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crticas devem ser respeitadas porque so teis ao Estado, o prprio povo, na sua inteireza, deve ter assegurada a possibilidade de

expresso livre e deve ser ouvido, pois s ele senhor de seus interesses no Estado Democrtico.

138. Em sntese, h duas tendncias fundamentais, j reveladas com muita clareza, que correspondem aos requisitos da
generalidade e da permanncia: a racionalizao do governo e o fortalecimento democrtico do governo. Elas revelam uma parte
do que devero ser as futuras formas de governo, quando se tornar patente e for sistematizado o conjunto das tendncias
decorrentes das novas condies de vida social.

139. Nas classificaes tradicionais, os Estados so considerados unitrios quando tm um poder central que a cpula e o ncleo
do poder poltico. E so federais quando conjugam vrios centros de poder poltico autnomo. Modernamente alguns autores
sustentam a existncia de uma terceira espcie, o Estado Regional, menos centralizado do que o unitrio, mas sem chegar aos
extremos de descentralizao do federalismo. Essa a posio sustentada por JUAN FERRANDO BADIA, que aponta como
Estados Regionais a Espanha e a Itlia.
Para a maioria dos autores que tratam do assunto o Estado Regional apenas uma forma unitria um pouco
descentralizada, pois no elimina a completa superioridade poltica e jurdica do poder central. Por esse motivo consideram que o
Estado Federal continua sendo a opo para se fugir ao excesso de centralizao.

140. O Estado Federal indica, antes de tudo, uma forma de Estado, no de governo. Entretanto, h um relacionamento muito
estreito entre a adoo da organizao federativa e os problemas de governo, pois quando se compe uma federao isto quer dizer
que tal forma de convivncia foi considerada mais conveniente para que, sob um governo comum, dois ou mais povos persigam
objetivos comuns. Ultimamente tm surgido muitos Estados com organizao federativa, o que deve significar que esse tipo de
Estado visto como capaz de corresponder s necessidades e aspiraes fundamentais de nossa poca. Quais seriam os motivos
para o aumento de prestgio do Estado Federal? Para que se possa responder a essa indagao
ser necessrio verificar-se como e quando surgiu o Estado Federal, quais os seus objetivos, suas caractersticas e sua evoluo.
Depois disso ser possvel compreender os motivos de sua importncia no
mundo contemporneo.

141. Etimologicamente, federao (do latim foedus) quer dizer pacto, aliana. O Estado Federal , portanto, uma aliana ou unio
de Estados. Entretanto, em qualquer poca da histria humana encontram-se referncias a alianas entre Estados, reconhecendo-se
que s algumas constituram federaes, o que demonstra, desde logo, que essa unio deve apresentar algumas peculiaridades
importantes que a distinguem das demais. Na realidade, conforme se ver, o Estado Federal um fenmeno moderno, que s
aparece no sculo XVIII, no tendo sido conhecido na Antigidade e na Idade Mdia. Sem dvida, houve muitas alianas entre
Estados antes do sculo XVIII, mas quase sempre temporrias e limitadas a determinados objetivos, no implicando a totalidade
dos interesses de todos os integrantes.
Alguns autores entendem que o primeiro exemplo dessa unio total e permanente foi a Confederao Helvtica, surgida
em 1291, quando trs cantes celebraram um pacto de amizade e de aliana. Na verdade, porm, essa unio, que se ampliou pela
adeso de outros cantes, permaneceu restrita quanto aos objetivos e ao relacionamento entre os participantes at o ano de 1848,
quando se organizou a Sua como Estado Federal.
O Estado Federal nasceu, realmente, com a constituio dos Estados Unidos daAmrica, em 1787. Em 1776 treze colnias
britnicas da Amrica declararam-se independentes, passando a constituir, cada uma delas, um novo Estado. Poucos anos depois
celebraram entre si um tratado, conhecido como Artigos de Confederao, aliando-se para uma ao conjunta visando, sobretudo,
preservao da independncia. J em 1643 quatro colnias haviam constitudo a Confederao da Nova Inglaterra, para atuarem
juntas nas guerras com os indgenas e para resistirem s ameaas da expanso holandesa na Amrica. Em 1754 reuniu-se pela
primeira vez um Congresso intercolonial, tendo Benjamin Franklin apresentado um plano de unio das colnias, sem obter
aprovao. Mas o Congresso continuou a reunir-se, o que influiu para que em 1776 houvesse a Declarao de Independncia,
assinada em conjunto pelas treze colnias. Finalmente, depois de prolongados debates, foram assinados, em 1.o de maro de 1781,
os Artigos de Confederao, passando o Congresso a denominar-se Os Estados Unidos Reunidos em Congresso. J no havia
colnias e sim Estados, que se uniam numa confederao. Esta recebeu o nome de Os Estados Unidos da Amrica, declarando-se
que se tratava de uma unio permanente. No obstante, j na Declarao de Independncia ficara expresso que as colnias
passavam a ser Estados livres e independentes, ficando estabelecido depois, no artigo 2.o do Tratado de Confederao: "Cada
Estado reter sua soberania, liberdade e independncia, e cada poder, jurisdio e direitos, que no sejam delegados expressamente
por esta confederao para os Estados Unidos, reunidos em Congresso". Obviamente, sendo um tratado o instrumento jurdico da

