Faculdade de Direito de Lisboa

DIREITO ADMINISTRATIVO – TEÓRICAS / RESUMOS

1. Procedimento Administrativo  noção

Art. 1º, nº1 CPA – dois elementos:

a) Sucessão ordenada de atos, factos e formalidades q obedecem a uma sequência e

propósitos legalmente definidos – a sua preterição ou omissão constitui fonte
invalidante do ato final;
b) Dizem respeito à formação, execução e manifestação da vontade de órgãos
administrativos.

O procedimento é o caminho q condiciona os termos da estação e execução da decisão,

visando a produção de um determinado resultado final.

Assim, a sucessão de atos, factos e formalidades constitui um procedimento

administrativo e, por dizer respeito ao exercício da função administrativa, diz-se
procedimento administrativo.

Porém, nem todos os atos q têm intervenção no procedimento administrativo são atos de
estruturas administrativas, ou seja, este também compreende atos dos particulares com
relevância procedimental e, portanto, regulados pelo Dto Adm  atos procedimentais
de particulares.

A regulação normativa do procedimento administrativo, ditada por uma exigência de

um Estado de Dto material traduz-se no facto de a OJ não se poder desinteressar do
modo como decorre a gestação da decisão final.

Dado q toda a atuação administrativa obedece a um procedimento regulado

juridicamente, se excetuarmos a atuação administrativa informal, podemos dizer q toda
a AP é procedimento administrativo:

 O desenvolvimento da atividade adm através do procedimento administrativo

configura-se como princípio geral de Dto Adm;
 O procedimento administrativo uniformizando toda a conduta administrativa surge
como “dto comum da atividade administrativa”.

Em conclusão, respeitar o procedimento será sempre obedecer à vontade política do

legislador autor das normas procedimentos.

Atualmente, existem sinais de uma transformação simplificadora do procedimento

administrativo:

 Devido à privatização de setores da atividade anteriormente a cargo da AP,

observam-se casos de desregulação procedimental ou, pelo menos, da sua remissão
para formas procedimentais privadas;

 A introdução da informática no agir adm conduziu a uma desmaterialização do

procedimento administrativo.
1
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

1.1. Função do procedimento administrativo

A. Função Jurídico-política

O procedimento administrativo representa um mecanismo limitativo do livre arbítrio da

AP, visando produzir uma decisão ou manifestar uma vontade:

 A existência de regras procedimentais, tendo como 1º propósito permitir a

aplicação do dto material, dita as vias admissíveis q o decisor deve seguir na
gestação da vontade adm;
 A procedimentalização do agir adm diz-nos q os “caminhos” percorridos pela AP
não são desconhecidos;
 O procedimento administrativo torna-se instrumento de realização de equilíbrios –
entre o princípio autoritário / princípio democrático, e, legalidade / imparcialidade
e boa administração.

Assim, o procedimento envolve previsibilidade do agir adm, como um roteiro dos

caminhos legais a seguir e, portanto, também legitimados politicamente através da
decisão legislativa:

 O procedimento adm alicerça-se e densifica o princ. do Estado de Dto e o princ.

democrático  o Estado de Dto Democrático é um Estado procedimental;
 Seguir o procedimento adm é obedecer ao itinerário q o legislador achou mais
justo e adequado para se obter a expressão da vontade adm;
 O procedimento torna-se fonte de legitimação decisória;

O procedimento administrativo tornou-se o centro da nova dogmática administrativa:

 A indeterminação dos fundamentos normativos e provisoriedade da maioria das

decisões acabou por ser compensada pela centralidade metodológica e
legitimadora do procedimento de decisão;

 O procedimento passou a consubstanciar uma tentativa de espaço adm preventivo

de paz jurídica – via integrativa da participação de todos os interesses;

 O procedimento revela-se como palco de gestação de toda a atuação adm, num

contexto de reforçar a aceitabilidade legitimadora da decisão.

Racionalizando e legitimando o agir da AP, o procedimento adm investe os cidadãos

numa dupla garantia:

 Garantia de q o respeito pela legalidade procedimental se transforma em instrumento

formal de justiça – procedimento equitativo;

 A garantia de existirem mecanismos de controlo de respeito pelos atos e

formalidades do itinerário decisório.

O procedimento adm reforça a visibilidade e indispensabilidade da participação dos

cidadãos nas decisões administrativas, num modelo de Adm aberta aos contributos
externos e ponderativa de diversos interesses.
2
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

A dificuldade de se alcançar uma decisão adm cujo conteúdo satisfaça todos os

interesses, conduzindo à debilitação da aceitação do resultado, levou a que o
procedimento administrativo tivesse uma função habilitadora da aceitabilidade da
conduta adm  o procedimento tornou-se instrumento de legitimação decisória e
núcleo de consenso.

