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ROSÂNGELA M. DE AZEVEDO GOMES
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MÁRCIO CALVET NEVES
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ADILSON PIRES
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RICARDO LOBO TORRES
Rio de Janeiro
Outubro - 2003
FICHA CATALOGRÁFICA
p. __ il. 29,7 cm
Projeto de Formatura
Bibliografia: p. ___
1- Tributário, 2 - Análise, 3 - Aperfeiçoamento
(ii)
2
Resumo do projeto de fim de curso apresentado ao Curso de Direito Empresarial do
Ibmec Business School como um dos requisitos necessários para a obtenção do grau de
Especialista em Direito Empresarial.
Dado o panorama acima descrito, o presente trabalho tem como escopo a análise
completa do sistema Tributário no Brasil, tanto em seu aspecto teórico (arcabouço legal
e princípios) quanto em seu aspecto prático (arrecadação e limitações de ordem prática),
inclusive com relação aos outros países.
(iii)
3
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO 01
4. CONCLUSÃO 78
BIBLIOGRAFIA 86
4
5
1. INTRODUÇÃO
6
autocrática1, apesar das vicissitudes inerentes da democracia, como a maior dificuldade
de obtenção de um consenso.
1
Conforme Dalmo de Abreu Dallari, Elementos da Teoria Geral do Estado, 18. Ed. São Paulo: Editora
Saraiva. 1995, p. 123.
7
PARTE I
Análise da estrutura atual
8
2. SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO
Aliás, vale ressaltar que, no Brasil, os sistemas tributários estão quase que
por inteiro na Constituição da República. Na própria Carta Magna estão exaustivamente
organizados e sistematizados os tributos, cabendo ao legislador infraconstitucional uma
tarefa bem menor. Ricardo Lobo Torres destaca que no direito comparado não há
paralelo, salvo na Alemanha, “cuja Constituição também sistematiza os tributos, embora
não chegue a adotar o critério de nominá-los”2, como no Brasil.
O acima citado autor explica que “sistema poderia ser definido como o
conjunto de elementos dotado de unidade interna, coerência lógica, ordem, ausência de
contradições e independência do todo em relação às partes.”3
Tal visão global deve ser restringida ao nosso campo de estudo, visto que
há uma série de sistemas, como – por exemplo – jurídicos, econômicos, etc. O sistema
jurídico compreende os sistemas do Direito Público e do Direito Privado, conforme a
dicotomia básica do estudo da ciência. O Direito Financeiro é parte do Direito Público e
contém os sistemas tributários.
2
Conforme Ricardo Lobo Torres, Curso de Direito Financeiro e Tributário, 5. Ed. Rio de Janeiro:
Renovar. 1997, p. 306.
3
Ricardo Lobo Torres, Curso de Direito Financeiro e Tributário, 5. Ed. Rio de Janeiro: Renovar. 1997, p.
305.
9
Os sistemas tributários são assim classificados4:
a) sistema tributário nacional: conjunto dos tributos cobrados no país, sem discussão
acerca da titularidade da instituição e cobrança por determinado ente público e
considerada exclusivamente a incidência sobre a riqueza;
4
Conforme Ricardo Lobo Torres, Curso de Direito Financeiro e Tributário, 5. Ed. Rio de Janeiro:
Renovar. 1997, p. 306.
5
Conforme Ricardo Lobo Torres, Curso de Direito Financeiro e Tributário, 5. Ed. Rio de Janeiro:
Renovar. 1997, p. 306.
10
2.1 - HISTÓRICO
6
Conforme Ricardo Lobo Torres, Curso de Direito Financeiro e Tributário, 5. Ed. Rio de Janeiro:
Renovar. 1997, p. 309.
11
(tornando-se, após aplicação na França, uma das primeiras experiências de tributação
sobre o valor agregado em nível internacional);
12
Percebe-se, portanto, que a Constituição de 1988 não trouxe mudanças
significativas relativamente ao sistema tributário implantado em 66, especialmente no
que tange a buscar um sistema mais eficiente. A estrutura permaneceu praticamente a
mesma, apesar das maiores transferências a Estados e Municípios.
7
Conforme João Dias Neto, artigo: 45 anos de carga fiscal no Brasil – Uma análise de sua evolução.
Brasília: Tributação em Revista – outubro a dezembro, 1993.
8
Fonte: Secretaria da Receita Federal, site: www.receita.fazenda.gov.br.
13
renúncia de receitas tributárias. Em especial, a falta de uma política nacional quanto aos
setores ou regiões a serem incentivados, tem gerado descontrole e desalinhamento na
concessão dos benefícios, além de uma disputa entre as unidades federativas pela
atração de investimentos.
A opinião acima poderia causar desânimo aos estudos modernos, visto que
jamais seria encontrado o melhor tributo possível, mas, por outro lado, melhor é encará-
la como um desafio que visa à melhoria contínua dos atuais tributos.
9
Conforme Ricardo Lobo Torres, Curso de Direito Financeiro e Tributário, 5. Ed. Rio de Janeiro:
Renovar. 1997, p. 306.
14
2.2 - ESTRUTURA ATUAL
10
visto que o CTN, Lei n.º 5.172/1966, é fruto de um período anterior.
11
ou a “Constituição Tributária”, conforme José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional, p.
487.
15
- Princípio do Não-Confisco Tributário: é vedado utilizar o tributo com efeito de
confisco;
- Princípio da Seletividade: o IPI deve e o ICMS pode ser seletivo, com as alíquotas
diminuindo à medida que aumenta a essencialidade do bem.
12
ou da liberdade, conforme Hugo de Brito Machado, Curso de Direito Tributário, 14 Ed. São Paulo:
Malheiros Editores. 1998, p. 191.