aliana, e preservando cada signatrio sua soberania, liberdade e independncia, qualquer dos signatrios que o desejasse poderia
desligar-se da confederao, mediante simples denncia do tratado.

142. A experincia demonstrou, em pouco tempo, que os laos estabelecidos pela confederao eram demasiado frgeis e que a
unio dela resultante era pouco eficaz. Embora houvesse um sentimento de solidariedade generalizado, havia tambm conflitos de
interesses, que prejudicavam a ao conjunta e ameaavam a prpria subsistncia da confederao. Para proceder reviso dos
Artigos de Confederao, corrigindo as falhas e lacunas j reveladas pela prtica, os Estados, atravs de representantes, reuniramse em Conveno na Cidade de Filadlfia, em maio de 1787, ausente apenas o pequeno Estado de Rhode Island. Desde logo,
porm, revelaram-se duas posies substancialmente diversas, entre os membros da Conveno. De um lado estavam os que
pretendiam, to-s, a reviso das clusulas do Tratado e, de outro, uma corrente que pretendia ir muito alm, propondo a aprovao
de uma Constituio comum a todos os Estados, com a conseqente formao de um governo ao qual todos se submetessem. Em
outras palavras, propunham que a confederao se convertesse em federao, constituindo-se um Estado Federal.
Essa idia provocou acalorados debates, pois os adeptos do simples aperfeioamento da confederao alegavam, antes de
tudo, que no tinham mandato para mais do que isso. Compreendendo muito
bem que a adeso federao significaria a perda da soberania e da independncia, lembravam que s haviam recebido a
incumbncia de rever os Artigos de Confederao. Por esse motivo, no teria validade jurdica um ato que fosse alm disso,
parecendo mesmo a alguns que aceitar a federao seria trair a confiana dos representados. Outro argumento ardorosamente
sustentado era que a federao tinha um carter excessivamente centralizador, pois representaria a submisso de todos a um
governo central, criando na prpria Amrica um substituto para a antiga dominao do governo central britnico. Para rebater essas
objees e outras que foram levantadas, os lderes federalistas atuaram com todo o empenho, procurando encontrar uma forma
adequada para se compor validamente a federao, explicando o mecanismo do governo que desejavam criar e fazendo as
adaptaes necessrias para eliminar os pontos que despertavam maior resistncia. Quanto ao aspecto processual, relativo ao
problema da inexistncia de mandato dos representantes, para decidir o ingresso na federao, foi proposto e aceito que a
Constituio s entrasse em vigor depois de ratificada por nove, pelo menos, dos membros da confederao. Os demais aspectos
so justamente os que do a caracterizao do Estado Federal.

