Processo Administrativo e Judicial Tributário

03/11/2022 16:05 Processo administrativo e judicial tributário
Processo administrativo e judicial tributário

Prof. Rodrigo Vieira Farias
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Descrição
Aspectos principais do processo administrativo e judicial tributário.
Propósito
O conhecimento a respeito do processo administrativo e judicial tributário é de fundamental importância para o profissional do Direito, em especial
do direito público. Trata-se de ramo de destaque, o qual lida com um dos aspectos principais da sociedade contemporânea, qual seja, a tributação.
Preparação
Antes de iniciar seu estudo, tenha em mãos um Vade Mecum, para usar especialmente o Código de Processo Civil (CPC), a Lei nº 6.830/1980 e a Lei
nº 12.016/2009.
Objetivos
Módulo 1
Noções fundamentais
Analisar as noções fundamentais do processo administrativo.
Módulo 2
Principais características
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https://stecine.azureedge.net/repositorio/00212hu/02736/index.html# 1/39
Reconhecer as principais características da execução fiscal, designadamente sobre a principal ação exacional de nosso Direito.
Módulo 3
Ações antiexacionais
Listar as principais ações antiexacionais.
Introdução
O Direito Tributário é um dos principais braços do direito público brasileiro. O expansionismo da CF/1988 em matéria tributária, somado à
complexidade da legislação infraconstitucional na matéria, faz com que o contencioso tributário, seja na seara administrativa, seja na seara
judicial, tenha forte importância.
Neste conteúdo, dissertaremos sobre alguns dos principais pontos relacionados com o processo administrativo e judicial tributário no Brasil.
Quanto ao último, veremos a execução fiscal, que é a ação exacional por excelência, de iniciativa do Fisco, e as ações antiexacionais, que são
de iniciativa do contribuinte ou do responsável tributário.
1 - Noções fundamentais
Ao fim do módulo, você será capaz de analisar as noções fundamentais do processo administrativo.
Processo administrativo tributário: noções gerais

O processo administrativo tributário versa sobre a fase processual tributária no âmbito administrativo, ou seja, ainda na esfera do próprio ente
tributante (município, estado, Distrito Federal ou União). Divide-se em duas espécies:
Processo administrativo tributário contencioso

Trata-se do litígio entre o Fisco e o sujeito passivo (contribuinte ou responsável), o qual tem início com a manifestação deste em resistir à pretensão
da Fazenda de lhe impor algum gravame tributário (cobrar tributo e/ou impor penalidade).
Processo administrativo tributário consultivo

Versa sobre as consultas que podem ser efetuadas pelo sujeito passivo junto ao detentor da capacidade tributária ativa, nos termos da respectiva lei
de processo administrativo tributário. Tem previsão no art. 161, § 2º, do Código Tributário Nacional (CTN).
O processo administrativo tributário contencioso é a espécie que desperta maior atenção e que será objeto de análise mais aprofundada neste
material.
A competência para legislar sobre processo administrativo tributário, conforme dispõe o art. 24, I, c/c art. 30, I, da CF/1988 de 1988 (CF/1988) é
atribuída concorrentemente à União, aos estados e aos municípios como corolário da competência legislativa concorrente para legislarem sobre
Direito Tributário e da autonomia dos entes federativos.
Assim, cada um deles tem competência legislativa e administrativa em relação a seu próprio processo administrativo tributário.
Destaque-se que a competência legislativa concorrente em matéria de processo administrativo tributário deve observância às normas gerais de
Direito Tributário, as quais são editadas pela União, com lastro no art. 146, III, da CF/1988.
A principal norma geral de Direito Tributário é o CTN (Lei Federal nº 5.172/1966, que tem status de lei
complementar).
No que tange ao imposto sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS) e ao imposto sobre serviços (ISS), dois dos principais impostos
estaduais e municipais, é importante observar também o disposto nas Leis Complementares nº 87/1996 e nº 103/2003.
Feitas essas breves considerações, passa-se a tratar dos princípios que informam o processo administrativo tributário no Brasil.
Princípios do processo administrativo tributário

De início, aponta-se que o processo administrativo tributário, como atividade da Administração Pública, está sujeito aos princípios que disciplinam a
atuação administrativa, elencados de forma não exaustiva no caput do art. 37 da CF/1988, quais sejam:
Legalidade;
Impessoalidade;
Moralidade;
Publicidade;
Eficiência.
Os direitos fundamentais processuais elencados no art. 5º da CF/1988 também devem ser seguidos por todos os entes da Federação durante todo
o iter do processo administrativo tributário:
I i XXXV
Inciso XXXV
A inafastabilidade do controle jurisdicional da decisão proferida na esfera administrativa.
Inciso LIV
O devido processo legal.
Inciso LV
O contraditório e a ampla defesa.
Inciso LVI
A inadmissão das provas obtidas por meios ilícitos.
Inciso LXXVIII
Duração razoável do processo.
É importante destacar, por sua relevância, o princípio do formalismo moderado, que visa a impedir que minúcias e pormenores não essenciais
afastem a compreensão da verdadeira finalidade da atuação da Administração Pública (MEDAUAR, 2018, p. 168). Os princípios previstos para o
processo administrativo daquele ente federativo, da mesma forma, também são aplicáveis ao processo administrativo tributário de maneira
subsidiária, naquilo que for cabível.
Exemplo
O princípio da proporcionalidade é aplicável ao processo administrativo tributário do estado do Rio de Janeiro por força do art. 2º c/c art. 75 da Lei
Estadual nº 5.427/2009, que disciplina o processo administrativo estadual.
Aponte-se ainda a previsão do art. 15 do CPC, que estabelece que, na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou
administrativos, suas disposições lhes serão aplicadas supletiva e subsidiariamente.
Passa-se agora a analisar o processo contencioso administrativo tributário federal, diante de sua abrangência e influência no contencioso
administrativo tributário dos estados e municípios.
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Princípios do processo administrativo tributário
No vídeo a seguir, o professor Rodrigo Farias define os princípios do processo administrativo tributário e explica suas implicações práticas, com
exemplos.
Contencioso administrativo tributário federal

O contencioso administrativo tributário federal é regulamentado, em grande parte, pelo disposto na primeira parte do Decreto nº 70.235/1972. A
segunda parte deste destina-se a cuidar precipuamente do processo de consulta, que não tem natureza contenciosa e será objeto de breves
considerações mais adiante.
O Decreto nº 70.235/1972 foi editado sob a égide da Constituição Federal de 1967, com base no art. 2º do Decreto-lei nº 822/1969, que delegou ao
Poder Executivo federal a atribuição de disciplinar o processo administrativo de determinação e exigência de:
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Penalidades
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Consultas
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Empréstimos compulsórios
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Créditos tributários federais
Tem, assim, natureza jurídica de lei ordinária, razão pela qual eventuais alterações que venha a sofrer devem ser feitas mediante instrumento legal
de hierarquia idêntica, como já decidido pelo Superior Tribula de Justiça (STJ) no REsp. nº 877.352/SP.
Fase de instauração
O processo administrativo tributário no âmbito federal tem início com a impugnação da exigência, ofertada pelo sujeito passivo (art. 14 do Decreto
nº 70.235/1972).
A impugnação deve ser ofertada por escrito, de modo a preservar a fidelidade das alegações do sujeito passivo
(art. 15).
Além disso, em função da formalidade do processo administrativo, isso permite o controle posterior de se a Administração está analisando aquilo
que realmente foi objeto de alegação pelo contribuinte (RODRIGUES, 2021 p. 71).
A exigência pode ser materializada por meio da lavratura de auto de infração, disciplinado pelo art. 10 do decreto, ou de notificação de lançamento,
regida pelo art. 11 do decreto. O auto de infração é utilizado para as hipóteses em que há a imposição de penalidade ao sujeito passivo, cumulada
ou não com a cobrança do tributo. A notificação de lançamento, por sua vez, é reservada somente à cobrança de tributo. Vale a menção à Súmula nº
21 do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), dotada de eficácia vinculante, que dispõe que “é nula, por vício formal, a notificação de
lançamento que não contenha a identificação da autoridade que a expediu”.
Quanto aos requisitos da impugnação, estão elencados no art. 16 do decreto. São os seguintes:
CARF
Conselho Administrativo de Recursos Fiscais
Assim como poderemos colocar um modal com o link de acesso ao site do CARF, uma vez que tal sítio eletrônico não é tão usual aos alunos como os
sites dos tribunais.
Inciso I expand_more
A indicação da autoridade julgadora a quem é dirigida.
Inciso II expand_more
A qualificação do impugnante.
Inciso III expand_more
Os motivos de fato e de direito em que se fundamenta, os pontos de discordância e as razões e provas que tiver. O sujeito passivo deve
veicular sua “causa de pedir” e as provas que tiver ao tempo da apresentação da impugnação. O § 4º do dispositivo, por sua vez, estabelece
que a prova documental será apresentada na impugnação, precluindo o direito de o impugnante fazê-lo em outro momento processual, a
menos que fique demonstrada a impossibilidade de sua apresentação oportuna, por motivo de força maior (alínea a), que se refira a fato ou a
direito superveniente (alínea b) ou que se destine a contrapor fatos ou razões posteriormente trazidas aos autos (alínea c).
A juntada de documentos após a impugnação deverá ser requerida à autoridade julgadora mediante petição em que se demonstre, com
fundamentos, a ocorrência de uma das condições previstas nas alíneas do parágrafo anterior (art. 16, § 5º, do Decreto nº 70.235/1972).
Inciso IV expand_more
As diligências ou perícias que o impugnante pretenda que sejam efetuadas, expostos os motivos que as justifiquem, com a formulação dos
quesitos referentes aos exames desejados, assim como, no caso de perícia, o nome, o endereço e a qualificação profissional de seu perito.
Inciso V expand_more
Se a matéria impugnada foi submetida à apreciação judicial, devendo ser juntada cópia da petição. Essa exigência decorre do art. 38,
parágrafo único, da Lei de Execução Fiscal (LEF – Lei nº 6.830/1980), que estabelece a renúncia à instância administrativa na hipótese de
que o contribuinte proponha ação judicial em relação aos mesmos fatos que constituem objeto de impugnação pelo sujeito passivo.
No mesmo sentido, a Súmula nº 1 do Carf dispõe que: “importa renúncia às instâncias administrativas a propositura pelo sujeito passivo de ação
judicial por qualquer modalidade processual, antes ou depois do lançamento de ofício, com o mesmo objeto do processo administrativo, sendo
cabível apenas a apreciação, pelo órgão de julgamento administrativo, de matéria distinta da constante do processo judicial”.
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O § 1º do art. 16 estabelece ser não formulado o pedido de diligência ou perícia que deixar de atender aos requisitos previstos no mencionado
inciso IV.
Por força do art. 17, considerar-se-á não impugnada a matéria que não tenha sido expressamente contestada pelo impugnante, de forma bastante
parecida com a regra da eventualidade, prevista para a contestação no art. 341 do CPC. A regra ainda decorre da presunção de veracidade e
legalidade dos atos administrativos. Essa presunção não será maculada se o contribuinte não a atacar em sede de impugnação (RODRIGUES, 2021,
p. 77).
O art. 18 estabelece que a autoridade julgadora de primeira instância determinará, de ofício ou a requerimento do impugnante, a realização de
diligências ou perícias, quando entendê-las necessárias, indeferindo as que considerar prescindíveis ou impraticáveis. O § 1º, por sua vez, prevê que,
deferido o pedido de perícia, ou determinada de ofício sua realização, a autoridade designará servidor para, como perito da União, a ela proceder e
intimará o perito do sujeito passivo a realizar o exame requerido, cabendo a ambos apresentar os respectivos laudos em prazo que será fixado
segundo o grau de complexidade dos trabalhos a serem executados.
Por fim, deve-se destacar a disciplina atinente às intimações no âmbito do processo administrativo fiscal, prevista no art. 23 do decreto, e que será
realizada da seguinte forma:
Por via postal