16
jurídica titular da competência impositiva - é composto pelas três seguintes categorias
de tributo:
- imposto, cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer
atividade estatal específica relativa ao contribuinte (art. 3º - CTN);
- taxa, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou
potencial, de serviços públicos prestados ou disponíveis ao contribuinte (art. 77 - CTN);
- contribuição de melhoria, em decorrência da realização de obras públicas (art.18 -
CTN).
• da Seguridade Social;
• da Educação;
• da Cultura e do Desporto;
13
Constituição da República, art. 145, 148 e 149 c/c Código Tributário Nacional c/c legislação ordinária
da União, Estados e Municípios.
14
Conforme Hugo de Brito Machado, Curso de Direito Tributário, 14 Ed. São Paulo: Malheiros Editores.
1998, p. 212.
15
Para muitos, são duas categorias autônomas de tributos, apesar de não terem fato gerador próprio e o
Empréstimo Compulsório ser um mero ingresso e não uma receita.
16
Por exemplo, art. 149 da Constituição da República.
17
• das Disposições Constitucionais Gerais e Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias.
- Empréstimos Compulsórios18
17
Hugo de Brito Machado, por exemplo, in “Curso de Direito Tributário”, 14 Ed. São Paulo: Malheiros
Editores. 1998.
18
Art. 148 da Constituição da República.
18
- para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra
externa ou sua iminência; e
- no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional.
Competência Cumulativa21
19
Art. 154, II da Constituição da República.
20
Art. 154, I da Constituição da República.
21
Art. 147 da Constituição da República.
19
2.2.3 - Classificação dos Impostos
20
b) são indiretos os seguintes impostos:
Por fim, vale destacar uma importante distinção entre os tributos diretos e
indiretos: os diretos vêm se tornando cada vez mais populares nos países desenvolvidos,
pois podem ser estabelecidos de forma a corresponder a determinadas circunstâncias
pessoais tais como a dimensão da família, o rendimento, a idade e de uma forma geral a
capacidade para pagar. Pelo contrário, é relativamente difícil ajustar os impostos
indiretos às situações pessoais.
São regulatórios os tributos que visam não apenas à arrecadação, mas têm
alguma finalidade político-econômica. Através da tributação regulatória o Estado
intervém no setor privado visando a alcançar o equilíbrio econômico e social. A
tributação regulatória pode ser também protetora e com isso resguardar não só a
produção como também a riqueza potencial do País.
21
Diante do exposto temos que:
22
Conforme Hugo de Brito Machado, Curso de Direito Tributário, 14 Ed. São Paulo: Malheiros Editores.
1998, p. 216.
22
Vale aqui destacar que a opinião do ilustre mestre deve ser corroborada
com a lembrança de que a drástica redução do imposto de importação de certos produtos
também serviu como um eficaz instrumento para o controle da inflação interna,
especialmente no início do chamado “Plano Real” (1994/1995).
Quanto ao IOF, vale destacar que a doutrina23 destaca que citado imposto
tem importância no que tange ao aspecto de política monetária, tendo, pois, nítida
função extrafiscal. Vale destacar as palavras do mestre Hugo de Brito Machado sobre a
questão, in verbis:
23
Conforme Hugo de Brito Machado, Curso de Direito Tributário, 14 Ed. São Paulo: Malheiros Editores.
1998, p. 253.
23
“O imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro
ou relativas a títulos e valores mobiliários, ou, na forma
resumida, como é mais conhecido, imposto sobre
operações financeiras – IOF, tem função
predominantemente extrafiscal.
Tal visão ultrapassada sobre o importante papel de tributos como o IOF para
questões de política monetária também foi afastada, há bastante tempo, pela doutrina
internacional, como podemos depreender no texto de Angelo G. Faria24 para o Fiscal
Affairs Department do Fundo Monetário Internacional:
24
Eduardo Fortuna25 destaca que a Secretaria da Receita Federal criou o IOF
virtual, “que é uma conta em separado dos bancos para recolher IOF dos investidores
que aplicaram ao longo do mês”. No caso, a instituição financeira terá que recolher de
modo virtual o IOF, de acordo com a tabela regressiva do tributo (investidor fica sujeito
ao tributo até o 29º dia de aplicação). Tal “IOF virtual” será descontado do valor da cota
do investidor, para que o fundo possa recolher, no fim do mês, o IR de 20% sobre o
rendimento líquido do fundo.
24
Conforme Angelo G.A. Faria, Tax Reform in Market Economies and Economies in Transition:
Principles and Experiences, Washington: IMF Graphics Section. 1995, p. 275
25
In Mercado Financeiro, Produtos e Serviços, 2 Ed. São Paulo: Pioneira. 1999, p. 278.
25
concedida pelo art. 6. do DL 2.434/88, precisamente
porque se acha despojada de qualquer coeficiente de
arbitrariedade, não se qualifica, tendo presentes as
razoes de política governamental que lhe são
subjacentes, como instrumento de ilegítima outorga
de privilégios estatais em favor de determinados
estratos de contribuintes. A concessão desse beneficio
isencional traduz ato discricionário que, fundado em
juízo de conveniência e oportunidade do Poder
Publico, destina-se, a partir de critérios racionais,
lógicos e impessoais estabelecidos de modo legitimo
em norma legal, a implementar objetivos estatais
nitidamente qualificados pela nota da
extrafiscalidade. - A exigência constitucional de lei
formal para a veiculação de isenções em matéria
tributaria atua como insuperável obstáculo a
postulação da parte recorrente, eis que a extensão
dos benefícios isencionais, por via jurisdicional,
encontra limitação absoluta no dogma da separação
de poderes. Os magistrados e Tribunais - que não
dispõem de função legislativa - não podem conceder,
ainda que sob fundamento de isonomia, o beneficio
da exclusão do credito tributário em favor daqueles a
quem o legislador, com apoio em critérios
impessoais, racionais e objetivos, nao quis
contemplar com a vantagem da isenção.