143. Fortemente influenciados por MONTESQUIEU, os constituintes norte-americanos acreditavam fervorosamente no princpio
da separao de poderes, orientando-se por ele para a composio do governo da federao. Elaborou-se, ento, o sistema chamado
de freios e contrapesos, com os trs poderes, Legislativo, Executivo e Judicirio, independentes e harmnicos entre si, no se
admitindo que qualquer deles seja mais importante que os demais. Foi tambm preciso conciliar a necessidade de um governo
central com a intransigncia dos Estados que no abriam mo de sua autonomia poltica. Alis, importante que no se perca de
vista que no caso dos Estados Unidos a federao resultou, realmente, de uma unio de Estados, o que muito importante para
explicar vrios aspectos do mecanismo do sistema.
So as seguintes as caractersticas fundamentais do Estado Federal:
A unio faz nascer um novo Estado e, concomitantemente, aqueles que aderiram federao perdem a condio de
Estados. No caso norte-americano, como no brasileiro e em vrios outros, foi dado o nome de Estado a cada unidade federada, mas
apenas como artifcio poltico, porquanto na verdade no so Estados.
O melhor documento para a interpretao autntica da Constituio norte-americana so os artigos escritos por
ALEXANDER HAMILTON, JOHN JAY e JAMES MADISON, reunidos em volume sob o ttulo O Federalista. Esses artigos
foram publicados na imprensa de Nova York, todos assinados com o mesmo pseudnimo de Publius, visando a explicar ao povo a
nova Constituio e obter o seu apoio para a ratificao que deveria ser feita pelo Estado. Trata-se, na realidade, da mais preciosa
fonte para conhecimento das idias e dos objetivos que inspiraram a formao dos Estados Unidos da Amrica. A base jurdica do
Estado Federal uma Constituio, no um tratado. Baseando-se a unio numa Constituio, todos os assuntos que possam
interessar a qualquer dos componentes da federao devem ser conduzidos de acordo com as normas constitucionais. O tratado
mais limitado, porque s regula os assuntos nele previstos expressamente, alm de ser possvel sua denncia por qualquer dos
contratantes, o que no acontece com a Constituio.
Na federao no existe direito de secesso. Uma vez efetivada a adeso de um Estado este no pode mais se retirar por
meios legais. Em algumas Constituies expressa tal proibio, mas ainda que no o seja ela implcita.
S o Estado Federal tem soberania. Os Estados que ingressarem na federao perdem sua soberania no momento mesmo
do ingresso, preservando, contudo, uma autonomia poltica limitada. Pelo prprio conceito de soberania se verifica ser impossvel a
coexistncia de mais de uma soberania no mesmo Estado, no tendo, portanto, qualquer consistncia a pretenso de que as
unidades federadas tenham soberania limitada ou parcial. A Constituio da Unio Sovitica uma excesso a essa regra, pois
embora se trate de um Estado Federal, o artigo 17 da Constituio diz que "a cada Repblica federada conservado o direito de
sair livremente da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas".

No Estado Federal as atribuies da Unio e as das unidades federadas so fixadas na Constituio, por meio de uma
distribuio de competncias. No existe hierarquia na organizao federal, porque a cada esfera de poder corresponde uma
competncia determinada. No caso norte-americano os Estados, que estavam organizando a federao, outorgaram certas
competncias Unio e reservaram para si, conforme ficou expresso na Constituio, todos os poderes residuais, isto , aquilo que
no foi outorgado Unio. Esta regra tem variado nas Constituies dos Estados Federais, havendo alguns que tornam expressa a
competncia dos Estados e outorgam Unio os poderes residuais, havendo casos, ainda, de atribuio de poderes expressos
Unio e s unidades federadas. Modernamente, tornou-se comum a atribuio de competncias concorrentes, ou seja, outorga de
competncia Unio e s unidades federadas para cuidarem do mesmo assunto, dando-se precedncia, apenas nesse caso, Unio.
A regra, portanto, no Estado Federal a distribuio de competncias, sem hierarquia. Assim sendo, quando se tratar de assuntos
de competncia de uma unidade federada, esta que pode legislar sobre o assunto, no a Unio, e vice-versa.
A cada esfera de competncias se atribui renda prpria. Este um ponto de grande importncia e que s recentemente
comeou a ser cuidadosamente tratado. Como a experincia demonstrou, e bvio isso, dar-se competncia o mesmo que atribuir
encargos. E indispensvel, portanto, que se assegure a quem tem os encargos uma fonte de rendas suficientes, pois do contrrio a
autonomia poltica se torna apenas nominal, pois no pode agir, e agir com independncia, quem no dispe de recursos prprios.
O poder poltico compartilhado pela Unio e pelas unidades federadas. Existe um governo federal, do qual participam as
unidades federadas e o povo, e existem governos estaduais dotados de autonomia poltica, podendo fixar sua prpria orientao nos
assuntos de seu interesse, desde que no contrariem a Constituio federal. Para assegurar a participao dos Estados no governo
federal foi constitudo o poder legislativo bicameral. O Senado o rgo de representao dos Estados, sendo praxe, embora haja
algumas excees, assegurar-se a todas as unidades federadas igual nmero de representantes. Na outra Casa do poder legislativo
o prprio povo quem se faz representar.
Os cidados do Estado que adere federao adquirem a cidadania do Estado Federal e perdem a anterior No h uma
coexistncia de cidadanias, como no h tambm, em relao aos direitos de cidadania, um tratamento diferenado entre os que
nasceram ou residam nas diferentes unidades da federao. A Constituio federal estabelece os direitos bsicos dos cidados, que
as unidades federadas podem ampliar, no restringir.