Por via postal, telegráfica ou por qualquer outro meio ou via, com prova de recebimento no domicílio tributário eleito pelo sujeito passivo (inciso II).
Por meio eletrônico

Com prova de recebimento, mediante envio ao domicílio tributário do sujeito passivo (alínea a), ou por registro em meio magnético ou equivalente
utilizado pelo sujeito passivo (alínea b).
Pessoal
Pessoal
Pelo autor do procedimento ou por agente do órgão preparador, na repartição ou fora dela, provada com a assinatura do sujeito passivo, seu
mandatário ou preposto, ou, no caso de recusa, com declaração escrita de quem o intimar (inciso I).
Destacamos na modalidade via postal a redação da Súmula nº 9 do Carf, prevendo que:“É válida a ciência da notificação por via postal realizada no
domicílio fiscal eleito pelo contribuinte, confirmada com a assinatura do recebedor da correspondência, ainda que este não seja o representante
legal do destinatário”.
Fase de julgamento
A competência para julgamento das impugnações em primeira instância é atribuída às delegacias da Receita Federal de Julgamento, nos termos do
art. 25, I, do Decreto nº 70.235/1972. A Súmula nº 102 do Carf dispõe que “é válida a decisão proferida por Delegacia da Receita Federal de
Julgamento – DRJ de localidade diversa do domicílio fiscal do sujeito passivo”.
O art. 27 prevê que os processos remetidos para apreciação da autoridade julgadora de primeira instância deverão ser qualificados e identificados,
tendo prioridade no julgamento aqueles em que estiverem presentes as circunstâncias de crime contra a ordem tributária ou de elevado valor, este
definido em ato do ministro de Estado da Fazenda. O dispositivo deve ser lido em conjunto com o art. 62 do Decreto nº 7.574/2011, o qual confere
prioridade de julgamento aos processos lá elencados.
Em acréscimo, o art. 27, parágrafo único, estabelece que os processos serão julgados na ordem e nos prazos estabelecidos em ato do secretário da
Receita Federal, observada a prioridade de que trata o caput.
O art. 29 prevê que, na apreciação da prova, a autoridade julgadora formará livremente sua convicção, podendo determinar as diligências que
entender necessárias. O art. 31 traz os elementos da decisão. São eles:
Relatório resumido do processo
Tal como no processo judicial, o relatório tem a função de conter a história relevante do processo.
Fundamentos legais
Em nome do princípio da motivação dos atos administrativos, as delegacias da Receita Federal de Julgamento devem expor as razões
de fato e de direito de suas decisões, de maneira a legitimar sua atuação e permitir que o contribuinte possa conhecer as razões de
decisão, facilitando a feitura de eventual recurso em face desta.
Conclusão
É a decisão efetivamente proferida.
Ordem de intimação
Devendo referir-se, expressamente, a todos os autos de infração e notificações de lançamento objeto do processo, bem como às
razões de defesa suscitadas pelo impugnante contra todas as exigências.
O art. 28 do decreto prevê que, na decisão em que for julgada questão preliminar, será também julgado o mérito, salvo quando incompatíveis, e dela
constará o indeferimento fundamentado do pedido de diligência ou perícia, se for o caso. Houve a utilização da espécie “questões preliminares” para
fazer referência ao gênero “questões prévias”, que engloba as questões prejudiciais — estas, sim, que permitem o julgamento do mérito.
Em face da decisão de primeira instância, é cabível a oposição de embargos de declaração, na forma do art. 65 do Regimento Interno do Carf,
“quando o acórdão contiver obscuridade, omissão ou contradição entre a decisão e os seus fundamentos, ou for omitido ponto sobre o qual deveria
pronunciar-se a turma”.
Saiba mais
Além disso, por força do art. 33, da decisão caberá recurso voluntário, total ou parcial, com efeito suspensivo, dentro dos 30 dias seguintes à ciência
da decisão. Essa disposição está em consonância com o art. 151, III, do CTN, que prevê a suspensão da exigibilidade do crédito tributário em razão
“das reclamações e dos recursos, nos termos das leis reguladoras do processo tributário administrativo”.
Fase recursal
O Decreto nº 70.235/1972 consagra o duplo grau de jurisdição — embora, a rigor, a atividade administrativa de julgamento de impugnações não seja
atividade jurisdicional —, ao permitir a oferta de recurso diante da decisão proferida em face de sua impugnação. Há, pois, o direito de obter um
segundo provimento a respeito da pretensão do contribuinte. Há ainda a previsão, no art. 34 do decreto, de hipóteses em que a decisão deve ser
submetida obrigatoriamente ao órgão de segundo grau, que, como será visto na sequência, é o CARF. Trata-se de sistemática semelhante à do
reexame necessário, com previsão no art. 496 do CPC.
O art. 25, II, do decreto confere ao CARF a competência para “julgar recursos de ofício e voluntários de decisão de primeira instância, bem como
recursos de natureza especial”. Quanto à composição, o Carf será constituído por seções e pela Câmara Superior de Recursos Fiscais (art. 25, § 1º).
A organização interna do Carf e o julgamento de seus processos são matéria a ser disciplinada por seu Regimento Interno (art. 37), o qual foi
veiculado pela Portaria MF nº 343/2015.
Em face de decisão do CARF que der à lei tributária interpretação divergente da que lhe tenha dado outra câmara, turma de câmara ou turma
especial; ou a própria Câmara Superior de Recursos Fiscais, caberá recurso especial para esta, no prazo de 15 dias, contados da ciência do acórdão
(art. 37, caput e § 2º). Esse recurso especial tem índole administrativa, compartilhando apenas seu nome com a figura prevista no art. 105, III, a, da
CF/1988. Tanto em face da decisão de primeira instância quanto em relação ao acórdão do CARF, não é cabível pedido de reconsideração (arts. 36 e
37, § 3º)
Também há previsão de que, no âmbito do processo administrativo fiscal, fique vedado aos órgãos de julgamento afastar a aplicação ou deixar de
observar tratado, acordo internacional, lei ou decreto, sob fundamento de inconstitucionalidade (art. 26-A). Isso se aplica às três instâncias de
julgamento antes mencionadas, sendo tal disposição complementada pela Súmula nº 2 do Carf, a qual dispõe que “o CARF não é competente para
se pronunciar sobre a inconstitucionalidade de lei tributária”.
Essa disposição, porém, é excepcionada pelo § 6º do art. 26-A, que permite ao CARF afastar a aplicação de tratado, acordo internacional, lei ou ato
normativo:
Que já tenha sido declarado inconstitucional por decisão definitiva plenária do Supremo Tribunal Federal (STF) (inciso I).
Que fundamente crédito tributário objeto de dispensa legal de constituição ou de ato declaratório do procurador-geral da Fazenda
Nacional (inciso I), na forma dos arts. 18 e 19 da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002 (alínea a); súmula da Advocacia-Geral da União,
na forma do art. 43 da Lei Complementar nº 73/1993 (alínea b); ou pareceres do advogado-geral da União aprovados pelo presidente
da República, na forma do art. 40 da Lei Complementar nº 73/1993 (alínea c).
“Coisa julgada administrativa”

O art. 42 do Decreto nº 70.235/1972 confere definitividade às decisões finais proferidas em sede de processo administrativo fiscal, impedindo sua
revisão no bojo da própria Administração Pública Federal. Trata-se da chamada “coisa julgada administrativa”, referenciada entre aspas em razão de
a coisa julgada ser um fenômeno formado pela prolação de sentença judicial.
A chamada “coisa julgada administrativa” pode vir a ser objeto de revisão pelo Judiciário, em função do direito fundamental de acesso à justiça, na
forma do art. 5º, XXXV, da CF (RODRIGUES, 2021, p. 102).
Falta pouco para atingir seus objetivos.
Vamos praticar alguns conceitos?
Questão 1
(Cesgranrio – 2008 – BR Distribuidora – Advogado) De acordo com a norma que disciplina o processo administrativo de determinação e
exigência dos créditos tributários da União, atualmente admite-se a intimação:
I. Pessoal, pelo autor do procedimento ou por agente do órgão preparador, na repartição ou fora dela, provada com a assinatura do sujeito
passivo, de seu mandatário ou preposto, ou, no caso de recusa, com declaração escrita de quem o intimar.
II. Por via postal, telegráfica ou por qualquer outro meio ou via, com prova de recebimento no domicílio tributário eleito pelo sujeito passivo.
III. Por meio eletrônico, com prova de recebimento, mediante envio ao domicílio tributário do sujeito passivo, ou registro em meio magnético, ou
equivalente utilizado pelo sujeito passivo.
Está(ão) correto(s) o(s) item(ns):
A I, apenas.
B II, apenas.
C I e II, apenas.
D I e III, apenas.
E III, apenas.
Parabéns! A alternativa E está correta.

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Questão 2
(FGV – 2010 – Sead/AP – Auditor da Receita do Estado – Prova 2) Analise as afirmativas a seguir:
I. Em se tratando de processo administrativo tributário, o princípio da ampla defesa garante ao contribuinte a apreciação de toda e qualquer
matéria relativa aos aspectos constitucionais.
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II. Vige no processo administrativo tributário o princípio da inquisitoriedade, posto que dotado de viés meramente investigatório das práticas
adotadas pelos contribuintes.
III. Reza o princípio do formalismo moderado que os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei
expressamente o exigir.
A Se somente a afirmativa I estiver correta.
B Se somente as afirmativas I e II estiverem corretas.
C Se somente as afirmativas I e III estiverem corretas.
D Se somente a afirmativa II estiver correta.
E Se se somente a afirmativa III estiver correta.
Parabéns! A alternativa E está correta.

