“Aferição da qualidade da participação dos agentes envolvidos em mecanis-

mos de gestão democrática do desenvolvimento local. Uma proposta metodo-

lógica.” 1

Prof. Luis de la Mora 2.

Durante os longos anos de regime autoritário e tecnocrático, o Brasil

experimentou uma situação de desencontro entre o Estado e a Sociedade. O
processo de democratização do país, pondo fim ao regime de exceção, e dos
seus instrumentos teve desdobramentos correlatos na forma de relacionar-se o
Estado com a Sociedade.

Nos últimos anos foram criados no Brasil numerosos canais de gestão

democrática nos mais diversos setores e em todos os níveis das Políticas Pú-
blicas.

A consolidação da democracia na gestão das políticas públicas, e suas

expressões: a descentralização, a articulação e a participação das entidades
representativas da sociedade civil na formulação das políticas e no controle
das ações exige a implantação e o eficiente funcionamento de mecanismos
institucionais compatíveis com essa finalidade.

Esta comunicação pretende contribuir com os promotores da implanta-

ção destes mecanismos e com seus participantes, no sentido de oferecer ins-
trumentos de avaliação da sua eficiência, de forma a identificar os aspectos
que devam ser consolidados ou aperfeiçoados para assegurar uma maior qua-
lidade dos seus resultados imediatos e dos seus impactos.

Para melhor compreendermos o significado, a natureza e as caraterísti-

cas que devem preservar tais mecanismos, é preciso situa-los no contexto dia-
crônico e sincrônico das diversas formas de articulação entre a sociedade ci-
vil e o Estado.

1a. Forma:

A sociedade esta composta por indivíduos, grupos, categorias e classes

sociais com capacidades diferenciadas de satisfação das suas necessidades,
em decorrência da inserção desigual no processo produtivo e consequente-
mente das possibilidades de acesso aos bens e serviços essenciais para atingir
níveis satisfatórios de vida, através do mercado. A sociedade elege seus re-
presentantes no governo e no parlamento que definirão as diretrizes das Polí-
ticas Públicas. Estes, representando os eleitores, tomarão decisões destinadas
ao atendimento dos interesses contraditórios de uma sociedade plural.

1
Publicado en: Do Global ao Local. Imprensa Universitária. Universidad Federal de Pernambuco. 2002, a partir da Comunicação com o
mesmo título pronunciada no VII Coloquio sobre Poder Local, organizado pelo Programa de Pós-graduação em Administração da UFBA,
1999
2
Professor dos Cursos de Mestrado em Desenvolvimento Urbano e Regional e de Serviço Social da UFPE. Membro do Conselho Estadual
de Habitação/PE e do Conselho Municipal da Criança e do Adolescente do Recife; consultor do UNICEF junto ao Ministério da Assistência
e Reinserção Social e do Fórum das ONGs de Angola.
 2

Como o sistema eleitoral fundamenta-se na falsa premissa da transpa-

rência e ampla circulação de informações, e de níveis de instrução e de renda
relativamente homogêneos, os resultados reproduzirão a dominação de classes
e a incapacidade dos excluídos se fazerem representar nas instâncias do po-
der,

Aqueles que detêm o poder econômico e o da informação, estão em po-

sição privilegiada em relação ao poder e tem a capacidade de direcionar as
Políticas Públicas para a reprodução da desigualdade e para a sua legitimação.

Assim, a primeira forma de relacionamento de uma sociedade plural e

com interesses contraditórios, está caraterizada pela desigualdade. O poder se
exerce de forma desigual, porque a base da sociedade também é desigual.

2a. Forma.

Os cidadãos contribuem desigualmente na arrecadação dos Impostos.

No Brasil o Imposto de Renda é associado ao “Leão”, pela sua voracidade.
Deveria ser melhor relacionado com a “Hiena”, porque esta fera, contraria-
mente ao leão que é nobre e leal, é sumamente cruel e sanguinária com os fra-
cos e covarde e servil com os poderosos. Assim se comporta o sistema fiscal:
os grandes capitais são isentos, parcial ou totalmente, do pagamento dos im-
postos, ao passo que os impostos indiretos e os impostos que incidem sobre as
remunerações dos assalariados são rigorosamente cobrados.

A desigualdade política e fiscal faz com que, aqueles que, vitimas de

desigualdades econômicas, que mais necessitam da ação das Políticas Públi-
cas para ter acesso subsidiado aos bens e serviços para à satisfação das suas
necessidades e aspirações, permaneçam em situação de exclusão.

3a. Forma.

Alguns membros dos setores excluídos, tomando consciência da sua si-

tuação, e da possibilidade de reverter o quadro mediante pressão, organizam-
se para desenvolver ações coletivas visando a preservação ou conquista de di-
reitos considerados justos, legítimos e plausíveis de serem efetivados. Surgem
assim os movimentos sociais, que denunciam, protestam, reivindicam, solici-
tam ou exigem o atendimento as suas necessidades.

Seus interlocutores são os membros do Estado que definem prio-

ridades, alocam recursos, e normatizam sua utilização. Os lideres dos movi-
mentos sociais, por força da sua representatividade, exercerão pres são sobre
as autoridades no sentido de conseguir que os programas públicos se direcio-
nem para os setores e regiões considerados prioritários.