Entendimento diverso, que reconhecesse aos
magistrados essa anômala função jurídica,
equivaleria, em ultima analise, a converter o Poder
Judiciário em inadmissível legislador positivo,
condição institucional esta que lhe recusou a própria
Lei Fundamental do Estado. E de acentuar, neste
26
ponto, que, em tema de controle de
constitucionalidade de atos estatais, o Poder
Judiciário só atua como legislador negativo (RTJ
146/461, rel. Min. CELSO DE MELLO). - A
expressão "lei ou ato de governo local" - que deve ser
interpretada em oposição a idéia de lei ou ato
emanado da União Federal - abrange, na latitude
dessa designação, as espécies jurídicas editadas
pelos Estados-membros, pelo Distrito Federal e pelos
Municípios (PONTES DE MIRANDA, "Comentários
a Constituição de 1967 com a Emenda n. 1, de 1969",
Tomo IV/155, 2a ed., 1974, RT; RODOLFO DE
CAMARGO MANCUSO, "Recurso Extraordinário e
Recurso Especial", p. 119, 1990, RT).”
(grifos nossos)
27
• Imposto sobre a Transmissão Inter Vivos, por ato oneroso, de Bens Imóveis, por
natureza ou acessão física, e de Direitos Reais sobre Imóveis, bem como cessão de
direitos a sua aquisição (ITBI);
• Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU);
• Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS);
• Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e Doação, de quaisquer bens e direitos
(ITCD); e
• Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR).
Impostos Federais:
26
Conforme Hugo de Brito Machado, Curso de Direito Tributário, 14 Ed. São Paulo: Malheiros Editores.
1998, p. 226.
28
Quanto ao ITR, há discussão sobre sua função predominante, se é
arrecadatória ou extrafiscal. Hugo de Brito Machado, por exemplo, afirma
peremptoriamente que “a função predominante do imposto sobre a propriedade
territorial rural é extrafiscal. Funciona esse imposto como instrumento auxiliar do
disciplinamento estatal da propriedade rural”27, por ter sido criado como instrumento
para combater os chamados “latifúndios improdutivos”.
Impostos Estaduais:
27
Conforme Hugo de Brito Machado, Curso de Direito Tributário, 14 Ed. São Paulo: Malheiros Editores.
1998, p. 258.
28
Art. 153, inciso VII da Constituição da República.
29
embora haja um projeto de lei de autoria do, à época, Senador Fernando Henrique Cardoso, que foi
totalmente desfigurado por um substitutivo do finado Roberto Campos.
29
“Ao instituir incentivos fiscais a empresas que
contratam empregados com mais de quarenta anos, a
Assembléia Legislativa Paulista usou o caráter
extrafiscal que pode ser conferido aos tributos, para
estimular conduta por parte do contribuinte, sem violar
os princípios da igualdade e da isonomia. Procede a
alegação de inconstitucionalidade do item 1 do § 2º do
art. 1º, da Lei 9.085, de 17/02/95, do Estado de São
Paulo, por violação ao disposto no art. 155, § 2º, XII,
g, da Constituição Federal. Em diversas ocasiões, este
Supremo Tribunal já se manifestou no sentido de que
isenções de ICMS dependem de deliberações dos
Estados e do Distrito Federal, não sendo possível a
concessão unilateral de benefícios fiscais. Precedentes
ADIMC 1.557 (DJ 31/08/01), a ADIMC 2.439 (DJ
14/09/01) e a ADIMC 1.467 (DJ 14/03/97). Ante a
declaração de inconstitucionalidade do incentivo dado
ao ICMS, o disposto no § 3º do art. 1º desta lei, deverá
ter sua aplicação restrita ao IPVA. Procedência, em
parte, da ação.”
(grifos nossos)
30
Distrito Federal, embora a doutrina30 destaque que também é utilizado com função
extrafiscal, em função da essencialidade das mercadorias e dos serviços31, além do seu
indiscriminado uso na chamada “guerra fiscal” entre os Estados sedentos por novos
investimentos que dariam uma maior dinâmica às economias locais.
30
Conforme Hugo de Brito Machado, Curso de Direito Tributário, 14 Ed. São Paulo. Malheiros Editores.
1998, p. 268.
31
Art. 153, §2º, inciso III da Constituição da República.
31
de 7% para as operações nas Regiões Sul e Sudeste,
destinadas às Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e
ao Estado do Espírito Santo (artigo 1º, parágrafo
único). 3. Existindo duas alíquotas para operações
interestaduais deve prevalecer, para efeito de limite
mínimo nas operações internas, a mais geral (12%), e
não a especial (7%), tendo em vista os seus fins e a
inexistência de deliberação em sentido contrário. 4.
Presença da relevância da argüição de
inconstitucionalidade e da conveniência da suspensão
cautelar da Lei impugnada. 5. Medida cautelar
deferida, com efeito ex-nunc, para suspender a eficácia
da Lei impugnada, até final julgamento da ação.”
32
(Ação Direta de Constitucionalidade 1179/SP, Tribunal
Pleno, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 13/11/2002)
Impostos Municipais:
Porém, tal função não pode ser negada, como podemos ver nos seguintes
julgados abaixo citados:
33
(Recurso Extraordinário 248892/RJ, 2ª Turma, Rel.
Min. Maurício Corrêa, DJ de 31/03/2000)
No mesmo sentido:
34
(Agravo Regimental no Agravo de Instrumento 323180
AgR / RS, 1ª Turma, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de
03/09/2002)
Por fim, o imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) tem uma
grande capacidade arrecadatória. Todavia, muitos Municípios simplesmente não têm
condição de aproveitá-la por falta de condições administrativas.
35
• Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações
de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS); e
• Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS).
• Os impostos de valor fixo são aqueles cujo o quantum está predeterminado em lei.