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2 - Principais características
Ao fim do módulo, você será capaz de reconhecer as principais características da execução fiscal,
designadamente sobre a principal ação exacional de nosso Direito.
Execução fiscal: noções gerais

A execução fiscal é a ação exacional por excelência, ou seja, ação proposta pelo Fisco em face do sujeito passivo (contribuinte ou sujeito passivo).
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Trata-se ainda do principal mecanismo executivo a cargo da Fazenda para obter a satisfação de seus créditos (tributários ou não tributários), não
obstante, nos últimos tempos, tenha havido significativo incremento da utilização de meios extrajudiciais de cobrança de créditos titularizados pelo
Estado, tais como o protesto de certidão de dívida ativa (CDA), previsto no art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 9.472/1997.
A LEF (Lei nº 6.830/1980) disciplina o procedimento executivo fiscal, sendo-lhe aplicável, subsidiariamente, o disposto no CPC, nos termos de seu
art. 1º.
Certidão de dívida ativa

Os créditos passíveis de cobrança por execução fiscal devem estar materializados em um título executivo denominado certidão de dívida ativa
(CDA). O conceito de dívida ativa consta do art. 2º, caput e § 1º, da Lei Federal nº 6.830/1980: qualquer valor cuja cobrança seja atribuída à União,
aos estados, ao Distrito Federal, aos municípios e às respectivas autarquias será considerado dívida ativa, seja de natureza tributária, seja de
natureza não tributária.
Exemplo
A cobrança de tributos constitui dívida ativa, considerando que o art. 201 do CTN considera dívida ativa tributária a proveniente de crédito dessa
natureza. Da mesma forma, valores devidos por servidores federais em débito com o erário constituem dívida ativa, nos termos do art. 47, parágrafo
único, da Lei nº 8.112/1990.
A CDA materializa a inscrição em dívida ativa de um crédito de titularidade da Fazenda Pública, inscrição essa que se destina a apurar a liquidez e a
certeza do crédito e que suspenderá a prescrição, para todos os efeitos de direito, por 180 dias, ou até a distribuição da execução fiscal, se esta
ocorrer antes de findo aquele prazo (art. 2º, § 3º, da Lei nº 6.830/1980). A CDA contém os mesmos elementos do termo de inscrição (art. 2º, § 6º,
da Lei nº 6.830/1980).
A dívida ativa regularmente inscrita goza da presunção de certeza e liquidez, presunção essa que é relativa e pode ser ilidida por prova inequívoca, a
cargo do executado ou de terceiro, a quem aproveite (art. 3º, caput e parágrafo único, da Lei nº 6.830/1980).
O termo de inscrição em dívida ativa e a CDA devem obedecer aos requisitos do art. 2º, § 5º, da Lei nº 6.830/1980, sob pena de nulidade. Vejamos
brevemente quais são esses requisitos:
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Inciso I
O nome do devedor, dos corresponsáveis e, sempre que conhecido, o domicílio ou residência de um e de outros.
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Inciso II
O valor originário da dívida, bem como o termo inicial e a forma de calcular os juros de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato.
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Inciso III
A origem, a natureza e o fundamento legal ou contratual da dívida.
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Inciso IV
A indicação, se for o caso, de estar a dívida sujeita à atualização monetária, bem como o respectivo fundamento legal e o termo inicial para o
cálculo.
check
Inciso V
A data e o número da inscrição no Registro de Dívida Ativa.
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Inciso VI
O número do processo administrativo ou do auto de infração, se neles estiver apurado o valor da dívida.
A emenda ou substituição da CDA, em caso de vício, pode ocorrer até a decisão de primeira instância, assegurada ao executado a devolução do
prazo para embargos, nos termos do art. 2º, § 8º, da Lei nº 6.830/1980. Deve-se observar ainda o disposto na Súmula nº 392 do STJ, segundo a qual
a Fazenda Pública pode substituir a CDA até a prolação da sentença de embargos, quando se tratar de correção de erro material ou formal, vedada a
modificação do sujeito passivo da execução.
Os embargos à execução são o principal meio de defesa do executado em sede de execução fiscal, como será visto em mais detalhes neste mesmo
módulo, sendo lícito à Fazenda Pública, até a prolação de sua sentença, substituir ou emendar a CDA. A sentença da execução fiscal, por sua vez, é
prolatada depois do julgamento dos embargos, ao término da fase executiva.
A vedação à modificação do sujeito passivo por meio de emenda ou substituição da CDA, com efeito, parece ser decorrência de que a certidão
indica aquele que foi cientificado para o processo administrativo fiscal. Assim, a alteração do sujeito passivo na certidão acarretará, em última
análise, a inserção de pessoa que não fez parte do processo administrativo fiscal e que, portanto, não teve direito ao devido processo legal e ao
contraditório na esfera administrativa (RODRIGUES, 2020 p. 150) e em sede jurisprudencial (REsp. nº 1.045.472/BA, rel. min. Luiz Fux, 1ª Seção,
julgado em 25/11/2009, DJe 18/12/2009, julgado sob o rito dos recursos repetitivos).
Legitimidade
A legitimidade é a pertinência subjetiva para figurar no polo ativo ou passivo de uma ação. Neste item, analisaremos a legitimidade ativa e a
legitimidade passiva em sede de execução fiscal.
Legitimidade ativa
A legitimidade ativa para a propositura de execução fiscal é atribuída, primariamente, às entidades da Administração Direta: União, estados, Distrito
Federal e municípios, como disposto no art. 2º da Lei nº 6.830/1980, e respectivas autarquias. Outras pessoas jurídicas com personalidade de
direito público, tais como fundações públicas de direito público e agências reguladoras, também têm legitimidade ativa para propor execuções
fiscais.
Os conselhos de fiscalização profissional, diante de sua natureza autárquica, igualmente são legitimados ao ajuizamento de execução fiscal para
cobrança das anuidades que lhe são devidas. Nesses termos, inclusive, é a redação da Súmula nº 66 do STJ, que dispõe que compete à Justiça
Federal processar e julgar execução fiscal promovida por conselho de fiscalização profissional.
No que tange à Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), a jurisprudência do STJ vem reconhecendo sua ilegitimidade para propositura de execução
fiscal para cobrança das anuidades devidas por advogados e estagiários, considerando sua natureza de autarquia sui generis, exposta na decisão
do STF na ADI nº 3.026. Assim, a OAB deve cobrar seus créditos pela via da execução de título extrajudicial regida pelo CPC (a título de exemplo,
REsp. nº 1.073.369/PR, rel. min. Mauro Campbell Marques, 2ª Turma, julgado em 21/10/2008, DJe 21/11/2008).
É possível ainda a celebração de convênios para delegação da atribuição de cobrança de créditos passíveis de inscrição em dívida ativa, o que,
naturalmente, tem aptidão para repercutir na legitimidade ativa para o processo de execução fiscal. É o caso do art. 2º, § 2º, da Lei nº 8.884/1994,
que autoriza a celebração de convênio entre a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e a Caixa Econômica Federal para que esta realize a
representação judicial e extrajudicial do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), para a correspondente cobrança, relativamente à
contribuição, às multas e aos demais encargos previstos na legislação respectiva.
Legitimidade passiva
A legitimidade passiva na execução fiscal é disciplinada pelo art. 4º da Lei nº 6.830/1980, o qual estabelece que a execução fiscal poderá ser
promovida contra:
Inciso I expand_more
O devedor.
Inciso II expand_more
O fiador.
Inciso III expand_more
O espólio: destaque-se que a inscrição em dívida ativa do espólio é de fundamental importância, em razão de a propositura de execução
fiscal em face de sócio já falecido ensejar a extinção do processo sem resolução do mérito, não admitindo a emenda ou substituição da CDA
na hipótese, tampouco o redirecionamento da execução fiscal em face do espólio (nesse sentido, REsp. nº 1.826.150/RS, rel. min. Herman
Benjamin, 2ª Turma, julgado em 10/9/2019, DJe 5/11/2019).
Inciso IV expand_more
A massa falida: a falência da pessoa jurídica antes da propositura da execução permite a correção da CDA, nos termos do art. 2º, § 8º, da Lei
nº 6.830/1980, como já reconhecido pelo STJ em sede de recursos repetitivos (REsp. nº 1.372.243/SE, rel. min. Napoleão Nunes Maia Filho,
rel para acórdão min Og Fernandes 1ª Seção julgado em 11/12/2013 DJe 21/3/2014)
rel. para acórdão min. Og Fernandes, 1ª Seção, julgado em 11/12/2013, DJe 21/3/2014).
Inciso V expand_more
O responsável, nos termos da lei, por dívidas, tributárias ou não, de pessoas físicas ou pessoas jurídicas de direito privado (inciso V): a
responsabilidade tributária está disciplinada pelos arts. 134, VII, e 135 do CTN, que estabelecem os casos de responsabilidade de sócios,
administradores, diretores, gerentes ou representantes de pessoas jurídicas de direito privado; os sucessores a qualquer título.
Inciso VI expand_more
Os sucessores a qualquer título.
O nome do devedor e corresponsáveis deve constar do termo de inscrição em dívida ativa, como estabelece o art. 2º, § 5º, da Lei nº 6.830/1980.
Com efeito, a execução fiscal deve ser ajuizada em face do sujeito passivo elencado na CDA, a qual, relembre-se, deve refletir com exatidão o termo
de inscrição em dívida ativa. A propositura da execução fiscal em face de terceiros não elencados na CDA enseja nulidade, ressalvadas as hipóteses
de redirecionamento da execução fiscal.
Com efeito, o redirecionamento da execução fiscal prescinde da inclusão do nome do sócio e/ou do responsável na CDA, sendo suficiente que a
Fazenda demonstre o preenchimento dos requisitos previstos no art. 135 do CTN, sem que haja nulidade na hipótese.
A inclusão do nome do sócio ou responsável na CDA traz como grande vantagem a inversão do ônus da prova em desfavor daquele, na medida em
que a CDA goza de presunção relativa de veracidade, cabendo àquele em face do qual a execução fiscal foi redirecionada desconstituir tal
presunção. Tal entendimento é acolhido pelo STJ, inclusive, em sede de recursos repetitivos (REsp. nº 1.104.900/ES).
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Legitimidade passiva na execução fiscal
No vídeo a seguir, o professor Rodrigo Farias apresenta exemplos das diversas hipóteses de legitimidade passiva na execução fiscal.
Competência
Há diversos critérios definidores da competência para o processo e o julgamento de execuções fiscais. De início, analisaremos a competência em
razão da pessoa, critério esse que, relembre-se, uma vez descumprido, enseja a incompetência absoluta, nos termos do art. 62 do CPC. Vamos
conhecer agora as competências:
Justiça Federal
Se a execução fiscal for ajuizada pela União, suas autarquias ou fundações de direito público, por força do art. 109, I, da CF/1988. No
caso dos conselhos de fiscalização profissional, que, segundo entendimento do STF, equiparam-se às autarquias, igualmente a
competência será atribuída à Justiça Federal, nos termos da Súmula nº 66 do STJ.
Supremo Tribunal Federal
A execução fiscal ajuizada em face de Estado estrangeiro ou organismo internacional, em razão do disposto no art. 102, I, e, da
CF/1988. A seu turno, a execução fiscal de multa imposta pelo Ministério do Trabalho é de competência da Justiça do Trabalho, como
estabelece o art. 114, VII, da CF/1988.
Justiça do Trabalho
A execução fiscal de multa imposta pelo Ministério do Trabalho é de competência da Justiça do Trabalho, como estabelece o art. 114,
VII, da CF/1988.
Justiça Eleitoral
É competente para processar e julgar execuções fiscais relativas a multas eleitorais (art. 367, IV, do Código Eleitoral [CE] c/c art. 109, I,
da CF/1988), assim como as ações anulatórias de débito decorrente de multa eleitoral igualmente são de competência da Justiça
Eleitoral, como esposado na Súmula 374 nº do STJ.
Residualmente, caso promovida a execução fiscal por estado ou município, estaremos diante de competência da Justiça Estadual, nos termos do
art. 125 da CF/1988.
Quanto à competência territorial, pelo art. 46, § 5º, do CPC, a execução fiscal será proposta no foro de domicílio do réu, no de sua residência ou no
do lugar onde for encontrado. Com efeito, a previsão parece melhor direcionada à União, que tem atuação em todo o território nacional,
diversamente de estados e municípios, cuja estrutura das respectivas procuradorias é distribuída no âmbito de seu território, como regra.
Tomando esse e outros inconvenientes resultantes desse dispositivo, há entendimento doutrinário no sentido de que a regra deve ser interpretada
conforme a Constituição, para que as execuções fiscais sejam propostas nos limites territoriais do ente tributante (RODRIGUES, 2017, p. 46). O
artigo foi impugnado no bojo da ADI nº 5.492, pendente de julgamento.
Procedimento
A execução fiscal é deflagrada por meio da propositura da petição inicial.
Relembrando
O procedimento executivo fiscal é disciplinado subsidiariamente pelo disposto no CPC às execuções de iniciativa particular, como estabelece o art.
1º da LEF.
Pelo art. 6º da LEF, a petição inicial indicará apenas o juízo a quem for dirigida, o pedido e o requerimento de citação, e deve ser instruída com a
CDA, como estabelece seu § 1º. Pelo § 2º, a petição inicial e a CDA podem constituir um único documento, o que, na praxe forense, é bastante
comum. O valor da causa na execução fiscal corresponde ao valor da dívida, com os encargos legais, nos termos do art. 6º, § 4º, da Lei nº
6.830/1980.
A decisão do juízo que admitir a petição inicial importará na ordem para as providências elencadas nos incisos do art. 7º da LEF:
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Citação
Pelas modalidades previstas no art. 8º.
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Ordem de penhora
Se não for paga a dívida, nem garantida a execução, por meio de depósito, fiança ou seguro garantia
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Arresto
Se o executado não tiver domicílio ou dele se ocultar.
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Registro da penhora ou do arresto