144. Essa forma de Estado, com seu governo peculiar, demonstrou ser capaz de dificultar, ainda que no impedir, a acumulao de
poder num s rgo, dificultando por isso a formao de governos totalitrios. A par disso, assegurou oportunidades mais amplas
de participao no poder poltico, pois aqueles que no obtiverem ou no desejarem a liderana federal podero ter acesso aos
poderes locais. Alm desses aspectos, a organizao federativa favorece a preservao das caractersticas locais, reservando uma
esfera de ao autnoma a cada unidade federada. Por tudo isso, o Estado Federal passou a ser visto como sendo mais favorvel
defesa das liberdades do que o Estado centralizado. E, invertendo a concepo inicial, passou-se a consider-lo a expresso mais
avanada de descentralizao poltica. Em conseqncia, inmeros Estados unitrios refundiram sua Constituio, adotando a
organizao federativa como se, de fato, resultassem de uma unio de Estados.
Procedendo-se a uma sntese dos argumentos favorVeis ao Estado Federal, ressalta, em primeiro lugar, a afirmao de
que mais democrtico, pois assegura maior aproximao entre governantes e governados, uma vez que o povo tem sempre acesso
mais fcil aos rgos do poder local e por meio deste influi sobre o poder central.
Outro argumento justamente o que se refere maior dificuldade para concentrao do poder, o que, em ltima anlise,
tambm favorece a democracia. Alm disso, argumenta-se que o Estado Federal, preservando as caractersticas locais e regionais,
ao mesmo tempo promove a integrao, transformando as oposies naturais em solidariedade.
Os que so contra a organizao federativa entendem que o Estado Federal inadequado para a poca atual, em que, para
atender a solicitaes muito intensas, necessrio um governo forte. Um aspecto que nos ltimos tempos vem sendo tambm
bastante acentuado o da planificao. O Estado, que atua muito, deve agir racionalmente, dentro de uma planificao global, para
aproveitamento mais adequado e eficiente dos recursos sociais, econmicos e financeiros disponveis. O Estado Federal dificulta, e
s vezes impede mesmo, a planificao, pois constitucionalmente impossvel obrigar uma unidade federada a enquadrar-se num
plano elaborado pela Unio. Paralelamente a isso, o Estado Federal, segundo se alega, provoca a disperso dos recursos, uma vez
que obriga manuteno de mltiplos aparelhos burocrticos, sempre dispendiosos e desejando executar seus prprios planos.
Argumenta-se ainda que a organizao federativa tende a favorecer a ocorrncia de conflitos jurdicos e polticos, pela coexistncia
de inmeras esferas autnomas, cujos limites nem sempre podem ser claramente fixados.

145. Apesar das crticas feitas, v-se que h, no mundo atual, acentuada tendncia para a organizao federativa. Isso pode ser
explicado pela conjuno de dois fatores, numa simbiose aparentemente ilgica e at
contraditria. De um lado, procura-se a federao para aumentar o poder dos Estados. A necessidade de ao intensa e planificada,
bem como as exigncias de servios e o custo de uma organizao militar eficiente, tudo isso exige recursos que os pequenos

Estados no podem obter sozinhos. E a federao, propiciando a conjugao de esforos, permite a integrao dos Estados em
unidades que so naturalmente mais fortes, em todos os sentidos.
Outra razo de prestgio do Estado Federal que ele preserva os particularismos. O Estado que adere a uma federao no
precisa abrir mo de seus valores, nem modificar suas caractersticas. E isso justamente que se considera conveniente: o Estado
se torna integrante de uma unidade mais poderosa, convivendo, dentro da federao, em condies de igualdade com os demais
integrantes, cada um preservando suas peculiaridades scio-culturais. O ponto crtico da organizao federativa reside,
precisamente, no governo federal, pois na prtica impossvel assegurar-se a todas as unidades federadas uma participao
exatamente igual no exerccio do poder poltico.
Por ltimo, preciso considerar que a federao, quando autntica, exige o tratamento igual de todos os componentes, o
que na prtica pode ser um mal, criando uma solidariedade forada e meramente formal. Isto porque a igualdade jurdica, se
imposta onde no h igualdade de fato, o comeo da injustia.