Esse tipo de imposto é muito raro. Hoje em nosso Sistema Tributário Nacional (STN)
podemos citar como exemplo o ISS cobrado de sociedades uniprofissionais32;
• Os impostos progressivos são aqueles que as alíquotas crescem à medida que a base
de cálculo se eleva. São exemplos típicos de impostos progressivos: IR e ITR; e
32
Embora pareça que a intenção do legislador na recente Lei Complementar n.º 116/03 é evitar seja feita
a cobrança do citado tributo em forma de valor fixo.
36
• São conceituados como proporcionais os impostos cujo valor é obtido após a
aplicação de uma percentagem fixa sobre a base de cálculo. São exemplos: o IPVA e o
IPTU;
37
PARTE II
O Federalismo Fiscal
no Brasil.
38
2.2.4 - FEDERALISMO FISCAL NO BRASIL
33
Conforme Amílcar Falcão, Introdução ao Direito Tributário, 5 Ed. Rio de Janeiro: Forense. 1994, p. 95.
34
Conforme Amílcar Falcão, Introdução ao Direito Tributário, 5 Ed. Rio de Janeiro: Forense. 1994, p. 96.
39
A organização federativa do Brasil remonta ao período que se seguiu à
Proclamação da República (1889). A primeira Constituição Federal Brasileira, a de
1891, foi inspirada pela constituição norte-americana. Porém, o federalismo nos EUA
surgiu por agregação dos Estados, enquanto que no Brasil foi o Poder Central que se
subdividiu em unidades federadas. Paul Samuelson35 destaca que, nos Estados Unidos,
o, “sistema é um federalismo fiscal de mesma forma que é um federalismo político. O
governo federal dirige as atividades que respeitam à totalidade do país – suportando as
despesas com a defesa, o espaço e os assuntos econômicos. A administração local trata
da educação das crianças, policia as ruas e recolhe o lixo. Os Estados constroem auto-
estradas e administram os programas de segurança social.”
Vale, então, destacar que a autonomia assegurada aos entes que integram a
federação tem uma faceta no exercício do poder tributário que lhes for conferido. Citado
poder assegura aos entes a qualidade para disciplinar legislativamente os tributos
próprios, assim como para exercitar as atividades de arrecadação e fiscalização. Tal
poder é algo elogiável, contudo os entes menores não aproveitam a autonomia de que
dispõem.
35
Conforme Paul Samuelson, Economia, 14. Ed. São Paulo: Mc-Graw-Hill. 1995, p. 378.
36
conforme ocorre com todos os países. Nos Estados Unidos, as fronteiras entre as funções fiscais
variaram ao longo do tempo. Com Alexander Hamilton, Franklin Roosevelt e Lyndon Johnson houve o
alargamento do papel federal, ao passo que Thomas Jefferson, Calvin Coolidge e Ronald Reagan
tentaram controlar ou reverter o acréscimo dos poderes fiscais ao nível federal.
40
O período inicial do federalismo no Brasil foi marcado pela grande utilização
da competência residual dos Estados e Municípios, estabelecendo um federalismo dual.
Nesse período, a divisão constitucional das receitas foi favorável aos Estados.
41
1988 determinou maior repasse de recursos aos Estados e aos Municípios, sem que
existisse a correspondente transferência dos encargos, fortalecendo a posição fiscal dos
governos sub-nacionais.
37
Fonte: O GLOBO, 08/09/1999, caderno “País”.
42
A busca da minimização das disparidades sociais e de renda tem sido a característica de
todos os modelos fiscais ao longo da história da nação.
O mestre Hugo de Brito39 bem frisa que com a Constituição Federal de 1988 os
Estados e Municípios saíram do “plano considerável de inferioridade” em que se
encontravam. Com a nova Carta Magna, a situação dos Estados e Municípios
melhorou, sobretudo no que diz respeito à distribuição do produto da arrecadação dos
tributos federais.
Vale frisar que o doutrinador acima citado tem opinião de que os entes
inferiores foram e estão sendo prejudicados pelo excesso (ainda que menor, atualmente)
de poderes em torno do ente maior, a União Federal.
38
Art. 60 da Constituição da República.
39
Conforme Hugo de Brito Machado, Curso de Direito Tributário,14 Ed. São Paulo: Malheiros Editores.
1998, p. 187.
40
Conforme citação de Lythia Spíndola e Everardo Maciel, Reflexões sobre a Descentralização Fiscal no
Brasil, Brasília: Tributação em Revista – julho a setembro, 1994.
43
subordinado ao governo intermediário. No Brasil, a Constituição reconhece a total
independência e o status igualitário dos Municípios para com a União e os Estados41.
41
Art. 18 da Constituição da República.
42
Art. 157, I e 158, I da Constituição da República.
43
Art. 158 inciso II, da Constituição da República.
44
• Pertencem aos Municípios 25% da arrecadação do Imposto sobre Circulação de
Mercadorias relativas à circulação de mercadorias e serviços de transporte interestadual
e intermunicipal e de comunicação45;
• O IOF - Ouro (ativo financeiro) será transferido no montante de 30% para o estado
de origem e no montante de 70% para o município de origem46.
44
Art. 158 inciso III, da Constituição da República.
45
Art. 158, inciso IV, da Constituição da República..
46
Art. 153, §5º, incisos I e II, da Constituição da República.
47
Art. 159, inciso II, da Constituição da República.
48
Art. 159, inciso I, “a”, da Constituição da República.
49
Art. 159, inciso I, “b”, da Constituição da República.
50
Art. 159, inciso I, “c”, da Constituição da República.
45
As transferências constitucionais têm maior importância para os Estados e
Municípios mais pobres da federação, representando, portanto, muito pouco para os
Estados do Sul e do Sudeste.
• Defesa Nacional;
• Assuntos Exteriores e Comércio Internacional;
51
a destacar que o PEC n.º 41/2003 pretende alterar o art. 159, I da Constituição da República, impelindo
a União a reservar 2% (dois por cento) da arrecadação do IR para um “fundo nacional de
desenvolvimento regional, para a aplicação em regiões menos desenvolvidas do País”.