Independentemente do pagamento de custas ou outras despesas, observado o disposto no art. 14.
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Avaliação
Avaliação dos bens penhorados e arrestados.
Passemos a ver, brevemente, as referidas providências elencadas no art. 7º da Lei nº 6.830/1980.
Citação (art. 7º, I)
A citação em execução fiscal é disciplinada no art. 8º da LEF. A ordem de citação em execução fiscal destina-se a cientificar o executado para que,
no prazo de cinco dias, pague a dívida com os juros, a multa de mora e os encargos indicados na CDA, ou garanta a execução.
Quanto à modalidade de citação, como regra, a citação em execução fiscal será postal, salvo se a Fazenda requerer a realização da citação de outra
forma, na forma do art. 8º, I, da Lei nº 6.830/1980. A utilização de modalidade citatória diversa exige parcimônia por parte da Fazenda Pública, na
medida em que a citação postal tem baixo custo e relativa celeridade em sua realização, em comparação com as demais.
Pelo inciso II do art. 8º, a citação pelo correio considera-se feita na data da entrega da carta no endereço do executado.
Se a data for omitida, no aviso de recepção, dez dias após a entrega da carta à agência postal. Em complemento, o inciso III do art. 8º da lei
estabelece que, se o aviso de recepção não retornar no prazo de 15 dias da entrega da carta à agência postal, a citação será feita por oficial de
justiça ou por edital.
Também é cabível a citação por hora certa em sede de execução fiscal, com base no art. 252 do CPC e da Súmula nº 196 do STJ, ambos aplicados
subsidiariamente à execução fiscal. Relembre-se que a citação por hora certa será utilizada quando, por duas vezes, o oficial de justiça houver
procurado o citando em seu domicílio ou residência sem encontrá-lo, devendo, havendo suspeita de ocultação, intimar qualquer pessoa da família
ou, em sua falta, qualquer vizinho de que, no dia útil imediato, voltará, a fim de efetuar a citação, na hora que designar.
No dia e na hora designados, o oficial de justiça, independentemente de novo despacho, comparecerá ao domicílio ou à residência do citando, a fim
de realizar a diligência. Se o citando não estiver presente, ele procurará informar-se das razões da ausência, dando por feita a citação, ainda que o
citando tenha se ocultado em outra comarca, seção ou subseção judiciárias, como prevê o art. 253, caput e § 1º CPC.
Atenção
Frise-se que, consoante entendimento do STJ firmado em sede de recursos repetitivos (REsp. nº 1.102.431/RJ, rel. min. Luiz Fux, 1ª Seção, julgado
em 9/12/2009, DJe 1/2/2010), a Súmula nº 106 do STJ é aplicável às execuções fiscais. Segundo o verbete, “proposta a ação no prazo fixado para o
seu exercício, a demora na citação, por motivos inerentes ao mecanismo da Justiça, não justifica o acolhimento da arguição de prescrição ou
decadência”.
Penhora
Se não for paga a dívida, nem garantida a execução, por meio de depósito, fiança ou seguro garantia (art. 8º, II).
A penhora, em apertadíssima síntese, é o ato judicial de constrição de bens do executado, com vistas à satisfação do crédito do exequente. São
seus desdobramentos:
Indisponibilidade de bens expand_more
Em relação aos débitos tributários, é importante destacar a previsão do art. 185-A do CTN. Com efeito, caso o executado não pague a dívida,
não nomeie bens à penhora, nem sejam encontrados bens penhoráveis, o juízo determinará a indisponibilidade de bens e direitos do
executado, comunicando a decisão, preferencialmente por meio eletrônico, aos órgãos e entidades que promovem registros de transferência
de bens, especialmente ao registro público de imóveis e às autoridades supervisoras do mercado bancário e do mercado de capitais, a fim de
que, no âmbito de suas atribuições, façam cumprir a ordem judicial, limitada a indisponibilidade ao valor total exigível.
A indisponibilidade tem feição cautelar, destinada a assegurar a efetividade da execução. Assim, o magistrado não tem o dever de decretá-la,
cabendo avaliar se estão presentes ou não os requisitos do art. 300 do CPC, quais sejam, a probabilidade de existência do direito e o perigo
de dano ou risco ao resultado útil do processo (nesse sentido, THEODORO JR., 2011, p. 113).
Fraude à execução fiscal expand_more
A fraude à execução fiscal tem disciplina própria no art. 185 do CTN, além daquela genericamente prevista no art. 792 do CPC. Pelo
mencionado artigo, presume-se fraudulenta a alienação ou oneração de bens ou rendas, ou seu começo, por sujeito passivo em débito para
com a Fazenda Pública, por crédito tributário regularmente inscrito como dívida ativa.
De acordo com o parágrafo único desse artigo, se o sujeito passivo reservar bens ou rendas suficientes ao pagamento do total da dívida
inscrita, não restará configurada a fraude à execução fiscal.
Ordem de preferência de bens para a penhora expand_more
O art. 11 da Lei nº 6.830/1980 estabelece regra própria de preferência de bens para a penhora. Trata-se, como dito, de ordem preferencial,
podendo ser excepcionada no caso concreto, atendido, em especial, o princípio da menor onerosidade da execução, previsto no art. 805 do
CPC.
Intimação da penhora expand_more
Realizada a penhora, o executado será intimado, na pessoa de seu advogado e por publicação em órgão oficial, de sua realização, para que
tome ciência, nos termos do art. 12 da LEF. Frise-se que, em se tratando de autos eletrônicos, a intimação da penhora poderá dar-se por meio
de portal próprio, como prevê o art. 5º da Lei nº 11.419/2006.
Em se tratando de intimação em comarca do interior, de acordo com o art. 12, § 1º, a intimação da penhora se dará por correio. Tal regra
precisa ser interpretada em conjunto com o caput do artigo, pois, se houver órgão oficial de publicação de atos processuais, tal forma de
intimação será preferida à postal, em nome da maior simplicidade que aquela modalidade tem, o que prestigia a duração razoável da
execução (RODRIGUES, 2021, p. 189).
Substituição e reforço da penhora expand_more
A substituição da penhora pode dar-se a requerimento do executado ou da Fazenda, ambos disciplinados pelo art. 15 da Lei nº 6.830/1980.
O reforço da penhora, a seu turno, dá-se a pedido da Fazenda Pública.
Em se tratando de pedido de substituição da penhora formulado pelo executado, o inciso I do art. 15 da Lei nº 6.830/1980 permite a
substituição da penhora por depósito em dinheiro, fiança bancária ou seguro garantia. Relembre-se que o art. 9º da LEF prevê que o
executado ofereça, em garantia da execução fiscal, dinheiro, fiança bancária ou seguro garantia, nomeie bens à penhora, obedecida a ordem
do art. 11, ou indique bens oferecidos por terceiros para tanto, com aceitação da Fazenda.
Diversamente do oferecimento de garantia inicial da execução fiscal por meio de fiança bancária ou seguro garantia, que, à luz do art. 9º, I da
LEF, foram tratados da mesma forma que o dinheiro, a substituição da penhora em dinheiro por fiança bancária ou seguro garantia não
constitui direito subjetivo do executado.
Com efeito, o dinheiro é o primeiro bem da ordem preferencial de penhora constante do art. 11 da Lei nº 6.830/1980, e sua substituição
depende da demonstração de que inexistirá prejuízo à efetividade da execução e resguardo à menor onerosidade da execução (nesse
sentido, AgInt. no REsp. nº 1.447.376/SP, rel. min. Benedito Gonçalves, 1ª Turma, julgado em 24/10/2017, DJe 10/11/2017).
Por sua vez, a substituição ou o reforço da penhora a requerimento da Fazenda Pública, disciplinados pelo art. 15, I, da Lei nº 6.830/1980,
têm como principal viés interpretativo a efetividade da execução e o respeito ao princípio da menor onerosidade da execução. Demonstrada
a baixa liquidez do bem penhorado, ou ainda sua imprestabilidade para fins de satisfação do credor, seja por meio de alienação ou de
adjudicação, caberá sua substituição por outros bens, a despeito da ordem preferencial do art. 11 da LEF.
O reforço da penhora ocorrerá nas hipóteses em que o bem ou o conjunto de bens penhorados mostrar-se insuficientes para garantir a
execução. Assim, deverão ser buscados outros bens para reforço da garantia.
Defesas do executado
Os embargos à execução fiscal e à exceção de pré-executividade são os principais meios de defesa do executado em sede de execução fiscal.
Também é possível cogitar o uso da ação anulatória de débito fiscal, que tem como pretensão a declaração de nulidade do lançamento tributário ou
do auto de infração. Neste item, trataremos dos embargos à execução fiscal e da exceção de pré-executividade, ao passo que a ação anulatória será
trabalhada no módulo seguinte, ao vermos as ações antiexacionais.
Embargos à execução fiscal
A defesa do sujeito passivo em sede de execução fiscal se dá por oposição de embargos à execução, disciplinados no art. 16 da LEF. Os embargos
à execução fiscal têm natureza jurídica de ação autônoma, embora sejam apensados aos autos da execução fiscal nos mesmos moldes dos
embargos à execução civil, aplicando-se à hipótese o art. 914, § 2º, do CPC.
Competência
A competência para a oposição de embargos à execução segue, como regra, o disposto no art. 914, § 1º, do CPC:
Serão distribuídos por dependência aos autos da execução fiscal, seguindo a mesma sistemática de competência
antes vista.
Por sua vez, em se tratando de execução por carta (execução em que os atos expropriatórios são realizados em juízo de competência territorial
diversa do juízo da execução fiscal, por meio de carta precatória), por força do art. 20 da LEF, os embargos do executado serão oferecidos no juízo
deprecado, que os remeterá ao juízo deprecante, para instrução e julgamento.
A seu turno, pelo art. 20, parágrafo único, da LEF, quando os embargos tiverem por objeto vícios ou irregularidades de atos do próprio juízo
deprecado, caber-lhe-á unicamente o julgamento dessa matéria. Trata-se de regra especial, em comparação com o art. 914, § 2º, do CPC, segundo a
qual os embargos serão oferecidos no juízo deprecante ou no juízo deprecado, mas a competência para julgá-los é do juízo deprecante, salvo se
versarem unicamente sobre vícios ou defeitos da penhora, da avaliação ou da alienação dos bens efetuadas no juízo deprecado.
Prazo
Quanto ao prazo, conforme a literalidade do art. 16 da LEF, os embargos à execução devem ser opostos no prazo de 30 dias, os quais serão
contados do depósito (inciso I), da juntada da prova da fiança bancária ou do seguro garantia (inciso II), ou da data da intimação da penhora (inciso
III).
Inciso I
Depósito
Há julgados do STJ entendendo que a contagem deve ser feita a partir da intimação do depósito (nessa linha, REsp. nº 1.690.521/SP,
rel. min. Herman Benjamin, 2ª Turma, julgado em 19/9/2017, DJe 10/10/2017), não obstante o tribunal também ter decisões
aplicando a literalidade do art. 16, I, da LEF, contando o referido prazo a partir da data do depósito (a título de exemplo, REsp. nº
713.507/PR, rel. min. Luiz Fux, 1ª Turma, julgado em 12/12/2006, DJ 15/2/2007, p. 214).
Inciso II
Juntada da prova da fiança bancária ou do seguro garantia
A despeito de sua disposição literal, há entendimento doutrinário e jurisprudencial no sentido de que o prazo para oposição de
embargos à execução fiscal somente será contado a partir da data da intimação da lavratura de termo de penhora, interpretando-se
sistematicamente os incisos II e III do art. 16 da LEF (nessa linha, RODRIGUES, Direito Processual administrativo e judicial tributário.
Op. cit., 2021, p. 201-203; AgRg. no REsp. nº 1.156.367/MG, rel. min. Napoleão Nunes Maia Filho, 1ª Turma, julgado em 24/9/2013,
DJe 22/10/2013).
Inciso III
Data da intimação da penhora
Realizada a penhora, deverá haver a intimação do executado a respeito, sendo certo que o prazo para oposição de embargos à
execução fiscal daí será contado.
Garantia do juízo
A oposição de embargos à execução fiscal tem como requisito específico de admissibilidade a garantia do juízo, como previsto no art. 16, § 1º, da
LEF. Trata-se de sistemática especial e diversa daquela prevista para os embargos à execução disciplinados pelo CPC, que, em seu art. 914,
dispensa a realização de penhora, depósito ou caução para fins de admissibilidade dos embargos.
O STJ, em sede de recursos repetitivos, assentou que a exigência de garantia do juízo para oposição de embargos à execução fiscal remanesce, a
despeito de o CPC, desde o advento da Lei nº 11.232/2005, dispensá-la (à luz do CPC de 1973, REsp. nº 1.272.827/PE, rel. min. Mauro Campbell
Marques, 1ª Seção, julgado em 22/5/2013, DJe 31/5/2013; AgInt. no REsp. nº 1.699.802/RJ, rel. min. Benedito Gonçalves, 1ª Turma, julgado em
21/3/2019, DJe 26/3/2019).
Dica
Não se trata de exigência absoluta, porém. O STJ tem julgados entendendo pela possibilidade de dispensa da garantia do juízo, sendo comprovada a
hipossuficiência patrimonial do devedor, independentemente da concessão de gratuidade de justiça em favor do executado (nesse sentido, AgInt. no
REsp. nº 1.836.609/TO, rel. min. Gurgel de Faria, 1ª Turma, julgado em 7/6/2021, DJe 16/6/2021). O ônus da prova da insuficiência de recursos para
garantir o juízo compete ao devedor.
Efeitos
Os embargos à execução, como regra, não têm efeito suspensivo. A concessão de efeito suspensivo aos embargos à execução fiscal depende do
preenchimento dos requisitos previstos no art. 919, § 1º, do CPC:
i. Requerimento do embargante;
ii. Garantia do juízo;
iii. Preenchimento dos requisitos para concessão de tutela provisória (probabilidade de existência do direito e perigo de dano/risco ao resultado útil
do processo).
Há, contudo, uma exceção. Em se tratando de execução fiscal garantida por depósito integral em dinheiro, pelo art. 32, § 2º, da LEF, após o trânsito
em julgado da decisão, o depósito, monetariamente atualizado, será devolvido ao depositante ou entregue à Fazenda Pública, mediante ordem do
juízo competente. Dessa forma, nesse caso, se o levantamento somente pode ocorrer após o trânsito em julgado, evidentemente, não será possível
realizar atos expropriatórios no curso da execução fiscal antes do trânsito em julgado dos embargos à execução.
Matérias passíveis de alegação em sede de embargos
A defesa do executado nos embargos pode versar sobre qualquer matéria de seu interesse, conforme autoriza o art. 16, § 2º, da LEF, aos mesmos
moldes do disposto no art. 917 do CPC. O fundamento para tanto é o fato de que a execução fiscal é lastreada em título executivo extrajudicial, não
sendo precedida de fase cognitiva, razão pela qual deve ser oferecida ao embargante a possibilidade de se opor à execução por meio de mecanismo
processual de cognição plena.
Matérias passíveis de alegação em sede de embargos
Há, em síntese, três recursos cabíveis em face das decisões proferidas em sede de embargos à execução:
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Agravo de instrumento
Apelação
Embargos infringentes de alçada
Relembre-se ainda que, por força do art. 1022 do CPC, os embargos de declaração são cabíveis em face de qualquer decisão judicial. Começaremos
li d bi d d i
analisando o cabimento do agravo de instrumento.
Os embargos à execução têm natureza de ação de conhecimento. Nesse sentido, o regime de recorribilidade das decisões interlocutórias proferidas
em seu curso segue a sistemática do art. 1015, caput, do CPC: somente as decisões interlocutórias previstas no rol do dispositivo admitem
impugnação por agravo de instrumento (e.g., decisão que verse sobre tutela provisória, prevista no art. 1015, I, do CPC).
Quanto às demais decisões interlocutórias proferidas na fase de conhecimento dos embargos à execução, estas não vão precluir de imediato,
podendo ser impugnadas em sede de preliminar de recurso de apelação ou de contrarrazões, como estabelece o art. 1009, § 1º, do CPC.
A apelação é o recurso cabível em face da sentença nos embargos à execução, aplicando-se o art. 1009 do CPC.
Atenção
Em se tratando de apelação interposta em face de sentença que julgou improcedente ou extinguiu sem resolução do mérito os embargos à
execução, o recurso não será dotado de efeito suspensivo ope legis, aplicando-se o art. 1012, § 2º, II, do CPC.
O art. 34 da LEF prevê ainda modalidade recursal específica para as sentenças proferidas em embargos à execução de valor igual ou inferior a 50
obrigações reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTNs): os embargos infringentes de alçada.
A ORTN foi um título público federal extinto pelo Decreto-lei nº 2.284/1986 e substituído, ao longo dos anos, por diversos outros títulos, até a
unidade fiscal de referência (Ufir), a qual deixou de existir a partir da Medida Provisória nº 1.973-67, de 26 de outubro de 2000, que foi
sucessivamente reeditada até ser convertida na Lei nº 10.522/2002. Assim, para fins de análise do cabimento de embargos infringentes de alçada,
deverá ser levada em consideração a Ufir, e não a ORTN.
O STJ, no julgamento do REsp. nº 1.168.625, julgado sob o regime dos recursos repetitivos, consolidou a tese de que 50 ORTNs correspondem a
308,50 Ufirs, os quais equivaliam a R$ 328,27 em janeiro de 2001, valor esse corrigido pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo
Especial (IPCA-E) a partir de então e que, para fins de cabimento dos embargos infringentes de alçada, deverá ser considerado tendo como
referência a data de propositura da execução fiscal.
Exceção de pré-executividade
A execução de pré-executividade, também denominada objeção de pré-executividade, é meio de defesa do executado em sede de execução fiscal
que não tem previsão legal expressa. Trata-se de construção doutrinária de Pontes de Miranda (ver MIRANDA, 1974), a qual encontrou acolhida na
jurisprudência.
A Súmula nº 393 do STJ elenca os requisitos para que a exceção de pré-executividade possa ser manejada: a exceção deve versar sobre matérias
cognoscíveis de ofício e que não demandem dilação probatória. Caso seja necessário alegar matérias que não sejam cognoscíveis de ofício ou que
exijam a apresentação de provas, a exceção não é defesa adequada, devendo ser utilizados os embargos (RODRIGUES, 2021, p. 217).
Em relação aos embargos à execução, a exceção de pré-executividade tem duas vantagens:
De início, não há a exigência de garantia do juízo para que a exceção seja admitida;
A exceção de pré-executividade não está sujeita a prazo, considerando que versa sobre questões cognoscíveis de ofício, ou seja, que o magistrado
pode conhecer independentemente de provocação de quaisquer das partes.
Suspensão da execução fiscal