Por outro lado, envolvendo o procedimento a intervenção de várias estruturas adm, as

suas normas desempenham a função de instrumentos de divisão intraadministrativa de
poderes – expressão de pluralismo orgânico.

O procedimento adm traduz ainda um meio auxiliar da fixação e conhecimento da

matéria de facto q servirá de pressuposto ou base à formação da vontade administrativa.

Importa referir q o CPA nunca pode deixar de ser entendido como um instrumento ao
serviço dos órgãos do segundo poder para a realização do seu encargo essencial de
alcançarem o interesse público.

B. Função jurídico-dogmática

Reduzido a uma questão de formalidades, o procedimento adm aparece como um

problema de marcha ou fases tendentes a obter a decisão adm final.

1.2. Tipologia dos procedimentos

 Procedimento Comum – qd o procedimento adm está sujeito a um regime geral

(regime decorrente do CPA);

 Procedimento Especial – qd a sua regulação se faz ao abrigo de normas específicas:

o Os procedimentos adm especiais q são integralmente regulados por normas de

Dto Adm;

o Os procedimentos q conjugam ou articulam a aplicação de normas de Dto Adm

e normas de outras ramos do OJ.

 Procedimentos de interesse público – são todos aqueles q, tendo sido desencadeados

pela AP, visam a prossecução de interesses gerais da coletividade e cuja realização se
encontra a seu cargo (Ex. Procedimento tributário).

 Procedimentos de interesse particular – são aqueles q, desencadeados por cidadãos,

têm como propósito imediato ou direta a satisfação de interesses individuais ou de
grupos de pessoais, exigindo a lei, todavia, uma intervenção adm – é possível observar
no seu seio aqueles q envolvem interesses simples ou q dizem respeito a interesses
complexos.

Ex. Procedimento de licenciamento de uma construção.

 Procedimentos mistos – todos aqueles q, partindo tendencialmente de iniciativa

pública, visando a satisfação do IP, carecem ou exigem uma participação essencial dos
particulares para a sua realização ou implementação, razão pela qual envolvem uma

3
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

mobilização de interesses dos cidadãos (não se exclui a possibilidade de alguns destes

procedimentos serem desencadeados por particulares).
Em termos estruturais, o procedimento administrativo pode assumir uma feição
unilateral ou autoritária, visando a formação e expressão da vontade exclusiva da AP
ou, pelo contrário, o procedimento poderá incorporar uma estrutura bilateral ou
contratual de decisão, expressando a conjugação decisória da participação da vontade
dos cidadãos, em termos iguais com a vontade da AP.

No q diz respeito ao objeto da atuação procedimental, o procedimento adm pode ter

vários propósitos:

 Pode visar a gestação de uma decisão de caráter meramente declarativo – limita-se

a expressar uma vontade  procedimento declarativo (pode ter dupla
configuração):

 Pode traduzir uma primeira decisão adm sobre determinada realidade factual,
sendo um procedimento declarativo de 1º grau;

 Pode visar uma reapreciação de uma anterior declaração  procedimento

declarativo de 2º grau.

 Pelo contrário, o procedimento pode visar a efetivação factual ou material de uma

anterior decisão de natureza declarativa, conferindo-lhe execução  procedimento
de execução.

Quanto aos efeitos produzidos, os procedimentos podem ser:

 Procedimentos constitutivos – se introduzindo alterações na OJ, fizeram nascer,

modificar ou extinguir situações jurídicas;

 Procedimentos declarativos – se, sem introduzir alterações inovadoras na OJ, se

limitaram a clarificar, verificar a existência ou a extensão de situações relativas a
pessoas, coisas ou relações.

No respeitante à sua localização no espaço, os procedimentos administrativos podem

ser:

 Procedimentos intrassubjetivos – aqueles q ocorrem entre estruturas orgânicas ou

serviços de uma única entidade;

 Procedimentos intersubjetivos – envolvem o relacionamento procedimental entre

estruturas de duas ou mais entidades públicas;

 Procedimentos transnacionais – aqueles q colocam em contacto estruturas

orgânicas da AP portuguesa e estruturas adm estrangeiras, de organizações
supranacionais ou internacionais, permitindo recortar a existência de
procedimentos administrativos multinível* e a deslocação do procedimento adm
nacional para campos transnacionais.

4
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

*Ex. Domínio da concorrência, envolvendo a articulação entre autoridades

nacionais e autoridades da UE.

Em relação ao período temporal de duração, o procedimento pode ser:

 Procedimento ordinário – decorre dentro dos prazos normais fixados pelas regras
para a prática de todos os atos e formalidades exigidos;

 Procedimento abreviado – aquele q, encurtando prazos ou suprimindo atos e

formalidades, num intuito simplificador, reduz os caminhos normais do
procedimento ordinário;

 Procedimento urgente – aquele q, num cenário de necessidade, suprime atos e

formalidades, visando alcançar um propósito essencial q, de outro modo, seria
inalcançável.