52
Art. 21 da Constituição da República.
46
• Política Monetária;
• Planejamento nacional e regional de ordenação do território e de desenvolvimento
econômico e social;
• Serviço Postal e correio aéreo nacional;
• Explorar serviços telefônicos, telegráficos e telecomunicações;
• Serviços oficiais de estatísticas nacionais.
53
Art. 22 da Constituição da República.
54
Art. 23, da Constituição da República.
47
• Proporcionar meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;
• Proteger o meio ambiente e combater à poluição;
• Agricultura e distribuição de alimentos;
• Promover programas de construção de moradias e melhorias das condições
habitacionais e de saneamento básico;
• Combater causas da pobreza e fatores de marginalização.
55
Art. 24, da Constituição da República.
56
Art. 30, da Constituição da República.
48
imediato: os serviços públicos são mal prestados, gerando enormes deficiências em sua
provisão e ineficiência de resultado, sem que seja possível atribuir responsabilidades a
qualquer governo. Muitas dessas multiplicidades de função podem ser atribuídas a uma
tradição pré-Constituição Federal de 1988.
Assim, pelo lado dos dispêndios, a partir do exame da composição dos gastos
públicos no Brasil, é possível concluir que tanto a União como Estados e Municípios
praticam despesas concorrentes em praticamente todas as tarefas executadas pelo poder
público. A autonomia de cada uma das esferas de poder é significativa no que tange aos
gastos.
49
numérica, o que não é feito de forma eficaz, criando um inadmissível subjetivismo e que
em nada agrega valor quando todos os entes devem fazer concessões recíprocas.
Os estudos acerca das questões de política fiscal vêm discutindo seu papel no
estímulo das atividades econômicas do país. Estudos do Fundo Monetário Internacional
(FMI) abordam este dilema, como podemos ver no seguinte exemplo, in verbis:
57
Faria, Angelo G.A., Reform in Market Economies in Transition: Principles and Experience,
Washington: IMF Graphics Section. 1995, p. 276.
50
Conforme acentuado por William D. Nordhaus58, os sistemas tributários tentam
incorporar perspectivas modernas acerca da justiça ou equidade. Neste aspecto,
podemos distinguir, então, entre a equidade horizontal e a equidade vertical.
Percebe-se claramente que as questões acima têm uma grande carga política,
não sendo questões estritamente econômicas. Os princípios gerais e abstratos de
tributação não podem determinar como devem ser tributados os diferentes grupos.
58
Paul Samuelson e William Nordhaus, Economia, 14 Ed. São Paulo: Mc-Graw-Hill. 1995, p. 374.
59
Paul Samuelson e William Nordhaus, Economia, 14 Ed. São Paulo: Mc Graw-Hill. 1995, p. 374.
51
governo: União, Estados e Municípios, o chamado “tridimensionalismo vertical”60).
Desequilíbrios horizontais são relativos a governos situados no mesmo nível de
hierarquia.
60
Conforme Ricardo Lobo Torres, Curso de Direito Financeiro e Tributário, 5 Ed. Rio de Janeiro:
Renovar. 1997, p. 311.
61
Art. 155, inciso II, da Constituição da República.
62
Art. 157/162 da Constituição da República.
52
2.2.4.4 – Resumo, Críticas e Sugestões ao Federalismo Fiscal Brasileiro
• Existem dois impostos sobre o valor agregado (IPI e ICMS), incidentes por vezes
sobre a mesma base, gerando confusão e irracionalidade administrativa. Esse
53
argumento, em parte, pode também ser estendido ao ISS, que muitas vezes entra em
choque com o ICMS;
54
deve ficar a arrecadação do importante tributo: o Estado da origem ou o Estado do
destino do produto ou serviço. Este tributo que seria a fusão do IPI, ICMS e ISS seria
também um imposto sobre o consumo: o imposto sobre o valor agregado (IVA),
largamente utilizado na Europa.
Acerca dos tributos sobre o valor agregado, o estudo dos casos internacionais
pelo FMI o fez traçar uma espécie de diretriz ou conselho acerca da citada espécie de
tributos. Tal orientação é a seguinte:
63
STOTSKY, Janet, Summary of IMF Tax Policy Advice, Washington: IMF Graphics Section. 1995, p.
280.
55
Pelo lado das despesas, é urgente que se estabeleça a definição prática a
respeito das competências de cada nível de governo sobre determinados grupos de
gastos. Não é possível haver a falta de coordenação atual, com atribuições obscuras de
responsabilidades e com alguns níveis de governo esquivando-se de suas competências
para sobrecarregar outros.
56
code. For their part, taxpayers have tacitly accepted
their complience obligations of filing tax returns,
paying their tax liabilities, and responding to requests
for information from tax administrations in timely
fashion. In turn, tax administrations have learned to
respect the rights of taxpayers to be informed,
assisted, and heard; to receive fair treatment; to have
all their matters treated with confidentiality; to have
their tax liabilities determined with certainly; and to
be able to appeal freely against administrative
decisions before independent administrative tribunals
and/or the courts.” 65
64
Faria, Angelo G.A., Reform in Market Economies in Transition: Principles and Experience,
Washington: IMF Graphics Section. 1995, p. 277.
65
Faria, Angelo G.A., Reform in Market Economies in Transition: Principles and Experience,
Washington: IMF Graphics Section. 1995, p. 277.
66
STOTSKY, Janet, Summary of IMF Tax Policy Advice”, Washington: IMF Graphics Section. 1995, p.
279.
57
2.3 – ESTRUTURA FUTURA: A REFORMA TRIBUTÁRIA
2.3.1 - DIRETRIZES
58
compromissos externos, como a necessidade de produção de superávits primários cada
vez maiores).