A suspensão da execução fiscal é disciplinada pelo art. 40 da Lei nº 6.830/1980. Duas são as hipóteses que ensejam a suspensão da execução
fiscal:
A não localização do devedor
Quando não forem encontrados bens penhoráveis

Estando caracterizado ao menos um desses casos, o juiz determinará a suspensão da execução fiscal, abrindo vista dos autos ao representante
judicial da Fazenda, nos termos do art. 40, § 1º, da LEF, quando terá início o prazo de um ano, previsto no art. 40, § 2º, para que o devedor e/ou os
bens penhoráveis sejam localizados.
Findo esse prazo de um ano sem que o devedor ou os bens penhoráveis sejam localizados, o juiz ordenará o arquivamento dos autos, quando, então,
terá início o prazo de prescrição intercorrente, como deixa claro a Súmula nº 314 do STJ. Findo esse prazo sem que o devedor ou os bens
penhoráveis sejam localizados, terá ocorrido a prescrição intercorrente, a ensejar a extinção do processo com resolução do mérito, nos termos do
art. 487, II, do CPC.
O STJ, em sede de recursos repetitivos (REsp. nº 1.340.553/RS, rel. min. Mauro Campbell Marques, 1ª Seção, julgado em 12/9/2018, DJe
16/10/2018), firmou entendimento no sentido de que o prazo de um ano tem início a partir da primeira medida de localização do devedor ou de
constrição patrimonial que seja negativa.
Segundo entendimento firmado pelo STJ, o prazo de prescrição intercorrente tem início automaticamente após o decurso do prazo de um ano,
sendo interrompido com a primeira medida executiva positiva ocorrida dentro do prazo prescricional, seja a citação do devedor, seja a realização de
ato de constrição patrimonial. Caso a medida seja requerida dentro do prazo quinquenal, porém, e somente seja efetivada após o referido prazo,
aplicar-se-á a Súmula nº 106 do STJ, eis que a Fazenda Pública foi diligente e não poderá sofrer prejuízo em razão da demora da atividade
jurisdicional.
Frise-se que, antes de ser declarada a ocorrência de prescrição intercorrente, pelo art. 485, § 4º, da LEF, o representante judicial da Fazenda deve ser
ouvido, não obstante o juiz possa declarar a prescrição intercorrente de ofício.
Questão 1
(MS Concursos – 2016 – Creci – 1ª Região/RJ – Advogado) No que tange à execução fiscal, assinale a alternativa em conformidade com o
ordenamento jurídico brasileiro:
Até a decisão de segunda instância, a certidão de dívida ativa poderá ser emendada ou substituída, assegurada ao executado a
A
devolução do prazo para embargos.
B A dívida ativa regularmente inscrita goza da presunção absoluta de certeza e liquidez.
C A execução fiscal será proposta no foro de domicílio do réu, no de sua residência ou no do lugar onde for encontrado.
D A produção de provas pela Fazenda Pública depende de requerimento na petição inicial.
E O prazo para oferecimento dos embargos à execução é de dez dias da lavratura do auto de penhora.
Parabéns! A alternativa C está correta.

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Questão 2
(Vunesp – 2014 – Desenvolvesp – Advogado) Encontra previsão expressa no procedimento que rege a execução fiscal:
A A exceção de pré-executividade.
B A prescrição intercorrente.
C A presunção absoluta de liquidez e a certeza da dívida ativa regularmente inscrita.
D A denúncia espontânea.
E A impenhorabilidade de plantações.
Parabéns! A alternativa D está correta.