Sua força advêm da legitimidade da sua representação, porque estes li-

deres foram promotores da organização da comunidade e catalisadores das su-
as reivindicações. Mas, dialeticamente, o exercício da participação em nego-
ciações, discussões de prioridades e escolha de estratégias para a definição
das políticas, consome o tempo dos representantes. A articulação com a base
se enfraquece e até desaparece. Só a diretoria da associação acompanha as
 3

negociações. A liderança perde a orientação política da base e conseqüente

legitimidade e força. Quando os interlocutores e aliados descobrem sua fragi-
lidade, deixam de considerai-la e respeitai-la como expressão do movimento
popular.

A este fator deve ser acrescido outro relacionado: Por força da sua re-
presentatividade, os lideres são detentores de prestigio e de poder que serve
como moeda de troca com os administradores, que precisando desse prestigio
e poder para ampliar e consolidar seu espaço político, estabelecem relações
de troca de favores e de prestigio com os lideres. Todos ganham prestigio jun-
to a comunidade e junto ao sistema de poder. As relações de troca de favores
culminam com a cooptação da liderança pelos representantes do poder local

4a. Forma.

A impaciência, ou a insatisfação com a qualidade do serviço oferecido

pelos órgãos públicos, leva a alguns movimentos, a transformar-se e a assumir
a prestação dos serviços, complementando a ação governamental: constituindo
assim, as redes de escolas comunitárias, os grupos de saúde, os centros comu-
nitários de atendimento às crianças e aos adolescentes de rua, as iniciativas
alternativas de profissionalização e ingresso no mercado de trabalho, etc.

Devemos lembrar que, as classes alta e media, já tinham criado toda

uma rede de estabelecimentos de ensino ou de saúde privados para preservar
os padrões da qualidade e da rapidez do atendimento.

As camadas populares, desprovidas dos meios financeiros, partiram pa-

ra formas comunitárias e alternativas. Esta ação popular, comunitária e alter-
nativa, completa e amplia o acesso aos serviços básicos das políticas públi-
cas. Caraterizando uma quarta forma de relacionamento da sociedade com o
Estado.

Entre os movimentos sociais reivindicativos e as entidades comunitárias

prestadoras de serviços existe um continum. Situações limite, em estado puro
são raras, a maior parte das organizações populares, mesmo as mais reivindi-
cativas desenvolvem alguma ação comunitária, e mesmo as entidades mais as-
sistencialistas desenvolvem, mesmo indiretamente, uma pressão.

A produção comunitária ou particular dos serviços não elimina as rela-

ções entre sociedade e Estado. Este pres erva o poder normatizador da quali-
dade dos serviços.

Mas, não é apenas este tipo de relação que permanece. Os dirigentes

dos serviços comunitários ou particulares, baseados no princípio de que estão
oferecendo um serviço público, porque é gratuito, não restritivo e comple-
mentar da ação do governo, exigem deste o financiamento parcial, ou total.

A relação que se estabelece entre a sociedade e o Estado tem semelhan-

ças e diferenças com a modalidade anterior: a mobilização visa pressionar o
governo para o financiamento de programas no âmbito das políticas sociais,
 4

mas enquanto que na 3a modalidade, os responsáveis pela execução seriam os

órgãos públicos, nesta os responsáveis são as entidades.

A terceirização na promoção das políticas públicas não é homogênea.

Tem setores, que em virtude do alto nível tecnológico ou alto volume de in-
vestimentos são dificilmente terceirizados: habitação popular, ou saneamento
de assentamentos de baixa renda. Muito embora as tentativas de organização e
estímulo aos programas de auto-construção de moradias ou mutirões habitaci-
onais ou de implantação de infra-estrutura, estas experiências, continuam
sendo iniciativas governamentais, que absorvem a mão de obra da comunida-
de, permanecendo o controle financeiro e gerêncial do projeto no âmbito do
governo.

Uma realidade diferente encontramos nos setores ligados a educação

pré-escolar e básica, abrigos infantis, programas de formação cultural ou ini-
ciação profissional, e outros que podem ser considerados extensão ampliada
das atividades socializadoras da família. Não exigem grandes investimentos
de capital, nem conhecimentos especializados.

Esta modalidade registra uma forte tendência a estatização. As organi-

zações populares pressionam política e legalmente cada vez mais para conse-
guir o financiamento pleno dos programas por parte do governo, o que no
nosso entender enfraquece sua identidade e autonomia. Muita vezes o maior
anseio dos seus militantes é de ser incorporados pura e simplesmente dentro
da rede oficial de ensino.

Mesmo que estas organizações tenham-se originado em movimentos so-

ciais, os fenômenos distorcidos descritos acima, acentuados pela instituciona-
lização da prestação do serviço público, faz com que o discurso crítico e
enérgico do movimento, transforme-se num discurs o clientelista e subordina-
do.

Assim, no âmbito dos mecanismos de gestão das políticas públicas fa-

cilmente terceirizadas, os graus e níveis de participação dos representantes da
comunidade tem uma forte tendência ao desenvolvimento tipos clientelistas de
participação, ao passo que no âmbito das políticas públicas dificilmente ter-
ceirizadas, onde a promoção pública é predominante, o tipo de participação é
sobretudo maniqueista, com graus de hostilidade muito acentuados.

Consideramos que existem três tipos de relacionamento entre os grupos

subalternos e os grupos hegemônicos: Clientelista, Maniqueista e Crítico.