Em termos configurativos formais, o procedimento pode assumir 3 modalidades:

 Pode revelar a expressão de uma Adm tradicional, assente na materialização em

papel do seu itinerário decisório;

 Pode consubstanciar a utilização das novas tecnologias, num contexto de condutas

simplificadas, automatizadas e desmaterializadas  procedimento eletrónico,
inserido num contexto de AP eletrónica;

 Pode também conjugar ambas as situações e tornar-se um procedimento misto –

em parte informatizado e, noutra parte, envolvendo diferentes níveis e momentos,
assente na sua materialização em papel.

Importa referir q nem todos os procedimentos adm têm eficácia externa, isto é, nem
todos colocam em contacto a AP e os cidadãos, visando a produção ou execução de
decisões externas.

Desta forma, também podem existir procedimentos internos, encontrando-se a produção

dos seus efeitos dentro das fronteiras da AP, isto em termos intersubjetivos ou
intrassubjetivos.

Por fim, há procedimentos adm q terminam com decisões produzidas pela APcuja
disciplina material se encontra noutros ramos do Dto Público, assim como no próprio
Dto Privado.

1.3. Natureza

O procedimento não se pode confundir com o ato, declaração ou operação material – o

caminho não se identifica com a meta.

No entanto, cada ato, facto e formalidade, segundo esta ordem sucessiva, tem um
propósito e uma utilidade funcionalizada a gerar o ato final.

5
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

Assim, o procedimento adm é um meio, um instrumento formal ao serviço da

materialidade ou substantividade da decisão final – o procedimento:

 Serve o IP;
 Garante as posições jurídicas dos cidadãos;
 Implementa as políticas públicas.

Na decisão final reside a razão de ser do procedimento – o ato conclusivo forma-se

através do procedimento e o procedimento encontra a sua justificação no ato final q
gera.

Consequentemente, o agir procedimental não é um espaço ajurídico, mas antes obedece

a princípios de legalidade, eficiência e boa administração.

A existência de um agir procedimental da AP reconduz o procedimento a uma

atividade:

 O procedimento é sempre uma atividade instrumental, acessória e funcionalizada

ao serviço da substantividade do ato conclusivo;
 O procedimento envolve o estabelecimento de uma relação jurídico-procedimental
entre os sujeitos interessados.

A instrumentalidade da atividade procedimental adm a propósitos substantivos ou

materiais não significa q estamos diante de uma zona imune à força vinculativa dos dtos
fundamentais:

 O procedimento é lugar de efetivação dos dtos fundamentais procedimentais e é

também um meio ao serviço da concretização destes;
 A violação das normas procedimentais não é sempre uma questão de preterição de
formalidades, podendo bem consubstanciar a violação de dtos fundamentais.

Observa-se hoje uma progressiva complexificação do procedimento adm, sendo q esta

permite observar q o procedimento se desdobra em fases e subfases, dando origem a
subprocedimentos interligados e conexos q geram decisões intermédias, funcionando
como pressuposto ou efeito de outras decisões e possíveis procedimentos:

 A multiplicação de procedimentos, pressupondo a complexificação de interesses e

de relações administrativas multipolares, torna a AP numa gestora de conflitos;

 Os procedimentos administrativos, atravessados por interesses em colisão, acabam

por se tornar num momento transitório para a futura transposição judicial da
resolução de interesses pela conduta adm;

 O processo contencioso revela-se a fase de recurso de uma anterior decisão adm de

improcedência da pretensão reivindicativa de interesses em sede de procedimento
adm.

O procedimento torna-se palco de intervenção de uma pluralidade de interessados, numa

massificação de contributos e numa reivindicação de pretensões geradora de conflitos, q
num primeiro momento resolvido pela AP se mostram sempre suscetíveis de
6
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

reapreciação judicial  o processo contencioso torna-se numa continuidade do

procedimento adm – Art. 55º, nº3 CPTA.

Dimensão normativa do procedimento administrativo

A disciplina jurídica do procedimento adm é uma obrigação constitucional integrante da

reserva de lei e objeto da reserva de competência parlamentar.

A vinculação do legislador à obrigação de criar uma lei reguladora do processamento da

atividade adm obedece aos seguintes parâmetros materiais de execução:

 A regulação deve garantir a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços –

postulado de eficácia administrativa;
 A regulação deve fazer-se à luz da exigência de um procedimento justo e
equitativo  princípio da justiça – Art. 266º, nº2 CRP  garantir a participação
procedimental dos cidadãos e todos os demais princípios da CRP.