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3 - Ações antiexacionais
Ao fim do módulo, você será capaz de listar as principais ações antiexacionais.
Ações antiexacionais: noções gerais

Conceitualmente, as ações antiexacionais são ações de iniciativa do sujeito passivo e com a pretensão de atacar uma exação tributária, atual ou
eventual. Como principais ações tributárias em espécie, podem-se mencionar:
O mandado de segurança tributário
A ação anulatória
A ação declaratória
A ação de consignação em pagamento
A ação de repetição de indébito
Frise-se que os embargos à execução fiscal igualmente são espécie de ação antiexacional, tendo sido tratados ao estudarmos a execução fiscal, no
módulo anterior.
Competência
A competência nas ações antiexacionais não tem norma específica, sendo disciplinada pelas disposições acerca da competência para as ações em
que a Fazenda Pública figure no polo passivo da demanda e que foram tratadas no módulo anterior, ao falarmos sobre a execução fiscal.
Suspensão da exigibilidade do crédito tributário
Deve-se frisar que a mera propositura de ação antiexacional não induz à suspensão da exigibilidade do crédito tributário, por não estar elencada
entre as causas de suspensão previstas no art. 151 do CTN.
Na seara judicial, a suspensão da exigibilidade do crédito tributário pode ocorrer nas hipóteses em que o autor efetuar seu depósito integral (art.
151, II, do CTN), pela concessão de medida liminar em mandado de segurança (art. 151, IV, do CTN), ou pela concessão de medida liminar ou de
tutela antecipada em outras espécies de ação judicial (art. 151, V, do CTN).
Atenção
Frise-se que, consoante entendimento sumulado do STJ, em sua Súmula nº 112, o depósito somente suspende a exigibilidade do crédito tributário
se for integral e em dinheiro.
Assim, o oferecimento de fiança bancária ou outra modalidade de garantia não tem o condão de suspender a exigibilidade do crédito, como,
inclusive, decidido pelo mesmo tribunal em sede de recurso especial repetitivo (REsp. nº 1.156.668/DF, rel. min. Luiz Fux, 1ª Seção, julgado em
24/11/2010, DJe 10/12/2010).
Dispensa de depósito prévio
Relembre-se, no ponto, o teor da Súmula Vinculante nº 28, segundo a qual é inconstitucional a exigência de depósito prévio como requisito de
admissibilidade de ação judicial na qual se pretenda discutir a exigibilidade de crédito tributário, tornando a parte final do art. 38 da LEF não
recepcionada pela CF/1988.
Feitas tais considerações, passa-se a tratar das ações antiexacionais em espécie, a começar pelo mandado de segurança tributário.
Mandado de segurança tributário

Conceitualmente, o mandado de segurança é o remédio constitucional para a defesa de direito líquido e certo que fora lesado ou esteja ameaçado
de lesão por ato de autoridade pública ou por particular no exercício de função pública. Tem previsão no art. 5º, LXIX e LXX, da CF/1988 e, no plano
infraconstitucional, é disciplinado pela Lei nº 12.016/2009.
Impetrante
Autor do mandado de segurança.
Autoridade coatora
Autoridade responsável pela prática do ato alegadamente lesivo ou em vias de ser praticado.
Direito líquido e certo
Direito líquido e certo é o direito passível de demonstração por meio de prova documental pré-constituída, cabendo ao impetrante instruir sua
petição inicial com os elementos de convicção suficientes, a demonstrar a existência e a extensão de seu direito. Em outras palavras, o mandado de
segurança é ação que não admite dilação probatória.
Frise-se que, na hipótese em que os documentos necessários à prova das alegações do impetrante se encontrarem em repartição ou
estabelecimento público, ou em poder de autoridade que se recuse a fornecê-los por certidão ou de terceiro, segundo o art. 6º, § 1º, da Lei nº
12.016/2009, o juiz ordenará, preliminarmente, por ofício, a exibição desse documento em original ou em cópia autêntica e marcará, para o
cumprimento da ordem, o prazo de dez dias.
A ausência de provas acerca do direito líquido e certo alegadamente titularizado pelo impetrante enseja a extinção do mandado de segurança sem
resolução do mérito, considerando-se que a prova do direito líquido e certo é um pressuposto processual específico do writ (nesse sentido, GRECO,
2015, p. 238).
Prazo
O mandado de segurança, segundo o art. 23 da Lei nº 12.016/2009, deve ser impetrado no prazo de 120 dias, a contar da data da ciência do ato
impugnado. O STF, em sua Súmula nº 632, pacificou entendimento no sentido da constitucionalidade da fixação de prazo para a impetração de
mandado de segurança.
Quanto à sua natureza jurídica, o prazo para impetração de mandado de segurança tem natureza decadencial, razão pela qual, uma vez iniciado, não
se suspende, nem se interrompe e, uma vez exaurido, extingue o direito à impetração.
Atenção
É importante destacar que, segundo entendimento do STJ, caso o término do prazo para impetração ocorra em dia não útil, em nome do direito de
acesso à justiça, será prorrogado para o primeiro dia útil seguinte (AgInt. no MS nº 22.654/DF, rel. min. Sérgio Kukina, 1ª Seção, julgado em
10/8/2016, DJe 18/8/2016).
Em se tratando de mandado de segurança impetrado em face de ato omissivo, o prazo para impetração será contado a partir do momento em que
estiver esgotado o prazo legalmente previsto para atuação da autoridade. Caso não exista previsão de prazo para a prática do ato, o mandado de
segurança poderá ser proposto, demonstrando-se que a omissão tornou-se lesiva dentro dos 120 dias pretéritos (RODRIGUES, 2021, p. 273).
Atos passíveis de mandado de segurança
O mandado de segurança é instrumento para que sejam impugnados atos de autoridade pública ou de particular investida no exercício de função
pública. Concernente à matéria tributária, como exemplo da primeira espécie, tem-se o caso do ato de lançamento tributário e, como exemplo da
segunda espécie, atos de cobrança de contribuições devidas aos serviços sociais autônomos, cujas contribuições têm natureza tributária em razão
do disposto no art. 149 da CF/1988.
Alguns atos de autoridade em espécie ensejam tratamento próprio, para fins da análise do cabimento de mandado de segurança. O primeiro deles é
o ato de autoridade que nega o direito à repetição de indébito. Nesse caso, o cabimento de mandado de segurança é afastado pela Súmula 269 nº
do STF, segundo a qual o mandado de segurança não é substituto de ação de cobrança.
Compensação tributária
No que tange à compensação tributária, o mandado de segurança pode ser utilizado para que a autoridade coatora seja compelida a
promover a compensação, hipótese em que o sujeito passivo deve instruir sua petição inicial com documentos que comprovem os
valores indevidamente recolhidos (nessa linha, REsp. nº 1.365.095/SP, rel. min. Napoleão Nunes Maia Filho, 1ª Seção, julgado em
13/2/2019, DJe 11/3/2019, decidido em sede de recursos repetitivos), ou para declarar o direito à compensação tributária, a ser
buscada administrativamente pelo sujeito passivo (nesse sentido, inclusive, é a redação da Súmula nº 213 do STJ).
Leis tributárias
Em relação às leis tributárias, deve-se atentar para a redação da Súmula nº 266 do STF, segundo a qual não cabe mandado de
segurança em face de lei em tese (ou seja, lei dotada de generalidade e abstração). Isso porque, em tal hipótese, o mandado de
segurança atuaria como substituto de ação de controle concentrado de constitucionalidade.
Por sua vez, acerca das leis de efeitos concretos, o mandado de segurança é via adequada para sua impugnação, com vistas à obtenção de sua
declaração incidental de inconstitucionalidade (e.g., lei concessiva de isenção a contribuinte em específico).
Legitimidade ativa para o mandado de segurança
Em razão de sua natureza de remédio constitucional, o mandado de segurança tem legitimidade ampla, à luz do art. 5º, LXIX, da CF/1988, e do art.
1º da Lei nº 12.016/2009: qualquer pessoa física ou jurídica é parte legítima para impetrar mandado de segurança.
Da mesma forma, pessoas jurídicas de direito público e órgãos públicos despersonalizados, desde que, no último caso, tenham status
constitucional, são igualmente legitimados à propositura de mandado de segurança.
Legitimidade passiva para o mandado de segurança
Quanto à legitimidade passiva, prevalece em doutrina e jurisprudência o entendimento segundo o qual o polo passivo do mandado de segurança
deve ser ocupado pela pessoa jurídica em relação à qual a autoridade coatora integra (a título de exemplos, em sede doutrinária, FIGUEIREDO, 2004,
p. 374, e, em sede jurisprudencial, REsp. nº 729.658/PA, rel. min. Luiz Fux, 1ª Turma, julgado em 4/9/2007, DJ 22/10/2007, p. 192).
Autoridade coatora
A autoridade coatora, segundo o art. 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/2009, é a autoridade que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem
para sua prática. Trata-se, com efeito, do agente público ou privado no exercício de função pública responsável pela ocorrência do ato impugnado ou
que dá ensejo à omissão para sua prática, tendo poder decisório a seu respeito.
A autoridade coatora, frise-se, não é parte no mandado de segurança, conforme entendimento majoritário em doutrina e jurisprudência, mas deve
ser notificada para apresentar informações, nos termos do art. 7º, I, da Lei nº 12.016/2009, e é parte legítima a interpor recurso em face da sentença
concessiva ou denegatória do mandado de segurança, como estabelece o art. 14, § 2º, da Lei nº 12.016/2009.
A errônea indicação da autoridade coatora, como regra, não enseja a extinção do mandado de segurança sem resolução do mérito. Com efeito, na
hipótese, duas providências poderão possivelmente ser adotadas:
A determinação de emenda da petição inicial
A aplicação da teoria da encampação
A emenda da petição inicial no mandado de segurança deve ser determinada pelo magistrado se, quando da admissibilidade da petição inicial, for
constatado que o impetrante apontou erroneamente a autoridade coatora, sendo a autoridade responsável pelo ato impugnado integrante da
mesma pessoa jurídica. Em tal caso, segundo o art. 321 do CPC, o juízo deve indicar precisamente a autoridade coatora correta, para que o
impetrante corrija a peça inaugural do writ.
A teoria da encampação, por sua vez, segundo a Súmula nº 628 do STJ, é aplicada no mandado de segurança quando presentes, cumulativamente,
os seguintes requisitos:
Manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas
Ausência de modificação de competência estabelecida na CF/1988
Existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado
Preenchidos tais requisitos, a autoridade que prestou as informações “encampa” o ato impugnado, não obstante não tenha sido a responsável por
sua prática, manifestando-se acerca de seu mérito. Caso não haja modificação de competência estabelecida na CF/1988 ou ainda da competência
originária dos tribunais de justiça, como já reconhecido pelo STJ em alguns julgados (a título de exemplo, REsp. nº 1.656.756/MG, rel. min. Herman
Benjamin, 2ª Turma, julgado em 25/4/2017, DJe 5/5/2017), será possível a aplicação da referida teoria.
Liminar em mandado de segurança
A liminar em mandado de segurança é prevista no art. 7º, II, da Lei nº 12.016/2009, permitindo sua concessão para suspensão do ato impugnado
quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado
exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica. Duas considerações são pertinentes
aqui.
Embora a lei mencione tão somente a possibilidade de suspensão do ato impugnado, a liminar em mandado de segurança poderá ter conteúdo
cautelar ou antecipatório dos efeitos da tutela final, aplicando-se, pois, o art. 301 do CPC, que reconhece o poder geral de cautela do magistrado
(nessa linha, ARAÚJO, 2010, p. 93-94).
O art. 7º, § 2º, da Lei nº 12.016/2009 estabelecia restrições à concessão de medida liminar em mandado de segurança. O STF, na ADI nº 4.296
(acórdão pendente de publicação), declarou a inconstitucionalidade do dispositivo. Em matéria tributária, havia a previsão expressa de vedação à
concessão de liminar para compensação de créditos tributários, que igualmente consta da Súmula nº 212 do STJ.
Procedimento
O procedimento do mandado de segurança, considerando sua natureza de procedimento especial com vistas à obtenção de tutela célere em face de
atos de autoridade, é bastante simplificado. Passemos em revista os principais pontos de destaque no que tange ao referido procedimento.
Estando em ordem a petição inicial, segundo o art. 7º da Lei nº 12.016/, o juízo deverá ordenar:
Inciso I
Que se notifique o coator do conteúdo da petição inicial, enviando-lhe a segunda via apresentada com as cópias dos documentos, a fim de que, no
prazo de dez dias, preste as informações.
Inciso III
Que se dê ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, enviando-lhe cópia da inicial sem documentos, para
que, querendo, ingresse no feito.
Se os requisitos para concessão de liminar se apresentarem, os quais foram vistos ao se tratar da liminar em mandado de segurança, o juiz deverá
conceder igualmente a tutela de urgência, como prevê o inciso II do art. 7º da Lei nº 12.016/2009. A decisão concessiva ou denegatória de liminar é
impugnável por agravo de instrumento (art. 7º, § 1º, da Lei nº 12.016/2009).
As informações prestadas pela autoridade coatora destinam-se a trazer esclarecimentos ao juízo acerca dos fatos narrados pelo impetrante em sua
petição inicial. Tanto que a ausência de informações não enseja a decretação de revelia da pessoa jurídica, até mesmo porque a autoridade coatora
não é parte no mandado de segurança.
A ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, para, querendo, ingressar no feito, destina-se a permitir à
advocacia (pública ou privada) a oportunidade de trazer argumentos de defesa em prol do ato impugnado. Processualmente, essa ciência se dá por
meio de intimação.
Sentença e acórdão de julgamento
Após adotadas as providências citadas, será aberta vista ao Ministério Público, para, querendo, oferecer parecer, como dispõe o art. 12 da Lei nº
12.016/2009, e, após, segundo o parágrafo único do artigo, o processo será concluso ao juízo ou ao órgão colegiado para proferir sentença ou
acórdão, a depender de o mandado de segurança tramitar em primeiro ou segundo grau de jurisdição.
A sentença, denegatória ou concessiva da segurança, é recorrível por meio de apelação, como deixa claro o art. 14 da Lei nº 12.016/2009. A
sentença concessiva está sujeita ao reexame necessário, como estabelece o art. 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009. Segundo o art. 19 da Lei nº
12.016/2009, a sentença ou o acórdão que denegarem mandado de segurança, sem decidirem o mérito, não impedirão que o requerente, por ação
própria, pleiteie seus direitos e os respectivos efeitos patrimoniais.
Em se tratando de mandado de segurança de competência originária de tribunal, a decisão final poderá ser impugnada por meio de recurso
ordinário, nas hipóteses previstas nos arts. 102, II, b, e 105, II, b, da CF/1988, ou ainda por meio de recurso especial e extraordinário, nos casos
elencados nos arts. 102, III, e 105, III, da CF/1988.
Ação anulatória
A ação anulatória, no Direito Tributário, pode ter duas finalidades: a primeira, a de buscar a desconstituição de ato praticado no âmbito de
procedimento ou processo fiscal; e a segunda — que, em verdade, é espécie da primeira, embora mereça tratamento diverso —, a de obter o
desfazimento da decisão administrativa que indeferiu o pleito de repetição de indébito formulado pelo contribuinte ou responsável, na forma do art.
169 do CTN.
Quanto a seu procedimento, a ação anulatória segue o procedimento comum do CPC, previsto no art. 318 e seguintes do Código, com as
particularidades pertinentes ao processo tributário. Dois pontos acerca da ação anulatória despertam a atenção do intérprete:
Conexão entre ação anulatória e execução fiscal
Possibilidade de litispendência entre a ação anulatória e os embargos à execução
fiscal
Conexão entre ação anulatória e execução fiscal
Comecemos analisando a primeira hipótese. Considerando que a mera propositura de ação anulatória não suspende a exigibilidade do crédito
tributário, é possível que seja ajuizada execução fiscal na pendência do julgamento da ação anulatória. Em tal caso, em razão da conexão, por se
tratar de ações que discutem a mesma relação jurídica, deve haver a reunião para julgamento conjunto, com lastro no art. 55, § 1º, do CPC.
Com efeito, a reunião de processos não deve ocorrer se um desses já houver sido sentenciado, como estabelece a parte final do art. 55, § 1º, do
Código, ou se a reunião importar na alteração de regra de competência absoluta (nesse sentido, REsp. nº 1.587.337/SP, rel. min. Herman Benjamin,
2ª Turma, julgado em 17/5/2016, DJe 1/6/2016).
Possibilidade de litispendência
Passemos a analisar a segunda hipótese. É plausível que haja litispendência entre a ação anulatória e os embargos à execução fiscal, se houver
identidade de partes, causa de pedir e pedido. O CPC, com efeito, adotou a teoria da tríplice identidade, razão pela qual somente se os três
elementos das ações forem idênticos é que haverá litispendência, como estabelece o art. 337, § 2º, do CPC.
Ação declaratória
A ação declaratória, no Direito Tributário, tem como principal serventia o reconhecimento da existência ou da inexistência de relação jurídica entre o
ente tributante e o sujeito passivo, ou, quanto ao primeiro caso, em relação ao conteúdo e aos limites da relação jurídica existente (e.g., contribuinte
busca excluir determinada parte do processo produtivo da base de cálculo do imposto sobre produtos industrializados – IPI).
Quanto ao seu procedimento, a ação declaratória segue o procedimento comum do CPC, previsto no art. 318 e seguintes do Código, com as
particularidades pertinentes ao processo tributário.
No que tange à sentença na ação declaratória, devem-se fazer breves apontamentos para a hipótese em que é reconhecida a inexistência de relação
jurídica tributária Em tal caso a eficácia declaratória da sentença faz com que seja igualmente reconhecido como indevido o pagamento feito pelo
jurídica tributária. Em tal caso, a eficácia declaratória da sentença faz com que seja igualmente reconhecido como indevido o pagamento feito pelo
autor em favor do réu na ação declaratória, podendo, inclusive, promover o cumprimento dessa sentença, com lastro no art. 515, I, do CPC.
Comentário
Anote-se, no ponto, o teor da Súmula nº 461 do STJ, segundo a qual o contribuinte pode optar por receber, por meio de precatório ou por
compensação, o indébito tributário certificado por sentença declaratória transitada em julgado. Frise-se que a opção pela compensação somente
existirá se o ente tributante tiver lei disciplinando a compensação tributária, de modo a atender ao disposto no art. 170 do CTN.
A inexistência de lei disciplinadora da compensação faz com que o autor somente possa receber o indébito tributário por meio de precatório, ou
ainda de requisição de pequeno valor, a depender do montante do crédito.
Ação de consignação em pagamento