O Tipo clientelista é aquele em que, à partir de uma visão funcionalista

da sociedade e da plausibilidade da construção de um “bem comum” entre os
interesses diferenciados dos grupos e categorias sociais, os representantes das
organizações populares e dos órgãos públicos se articulam para a promoção de
programas e ações que melhorem as condições de vida da comunidade. Na
realidade, o que o representante do poder está buscando é sua legitimidade
junto a comunidade e junto a equipe de governo, e o que o representante da
comunidade busca é mostrar eficácia junto aos membros da organização de
base, para se manter na liderança pelo prazer do exercício do poder e dos be-
 5

nefícios econômicos ou políticos decorrentes. Esta é a postura clássica do re-

presentante do poder local manipulador e do líder comunitário pelego. Trata-
se de atitudes de Articulação sem crítica. Esta atitude constitui nossa tese.

O tipo de participação maniqueista é sua antítese. É a Crítica sem arti-

culação. Assumem esta atitude os representantes do poder local, que conhe-
cendo os interesses politiqueiros dos lideres pelegos, numa atitude soberba,
negam qualquer possibilidade de contribuição qualificada ou legitima por par-
te dos lideres. A lembrança de episódios, onde propostas técnica e financei-
ramente inviáveis foram apresentadas oportunisiticamente por lideres desqua-
lificados e ilegítimos, faz com que os técnicos e dirigentes públicos afirmem
a exclusividade da sua competência e legitimidade, ao final eles são profissi-
onais experientes, nomeados pelas autoridades para tomar decisões, e não vai
ser qualquer liderança pelega e despreparada que vai interferir nos projetos.

Igualmente maniqueistas são os lideres, que reagindo às tentativas cli-

entelistas dos políticos e dirigentes públicos, negam a possibilidade de diálo-
go com as autoridades locais. Para eles, todas são oportunistas, querem ape-
nas capitalizar politicamente as energias deslanchadas pelas organizações e
movimentos populares. Defendem que só o povo é puro e isento, que os seus
representantes populares são sempre corretos, competentes e bem intenciona-
dos.

Uns e outros nutrem a desconfiança, e a hostilidade, permanente e uni-

versal: contra todos, ninguém escapa, e sempre foi e sempre será incompeten-
te e oportunista, num caso, já arrogante e manipulador, no outro.

Na nossa experiência chegamos a descobrir, não com a extensão e in-

tensidade que gostaríamos, a possibilidade da construção da síntese dialética
destas duas situações distorcidas: A participação crítica consiste em fazer
emergir, das situações anteriores os elementos da superação das suas limita-
ções e defeitos. Nesta situação nos recuperamos do primeiro tipo a articulação
e do segundo a crítica, constituindo o tipo de Articulação crítica.

Esta acontece quando os representantes do poder local e da comunidade

reconhecem a sua identidade diferente, logo a articulação não pode derivar
para a integração e a assimilação, com perda da identidade e autonomia, e
cultivando a crítica, esta não é tida como hostilidade permanente nem univer-
sal. Atitudes antidemocráticas e arrogantes não são exclusivas do governo,
nem politicagem e desqualificação técnica são exclusivas dos lideres. Na ver-
dade o corte não se dá entre representantes governamentais e não governa-
mentais, o corte se dá em outro sentido, trans versal. Até porque governo e so-
ciedade civil organizada não são instâncias dissociadas da formação social.
Estão compostos por indivíduos que formando parte de uma realidade plural,
constituem elementos da estrutura da máquina governamental ou da sociedade
civil.

A participação crítica, deve ser construída e preservada através de uma

ação permanente, porque os riscos de renascimento de sinais clientelistas ou
maniqueistas é constante entre representantes do poder local e da comunida-
de.
 6

5a. Forma.

Podemos caraterizar as modalidades anteriores como sendo formas tra-

dicionais de relacionamento entre a sociedade e o Estado.

Foi importante fazermos a abordagem teórica sobre a participação críti-

ca, porque constitui o fundamento da 5a. forma de relacionamento entre a so-
ciedade e o Estado.

A partir da Constituição de 88 emerge uma nova forma de articulação

entre a sociedade e o Estado: Não se trata apenas de eleger os administradores
públicos, de financiar os programas através dos impostos, nem de reivindicar
ou de subsidiar e completar a ação dos programas públicos através de inicia-
tivas comunitárias, mais da síntese de todas as modalidades anteriores. Não se
trata de substitui-as mas de reconhecer sua disposição em camadas, uma for-
ma se sobrepondo e completando a outra.

Esta forma consiste na participação na gestão: através da formulação,

normatização e controle das ações das Políticas Públicas, sejam elas promovi-
das pelo governo, pela iniciativa privada, ou pelas organizações comunitárias.

Fundamenta-se no princípio expresso no parágrafo único do artigo pri-

meiro da Constituição Federal:

“Todo poder emana do povo que o exerce através dos seus representantes
eleitos, e diretamente, nos termos desta constituição”.

Especificamente no que diz res peito ao Planejamento Municipal, a

Constituição Federal estabelece o princípio da

“Colaboração das entidades da sociedade civil no Planejamento Municipal”.

(art. 29).

