ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A GOVERNANÇA DAS ÁGUAS NO BRASIL

Maria Gravina Ogata1

Sumário

Antecedentes

1. Considerações Gerais Sobre a Democracia

2. A Crise Mundial da Água

3. A Participação Social na Gestão dos Recursos Hídricos no Brasil

4. Principais Dificuldades da Participação Social

4.1 Pressupostos de uma gestão participativa

4.2 Problemas encontrados

5. Considerações Finais

6. Referências Bibliográficas

7. Referências Legais

1
Maria Gravina Ogata é Geógrafa, Advogada e Escritora, Mestre em Geografia Física pela Universidade São
Paulo (USP) e Doutora em Administração Pública pela Universidade Complutense de Madri (UCM). Atua
profissionalmente como consultora nas áreas de meio ambiente, recursos hídricos e ordenamento do território, na
empresa MGO Consultoria e Planejamento Ambiental Ltda. Contato: mgoconsult@yahoo.com.br
RESUMO

A Administração Pública brasileira vem se alterando ao longo do tempo, de modo a

acompanhar os modelos de Estado que vêm sendo adotados no decurso de sua história: de
Estado Interventor a Estado Regulador. Nesse processo de transformação, a participação
social passa a fazer parte das práticas de implementação das políticas públicas. Nesse
contexto, o Brasil instituiu a sua Política Nacional de Recursos Hídricos editada pela Lei nº
9.433/97, totalmente concebida em base negocial entre o Poder Público e as representações
dos usuários dos recursos hídricos e da sociedade civil. Os colegiados instituídos no bojo
dessa política pública são de natureza deliberativa, recursal, consultiva, de arbitramento de
conflitos, dentre outras importantes competências que lhe foram legalmente estabelecidas. Em
que pesem as dificuldades encontradas e o baixo desempenho dos processos participativos
instituídos, eles devem ser aprimorados, devendo primar pela qualidade da representação
social; capacitação da sociedade como um todo; neutralidade; qualidade das informações
técnicas; busca da eficiência e da eficácia da Administração Pública; e capacidade de os
atores pensarem no bem comum.

Palavras-chave: Recursos Hídricos. Gestão Participativa. Nova Gestão Pública. Governança.

Democracia.

ABSTRACT

The Brazilian Public Administration has been changing over time, in order to keep up with
the State models that have been adopted throughout its history: from Welfare State to
Regulatory State. In this process of transformation, social participation becomes part of the
implementation practices of public policies. In this context, Brazil has instituted its National
Water Resources Policy issued by Law No. 9,433/97, fully conceived on a negotiation
between the Government and the representations of users of water resources and civil society.
The collegiate bodies established within the framework of this public policy are deliberative,
appellate, advisory, conflict arbitration, among other important competencies that have been
legally established. In spite of the difficulties encountered and the low performance of the
participatory processes instituted, they should be improved based on: the quality of social
representation; empowering society as a whole; in neutrality; the quality of technical
information; in the pursuit of efficiency and effectiveness of Public Administration; and in the
ability of actors to think about the common good.

Keywords: Water Resources. Participative Management. New Public Management.

Governance. Democracy.
ANTECEDENTES

A Administração Pública Brasileira vem se modificando ao longo do tempo, conforme se

pode constatar da análise da produção teórico-conceitual apresentada na Revista do Serviço
Público (RSP) e na Revista de Administração Pública (RAP), conforme aponta o estudo de
KEINERT (2000). Entre 1937 e 1979, mais de 50 % da produção dessas revistas tratavam da
questão dos recursos humanos e da organização administrativa centrada no aparelho estatal,
com a temática bem caracterizada como estilo gerencial burocrático, que considerava o
Estado como o grande ator das questões públicas, em uma situação de inexistência ou de
negação da sociedade civil. Pode se dizer que, até a década de 70, os artigos publicados nas
referidas revistas, concentravam seu foco ao redor da Ciência Administrativa. Nesse período,
a Administração Pública Brasileira se identificou completamente com o conceito de “estatal”,
em consonância com o papel de Estado Interventor, em que aparecia como figura provedora
da sociedade no que se refere aos serviços públicos, atuante diretamente no campo produtivo
(Estado empresário).

Nessa época, os conceitos de “público” e “estatal” se confundiam, fato esse que passa a se
modificar, especialmente a partir dos anos 80, quando as publicações das referidas revistas
começaram a veicular matérias relacionadas com o conceito de “público”, enquanto interesse
público, não mais como sendo algo, necessariamente, “estatal”. Nessa ocasião, a sociedade
passa a participar da definição e da gestão de inúmeras políticas públicas, bem como passa a
fazer parte das ações públicas por meio de entidades e associações do Terceiro Setor.