O professor Rodrigo Farias aborda o cabimento da ação de consignação em pagamento tributária.
A ação de consignação em pagamento, disciplinada pelo art. 164 do CTN, é a ação antiexacional destinada às hipóteses previstas no CTN, em que
há recusa do ente tributante em receber a importância devida ou, ainda, que existe incerteza acerca da titularidade do crédito tributário.
Frise-se que a consignação em pagamento é forma de extinção do crédito tributário, como prevê o art. 156, VIII, do CTN.
Cabimento
O rol de cabimento da ação de consignação em pagamento é elencado no art. 164 do CTN, como mencionado no parágrafo anterior. São hipóteses:
Inciso I
Recusa de recebimento, ou subordinação deste ao pagamento de outro tributo ou de penalidade, ou ao cumprimento de obrigação acessória.
Inciso II
Subordinação do recebimento ao cumprimento de exigências administrativas sem fundamento legal.
Inciso III
Exigência, por mais de uma pessoa jurídica de direito público, de tributo idêntico sobre um mesmo fato gerador.
Em tais casos, o sujeito passivo, com vistas a exonerar-se dos eventuais encargos moratórios, pode consignar a importância devida em juízo. Em
razão da literalidade do art. 164 do CTN, a consignação extrajudicial, prevista no art. 539, § 1º, do CPC, resta afastada.
Relembre-se, nesse sentido, que, segundo o art. 164, § 1º, do CTN, a consignação só pode versar sobre o crédito que o consignante propõe-se pagar.
Assim, quaisquer outras pretensões do sujeito passivo deverão ser manejadas por meio de ação própria (e.g., obter o reconhecimento de que o
débito tem valor menor do que o que está sendo cobrado pelo Fisco; nessa linha, STJ, AgRg. no REsp. nº 1.270.034/RS, rel. min. Mauro Campbell
Marques, 2ª Turma, julgado em 23/10/2012, DJe 6/11/2012).
Procedimento
O procedimento da ação de consignação em pagamento é disciplinado, no que couber, pelas disposições do CPC acerca do procedimento especial
da consignação em pagamento, presentes nos arts. 539 a 549 do Código.
Assim, segundo o art. 542 do CPC, cabe ao autor da ação de consignação requerer o depósito da quantia devida, a ser efetivado no prazo de cinco
dias contados do deferimento, e a citação do réu, para levantar o depósito ou oferecer contestação. Conforme o parágrafo único do art. 542, não
realizado o depósito no prazo do inciso I, o processo será extinto sem resolução do mérito.
O depósito deve ser integral, referente a todo o crédito tributário que está sendo cobrado do sujeito passivo. Em se tratando de consignação fundada
no inciso III do art. 164, deverá ser depositado o maior valor que está sendo exigido pelos entes tributantes (nessa linha, (RODRIGUES, 2021, p. 315-
317).
Em sede jurisprudencial, controverte-se a possibilidade ou não de complementação do depósito, caso este seja insuficiente. De um lado, há julgados
entendendo que, havendo depósito parcial da quantia devida, a consignação há de ser julgada improcedente (nessa linha, AC. nº 0023854-
43.2000.4.01.3400, des. fed. Luciano Tolentino Amaral, TRF1, 7ª Turma, e-DJF1 14/11/2008, p. 223).
Saiba mais
De outro lado, há decisões admitindo a extinção do crédito tributário até o total depositado pelo autor da ação de consignação em pagamento (TJSP,
Apelação Cível nº 9111692-41.2006.8.26.0000, rel. Osvaldo Palotti Jr., 14ª Câmara de Direito Público, F. D. Arujá/Santa Isabel, 1. Vara Distrital,
julgado em 22/9/2011, registro em 28/9/2011).
Segundo o art. 164, § 2º, do CTN, julgada procedente a consignação, o pagamento reputa-se efetuado, e a importância consignada é convertida em
renda; julgada improcedente a consignação no todo ou em parte, cobra-se o crédito acrescido de juros de mora, sem prejuízo das penalidades
cabíveis.
No caso do julgamento pela improcedência da consignação, os encargos moratórios somente devem incidir em relação à diferença entre o valor
devido e o depositado, como já reconhecido pelo STJ em alguns julgados da Corte (nessa linha, AgRg. no REsp. nº 1.348.040/DF, rel. min. Humberto
Martins, 2ª Turma, julgado em 27/8/2013, DJe 6/9/2013).
Ação de repetição de indébito