59
refinanciada em razoáveis termos) e com a impossibilidade de venda de patrimônio (já
que o boom das privatizações já passou, até mesmo por falta de patrimônio público
vendável restante). Por fim, os governos municipais, os mais beneficiados pela
descentralização de receitas na Constituição de 1988, expandiram sua atuação e vêm
realizando investimentos crescentes de custeio futuro, o que impede a redução de sua
receita.
Vale destacar que o PEC n.º 41/03 tenta mexer, embora de modo tímido, com
uma característica muito importante do atual Sistema Tributário Nacional: a eficácia da
atuação dos três níveis de governo. Superficialmente, está sendo revista – ao menos para
o ICMS – a questão do grau de autonomia dos governos subnacionais, especialmente
quanto a sua capacidade de legislar sobre matéria tributária. É necessária uma especial
67
Como crítica à visão política, vale frisar o papel do setor governamental na determinação da renda de
equilíbrio. Dornbush afirma que os impostos afetam a relação entre a produção e renda, e a renda
disponível – renda disponível para consumo ou poupança – que vem, do setor privado.
68
Outra solução seria o aumento nos gastos governamentais como forma de aumentar a produção (como
exemplo, podemos citar o New Deal, do Presidente Roosevelt, que permitiu aos Estados Unidos sair da
recessão da década de 30).
60
preocupação com as limitações ao poder de tributar de que desfrutam atualmente os
Estados e Municípios, que, de fato, não executam políticas sociais a contento.
61
O novo modelo contemplará a ampliação do universo de
contribuintes, de forma a aumentar a distribuição do ônus tributário,
com ênfase para a redução da evasão tributária e da informalidade,
podendo-se vislumbrar, até, redimensionamento das cargas
tributárias individuais.”
(grifos nossos)
b) que o ajuste do Setor Público deva ser feito com corte de despesas e melhoria da
qualidade do gasto fiscal e não com aumento de tributos, visto que a Reforma Tributária
não é para o Estado arrecadar, mas para o bem da economia e a sociedade, em geral.
c) que o desenvolvimento regional deva ser assumido como uma questão de Projeto
Nacional de Desenvolvimento, permitindo articular a redução das desigualdades
regionais, a potencialização das capacidades e dos recursos das diversas regiões e os
62
objetivos nacionais de desenvolvimento. O ponto de partida para o desenho de uma
política estruturada de correção dos desequilíbrios regionais é o compromisso de
estabelecer no Orçamento da União e nos orçamentos de crédito das instituições
públicas de financiamento, metas específicas de crédito e investimento efetivo nas
regiões de menor desenvolvimento relativo, o Nordeste, o Norte e o Centro-Oeste;
69
Fonte: O GLOBO, 09/11/2003, caderno: “Economia”, p. 45
63
economia e da sociedade vai mesmo furar a barreira escandinava dos
40% do PIB.”
O pouco ambicioso projeto de reforma tributária proposto pelo governo pode ser
considerado algo positivo, pois minora os possíveis pontos de conflito de interesse que
precisarão ser ultrapassados, além de corroborar o pensamento dos cientistas modernos:
em vez de procurar um sistema tributário ideal, melhor tentar potencializar o estudo de
certos aspectos específicos. Em um Estado democrático, a dificuldade para grandes
mudanças estruturais é nota típica. Todavia, como exposto, uma reforma parte do
pressuposto que já há algo anteriormente construído, uma base.
70
Conforme Janet Stotsky, Summary of IMF Tax Policy Advice, Washington: IMF Graphics Section.
1995, p. 279.
64
implementação do IVA (que substituiria o ISS, o ICMS e o IPI). O último acordo entre
os Executivos (Federal e Estaduais) e o Legislativo adia a discussão acerca do IVA para
o ano de 2007.
- O ICMS:
Ainda sobre o ICMS, vale ressaltar que o atual debate acerca da tributação na
origem ou no destino é algo extremamente complexo, por ser um ponto de sérios atritos
entre os entes da federação. Tal decisão será meramente política, visto que há bons
argumentos para ambas as propostas.
65
visto que traria obstáculos quase intransponíveis, já que o novo tributo seria de
competência da União (Estados e Municípios perderiam um grande poder de tributar).
- o ITR:
- PIS/COFINS:
66
COFINS, teve como desagradável surpresa o aumento de sua alíquota de 3% (três por
cento) para 7,6% (sete vírgula seis por cento), para empresas optantes pelo lucro real.
- a CSLL:
- a CPMF:
71
Conforme sugerido por Márcio Calvet Neves, Reforma Tributária: O que faltou, Gazeta Mercantil,
19/05/2003, caderno “Legal & Jurisprudência”.
67
fiscalização). Aliás, vale destacar que a CPMF rende aproximadamente R$ 24 bilhões à
União (previsão para 2003)72.
Ainda sobre a CPMF, pelo menos o Governo tem por vezes tentando minorar
seus efeitos nocivos, como, por exemplo, com a anunciada criação da chamada “conta
investimento”. Citada medida permitiria ao poupador mudar o direcionamento de sua
aplicação para um FIF (Fundo de Investimento Financeiro), FAC (Fundo de Aplicação
por Cotas), fundos de ações, fundos imobiliários, fundos de privatização, clubes de
investimento, poupança, letras hipotecárias, títulos públicos e privados e derivativos,
sem a incidência da famigerada contribuição provisória. A cobrança do tributo só
ocorreria no momento em que o investidor, já com a aplicação resgatada e em conta-
corrente, fizesse um saque do dinheiro.
- os fundos de desenvolvimento:
Uma outra discussão com muitas idas e vindas é a acerca do novo Fundo de
Desenvolvimento Regional, questão de implementação extremamente política, visto que
os Estados mais ricos da Federação rejeitam a concessão de linhas de financiamento
para as regiões mais pobres, e o governo federal afirma que o superávit primário,
essencial para a manutenção e renovação dos acordos com o Fundo Monetário
Internacional (FMI), será prejudicado se houver liberação de recursos diretamente para
investimentos. Afora o aspecto técnico, há a questão da inclusão, ou não, de certas
regiões, como o noroeste do Rio de Janeiro e do Vale do Jequitinhonha, em Minas
Gerais. No Senado, ao contrário do ocorrido na Câmara, a perspectiva é que citado
fundo deve acabar.