Nos anos 90 construiu-se uma ampla relação entre Estado e Sociedade, período em que se
reconheceu como legítima a existência de um espaço ocupado por uma série de instituições
situadas entre o mercado e o Estado, cabendo, a este último, o papel de mediador entre
coletivos de indivíduos organizados e as instituições do sistema governamental. O conflito
social, nesse contexto, passa a ser reconhecido, ao invés de reprimido ou ignorado, já que era
posto e reposto continuamente em pautas das agendas de negociação.

Nessa década de 90, surgiram novas orientações voltadas para a desregulamentação do papel
do Estado na economia e na sociedade transferindo muitas de suas responsabilidades para as
comunidades organizadas, com a intermediação das organizações não governamentais
(ONGs), em trabalhos de parceria2. Nesse ambiente, o Plano Diretor da Reforma do Estado,
de 1995 definiu importantes funções para o Terceiro Setor, tendo sido criadas a Organização
Social (OS) e a Organização da Sociedade Civil de Interesse Púbico (OSCIP) instituídas,
respectivamente, pelas Leis Federais nº 9.637, de 15 de maio de 1998, e nº 9.790, de 23 de
março de 1999. Esses instrumentos legais passaram a autorizar o Poder Executivo a
qualificar, como organizações sociais, pessoas jurídicas de direito privado, sem fins
2
BRESSER PEREIRA & GRAU (1999, p. 16) mencionam que o Terceiro Setor é denominado como “setor
produtivo público não-estatal”. Outros nomes que os autores lhe atribuem é “setor sem fins lucrativos” ou “setor
não governamental”.
lucrativos, cujas atividades sociais estivessem dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao
desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde,
ao combate a pobreza, aos direitos humanos, à cidadania, dentre outros relevantes temas de
cunho social.

Nessa oportunidade, se desenvolveram inúmeras experiências descentralizadoras e

participativas que vão desde a adoção do orçamento participativo, até projetos de autogestão
na área de habitação popular, destacando-se a participação social nos colegiados de meio
ambiente e recursos hídricos (conselhos nacional, estaduais/distrital e comitês de bacias
hidrográficas), apontando para profundas redefinições sobre a relação Estado - Sociedade.

1. CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE A DEMOCRACIA

É preciso falar sobre a democracia para poder entender essas relações entre o Estado e a
Sociedade. Há que se fazer um grande esforço para se desvendar ou, pelo menos, chegar a
conhecer parte dos seus mistérios. Alguns consideram a democracia como pressuposto do
neoliberalismo, outros, ao contrário, a vêm como uma ameaça ao próprio neoliberalismo. Às
vezes, é tratada como um tipo de governo ou teoria política, outras vezes, se constitui em um
simples método, ou ainda, um fim em si mesmo. Além disso, destaca-se que a democracia
tem sido resistente ao tempo: domina o mundo de hoje, assim como se constituiu em
referência, no passado.

Da análise do pensamento de diversos autores sobre a democracia, várias foram as expressões

encontradas para qualificá-la no mundo moderno e, em especial, no Brasil, na América Latina
e Caribe: democracia incipiente, imperfeita, incompleta, dirigida, limitada, de massa,
conservadora, restringida, responsável ou possível, de conflito, de votantes, das elites e, por
incrível que pareça, até mesmo, democracia “sem povo”3.

Diante de tantos significados e qualificativos, especialmente quando a temática se refere à

gestão participativa das águas doces brasileiras, cabe perguntar: de que democracia se fala? É
possível a existência da democracia em sociedades marcadas pelo alto grau de desigualdade
socioeconômica? Responder a essas questões é de extrema relevância para a gestão das águas
no Brasil, que se assenta em processo participativo de negociação entre atores que se
encontram em condições de profunda desigualdade social e econômica.