A ação de repetição de indébito tem como finalidade a restituição de tributo pago indevidamente pelo sujeito passivo, total ou parcialmente. O art.
165 do CTN elenca as hipóteses em que se admite a repetição de indébito tributário, sendo elas as seguintes:
Inciso I
Cobrança ou pagamento espontâneo de tributo indevido ou maior que o devido em face da legislação tributária aplicável, ou da natureza ou
circunstâncias materiais do fato gerador efetivamente ocorrido.
Inciso II
Erro na edificação do sujeito passivo, na determinação da alíquota aplicável, no cálculo do montante do débito ou na elaboração ou conferência de
qualquer documento relativo ao pagamento
Inciso III
Reforma, anulação, revogação ou rescisão de decisão condenatória.
Prazo
O art. 168 do CTN disciplina o prazo decadencial para buscar o direito à repetição de indébito. No caso dos incisos I e II do art. 165, o prazo tem
início na data da extinção do crédito tributário e, no caso do inciso III do art. 165, na data em que se tornar definitiva a decisão administrativa ou
passar em julgado a decisão judicial que tenha reformado, anulado, revogado ou rescindido a decisão condenatória.
Anote-se que, segundo a Súmula nº 625 do STJ, o pedido administrativo de compensação ou de restituição não interrompe o prazo prescricional
para a ação de repetição de indébito tributário de que trata o art. 168 do CTN, nem o da execução de título judicial contra a Fazenda Pública.
O art. 169 do CTN prevê prazo específico para a hipótese em que o sujeito passivo busca a repetição de indébito pela via administrativa, e o Fisco
indefere o pleito. Em tal caso, há o prazo de dois anos para o ajuizamento de ação anulatória em face da decisão denegatória da restituição.
Legitimidade
A legitimidade ativa para a ação de repetição de indébito é conferida, como regra, ao sujeito passivo que efetuou o pagamento indevido, como deixa
claro o art. 165 do CTN.
O art. 166 do CTN disciplina a hipótese dos tributos indiretos, ou seja, aqueles em que há a transferência do respectivo encargo financeiro. Nesses, o
contribuinte de direito, que é o sujeito passivo à luz da legislação disciplinadora do tributo, transfere a outrem, o contribuinte de fato, o ônus de arcar
com a exação (e.g., o comerciante, contribuinte de direito do ICMS, inclui no valor da mercadoria o valor pago a título de imposto, transferindo ao
adquirente o encargo de arcar com seu pagamento).
Nesse caso, a legitimidade para buscar a repetição do indébito é conferida ao contribuinte de direito, e não ao contribuinte de fato, salvo se este for
autorizado expressamente por aquele a pleitear a repetição, como estabelece a parte final do art. 166 do CTN.
A sentença da ação de repetição de indébito tem natureza condenatória, impondo à Fazenda Pública o dever de efetuar a devolução do valor
indevidamente pago pelo autor da demanda. Relembre-se, no ponto, o teor da Súmula nº 461 do STJ, segundo a qual o contribuinte pode optar por
receber, por meio de precatório ou por compensação, o indébito tributário certificado por sentença declaratória transitada em julgado.
O STJ tem julgados admitindo a possibilidade de compensação do indébito tributário, a despeito da inexistência de lei disciplinadora da
compensação naquele ente (nessa linha, REsp. nº 1.114.404/MG, rel. min. Mauro Campbell Marques, 1ª Seção, julgado em 10/2/2010, DJe
1/3/2010).
Questão 1
(Fafipa – 2019 – Prefeitura de Foz do Iguaçu/PR – Procurador do Município) Sobre o uso de mandado de segurança no processo tributário, é
correto afirmar que:
O mandado de segurança poderá ser impetrado pelo contribuinte contra lei em tese quando este identificar ilegalidade ou
A
inconstitucionalidade na legislação.
B É cabível o mandado de segurança para convalidar a compensação tributária realizada pelo contribuinte.
O mandado de segurança pode apresentar-se sob as modalidades repressiva e preventiva. A modalidade preventiva, por sua vez,
C tem como pressuposto situação que motive o justo e fundado receio de que a Administração venha a impor ao contribuinte
determinada obrigação.
A liminar em mandado de segurança tem o mesmo efeito que a tutela provisória de evidência, de modo que poderá conceder
D compensação de créditos tributários, entrega de mercadorias entre outros, desde que comprovado o fumus bonis iuris e o
periculum in mora.
Não é necessário que o direito a ser defendido seja líquido e certo, que exista um ato de autoridade praticado com ilegalidade ou
E abuso de poder, bem como que a prova seja pré-constituída, ou seja, apresentável de plano, não necessitando dilação
probatória.
Parabéns! A alternativa C está correta.
%0A%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%3Cp%20class%3D'c-
paragraph'%3EO%20mandado%20de%20seguran%C3%A7a%20repressivo%20%C3%A9%20adequado%20para%20as%20hip%C3%B3teses%20em%20q
Questão 2
(Cespe – 2014 – TCE/PB – Procurador) Júlio, responsável tributário pelo pagamento de um tributo, entendendo que não deveria pagar o valor
total do tributo com as penalidades que lhe foram impostas em auto de infração, dirigiu-se ao Poder Judiciário, no qual ingressou com ação de
consignação em pagamento, tendo depositado valor inferior ao constante do auto de infração.
Considerando essa situação hipotética, assinale a opção correta.
Na hipótese em apreço, a extinção do crédito tributário ocorreria com o simples ingresso da ação de consignação, desde que o
A
valor consignado tivesse sido o montante integral cobrado pelo Fisco.
Caso a ação de consignação judicial impetrada por Júlio seja julgada improcedente, ser-lhe-á cobrado o crédito acrescido de
B
juros moratórios, sem prejuízo das penalidades cabíveis.
Na condição de responsável tributário, Júlio é terceiro interessado e, portanto, não estaria legitimado a ingressar com a ação de
C
consignação.
Na ação de consignação em pagamento, é possível a discussão a respeito do valor devido constante do auto de infração
D
lavrado contra Júlio.
Na hipótese considerada, caso se exigisse de Júlio a consignação do montante integral do crédito tributário, estampado no auto
E
de infração contra ele lavrado, para que a exigibilidade do crédito tributário fosse suspensa, isso feriria direito constitucional.
Parabéns! A alternativa B está correta.

%0A%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%3Cp%20class%3D'c-
paragraph'%3EA%20hip%C3%B3tese%20%C3%A9%20disciplinada%20pelo%20art.%20164%2C%20%C2%A7%202%C2%BA%2C%20do%20CTN%2C%20
Considerações finais
Neste conteúdo, analisamos os principais pontos de estudo acerca do processo administrativo tributário e da execução fiscal, bem como as
principais ações antiexacionais (mandado de segurança, ação declaratória, consignação em pagamento, ação anulatória e repetição de indébito).
Vimos algumas das principais controvérsias sobre esses temas, tais como a exigência ou não de garantia do juízo para fins de admissibilidade de
embargos à execução fiscal, o cabimento de mandado de segurança em matéria tributária, a declaração de inconstitucionalidade das restrições à
concessão de liminares, entre outras. São matérias importantes na atuação do profissional do Direito e que também vêm sendo cobradas em
concursos públicos.
Assim, a compreensão adequada acerca dos pontos de estudo nesta apostila é de extrema relevância, mormente pela importância dos assuntos
vistos.
headset
Podcast
Agora, o professor Rodrigo Farias encerra discorrendo sobre as ações tributárias e explica, brevemente, quando é cabível cada ação.
Referências
ARAÚJO, José Henrique Mouta. Mandado de segurança. 2. ed. Salvador: Juspodivm, 2010.
FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de Direito Administrativo. 7. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2004.
GRECO, Leonardo. Instituições de processo civil. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2015. v. I.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo moderno. 21. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2018.
MIRANDA, Pontes de. Dez anos de pareceres. São Paulo: Francisco Alves, 1974.
NERY JR., Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Código de Processo Civil comentado. 18. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2018.
RODRIGUES, Marco Antonio. A Fazenda Pública no processo civil. 2. ed. Rio de Janeiro: GEN, 2017.
RODRIGUES, Marco Antonio. Processo administrativo e judicial tributário. Salvador: Juspodivm, 2021.
THEODORO JR., Humberto. Lei de Execução Fiscal. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
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Indicamos para vocês duas obras que possuem relação com o conteúdo abordado. Logo, a leitura será importante para o aprofundamento do
estudo do processo administrativo e judicial tributário.
MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Processo tributário. 13. ed. Rio de Janeiro: GEN, 2021.
ROCHA, Sérgio André. Processo administrativo fiscal: controle administrativo do lançamento tributário. Lisboa: Almedina, 2018.

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03/11/2022 16:05 Processo administrativo e judicial tributário

Processo administrativo e judicial tributário

Aspectos principais do processo administrativo e judicial tributário.

Analisar as noções fundamentais do processo administrativo.

Listar as principais ações antiexacionais.

Processo administrativo tributário: noções gerais

Processo administrativo tributário contencioso

Processo administrativo tributário consultivo

Princípios do processo administrativo tributário

A inafastabilidade do controle jurisdicional da decisão proferida na esfera administrativa.

O devido processo legal.

O contraditório e a ampla defesa.

A inadmissão das provas obtidas por meios ilícitos.

Duração razoável do processo.

Contencioso administrativo tributário federal

A indicação da autoridade julgadora a quem é dirigida.

Inciso III expand_more

Por via postal

Por meio eletrônico

Relatório resumido do processo

É a decisão efetivamente proferida.

“Coisa julgada administrativa”

Falta pouco para atingir seus objetivos.

Vamos praticar alguns conceitos?

Está(ão) correto(s) o(s) item(ns):

Parabéns! A alternativa E está correta.

A Se somente a afirmativa I estiver correta.

B Se somente as afirmativas I e II estiverem corretas.

C Se somente as afirmativas I e III estiverem corretas.

D Se somente a afirmativa II estiver correta.

E Se se somente a afirmativa III estiver correta.

Parabéns! A alternativa E está correta.

Execução fiscal: noções gerais

Certidão de dívida ativa

Inciso III expand_more

Os sucessores a qualquer título.

conhecer agora as competências:

Supremo Tribunal Federal

Registro da penhora ou do arresto

Passemos a ver, brevemente, as referidas providências elencadas no art. 7º da Lei nº 6.830/1980.

Citação (art. 7º, I)

Indisponibilidade de bens expand_more

Fraude à execução fiscal expand_more

Ordem de preferência de bens para a penhora expand_more

Intimação da penhora expand_more

Substituição e reforço da penhora expand_more

Embargos à execução fiscal

deprecado, que os remeterá ao juízo deprecante, para instrução e julgamento.

Juntada da prova da fiança bancária ou do seguro garantia

Data da intimação da penhora

Matérias passíveis de alegação em sede de embargos

Matérias passíveis de alegação em sede de embargos

Em relação aos embargos à execução, a exceção de pré-executividade tem duas vantagens:

Suspensão da execução fiscal

Quando não forem encontrados bens penhoráveis

Falta pouco para atingir seus objetivos.

Vamos praticar alguns conceitos?

B A dívida ativa regularmente inscrita goza da presunção absoluta de certeza e liquidez.

D A produção de provas pela Fazenda Pública depende de requerimento na petição inicial.

Parabéns! A alternativa C está correta.

C A presunção absoluta de liquidez e a certeza da dívida ativa regularmente inscrita.

Parabéns! A alternativa D está correta.

Ações antiexacionais: noções gerais