Na política de promoção e defesa dos direitos da criança, a Constituição

estabelece que deve ser implementada com base nas seguintes diretrizes:

“I - Descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as

normas gerais à esfera federal, e a coordenação e execução dos respectivos
programas às esferas estadual e municipal, bem como as entidades beneficen-
tes e de assistência social;

II. - participação da população, por meio de organizações representativas, na

formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis”. (Art.
204)

Na seguridade Social:

“IV - caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a

participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e
aposentados”. (Art. 194, Par. Único)

E no âmbito da Política de Saúde, o art. 198, estabelece que:

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“As ações e serviços públicos de saúde integram uma única rede regionaliza-
da e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com
as seguintes diretrizes:

III - participação da comunidade.

Este principio constitucional permite dizer que:

“A existência de um efetivo controle social sobre a ação governamen-

tal, em todos os níveis, é requisito essencial à adequada implementação da
proposta de construção do Sistema Único de de Saúde, entendido o controle
como o exercício da cidadania, o cumprimento desse requisito transcende a
ação estatal e exige a presença de organizações legítimas de representação
de interesses dos diversos segmentos sociais. Implica, porém, na existência,
no âmbito das agências públicas, de mecanismos que assegurem as condições
de acesso a informações e de democratização dos processos decisórios”.

Na educação:

“A educação, direito de todos é dever do Estado e da família, será promovida

e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvi-
mento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e a qualificação
para o trabalho, e será assegurada de acordo com as seguintes diretrizes:

IV - Gestão Democrática do Ensino Público.

Às mudanças legais contidas nas Constituições Federal e Estaduais,

Leis Orgânicas Municipais e na mais variada legislação ordinária, seguiu-se o
reordenamento institucional, notadamente através da criação e implementação
de conselhos, deliberativos e na maioria dos casos paritários, e em alguns ca-
sos com participação predominante da sociedade civil, em todos os níveis de
governo e setores das políticas: Criança e Adolescente, Educação, Cultura,
Saúde, Assistência Social, Desenvolvimento Urbano, Meio Ambiente, Educa-
ção, Portadores de Deficiência, Direitos Humanos, entre outros.

É preciso portanto, o fortalecimento da democracia, através da criação,

instalação e consolidação de novos mecanismos de articulação intermediários
entre a Sociedade e o Estado que são os Conselhos e mecanismos análogos.

A democratização das Políticas Públicas se expressa através das Confe-

rências Municipais da Saúde, Educação, Meio Ambiente etc., dos Conselhos
Gestores das Escolas e Unidades de Saúde, e especialmente dos Conselhos de
composição paritária e com caráter deliberativo criados para gerir democráti-
ca, descentralizada e articuladamente as Políticas Públicas.

Hoje em dia, existem mais conselheiros do que vereadores. Tratando-se

de um novo papel que deve ser desempenhado por atores que vinham relacio-
nando-se de forma tradicional, como foi descrito no início desta comunicação,
devem ser s uperadas as práticas tecnocráticas e arrogantes, geralmente assu-
midas pelo representante do órgão público acostumado a financiar projetos
comunitários, bem como a atitude submissa e dependente do representante
popular que depende da boa vontade da autoridade para a sobrevivência do
 8

seu projeto supletivo das políticas públicas. Igualmente os lideres dos movi-
mentos, acostumados à crítica e à denuncia, e os representantes dos órgãos
públicos, que para se protegerem assumem atitudes defensivas ou ao menos
desconfiadas, devem, uns e outros assumirem posturas propostivas e compar-
ticiparem da gestão das políticas de forma equilibrada e respeitosa. Igualmen-
te, os membros das ONGs de apoio técnico e financeiro aos programas popu-
lares, devem superar as atitudes caraterizadas pela concorrência com os ór-
gãos técnicos correlatos dos órgãos públicos para assumirem posturas de co-
laboração crítica.

Estas mudanças de papeis exigem a identificação e implementação de

estratégias de fortalecimento do processo de constituição e de funcionamento
dos Conselhos e outros canais de participação, fiscalização e controle social
dos serviços públicos pela sociedade civil - em especial a constituição de uma
rede de difusão e acesso a informações à sociedade em geral a às suas repre-
sentações políticas em particular, bem como a implementação de processos de
capacitação amplos e sistemáticos. Estas estratégias exigem por parte dos
pesquisadores a identificação de métodos e técnicas de avaliação da intensi-
dade e qualidade da participação, e do impacto dos processos de capacitação
no desempenho dos conselheiros.

Estabelecidas as bases desta quinta forma de relacionamento entre a so-

ciedade civil e o Estado, passemos agora a caraterizar o papel dos órgãos co-
legiados criados para a gestão e controle das Políticas Públicas.

Decorrente do caráter democrático e popular, e ao mesmo tempo instân-

cias de poder, esses órgãos colegiados tem o papel principal de intermediar
formal, aberta e equilibradamente as relações entre sociedade civil e Estado.

Formalmente, isto é de forma institucionalizada, permanente e regula-

mentada, os direitos e responsabilidades de cada instância devem ficar clara e
solidamente estabelecidos, independentemente da vontade política dos even-
tuais ocupantes do poder. Por isto a criação, composição, estruturação e fun-
cionamento dos órgãos colegiados deve ser instituída e regulamentada por
Lei.

Abertamente, para que os interesses das categorias representadas: Pres-

tadores de serviços por iniciativa pública ou privada, trabalhadores ou usuá-
rios, possam ser expostos, conf rontados, discutidos e deliberados no sentido
de definir as diretrizes de políticas, metas, estratégias, programas e ações
mais legitimas, qualitativas, rápidas, eficazes e permanentes.