3
Essas foram as expressões associadas à “Democracia” resumidas na Tese de Doutorado de OGATA (2013, p.
117), que trata da gestão participativa das águas no Brasil, defendida em 17 de setembro de 2013, na Faculdade
de Sociologia e Ciências Políticas da Universidade Complutense de Madrid (UCM). Mediante esse estudo, a
autora buscou conhecer os ganhos ambientais, sociais, tecnológicos, econômicos, eficiência da máquina pública,
dentre outros, trazidos pela gestão participativa dos recursos hídricos, de 1988 a 2008, acessível pelo link
http://eprints.ucm.es/23813/1/T34967.pdf. Ver, também, da mesma autora, o artigo Water Management in
Brazil: legal, institutional and political aspects 1988 – 2008 (OGATA, 2014).
Conforme WEFFORT (1994, p. 31-32), nesses casos, pode se falar em uma espécie diferente
de democracia: a “democracia de conflito”, que ele assim define: “Enquanto as democracias
sociais requerem o consenso a respeito das questões econômicas e sociais básicas, a
democracia de conflito depende da sólida legitimidade de regras e procedimentos, de modo a
tornar tolerável o intenso conflito sobre questões de substância social e econômica”. Esse
tipo de democracia se aplica perfeitamente à gestão dos recursos hídricos, instituída nos
termos da Lei Federal nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Política Nacional de
Recursos Hídricos, ao disciplinar o disposto no inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal
de 1988 (CF/88), que atribui à União “instituir sistema nacional de gerenciamento de
recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso”.

Diante desse marco constitucional de 1988, em que as águas passaram a ser públicas, da
dominialidade da União e dos Estados/Distrito Federal, foram previstos os fundamentos da
Política Nacional de Recursos Hídricos, nos termos do art. 1º da Lei nº 9.433/97, abaixo
transcritos:

I - a água é um bem de domínio público;

II - a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico;

III - em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo

humano e a dessedentação de animais;

IV - a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das
águas;

V - a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política

Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos;

VI - a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a

participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades.

Como se vê, a gestão dos recursos hídricos foi concebida mediante processos participativos,
em base negocial, com controle social, constituindo-se em algo extremamente razoável e
possível para a vida institucional do país.

2. A CRISE MUNDIAL DA ÁGUA

A moderna legislação de recursos hídricos no Brasil se insere no bojo da crise mundial da

água, cuja importância global pode ser aferida pelas declarações internacionais sobre a
matéria, sumariadas no Quadro 1 abaixo.
QUADRO 1 - DECLARAÇÕES INTERNACIONAIS SOBRE ÁGUAS

Ano Declaração Temática do Evento

1977 Declaração de Mar del 1º Encontro multilateral para discussão exclusiva de

Plata. Conferência das assuntos relacionados com a água doce e sua
Nações Unidas de Mar del disponibilidade em função da crise hídrica mundial.
Plata/Argentina. O uso eficiente e o aproveitamento múltiplo dos
recursos hídricos, foram os principais enfoques desse
evento organizado pela Organização das Nações
Unidas (ONU).

1992 Declaração de Dublin. A “Água em uma perspectiva de desenvolvimento

Conferência Internacional sustentável” foi a linha de abordagem do evento
sobre Água e Meio organizado pela Organização das Nações Unidas,
Ambiente. Dublin/Irlanda. destacando o abastecimento de água como um dos
fatores de solução para questões sociais e
ambientais. Surge a ideia de se instituir o Conselho
Mundial da Água.

1998 Declaração de Paris. A “Água: bem com valores econômico, social e

Conferência Internacional da
Água e Desenvolvimento
Sustentável. Paris/França.
ambiental, que se inter-relacionam e se compensam
mutuamente”, foi o tema tratado nesse evento
promovido pela Organização das Nações Unidas
para Educação, Ciência e Cultura (Unesco), tendo
sido aprovado o documento “Água para o Século
XXI”, elaborado pelo Conselho Mundial da Água.

Fonte: Elaboração própria.

Os fundamentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, anteriormente transcritos, nada

mais são do que aqueles defendidos nas Declarações trazidas no QUADRO 1, o que mostra o
total engajamento do Brasil no contexto da crise mundial da água.

Além desses eventos, muitíssimos outros se seguiram durante as quatro últimas décadas,
mostrando que essa crise não é recente e que vem se agigantando ao longo do tempo, fazendo
com que a temática hídrica nunca mais tenha deixado de ocupar um papel de destaque dentre
aqueles que representam riscos para as atividades produtivas, à manutenção e à reprodução da
vida humana e animal.

Mais recentemente, em 2015, foram instituídos os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

(ODS), que se constitui em uma agenda mundial adotada durante a Cúpula das Nações Unidas
sobre o Desenvolvimento Sustentável. São 17 ODS e 169 metas a serem atingidos até 2030,
em uma agenda ampla e desafiadora. Os ODS foram construídos em um processo de
negociação mundial, iniciado em 2013, que contou com a participação do Brasil em suas
discussões.
Na tentativa de minimizar a crise mundial da água, foi definido o ODS 6: “Assegurar a
disponibilidade e gestão sustentável da água e saneamento para todos”, com metas para 2020
e 2030, a saber:
I - Até 2020:
a) proteger e restaurar ecossistemas relacionados com a água, incluindo montanhas,
florestas, zonas úmidas, rios, aquíferos e lagos (6.6);
b) apoiar e fortalecer a participação das comunidades locais, para melhorar a gestão
da água e do saneamento (6.b).