Configurado o Art. 267º, nº5 CRP, como norma não executável por si mesma, a
vinculação do legislador ao nível da regulação legislativa do procedimento adm é dupla:

 Tem de elaborar a lei, sob pena de inconstitucionalidade por omissão;

 Elaborada a lei, não pode retroceder o nível de execução já alcançado,

encontrando-se vedada sob pena de inconstitucionalidade por ação, a possibilidade
de revogação simples do regime jurídico em causa.

Por conseguinte, mostra-se inconstitucional q uma lei nova do procedimento adm, em

termos comparativos face à lei anterior, efetue uma “desprocedimentalização” da
atividade adm até então regulada.

1.1. Fontes da normatividade procedimental

Não obstante o CPA ser a lei reguladora do processamento da atividade nos termos e
para os efeitos do 267º, nº5 CRP, certo é q a normatividade reguladora dos vários
procedimentos administrativos não se esgota no CPA.

As fontes reguladoras do procedimento podem assumir a seguinte configuração:

 Paralelamente à lei comum reguladora do procedimento, existem leis

procedimentais especificas (2º, nº5 CPA);

 Ao lado das normas procedimentais escritas, mostra-se possível o desenvolvimento

informal, num sentido praeter legem, de normas não escritas;

 Admite a lei, no âmbito da discricionariedade procedimental (57º, nº1 CPA), q

existam atos de valor infralegal suscetíveis de disciplinar setores ou áreas
procedimentais parciais.
7
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

A normatividade reguladora do procedimento adm nem sempre assume uma natureza

injuntiva (56º CPA):

 Tal como existem normas ou atos procedimentais dotados de imperatividade para

as diferentes estruturas intervenientes, a própria lei reconhece a existência de
espaços q permitem o exercício de discricionariedade na estruturação e
adaptabilidade do procedimento à realidade concreta;

 As situações de estado de necessidade adm também podem permitir a flexibilidade

das normas injuntivas;

 A injuntividade das normas procedimentais não pode fazer esquecer a

suscetibilidade de se desenvolver uma atuação adm informal.

1.2. Postulados interpretativos

Visando proteger os interesses dos cidadãos e garantir o princ. da desburocratização, os

obstáculos procedimentais devem ser reduzidos ao mínimo (Art. 8º CPA), segundo um
princ. interpretativo de proibição ou interdição do formalismo excessivo:

 Há formalismo excessivo sempre q a uma certa conduta se associam efeitos graves

ou desproporcionados sem uma justificação razoável;
 As exigências formais devem conformar-se à luz do princ. da proporcionalidade;
 O formalismo excessivo pode traduzir a violação do dto a obter uma decisão adm
de fundo;
 Apesar de poder beneficiar a AP, a preterição por esta de uma regra procedimental
menor, podendo ser corrigida, sem advir qql prejuízo para o particular, determina q
a anulação do ato traduzirá um formalismo excessivo;
 A utilização argumentativa do princ. da proibição do formalismo excessivo exige
sempre uma ponderação de outros princípios gerais do agir adm;
 A proibição do formalismo excessivo conduz ao “formalismo moderado”.

O intuito de se alcançar a materialidade de uma decisão subjacente à satisfação das

posições jurídicas dos cidadãos e à garantia dos interesses públicos envolvidos deverá
sempre prevalecer sobre questões de índole meramente formal ou procedimental:

 A AP deve resolver oficiosamente as questões formais q puder e estiver habilitada;

 Em vez de conduzir logo à rejeição liminar dos pedidos, a AP deverá mandar suprir
as deficiências formais.

O procedimento obedece a um princ. de economia de meios, devendo evitar-se as

diligências inúteis e todos os atos q se mostrem sem mais valia efetiva, promovendo-se
a velocidade.

As normas devem ser sempre interpretadas no sentido de (a) garantir a segurança

jurídica e um (b) procedimento justo, numa prevalência de materialidade dos interesses
envolvidos sobre o simples culto das formalidades, salvaguardando o respeito pela
igualdade de tratamento.
8
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

(a) A garantia da segurança jurídica ao nível da interpretação das normas

procedimentais mostra-se passível de alicerçar a “teoria da tradição” q, conferindo
relevância operativa ao costume, usos e praxes na revelação do sentido da
normatividade, permite registar o seguinte:

 A interpretação e aplicação das normas jurídicas, por via adm, pode fazer-se à
luz de uma prática reiterada ou habitualmente seguida, desde q não existam
razoes justificativas de uma conduta diferente;

 O próprio silêncio do legislador, omitindo qualificações e definições, deverá ser

interpretado tendo presentes as coordenadas tradicionalmente adotadas;

 Nada disto impede a intervenção reconfigurativa do legislador, sem prejuízo das

exigências decorrentes da tutela da confiança e segurança jurídicas.

(b) A interpretação das normas referentes ao procedimento adm pressupõe a ideia de um

procedimento equitativo ou de um devido procedimento legal, reconhecendo-se q o
dto a uma boa adm passa por uma atuação equitativa – a interpretação das normas
procedimentais torna-se um momento de implementação ou concretização de dtos
fundamentais dos cidadãos.