Partimos do princípio de que a realidade é mais complexa do que os

quadros de compreensão que nos permite elaborar nossa formação profissio-
nal, ou nossa experiência de vida. Cada um de nos reconstrui a realidade de
forma parcial, cada um de nos é portador de uma peça do quebra-cabeças. Por
isso uma discussão de um problema, envolvendo diferentes atores, assegura a
consideração de diferentes facetas, não necessariamente evidentes para todos.

Assim, as deliberações e discussões efetuadas para chegar a uma solu-

ção majoritária, asseguram a essa solução uma maior legitimidade: porque se
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a Secretaria de Saúde ou de Educação, fundamentam sua legitimidade a partir

da sua nomeação pelo Prefeito eleito, essa legitimidade não esgota outras le-
gitimidades fundamentadas no parágrafo único do Artigo Primeiro da Consti-
tuição, que é a legitimidade da representação da Sociedade Civil.

Maior qualidade na solução apresentada, pelo caráter interinstitucional

da discussão, permitindo abordar o problema a partir de divers as perspectivas.

Maior eficácia, porque envolvendo diferentes instituições, órgãos e en-

tidades, o engajamento destes na efetivação da solução, assegura maior rapi-
dez, e qualidade na execução.

E finalmente políticas mais estáveis e permanentesda , porque a dire-

triz, programa ou meta definida coletivamente, por representantes das mais
diversas entidades, tem mais possibilidades de ser mantida, mesmo após a
substituição de alguns dos membros do órgão colegiado.

Mas estas vantagens do modelo descentralizado e participativo de gerir

as Políticas Públicas, exigem altos níveis e graus de participação dos compo-
nentes dos órgãos colegiados.

Entendemos altos graus, como sendo aqueles nos quais os membros do

órgão colegiado superando a fase primária da formulação de denúncias e pro-
testos, a partir de informações realistas, estejam em condições de fazer pro-
posições plausíveis, e sobretudo, participar do processo decisório.

Os altos níveis no processo de participação serão atingidos, quando os

membros do colegiado, tem conhecimentos, se pronunciam ou participam do
processo decisório de matérias importantes, e não simplesmente de questões
secundárias.

Estes níveis e graus só serão atingidos na medida que os membros este-

jam dotados de uma firme determinação de participar, decorrente da confiança
na eficácia do mecanismo, tenham acesso ao um suficiente volume de infor-
mações e tenham capacidade de interpreta-las, e sejam também capazes de
agir politicamente no sentido de ampliar o número e a qualidade dos seus ali-
ados e de neutralizar as resistências dos seus adversários, e finalmente que
existam canais institucionais, legais e meios financeiros suficientes.

Devemos destacar que as três primeiras pré-condições: Vontade Políti-

ca, competência técnica e habilidade, são imprescindíveis para a construção
da quarta: os meios legais, institucionais e os recursos financeiros. Tem que
ser nessa ordem, primeiro a vontade, competência e habilidades e como con-
seqüência os meios. A inversão não é eficaz. Os meios são necessários mas
não são suficientes para a geração das primeiras pré-condições.

Além destas pré-condições, os membros dos órgãos colegiados devem

observar a coerência das suas atitudes, gestos, palavras e ações com o fim al-
mejado. Democracia só se constrói democraticamente. Assumir posturas indi-
viduais, tecnocráticas ou autoritárias para supostamente construir democracia,
criar ou fazer funcionar um órgão colegiado representa uma enorme contradi-
 10

ção. O autoritarismo, sendo o lado mais forte da equação termina contaminan-

do todo o processo, e o órgão colegiado não funcionara realmente. Pode exis-
tir, mas simplesmente como uma fachada para mascarar as manipulações, a
guerra de interesses ou a legitimação de um poder antidemocrático.

Outra exigência para o correto funcionamento dos órgãos colegiados

consiste na vigilância coletiva e permanente das atitudes dos seus componen-
tes. A nossa cultura política, tem sido fundamentada no individualismo, na
autopromoção, na manipulação de interesses. Todos recebemos através da es-
cola, da TV, dos jornais, uma enorme carga quotidiana de mensagens neste
sentido. Nossa formação foi bombardeada com estes princípios. Amadurecen-
do politicamente aprendemos um outro sistema de valores: a democracia, a
solidariedade, o equilibro, a gestão compartilhada, a participação em órgãos
colegiados, mas se não exercermos uma ação vigilante, democrática e coleti-
va, é possível que certas manifestações teconocráticas, autoritárias, antide-
mocráticas, maculem nossos gestos, ações ou palavras. Por isto é preciso essa
vigilância permanente. A composição, a estruturação e a organização do fun-
cionamento dos órgãos colegiados pode constituir-se em elemento facilitador
dessa prevenção.

Finalmente queremos destacar um elemento que parece-nos f undamental

no papel dos órgãos colegiados. A micro-participação prepara a macro-
participação. A democracia nas instituições menores da sociedade prepara a
participação democrática nas instituições globais.

Participando nos órgãos colegiados, os s eus membros exercitam o po-

der, apreendem seus processos e mecanismos, conhecem suas possibilidades e
limites, e sobretudo aprendem a conviver com os diferentes, sem renunciar a
diferença, mas acatando a vontade da maioria e respeitando as peculiaridades
das minorias, que é a base do comportamento democrático.