II - Até 2030:

a) alcançar o acesso universal e equitativo à água potável, segura e acessível para

todos (6.1);
b) alcançar o acesso a saneamento e higiene adequados e equitativos para todos, e
acabar com a defecação a céu aberto, com especial atenção para as necessidades
das mulheres e meninas e daqueles em situação de vulnerabilidade (6.2);
c) melhorar a qualidade da água, reduzindo a poluição, eliminando despejo e
minimizando a liberação de produtos químicos e materiais perigosos, reduzindo à
metade a proporção de águas residuais não tratadas, e aumentando
substancialmente a reciclagem e reutilização segura em âmbito mundial (6.3);
d) aumentar substancialmente a eficiência do uso da água em todos os setores e
assegurar retiradas sustentáveis e o abastecimento de água doce para enfrentar a
escassez de água, e reduzir substancialmente o número de pessoas que sofrem
com a escassez de água (6.4);
e) implementar a gestão integrada dos recursos hídricos em todos os níveis, inclusive
via cooperação transfronteiriça, conforme apropriado (6.5);
f) ampliar a cooperação internacional e o apoio ao desenvolvimento de capacidades
para os países em desenvolvimento em atividades e programas relacionados à
água e ao saneamento, incluindo a coleta de água, a dessalinização, a eficiência no
uso da água, o tratamento de afluentes, a reciclagem e as tecnologias de reuso
(6.a).
Como se vê, são tarefas que somente poderão ser atingidas caso haja um grande engajamento
do Poder Público com o setor empresarial e com a sociedade civil. Assim, a participação
comunitária vem sendo bastante estimulada por organismos internacionais de financiamento,
que exigem cada vez mais a presença da sociedade, nos seus diversos segmentos, na
implementação de programas por eles financiados.
Ao mesmo tempo em que a sociedade brasileira busca ampliar os espaços políticos de
participação social, os organismos internacionais vêm pressionando no sentido de construir
novas institucionalidades. Ambos os movimentos, interno e externo ao país, vêm convergindo
para a construção de uma nova contratualidade entre Poder Público e sociedade civil,
essencial para garantir uma base mínima de governança nos difíceis momentos vividos no
final de século XX e no início deste novo milênio.

3. A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS NO

BRASIL

Com base nas premissas apresentadas no item 2 deste artigo, referente à crise mundial das
águas, foi instituído o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos
(SINGREH), com base nos objetivos elencados no art. 32 da Lei Federal nº 9.433/97, abaixo
transcritos:

I - coordenar a gestão integrada das águas;

II - arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os recursos hídricos;

III - implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos;

IV - planejar, regular e controlar o uso, a preservação e a recuperação dos recursos

hídricos;

V - promover a cobrança pelo uso de recursos hídricos.

Para tanto, o SINGREH se apoia na seguinte base institucional prevista no art. 33 da Lei
Federal nº 9.433/97 (com as alterações da Lei Federal nº 9.984/2000):

a) Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH);

b) Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal;
c) Comitês de Bacia Hidrográfica (CBH);
d) Agência Nacional de Águas (ANA);
e) órgãos dos poderes públicos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais cujas
competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos;
f) Agências de Água.

Através dos órgãos que integram o SINGREH, busca-se atender aos modernos pressupostos
da Administração Pública, na ótica de descentralização da gestão, onde os usuários da água
não são vistos somente como alguém sobre quem se exerce autoridade, mas, sim, com quem
se procura realizar a gestão de um recurso natural de cunho econômico, bem ao estilo
negocial, conforme foi formatada essa política hídrica nacional.

O que chama a atenção nesse novo aparato institucional é o caráter deliberativo dos
colegiados que o integram: conselhos nacional e estaduais de recursos hídricos e comitês de
bacias hidrográfica. Eles estabelecem diretrizes complementares para a implementação da
política hídrica; arbitram conflitos relacionados ao uso dos recursos hídricos; aprovam os
Planos de Recursos Hídricos; estabelecem critérios gerais para a outorga de direito de uso das
águas e para a sua cobrança; estabelecem critérios e promovem o rateio de custo das obras de
uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo, dentre outras atribuições. Ressalta-se, ainda,
que o Conselho Nacional de Recursos Hídricos e os Conselhos Estaduais de Recursos
Hídricos aprovam propostas de criação de comitês de bacias hidrográficas, bem como
autorizam a criação de Agências de Águas4.