A interpretação das normas do procedimento adm pode fazer-se à luz dos seguintes
postulados gerais de Dto:

 Não se aplicar uma expressão ou uma parte da lei sem tomar em consideração
toda a lei;
 Saber ou interpretar leis não é conhecer as suas palavras, mas compreender o seu
fim e efeitos;
 As leis anteriores interpretam-se por via das leis posteriores (sendo certo q tb as
leis posteriores, salvo se revogarem as anteriores, se interpretam por aquelas);
 Se é controversa a qualificação de uma norma como sendo imperativa ou
dispositiva, deve preferir-se o sentido q, sendo mais favorável à liberdade dos
cidadãos, lhe negue natureza imperativa;
 Se a norma habilita o mais, deve sempre permitir tb o menos, pois no todo está
contida a parte;
 Se a lei permite a prossecução de um fim, deve entender-se q os confere os
meios necessários;
 O q é especial encontra-se sempre contido no geral, aplicando-se
preferencialmente as normas especiais face às gerais;

1.3. Natureza das normas procedimentais

As normas legais reguladoras do procedimento adm podem assumir uma natureza

injuntiva ou supletiva – ambas as categorias produzem efeitos imperativos.

A área de imperatividade das normas procedimentais delimita a esfera de

discricionariedade do responsável pela direção do procedimento na respetiva
estruturação – 56º CPA – e a margem de autonomia dos diversos intervenientes na
prática de atos instrumentais e preparatórios do ato conclusivo.
9
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

Contudo, nem toda a imperatividade das normas procedimentais goza da mesma força
jurídico ou do mesmo desvalor jurídico em caso de violação  a desconformidade do
agir adm pode obter como resposta a nulidade ou anulabilidade dos atos ilegais.

As normas procedimentais cuja violação acarreta a nulidade têm uma força jurídica
reforçada face às normas procedimentais cujo desvalor se reconduza à anulação.

Porém, mesmo dentro da anulabilidade há casos em q apesar da violação da

normatividade, não se produz o efeito anulatório – 163º, nº5 CPA:

 Se o conteúdo do ato não pode, legal ou factualmente, ser outro;

 Se o fim foi alcançado;
 Se, sem o vício, o ato teria sido praticado com esse mesmo conteúdo.

O efeito anulatório decorrente da violação é afastado pela lei, num esvaziamento do

princ. da legalidade e dos dtos procedimentais dos interessados -< “golpe” às garantias
dos cidadãos, passível de lesar o princ. constitucional da tutela jurisdicional efetiva.

O sentido da negação do efeito anulatório conduz a uma degradação da força imperativa

das normas procedimentais q se encontram subjacentes e cujo desrespeito gera a
anulabilidade.

Art. 163º, nº5 CPA – afasta o efeito anulatório em certas situações – expressão do
aproveitamento dos atos inválidos – cláusula de inexecução legitima de normas
procedimentais:

 Um aparente sistema rígido de resposta à violação da imperatividade das normas

procedimentais encontra aqui uma abertura flexibilizadora da sua
vinculatividade;
 A ilegalidade cede lugar à mera irregularidade;
 Desenvolve-se uma atividade adm contra legem.

Este Art. mostra ainda ser uma norma procedimental de conteúdo injuntivo, sem deixar
ao aplicador margem de discricionariedade.

1.4. Os cidadãos como destinatários das normas procedimentais

A normatividade procedimental não tem apenas como destinatários as estruturas adm

encarregadas da sua aplicação.

A normatividade procedimental regula também a conduta de todos os cidadãos q se

relacionam com a AP, emergindo das disposições jurídicas subjetivas.

As normas procedimentais devem então refletir clareza, objetividade, simplicidade e

percetibilidade para o cidadão comum  uma linguagem incompreensível ao cidadão é
atentatória do fim constitucional subjacente à regulação legislativa do procedimento
adm – cumprimento defeituoso do Art. 267º, nº5 CRP.

10
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

Todavia, nem todas as normas procedimentais q têm os cidadãos como destinatários

lhes conferem posições jurídicas ativas  muitas criam deveres e obrigações.

As normas procedimentais, impondo condutas aos cidadãos, mostram-se suscetíveis de

serem desrespeitadas, contudo a sua violação não conhece um único modelo de sanções:

 Esse desrespeito pode significar a preclusão do exercício de uma posição jurídica

de vantagem ou de um ónus do particular;
 O desrespeito pode ainda habilitar o exercício de um poder de livre apreciação da
conduta em causa pela AP – 119º, nº2, 2ª parte CPA – ou justificar a rejeição do
requerimento – 108º, nº3 CPA – ou o seu indeferimento prévio – 109º, nº1CPA –
entre outros;
 Por último, pode consubstanciar efeitos sancionatórios de natureza pecuniária –
133º, nº2 CPA.