72
fonte: FOLHA DE SÃO PAULO, 03/10/2003, caderno: “Brasil”, on line.
68
- a desvinculação de receitas:
- a Cide:
69
CONHECIDO E PROVIDO. - O LEGISLADOR
COMUM NAO PODE, NA ABSTRATA
FORMULAÇÃO DA HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA DA
TAXA, TRANSGREDIR A NORMA INSCRITA NO
ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO
QUE PROÍBE, NO QUE CONCERNE A ESSA
ESPÉCIE TRIBUTÁRIA, A UTILIZAÇÃO DE BASE
DE CÁLCULO PRÓPRIA DE IMPOSTOS (CF/88,
ART. 145, PAR. 2.; CF/69, ART. 18, PAR. 2.). A
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA - TENDO
PRESENTE ESSA INDISPONIVEL GARANTIA DE
ORDEM TRIBUTÁRIA QUE COMPÕE O ESTATUTO
JURÍDICO DOS CONTRIBUINTES - NAO PERMITE
QUE SE TOME COMO BASE DE CALCULO DAS
TAXAS DE SERVICOS URBANOS O MESMO
ELEMENTO QUE DEFINE E INFORMA A BASE DE
INCIDÊNCIA DOS IMPOSTOS SOBRE A
PROPRIEDADE IMOBILIÁRIA URBANA E/OU
RURAL. PRECEDENTES DO STF. - E
INCONSTITUCIONAL - REVELANDO-SE
CONSEQUENTEMENTE INEXIGÍVEL - A TAXA
MUNICIPAL DE CONSERVAÇÃO DE ESTRADAS DE
RODAGEM CUJA BASE DE CÁLCULO SEJA
IDÊNTICA A DO IMPOSTO TERRITORIAL RURAL.
SÚMULA 595/STF.”
70
a implementação dos benefícios fiscais já concedidos especialmente pelos Estados.
Citado prazo (30 de abril de 2003) é anterior àquele fixado na Câmara, 30 de setembro
de 2003. Os governadores de Estado que concederam incentivos entre as duas datas
citadas terão que encaminhar ao Senado uma espécie de solicitação para que os atrativos
sejam validados. No Senado, surgiu, também, a idéia (rechaçada em momento posterior)
de criação de uma espécie de painel de solução de controvérsias nos moldes da
Organização Mundial de Comércio (OMC).
- Resumo:
73
Conforme o presidente Luiz Inácio Lula da Silva.
71
PARTE III
Análise Comparada
72
3 – ANÁLISE COMPARADA DA CARGA FISCAL
73
3.2 - ANÁLISE COMPARADA
74
Dada a grande dificuldade de conseguir dados atualizados para todos os países, especialmente os latino
americanos, para a análise manter uma coerência foi escolhido como ano base o de 1995, em que - para a
maioria dos países – há dados disponíveis.
74
Verifica-se que a carga fiscal brasileira é semelhante a do Japão e dos Estados
Unidos sendo abaixo dos níveis da França, Itália, Alemanha e Reino Unido.
75
os estudiosos americanos destacam o espantoso crescimento das receitas federais dos Estados Unidos,
tendo aumentado de 0% em 1929 para 18% em 1960 e 37% em 1990.
75
A destacar que o Brasil vem seguindo à risca os conselhos do FMI acerca da
estruturação dos “personal income taxes”. “The IMF has typically recommended a
structure with no more than three brackets, with a top marginal rate of no more than 40
percent ... The IMF has also in many cases recommended reforms to make the tax
system neutral to inflation, by indexing brackets, credits, standard deductions, and
other nominal amounts to inflation.”76. Vale ressaltar, contudo, que no Brasil, nem
sempre há ajuste da tabela do IR. Logo, o ajuste para compensar os efeitos da inflação
não é feito anualmente no Brasil.
76
Conforme Janet Sotsky, Summary of IMF Tax Policy Advice, Washington: IMF Graphics Section.
1995, p. 281.
76
Tendo-se em vista o princípio da capacidade contributiva, a maior tributação da
renda é mais justa, visto que quem aufere maior renda pagará maior parcela. Todavia,
conforme afirma Nordhaus77, o grande valor dos impostos sobre a renda prejudica
deveras a poupança dos países. Menor quantidade de poupança pelos cidadãos significa
em último caso uma menor possibilidade de investimento pelo Estado.
Interessante destacar que, apesar das críticas acima expostas, nos Estados
Unidos há uma espécie de apologia ou incentivo à criação de tributos sobre o consumo e
diminuição dos tributos sobre a renda dos indivíduos, visto que muitos economistas
pensam que este efeito combinado favoreceria a poupança, além de harmonizar o
sistema fiscal americano com o sistema fiscal europeu (em que o IVA é bastante
utilizado).
77
Paul Samuelson e Wililiam Nordhaus, Economia, 14 Ed. São Paulo: McGraw-Hill. 1995, p. 382.
77
notable exceptions of the United States, wich does not
have it, and Japan, wich has a different production-
based variant, it has been generally recognized that a
consumption-type, destination-based, invoice-backed
VAT [Value-Added Tax] represents the best general
tax on consuption for market economies.”78
No Brasil, vale destacar que o PEC n.º 41/2003, ao prever um número máximo
de 5 (cinco) alíquotas para o ICMS, de acordo com a essencialidade do produto/serviço,
pode vir a minorar a injustiça acima, desde que estabeleça alíquotas mais altas para os
produtos/serviços consumidos pelas classes mais ricas, estabelecendo alíquotas menores
para os produtos/serviços necessariamente consumidos/utilizados pelas classes menos
abastadas.