Quanto à composição desses colegiados de recursos hídricos, ressalta-se que no caso

específico do Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), o número de representantes
do Poder Executivo Federal não poderá exceder à metade mais um do total dos membros do
Conselho Nacional de Recursos Hídricos, conforme estabelece o parágrafo único do art. 34 de
Lei nº 9.433797. Já no caso dos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, essa composição
varia de estado para estado. No tocante aos Comitês de Bacias Hidrográficas (CBH), o
número de representantes e os critérios para sua indicação devem ser estabelecidos nos seus
respectivos regimentos internos, com base na legislação dos entes federados aos quais se
encontram vinculados. Todos os colegiados de recursos hídricos constituem órgãos da
estrutura da Administração Pública, onde os agentes que os integram, ainda que não sejam
funcionários públicos, são dotados de função pública.

As decisões desses colegiados obrigam a todos os que se encontram no âmbito de sua

jurisdição tendo, portanto, efeito “erga omnes”. Para fazer parte de um colegiado de recursos
hídricos, na qualidade de usuário ou da sociedade civil, há a necessidade de contar com um
amplo processo eletivo, previamente divulgado na imprensa local e regional, com regras
claras, cujos critérios e requisitos de participação se encontram apoiados em disposição legal
e no Regimento Interno do respectivo colegiado.

Ao serem ampliados os espaços de participação e de controle social, através dos colegiados de

recursos hídricos, de meio ambiente e de outras políticas públicas, se caminha da democracia
política (sufrágio universal), para a democracia participativa ou para a democracia social, nos
dizeres de BOBBIO (2002, p, 40).

Os colegiados de recursos hídricos reúnem representações com interesses distintos e se

apoiam no dissenso e na negociação, constituindo-se, pois, no “lugar de diferentes”, e não no
“lugar dos iguais”. Daí por que se pode dizer que a nova política hídrica adotou mecanismos
em que se institucionalizou o local dos conflitos para que eles possam ser equacionados.
Trata-se da conquista de novos espaços para a participação social, de forma a aproximar os
cidadãos dos tomadores de decisão. Nesse canal participativo, há a necessidade de se discutir,
à exaustão, as regras e os procedimentos, de modo a tornar tolerável o intenso conflito sobre
questões de substância social e econômica.. É por essa razão que os mencionados colegiados
levam boa parte do tempo definindo regras de convivência, construindo, assim, a sua base de
governança.

4
As Agências de Água, também conhecidas por Agências de Bacia, exercem a função de secretaria executiva do
respectivo Comitê de Bacia Hidrográfica. A aprovação dessas Agências somente ocorre quando fica
demonstrada a sua viabilidade financeira, que é assegurada pela cobrança do uso dos recursos hídricos, em sua
área de atuação.
Esse processo de discussão das regras de convivência reflete a desconfiança existente entre os
atores que integram esses colegiados. O Poder Público é visto pelos usuários dos recursos
hídricos como aquele que detém informações e não as compartilha com os demais atores,
colocando-se em situação privilegiada, em relação aos demais. Além disso, em alguns
colegiados, o Poder Público detém a maioria do número de membros, permitindo que,
sozinho, possa decidir sobre questões relevantes (como é o caso do Conselho Nacional de
Recursos Hídricos).

Por sua vez, os usuários dos recursos hídricos, sejam os de usos consuntivos (irrigação,
indústria, saneamento, etc.) quanto os de usos não consuntivos (energia hidrelétrica,
navegação, pesca, etc.)5, alegam que não têm tempo para atuar nos processos participativos,
constatando-se que a maioria dessas representações nem conhece a linguagem utilizada
nesses processos de participação social. Mesmo assim, esse setor (usuários da água) vem se
esforçando para atuar nos colegiados, de modo tecnicamente qualificado, especialmente
quando se depara com a possibilidade de ver implantada a cobrança pelo uso dos recursos
hídricos, fato esse que afeta, diretamente, esse setor.

Quanto à sociedade civil, especialmente as organizações não governamentais (ONGs), pesa

sobre ela uma série de questionamentos relacionados à legitimidade de suas representações,
visto que há certa dificuldade de compreensão do seu papel atual, Muitas delas são
prestadoras de serviços, denominadas ONGs Técnicas, com pequena quantidade de
associados, com baixo poder de representação social. As organizações desse setor têm
facilidade para mobilizar a mídia, razão pela qual, conseguem denunciar as possíveis falhas
dos processos participativos.

Seja como for, há a necessidade de se construir a confiança entre os membros desses

colegiados, levando-se longos períodos para começar a deliberar sobre assuntos de interesse
coletivo.