1.5. Da decisão concreta ao parâmetro normativo da conduta

A conduta procedimental da AP face a um caso concreto não se mostra isenta de

produzir efeitos extraprocedimentais – salvo declaração de reserva, essa conduta:

 Assume um papel autovinculativo para o seu autor;

 Revela-se passível de servir de base material de gestação de um precedente;
 Podem ainda alicerçar-se nela situações de investimento da confiança de
terceiros.

A transformação do caso concreto procedimental em parâmetro normativo de conduta

adm não se circunscreve à decisão final ou conclusiva do procedimento – os atos
jurídicos preparatórios ou instrumentais e os meros comportamentos factuais da AP ao
longo do procedimento habilitam q se possa extrair uma regra de conduta aplicável a
futuras intervenções administrativas procedimentais.

Âmbito aplicativo do CPA 2015

1. Aplicação subjetiva

Art. 2º CPA:

 O CPA é aplicável pelos órgãos de todas as entidades públicas, desde q exerçam

funções adm a título principal – 2º, nº4;
 É tb aplicável pelas autoridades públicas q, sem integrarem a AP, exerçam uma
atividade regulada por disposições de Dto Adm – 2º, nº1;
 Aplicável pelas entidades privadas q exerçam poderes públicos ou pautem a sua
conduta de modo específico por normas de Dto Adm.

Assim, o CPA pode ser aplicado por privados não exerçam poderes de autoridade, nem
tenham a sua conduta legalmente regulada pelo Dto Adm, desde q, ao abrigo da
autonomia da vontade, tenham convencionado a aplicação das suas normas.

2. Aplicação material
11
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

Nem todas as normas do CPA são aplicáveis, por igual, a todas as estruturas orgânicas
submetidas ao seu complexo normativo  há normas procedimentais q gozam de
aplicação geral e outras q apenas são aplicáveis a certos tipos de atividade adm.
Os princípios gerais da atividade adm e as normas do CPA q concretizam preceitos
constitucionais gozam de aplicação geral.

As normas q se regerem a princípios gerais, ao procedimento e à atividade adm

aplicam-se a todas as autoridades (públicas ou privadas) q exerçam poderes públicos ou
cuja regulação se faça pelo Dto Adm.

As normas sobre o funcionamento de órgãos – Arts. 20º a 52º CPA – apenas são
aplicáveis aos órgãos da AP, devendo deles excluir-se:

 Os órgãos do Estado e das RA q não exercem funções adm a título principal e

aqueles órgãos q nem sequer exercem funções adm;
 Os órgãos de entidades privadas, q apesar de terem funções adm, não integram a
AP.

As normas do CPA são ainda aplicáveis, a título subsidiário, aos procedimentos adm
especiais.

PRINCÍPIOS GERAIS DO PROCEDIMENTO ADM

1. Princípio da Administração Aberta – permite q os particulares tenham acesso aos

documentos administrativos, no entanto, tem limites:

 Ideia de que a OJ tem de ponderar outros valores, tais como de natureza pública
(segredo de Estado, segurança, sigilo fiscal...) ou natureza privada (reserva
privada da vida pessoal, segredo da propriedade intelectual...);

 Será que o cônjuge tem dto de acesso aos documentos médicos respeitantes
aos outros cônjuges?

 Por razões de igualdade os concorrentes ou pessoas q participam no mesmo

concurso comum têm dto de acesso à documentação apresentada pelos outros
participantes?

Art. 17º CPA + 268º, nº2 CRP

2. Princípio da Natureza gratuita do Procedimento Administrativo

 Art. 15º CPA – impõe reserva de lei na derrogação do caráter gratuito do

procedimento – só podem exigir taxas com fundamento na lei.

 Art. 161º, nº2, k) CRP – são nulos os atos q criem obrigações pecuniárias não
previstas na lei

3. Princípio da Língua Portuguesa - Art. 54º

12
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

 Invalidade das normas que impõe procedimentos administrativos em Portugal

em língua diferente da portuguesa

 Será q é admissível a lecionação em língua estrangeira, nas universidades

portuguesas, a alunos portugueses? Não @ Prof. Paulo Otero.

4. Princípio da Cooperação Leal com a UE – Art. 19º CPA

5. Princípio do Estado de Necessidade Administrativa

 Pressupostos:

 Tem de ocorrer uma circunstância de facto extraordinária (carece de prova);

 É necessário q exista uma ameaça/ efetivo perigo a bens ou interesses públicos
essenciais;
 Indispensabilidade e urgência da ação administrativa;
 A intervenção administrativa só pode surtir efeito se preterir as regras
normalmente aplicadas do procedimento administrativo.

Esta intervenção administrativa tem subjacente 3 juízos:

 Juízo de Ponderação – será q a medida é inadiável?