• DEM OCRATIZAÇÃO E DESCENTR ALIZAÇ ÃO.

São conceitos relacionados, porem não de forma permanente nem uni-

versal. Estão relacionados porque a democratização da gestão, pode ser efeti-
vada mais facilmente através de processos descentralizados, em virtude a pro-
ximidade social dos atores. Mas isto não acontece imediata nem diretamente.
É preciso a intermediação de processos de capacitação e de vigilância crítica
para o aprimoramento e consolidação dos processos.

A gestão compartilhada das políticas públicas oferece vantagens e des-

vantagens:

Vantagens: Maior qualidade as decisões, legitimidade, continuidade, e

eficácia nas ações porque favorece o engajamento solidário dos parceiros.

Desvantagens : Lentidão do processo decisório, a atividade dos atores

não supera o nível da discussão: sessões preparatórias da estratégia, negocia-
 11

ções, avaliações, e uma série interminável de reuniões. Faz de conta que está-
se participando, mas o processo é prejudicado pela ausência de ações efetivas.

A isto acrescente-se a freqüente falta de representatividade dos atores.

Os representantes populares, experimentando os benefícios do exercício do
poder, tornam-se algumas vezes profissionais da participação, que não dese-
jam outra coisa que perpetuar-se indefinidamente no cargo e que na realidade
não representam mais efetivamente uma determinada categoria. A representa-
ção dos órgãos públicos fica também comprometida quando são indicadas pes-
soas sem autoridade real dentro da máquina administrativa, foram indicados
representantes no Conselho apenas para o cumprimento de uma simples for-
malidade. Na realidade não representam realmente o poder local.

Outro elemento que compromete a qualidade da participação consiste no

hyper-corporativismo dos representantes, onde os interesses das corporações
sobrepõem-se aos objetivos finais do grupo, gerando posturas irreconciliá-
veis, hostilidades permanentes e universais caraterizadas pelo tipo maniqueis-
ta de participação descrito anteriormente.
 12

• ESTRATÉGIAS E PRÉ-CONDIÇ ÕES PARA IM PLEMENTAÇÃO, COM-

POSIÇÃO, ESTR UTURAÇÃO E FUNCIONAMENTO DOS ÓRGÃOS C OLE-
GIADOS DAS POLÍTIC AS PÚBLICAS.

Partindo da constatação de que muitos conselhos foram criados por for-

ça de lei, ou por imperativos de repasse de recursos. Constituem uma forma
de participação imposta, ou ao menos fortemente induzida. Lembremos que as
formas de participação podem ser: Conquistada, concedida, induzida, imposta.
É claro que a participação, como a liberdade e a democracia só é solidamente
constituída quando é resultado do esforço coletivo de um grupo. Ninguém li-
berta ninguém, ninguém faz ninguém participar. É preciso que os membros da
sociedade civil conquistem esse espaço.

Muitos conselhos foram criados pela vontade individual de um secretá-

rio ou dirigente do poder local, ou de um líder popular, sem a adesão de um
conjunto de entidades ou pessoas efetivamente engajadas. Para o correto fun-
cionamento do conselho e sobretudo para sua consolidação é preciso a vonta-
de coletiva. Se não, esse conselho só vai funcionar enquanto esse líder estiver
presente apoiando seu funcionamento. Quando cansar ou quando for substitu-
ído, na maior parte dos casos o conselho se desativa.

Muitos conselhos também foram formados por pessoas, altamente inte-

ressadas em participar, formar parte de... , ser conselheiros, mas sem um mí-
nimo de preparação técnica e de informações necessárias para fundamentar
sua atividade. Falta-lhes competência, não entenderão os assuntos nem pode-
rão participar dos debates, aceitando ou rebatendo as idéias propostas pelos
outros parceiros ou encaminhando as suas próprias propostas.

Muitos foram constituídos por um aglomerado de representantes de cor-

porações interessadas apenas na preservação dos seus interesses, sem nenhu-
ma compreensão ou interesse na gestão de uma política pública mais ampla.

Finalmente, muitos processos foram instaurados sem o devido respaldo

legal, institucional, material ou financeiro o que confere um caráter altamente
precário e transitório a esse mecanismo, assegurando sua vida, apenas em
quanto permanece o interesse dos seus promotores.

Assim podemos concluir que para o correto funcionamento dos órgãos

colegiados é preciso: Vontade Política, Competência Técnica, Habilidade Po-
lítica e Meios.

Vontade Política. Isto é, a firme determinação coletiva, e não simples-

mente individual, que assegure sua eficiência, eficácia e continuidade.

Competência técnica para participar dos debates de forma ativa, crítica

e propositiva. Quantos conselheiros, muito assíduos tal vez, mas que pouco
participam das discussões, limitando-se a votar as proposições dos outros.

Habilidade política, para arregimentar aliados, que confira força as suas

posições, e estratégias para o enfraquecimento das posições dos outros.
 13

E por último, são necessários os meios legais, institucionais, materiais

e financeiros para assegurar um mínimo de eficácia ao processo de gestão
compartilhada das Políticas Públicas.

• MONITORAMENTO DO FUNCIONAMENTO DOS M ECANISMOS DE

GESTÃO.