4. PRINCIPAIS DIFICULDADES DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL

4.1 Pressupostos de uma gestão participativa

A legitimidade dos mecanismos de participação depende de inúmeras circunstâncias, podendo

ser destacadas: a capacidade de representação; o volume dos participantes; os mecanismos de
participação, que ajudem a atender aos critérios racionais para formarem um juízo sobre o
assunto; a utilização dos mecanismos de participação em consonância com os interesses

5
Conforme definições apresentadas na Portaria ANA nº 149/2015, que traz a lista dos termos para Thesaurus
de Recursos Hídricos dessa Agência, entende-se por “usos consuntivos”, aqueles que implicam em
consumo de água e, por “usos não consuntivos”, os usos que não impactam significativamente a disponibilidade
quantitativa da água.
coletivos (e não a serviço dos interesses individuais ou de governantes); e a capacidade
educativa dos cidadãos nos valores e nas práticas democráticas, de acordo com o estudo de
FONT & BLANCO (2001, p. 225).

No que se refere à quantidade de pessoas a participarem em um processo dessa natureza, com

toda certeza, pode-se dizer que, quanto maior o número, maior a possibilidade de representar
a voz do conjunto de cidadãos. Assim, um referendum com a participação dos interessados,
poder ser visto como mais legítimo do que um colegiado composto por pequeno número de
pessoas. Pode ser pensado, também, um amplo processo participativo pela Internet. Contudo,
sabe-se que nem todos têm equipamentos ou sabem lidar com questões tecnológicas,
evidenciando-se que não há uma fácil solução para equacionar a questão da
representatividade.

No Brasil, a gestão participativa tem se apoiado em bases associativas: ou seja, a

representação dos interessados por meio de associações da sociedade civil organizada.
Contudo, o modelo de participação apoiado nessas bases, desde os anos 80, vem mostrado
limitações, especialmente em razão das dúvidas existentes quanto à representatividade dos
grupos participantes, em relação ao conjunto do tecido associativo, conforme aponta o estudo
de GOMÁ & REBOLO (2001, p. 202). Os que representam as associações, nem sempre
representam as próprias entidades das quais fazem parte pois, em boa parte das vezes, sabe-se
que não há comunicação entre representantes e representados.

Não se pode esquecer de mencionar a questão da disponibilidade de tempo dos participantes,

sem falar que devem possuir habilidades e conhecimentos técnicos mínimos, fazendo com
que, muitas vezes, não se sintam capazes de participar. Assim, para que a participação social
seja efetiva, os envolvidos precisam estar preparados e devidamente informados para poder
emitir uma opinião e, principalmente, deliberar sobre questões que afetam inúmeros usuários
da água..

Vale ressaltar que, caso haja manipulação política ou midiática, falta de informação, baixa
representatividade social e pouca capacidade de pensar no bem comum, não se conseguirá
instituir processos participativos eficazes. A questão da neutralidade, portanto, é um ponto de
extrema relevância nos processos participativos.

4.2 Problemas encontrados

Ainda que os processos participativos se desenvolvam dentro do marco legal, e que sejam
essenciais para a implantação das políticas públicas, grandes têm sido as dificuldades
políticas, econômicas e operacionais para compreendê-los. Conforme estudos realizados na
Europa, desde o final do século passado, os processos participativos padecem de grandes
dificuldades, fato esse que os tornam pouco eficazes. O estudo de SUBIRATS (2001, p. 37),
aponta que os processos participativos, da forma como vem sendo implementados:
 a) aumentam a lentidão para se tomar decisões;
b) aumentam os custos da tomada de decisão;
c) não agregam valor às decisões, uma vez que participam pessoas leigas, que não
conhecem os complicados problemas analíticos que rodeiam as decisões
públicas;
d) provocam um excesso de particularismos, visto que, quem participa, o faz no
sentido de defender seus interesses particulares;
e) levam em conta, principalmente, os aspectos de curto prazo;
f) erosionam a legitimidade e a autoridade das instituições representativas e dos
partidos políticos, pois coloca em cheque a capacidade de representação.

Quem trabalha com processos participativos sabe que os cidadãos aproveitam a oportunidade
para ampliar o rol interminável de demandas, com pleitos difíceis de serem atendidos.
Ressalta-se que, os que se encontram em condições de participar, são sempre os mesmos,
sendo que, na maioria das vezes, participam quando existe algum tipo de conflito, em
momentos de crise.