 Juízo de Prognose – vale a pena preterir as normas para alcançar o fim?
 Juízo de Atuação entre os meios a usar e os fins em vista.

O Estado de Necessidade administrativa permite:

 Derrogar as normas de procedimento;

 Criar uma decisão com conteúdo derrogatório do dto normalmente aplicado

Assim este pode ser procedimental ou ter natureza substantiva ou material.

Qual o regime a q está sujeito o EN?

Quais são as regras de regime?

 O EN Administrativa permite praticar atos q em circunstâncias normais estejam

feridos de vicio de forma – permite derrogar normas sobre forma e
formalidades;

 Permite situações de substituição extraordinária – um órgão q não é

normalmente competente possa praticar um ato q apesar disso não está ferido de
incompetência

 Limites:

 O procedimento equitativo – ideia de justiça;

13
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

 Princípios gerais da atividade administrativa (princípio da igualdade,

proporcionalidade...) – não é uma licença para praticar atos ilegais;
 Normas q concretizam preceitos da CRP – normas sobre dtos fundamentais não
podem ser objeto de desconsideração;
 Princípio da proporcionalidade (em especial): proibição do excesso; princípio da
atuação; princípio da razoabilidade/ ponderação;
 Controlo judicial – toda atuação administrativa ao abrigo do EN está sujeita ao
controlo dos tribunais

Qual a natureza do EN?

Art. 3º, nº2 CRP – legalidade excecional – é um espaço de ação com um dto especial.

Princípios Materiais da Atividade Administrativa

1. Princípios gerais expressamente formulados na CRP – Art. 266º;

2. Princípios sem expressa formulação constitucional.

1.1. Princípio da Legalidade

A AP está sujeita ao Direito – pressuposto do Estado de Dto:

 A AP deve acatar a lei e as normas q pautam o seu agir;

 Em caso de atuação contrária ao Direito, o seu agir é inválido;
 Aos Tribunais está sempre reservado um poder de controlo da validade da
subordinação da AP ao direito.

Assim, a AP deve subordinar-se às decisões dos tribunais, ou seja, deve-lhe

obediência e, portanto, tem de dar execução à decisão.

Casos de Execução Lícita: impossibilidade ou grave prejuízo para o interesse

público. (Qd a AP não tem de seguir a decisão).

A execução ilícita gera o dever de indemnizar por ato ilícito e responsabilidade

criminal do crime de desobediência.

1.2. Princípio da Execução do IP

Para alem da AP também há particulares interessados nisto.

1.3. Princípio pelo respeito e interesses legalmente protegidos dos cidadãos

 Onde há um dto subjetivo há um

1.4. Princípio da Igualdade

 Igualdade formal – todos somos iguais perante a lei;

 Igualdade Material – permite tratar de modo diferenciado qd existe um
fundamento lógico q o imponha.

Este princípio é expressão do Princ. da justiça.

14
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

1.5. Princípio da Proporcionalidade

1.6. Princípio da Imparcialidade

 Este impõe distância entre quem decide e os interesses ou os destinatários da

respetiva decisão – Arts. 69º a 76º CPA.

A violação deste princípio gera invalidade da conduta.

 Qd se decide todos os interesses têm de ser chamados à ponderação – dimensão

positiva.

1.7. Princípio da Boa-fé

 Boa-Fé em sentido próprio

 Boa-Fé como instrumento da proteção da confiança


1.8. Princípio da Justiça

Formas da Atividade Administrativa

1. Voluntariedade da conduta

A atividade administrativa assenta num querer, é uma conduta voluntária, no entanto,

nem todos os efeitos q envolvem a AP são resultantes destas.

Ex. Meros factos jurídicos como o decurso do tempo.

A regra é q a par das condutas voluntárias há condutas não voluntárias q produzem
efeitos jurídicos.

Deste modo, esta assume-se como puro facto:

 Trata-se de uma realidade decisória q faz emergir efeitos ou consequências

jurídicas, criando, modificando ou extinguido relações jurídicas;
 É um agir humano mediado pelas estruturas orgânicas q integram a AP e têm
como titulares seres humanos q formam uma vontade juridicamente imputável à
entidade publica q se encontra integrada na estrutura;

Nem todo os efeitos jurídicos envolvendo a AP assentam em condutas voluntárias:

 Meros factos jurídicos – acontecimentos independentes da vontade (o tempo, o

nascimento...);
 Factos jurídicos objetivos – factos alheios q qql atuação humana e, portanto,
involuntários (inundações, crise financeira...);
 Fattispecie de elementos de facto – qd a atuação adm é desencadeada por uma
pluralidade de factos entre si relacionados com uma norma jurídica.

15
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

A atividade desenvolvida pela AP consiste sempre num conjunto de opções e decisões q

são tomadas por uma estrutura orgânica e encontram expressão num ato.