É Importante não apenas avaliar os resultados e impactos no desempe-

nho das Políticas Públicas, mas os responsáveis pela criação, implantação e
funcionamento dos mecanismos devem analisar também a sua eficiência. Ava-
liar o seu funcionamento. Identificar quais são as atitudes assumidas pelos
seus componentes: em relação a categoria que dizem representar, entre eles, e
em relação ao governo, nos momentos do exercício da sua representação.

Deve-se partir da estrutura social para o indivíduo. Devemos reconhe-

cer as determinações estruturais mas a partir das peculiaridades individuais,
as suas determinações, projetos e atitudes. Para este fim, as técnicas de regis-
tro e análise das Histórias de Vida constituem instrumento privilegiado.

Deve-se avaliar a intensidade da sua participação, medida através de

indicadores de freqüência às sessões, reuniões de trabalho e outras iniciativas
do conselho.

A intensidade da sua participação pode s er melhor avaliada se se regis-

tram, quantificam e comparam com os outros, o número de vezes que em cada
sessão participou ativamente tomando a palavra para express ar o seu pensa-
mento. Porque a participação nos mecanismos de gestão exercita-se princi-
palmente através do exercício do dialogo, do debate e da deliberação coletiva.
Alguém que sendo muito assíduo, não se manifesta espontaneamente, a não
ser na hora de levantar a mão para aprovar ou rejeitar as propostas dos outros
está participando de forma menos intensa do que aquele que freqüente faz uso
da palavra para expor suas idéias.

A qualidade da participação pode ainda ser melhor apreciada se utiliza-

mos os indicadores do seu Grau, Nível e Tipo.

O Grau da participação pode ser medido mediante a análise do teor da

suas mensagens: o membro avaliado pode fazer uso da palavra para reclamar,
protestar, denunciar, informar ou pedir uma informação, formular uma opini-
ão, expressar uma proposta ou recomendação, ou ainda para exigir o acata-
mento da sua proposta, porque está fundamentada legal, técnica ou politica-
mente, e finalmente, se a sua intervenção foi objeto da deliberação do pleno,
e uma decisão é tomada a partir da sua proposta, podemos dizer que esse
membro atingiu o mais alto grau de participação.

Podemos aferir o grau sua participação, mediante a análise dos registros

nas atas dos conselhos, porque se é verdade que as atas registram aquilo que é
considerado pelo Secretário da sessão como fato importante e pertinente, en-
tão encontrarem-mos registradas nas atas as contribuições importantes dos
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membros do colegiado. Importância julgada, não pelo pesquisador, mas por

um membro do grupo, o que contribui para minimizar os riscos de subjetivi-
dade da pesquisa, que pode ser causa de distorções decorrentes do ponto de
vista ou interesses do pesquisador, que minimizem atitudes importantes dos
adversários e/ou maximizem a importância de atitudes banais dos aliados do
pesquisador.

A análise das decisões tomadas pelo conselho pode-nos oferecer ricas

informações sobre a qualidade da participação dos seus membros: Quem efe-
tivamente está decidindo? qual foi a origem da decisão tomada? Foi uma im-
posição avassaladora de uma autoridade?, foi subtilmente induzida?, houve
discussão, contestação ou modificação proposta por alguns dos membros?
Quem contestou? , quem fez contrapropostas? Quais os interesses em conflito
e em aliança.

Mas não nos interessa apenas saber quantas decisões foram tomadas, e
quem foi o autor delas. Não é o mesmo que se decida sobre a data e local da
próxima reunião, do que decidir sobre o montante dos recursos que serão
aplicados em determinado projeto.

Para avaliar a qualidade das discussões e das decisões, introduzimos um

outro indicador: Nível da participação, que também pode ser apreendido, co-
mo o grau a partir dos registros das atas das sessões: Qual a importância das
matérias discutidas, questionadas, propostas, ou aprovadas? Será que existe
alguma correlação entre grau e nível. Os assuntos mais irrelevantes permitiri-
am atingir níveis mais altos?, ou foi possível atingir graus altos de participa-
ção também nos assuntos mais importantes.

Finalmente, poderem-mos avaliar a qualidade da participação mediante

a análise do seu tipo, conforme foi descrito acima: Tipo clientelista, mani-
queista ou crítico.

• IDENTIFICAÇÃO DAS MEDIDAS NECESSÁRIAS AO FORTALEC IMEN-

TO E CONSOLIDAÇ ÃO DE TAIS MECANISMOS.

Os assessores ou responsáveis pela criação, implementação e apoio ao

funcionamento dos mecanismos de gestão democrática das políticas públicas
deverão procurar formas socio-pedagógicas para atingir o reforço a motivação
e a autoconfiança dos seus membros na eficiência do process o e do mecanis-
mo participativo. Técnicas de dinâmica de grupo, auto-avaliação e programa-
ção estratégica deverão oferecer tais elementos. É importante destacar que um
dos melhores argumentos para fortalecer a autoconfiança consiste na percep-
ção dos avanços realizados. Por isto o conselho deve iniciar suas atividades
enfrentando metas simples e plausíveis, de maneira que os repetidos sucessos
constituam alavancas mobilizadoras de empreitadas mais arrojadas e difíceis
de serem atingidas. Metas iniciais muito complicadas e inacessíveis às capa-
cidades do conselho são fator de imobilismo, porque seus membros ficam
aguardando o aparecimento das condições legais, financeiras ou materiais fa-
voráveis, que dificilmente acontecerão. Lembremos o que falávamos acima
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sobre a ordem com que devia se providenciar a vontade, a competência, a ha-

bilidade e os meios necessários. Os meios são o resultado de uma ação deter-
minada, competente e hábil, e não o contrário.