Muitas vezes, não fica claro, também, que tipo de cidadãos interessa que participem ou, ainda,
quais são as vozes a serem ouvidas no processo de participação da sociedade. Não se sabe,
também, se aqueles que não participam, não o fazem por que não têm interesse no assunto ou
por que não têm os recursos necessários para participar. Nesse caso, poder-se-ia estar
marginalizando os cidadãos com menos capacidade de se fazerem ouvir, pois, claramente, se
privilegia a participação de grupos organizados, em detrimento daqueles não organizados.

Isso significa que, a representação social por meio de associações, por si só, não tem
conseguido a eficácia e a eficiência que a Administração Pública necessita para por em
marcha uma política pública. A tudo isso se agrega o risco de os processos participativos se
submeterem à agenda e aos interesses dos representantes políticos, uma vez que é a
Administração Pública que decide quando, com quem e sobre o quê se organizam os
colegiados, ainda que apoiada em base legal.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como se vê, a participação social passa a fazer parte das práticas de implementação das
políticas públicas, estimulada pela pressão interna, em que a sociedade civil sempre busca a
ampliação de seus espaços participativos; e pela pressão externa, desempenhada pelos bancos
internacionais de desenvolvimento, que objetivam implementar novas institucionalidades em
busca da governança demandada pelo mundo globalizado. Nesse processo, a democracia
participativa passou a ser vista como um método para se conseguir minimamente obter a
governança.
Em que pese se tratar de uma moderna gestão pública, inúmeros tem sido os problemas que
estão sendo evidenciados no exercício dos processos participativos, tanto na Europa como no
Brasil. Com base no baixo rendimento e no alto custo desses processos participativos, foi
editado pelo Governo Federal, o Decreto nº 9.759, de 11 de abril de 2019, alterado pelo
Decreto nº 9.812, de 30 de maio de 2019, que extinguiu e estabeleceu diretrizes, regras e
limitações para colegiados da Administração Pública Federal. Esses instrumentos legais
extinguiram os colegiados instituídos por decreto; por ato normativo inferior a decreto; e por
ato de outro colegiado. Como exemplo, podem ser mencionados os conselhos; os comitês; as
comissões; os grupos; as juntas; as equipes; as mesas; os fóruns; as salas; e qualquer outra
denominação dada ao colegiado. Com a edição desses Decretos, foram extintos 65 colegiados
que integravam a estrutura administrativa da Administração Pública Federal.

A exposição de motivos por parte do Executivo Federal, que justificou a retirada dos referidos
colegiados da sua estrutura administrativa, apresentando as seguintes razões para isso:

a) racionalização dos gastos com diárias, passagens dos membros dos colegiados;
b) gasto de grande quantidade de h/h do agente público em reuniões;
c) elevado número de normas produzidas;
d) grupos de pressão que se utilizam dos colegiados para pleitos não compatíveis
com o governo eleito.

Vale ressaltar que os colegiados instituídos por Lei, no âmbito federal, não foram extintos, a
exemplo do Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) e do Conselho Nacional do
Meio Ambiente (CONAMA). Isso significa que suas respectivas competências foram
mantidas nos termos estabelecidos pelas Leis nº 9.433/97 e nº 6.938/81, que dispõem,
respectivamente, sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos e a Política Nacional do
Meio Ambiente.

Como decorrência desse novo modo de entender o papel dos colegiados, foram alterados os
decretos que regulamentaram essas leis tendo sido reduzida a quantidade de membros que
integram o CONAMA (em razão da edição do Decreto Federal nº 9.806/2019), cuja
composição foi reduzida de 96, para 23 membros. Quanto ao CNRH (em virtude da edição do
Decreto Federal nº 10.0000/2019), deu-se a redução de 53, para 38 membros, com a extensão
dos seus mandatos, de 3 para 4 anos.

Independente das alterações que se encontram em andamento no âmbito federal, e com base
nas dificuldades apontadas neste artigo, há a necessidade de se aprimorar os processos
participativos, que devem primar pela:

a) qualidade da representação social;

b) capacitação da sociedade como um todo, ao invés de privilegiar as bases
associativas/representativas;
 c) adoção de processos participativos adequados à realidade institucional do país,
mais compatíveis com a autonomia dos entes que constituem a República
Federativa do Brasil;
d) neutralidade: sem manipulação política ou midiática;
e) qualidade das informações técnicas que devem embasar o processo decisório;
f) busca da eficiência e da eficácia da Administração Pública, reduzindo os custos
com o aparato institucional e com a burocracia envolvida;
g) capacidade de os atores pensarem no bem comum.

Os pressupostos acima apontados são apenas alguns dos aspectos a serem considerados na
moderna gestão dos recursos hídricos, não se podendo perder de vista que o cenário é crítico,
tanto interna quanto externamente, sendo que o Brasil exerce importante papel nesse cenário
da crise mundial da água, por ser um dos maiores produtores de commodities, que utiliza a
água como insumo produtivo.