78
Faria, Angelo G.A., Reform in Market Economies in Transition: Principles and Experience,
Washington: IMF Graphics Section. 1995, p. 278.
78
Fonte: Brasil - SRF/COGET - Demais países – FMI/OECD
Obs.: No Brasil - IPI + ICMS + ISS
Obs: Argentina, 1990; Bolívia, 1993
79
Conforme Janet Stotsky, Summary of IMF Tax Policy Advice, Washington: IMF Graphics Section.
1995, p. 282.
79
Apresentamos a seguir o percentual de arrecadação dos impostos sobre a
propriedade imobiliária em 1989 para estes países, com exceção do Brasil, que se refere
a 1996.
80
relação ao seu PNB (no caso brasileiro, o PIB). Este percentual é multiplicado pelo
número de dias do ano.
81
Como conclusão, podemos afirmar que o tax freedom day no Brasil é
semelhante ao dos países desenvolvidos, mas os serviços ofertados pelo governo são
similares àqueles oferecidos pelos países que compõem a parte de baixo da tabela. Ou
seja, a comparação é mais um indicativo da inadequada carga tributária brasileira.
82
4 - CONCLUSÃO
Impõe-se, sim, ainda maior racionalização, que será benéfica tanto para a
Administração Tributária quanto para os contribuintes, por uma questão até mesmo de
transparência, imposta por novos princípios, como a Responsabilidade Fiscal.
83
Também da análise dos tributos, nota-se que a União tem um papel
relevante na arrecadação e criação de novas categorias, como a competência residual, de
guerra, empréstimos compulsórios e contribuições sociais, por exemplo.
Logo, a solução apontada pelo PEC n.º 41/2003 foi inteligente: apesar de
não abrir mão do atual modelo de alta tributação sobre a circulação, permite a adoção de
alíquotas menores para, por exemplo, “gêneros alimentícios de primeira necessidade”,
aliviando, um pouco, a injustiça da não aplicação plena (ou maior possível) do princípio
da capacidade contributiva (art. 145, §1º, CRFB).
84
central importantes atividades, todavia, sem a correspondente receita que passou para as
mãos dos entes menores. Estes - até por questões culturais - são omissos e desejam
sempre um auxílio do governo central.
85
pelo governo foi bastante tímida e, quiçá, realista, tendo em vista a série de interesses
conflitantes envolvidos.
86
de o produtor doméstico enfrentar com sucesso os desafios da abertura. Eles oneram as
exportações mas não as importações (quando não existem tributos similares nos países
de origem), fazendo com que o produto estrangeiro desfrute de condições mais
vantajosas na concorrência com o nacional, em ambos os mercados mencionados.
Para os que advogam ser necessária uma imediata redução nos tributos,
surgiu uma importante aplicação do caso do impacto dos tributos na década de 80. A
chamada “escola da oferta” argumenta que os efeitos desincentivadores de taxas
marginais de imposto elevadas eram responsáveis por muitas das doenças da nação –
poupança reduzida, recessão, estagnação da produtividade e inflação elevada. Arthur
Laffer (e seu grupo) salientava a importância de taxas marginais de imposto reduzidas
para um bom funcionamento da economia. Um dos instrumentos analíticos introduzidos
foi a chamada curva de Laffer80. Vale, porém, frisar que foi provado que tal teoria é
errada ao fazer previsões de que as receitas aumentariam no caso do corte de impostos.
81
Para sustentar por longo tempo a carga tributária num patamar igual ou
mais elevado que o atual, é necessário que a reforma a ser empreendida tenha o objetivo
de assegurar que tal nível de tributação seja suportável. Isto nos conduz diretamente à
necessidade de se garantir uma melhor distribuição da carga tributária entre os
80
A teoria geral pode ser vista do seguinte modo: com uma taxa de tributo zero não haverá qualquer
receita. Também quando as taxas atingem 100% ninguém trabalha de modo que também não haverá
receitas. Nas situações intermediárias, de acordo com a escola da oferta, quando as taxas de imposto
aumentam a partir de zero a receita total aumenta. Depois de um certo ponto, as pessoas começam a
trabalhar menos, a poupar menos e a dirigir sua atividade para a economia informal. Logo, a ponto nodal
de curva é descobrir em qual ponto a receita total recebida pelo Tesouro é maximizada.
81
Aliás, estamos tendo a oportunidade de checar tal assertiva, in loco, na política adotada pelo governo de
G.W. Bush.
87
contribuintes, o que inclui um vigoroso combate à sonegação. Para tanto, torna-se
imprescindível que se invista no aprimoramento das administrações fazendárias,
inclusive com ações conjuntas dos três níveis de governo.
88
do PEC n.º 41, já analisadas em local oportuno (exemplo: a questão do ICMS: origem
ou destino?).
89
interesses dos diversos segmentos da sociedade, incluindo suas expressões regionais, em
torno de objetivos estratégicos de desenvolvimento nacional em suas múltiplas
dimensões – o progresso material, a justiça social, o aprofundamento da democracia, a
inserção autônoma na economia mundial, a integração solidária com os demais países
da América Latina e a afirmação da nossa identidade cultural.
82
Fonte: FOLHA DE SÃO PAULO, 01/11/2003, caderno: Brasil
90
BIBLIOGRAFIA
BRITO MACHADO, Hugo. Curso de Direito Tributário , 14. Ed. São Paulo:
Malheiros Editores. 1998.
83
in, “O Príncipe”
91
LOBO TORRES, Ricardo. Curso de Direito Financeiro e Tributário , 5. Ed.
Rio de Janeiro: Renovar. 1997.
SAMUELSON, Paul & Nordhaus, William, Economia, 14. Ed. São Paulo:
McGraw-Hill. 1995.
Sites da Internet:
n www.pgfn.fazenda.gov.br
n www.receita.fazenda.gov.br
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n www.oglobo.com.br
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n www.folhaonline.com.br
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