É preciso, urgentemente preciso, a montagem de mecanismos amplos,

adequados e permanentes de capacitação técnica e de oferta de informações,
para fundamentar a ação dos conselheiros, que como alertávamos acima, neste
momento são muito mais numerosos que os vereadores de todos os municí-
pios.

A capacitação de impõe, como forma de assegurar continuidade a polí-

tica de descentralização, materializada pela criação dos conselhos paritários e
deliberativos das Políticas Públicas. O marasmo, a ineficiência, o fracasso,
serão fortes argumentos nãos mãos de aqueles que querem retornar ao modelo
centralizado, tecnocrático e desarticulado que dominou até hoje o panorama
das políticas públicas no Brasil.

É necessária a criação de grupos permanentes de capacitadores, apoia-

dos por centros de pesquisa e investigação que ofereçam subsídios teóricos e
metodológicos a esta capacitação.

Finalmente uma palavra em relação às formas de avaliar o impacto dos

processos de capacitação na atividade dos conselheiros. Acreditamos que de
tudo o que expusemos nesta comunicação podemos extrair sugestões para esta
avaliação.

A avaliação pode ser feita de forma global, considerando a media da

qualidade da participação de todos os membros do conselho, ou de suas cate-
gorias representadas ou ainda pode se fazer a avaliação individual de cada
conselheiro.

1. Avalia-se a intensidade e a qualidade da participação, conforme foi

descrito acima: Freqüência as sessões, número de vezes que o conselheiro to-
mou a palavra e ficou registrado no livro de atas. Qual foi o teor das suas in-
tervenções em termos de grau e nível? Qual foi a origem das decisões toma-
das, e qual foi seu nível?. Tudo isto com referência ao período anterior ao
processo de capacitação cujo impacto quer se avaliar.

Esta avaliação pode acontecer mesmo após o processo de capacitação,

porque a fonte de informações é o livro de atas do conselho.

2. Procede-se a mesmo tipo de avaliação, utilizando os mesmos indica-

dores e categorias e indivíduos analisados, após o processo de capacitação.

Se os conselheiros regis tram mudanças na intensidade ou qualidade da

sua participação, podemos inferir que o processo foi eficaz. Como a mudança
de intensidade e qualidade pode ser quantificada, nos poderemos efetuar aná-
lises comparativas de processos de capacitação em vários locais diferentes,
com metodologias diferentes, ou ainda ao longo do tempo. Permitindo-nos
identificar os procedimentos metodológicos e as circunstâncias mais favorá-
veis para maximizar os resultados e impactos do processo de participação.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS.

Conscientes da importância dos mecanismos de gestão compartilhada

das Políticas Públicas como estratégia e escola para a construção da democra-
cia. Conscientes das dificuldades em mudar costumes e hábitos seculares,
conflitos de interesses e manipulações populistas ou popularescas. Conscien-
tes ainda da ausência de uma fundamentação teórica e metodológica suficien-
temente consolidada e acessível aos artífices do novo modelo, defendemos a
necessidade urgente de redobrar esforços no sentido de aprofundar e aperfei-
çoar os instrumentos de monitoramento e avaliação da eficiência dos meca-
nismos da gestão compartilhada das Políticas Públicas como forma de conso-
lidar o processo de construção da democracia e de conquista da cidadania no
nosso país.
COD IGO S
NÍVE L
0 As sun t o s i mpe rt in ent es
1 E xe cu ç ã o d e o br a s, f u n ci o n a me nt o d e ser v iç o s p úb li c os
2 Rec ur so s hu ma n o s, pa r a e x ec uç ã o e f un ci o n a me n t o o u or g a ni z aç ã o de se r v iç o s
3 Rec ur so s f in a nc e ir o s
4 Dir et r ize s de pol í t i c a s e me t as p a r a o se t or
5 Le g i sl aç ã o n o r ma t i v a o u o r ç a me nt á r i a
6 N or ma t i z aç ã o, f unci o n a me nt o dos c a n ai s de p art ic i pa ç ã o
7 C ont eu do de cu n ho e st r it a me nt e p ol ít i c o.

GRA U
Re pre se nt a nt e s da soc i ed a de ci vi l
1 Rec l a ma , pr ote st a, de nun ci a, cr it i c a
2 P ed e ou d á i nf or ma ç õe s
3 S ol ici t a se r v iç o s
4 E x pre ss a o pi ni ã o, p r op õe o u r ec o me n da
5 E xi g e o c u mpr i me nt o d e u m c o mp r o mi ss o
6 Dec isã o t o ma d a c ole t i v a me ne
Re pre se nt a nt e s d o p od er pú bl ic o
Rec l a ma o u cr i ti c a
C o mu ni c a u ma de c i sã o to ma da ou re s pon de
pe r g u nt a
T o ma a in ic i at i v a de i nf or ma r os f at o s ou
pr o põe .
Sol ici t a op i ni õe s, ma s n ã o t e m o br i g aç ã o de
ac at a - l a s, o pi na o u f az co n v it e.
Sol ici t a ou re c on he ce o pi ni õ es
Dec is ã o t o ma d a c o le t i v a me ne