Em que pesem as dificuldades aqui apontadas para se implementar a política hídrica nacional,
não se vislumbra outra forma que não seja a do engajamento das partes interessadas, a partir
de processos participativos, buscando aportar qualidade e racionalidade à Administração
Pública. Assim, cabe a ela, neste novo momento, aprimorar os mecanismos participativos,
pois, sem eles, não conseguirá implementar essa política pública, de modo a garantir o uso
dos recursos hídricos, com a racionalidade necessária, com vistas ao atendimento daqueles
que dependem, econômica e socialmente, desse bem vital.

6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia. Tradução de Marco Aurélio Nogueira. São

Paulo: Paz e Terra Pensamento Critico, 2002, p. 40.

BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos & GRAU, Nuria Cunill (orgs.). O publico não-estatal na
Reforma do Estado. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas, 1999, p. 16.

FONT, Joan & BLANCO, Ismael (2001). Conclusiones. In: FONT, Joan, Ciudadanos y
Decisiones Públicas. Barcelona: Ariel Ciencia Política, p. 219-235.

GOMÁ, Ricardo & REBOLLO, Oscar. Democracia local y ciudadanía activa: reflexiones en
torno a los presupuestos participativos. In: FONT, Joan, Ciudadanos y Decisiones Públicas.
Barcelona: Ariel Ciencia Política, 2001, p. 202.

KEINERT, Tânia Margarete Mezzomo. Administração Pública no Brasil: crises e mudança

de paradigmas. São Paulo: Annablume, Fapesp, 2000. p. 49-51.

OGATA, Maria Gravina. La Gestión Participativa del agua en Brasil: aspectos legales,
institucionales y políticos (1988 a 2008). Tese de Doutorado defendida em 17 de setembro de
2013, na Faculdade de Sociologia e Ciências Políticas da Universidade Complut nse de
Madrid (UCM), 555 p. Acesso pelo site: http://eprints.ucm.es/23813/1/T34967.pdf

OGATA; Maria Gravina. Participatory Water Management in Brazil: Legal, institutional and
political aspects (1988 – 2008). In: Gestión y Análisis de Políticas Públicas – GAPP, Madrid.
Nueva Época nº 11, enero-junio 2014, p. 93-104. Acesso pelo site
http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=GAPP&page=article&op=view&path%5B%5
D=10180

SUBIRATS, Joan (2001). Nuevos mecanismos participativos y democracia: promesas y

amenazas. In: FONT, Joan, Ciudadanos y Decisiones Públicas. Barcelona: Ariel Ciencia
Política, p. 33-42.

WEFFORT, Francisco Correia. Qual Democracia? São Paulo: Companhia das Letras, 1994, p
31-32.

7. REFERÊNCIAS LEGAIS
Legislação Federal, apresentada em ordem hierárquica:

CF/88 - CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988.

LEI Nº 6.938, DE 31 DE AGOSTO DE 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio

Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências.

LEI Nº 9.433, DE 8 DE JANEIRO DE 1997. Institui a Política Nacional de Recursos

Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o
inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal, e altera o art. 1º da Lei nº 8.001, de 13 de
março de 1990, que modificou a Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989 (alterada pela Lei
nº 9.984/2000).

LEI Nº 9.637, DE 15 DE MAIO DE 1998. Dispõe sobre a qualificação de entidades como

organizações sociais, a criação do Programa Nacional de Publicização, a extinção dos órgãos
e entidades que menciona e a absorção de suas atividades por organizações sociais, e dá
outras providências.

LEI No 9.790, DE 23 DE MARÇO DE 1999. Dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas

de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público, institui e disciplina o Termo de Parceria, e dá outras providências.

DECRETO Nº 9.759, DE 11 DE ABRIL DE 2019. Extingue e estabelece diretrizes, regras e

limitações para colegiados da administração pública federal (alterado pelo Decreto nº 9.812,
de 30 de maio de 2019).
DECRETO Nº 9.806, DE 28 DE MAIO DE 2019. Altera o Decreto nº 99.274, de 6 de junho
de 1990, para dispor sobre a composição e o funcionamento do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (Conama).

DECRETO Nº 10.000, DE 3 DE SETEMBRO DE 2019. Dispõe sobre o Conselho Nacional

de Recursos Hídricos.

PORTARIA ANA Nº 149, DE 26 DE MARÇO DE 2015. Lista de termos para o Thesaurus

de Recursos Hídricos da Agência Nacional de Águas.