A conduta pode ser por ação ou por omissão, isto é, tanto produz efeitos jurídicos aquilo
q resulta de um agir como aquilo q resulta da omissão de um dever de agir.

A vontade administrativa só produz efeitos relevantes se for exteriorizada –

exteriorização da vontade como pressuposto para a sua relevância.
Porém, há condutas q não são exteriorizadas, mas têm relevância.

Por outro lado, as decisões administrativas podem ter como destinatários 1 ou várias
pessoas determinadas – ato não normativo.

Contrariamente, se há uma pluralidade indeterminável de destinatários estamos perante

um ato normativo.

No entanto, existem casos mistos, ou seja, parcialmente têm destinatários determináveis

e outros indeterminados.

Nem sempre a vontade administrativa é suficiente para produzir efeitos, isto é, nem
sempre um mero agir da AP produz a modificação da realidade.

Há atuações administrativas q não se limitam a meras declarações jurídicas exigindo

uma atuação material, sendo esta q permite a produção dos efeitos jurídicos pretendidos
(os atos físicos dão efetividade às meras declarações).

A prática de operações pode consubstanciar-se, por ação ou omissão, em fonte de

responsabilidade civil ou criminal, mesmo não sendo atos jurídicos.

 Formas de atividade adm jurídica pública:

 Prática de atos jurídicos;

 Atos não jurídicos.

O requisito da produção de atos jurídicos diz-nos q sem a emanação destes não há uma
atividade jurídica, revelando-se insuficiente a mera habilitação ou fundamentação
jurídica do exercício adm:

 Exige-se a produção de atos jurídicos  manifestações de vontade ou de

ciência aptas a produzir efeitos de Direito;

Há uma manifestação de vontade se se exprime uma intenção e há uma

declaração de ciência sempre q se exprime um juízo de realidade.

Existem atos jurídicos regidos pelo Dto Público e outros regidos pelo Dto Privado –
nem toda a atividade administrativa se rege pelo Dto Público.

A inércia administrativa também tem um significado procedimental – silêncio como

modo de declaração de uma vontade.

16
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

Igualmente, existem condutas administrativa de facto e condutas juridicamente

irrelevantes (Ex. Palavras de circunstância num ato oficial).

2. Atividade Adm Jurídica de Natureza Pública

 Produção de atos jurídicos:

 Manifestações de vontade ou ciência;

 Podem ser atos externos (qd passam para fora da AP) ou internos (os efeitos
produzem-se dentro da AP e esgotam a sua eficácia nesta);

 Atos jurídicos simples (não negociais – há vontade de conduta, mas os efeitos

estão fixados pela lei – atos de natureza vinculada – mera vontade de celebração
do ato) // Atos jurídicos intencionais = Negócios Jurídicos (há conjugação de 2
vontades – o autor quer a conduta e os resultados dela emergentes).

 Regulação material pelo Dto Público (diversas formas do agir jurídico-público da

AP):

A AP tb desenvolve atividade ao abrigo do Dto Privado e usando formas jurídicas

privadas.

 Regulamento;
 Ato administrativo;
 Meras declarações negociais;
 Contratos administrativos;
 Convénios interorgânicos;
 Atos processuais da AP.

Tem-se observado a existência de progressivas modalidades de recombinação das

formas típicas do agir adm, misturando elementos de diferentes modos formas de
atuação, originando figuras mistas:

 Regulamento e contrato;
 Ato e contrato;
 Ato e regulamento.

I. REGULAMENTO

O que é? Ato normativo proveniente dos órgãos da AP no exercício da função

administrativo, tendo como características a generalidade e abstração  expressam a
vontade adm.

No Dto Português apenas no âmbito de atuação do GOV e das assembleias legislativas

das RA (órgãos simultaneamente com competência adm e legislativa) se cumula o
exercício de poderes normativas sob forma legislativa e regulamentar.

17
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

Apenas o GOV no âmbito das matérias legislativas concorrenciais face à AR pode

escolher entre a emanação de um ato legislativo, sob forma de decreto-lei, ou um
regulamento diretamente fundado na CRP, sob a forma de decreto regulamentar.

Sendo um ato normativo é uma consequência de 2 fatores:

 Não ser levado até às últimas consequências do princípio da separação de

poderes;
 A lei não pode tratar de tudo, assim, o detalhe é remetido para uma fonte
subordinada à lei (compete à AP).

 Tipos:

o Internos (esgotam os seus efeitos dentro da fronteira da AP) // Externos;

o Execução (aqueles q desenvolvem, pormenorizam, detalham uma lei – existem para

tornar operativa a lei – regulamentos para boa execução das leis – Art. 199º CRP) //
Independentes (1. Independentes de uma lei, mas resultam de várias leis; 2.
Regulamentos independentes diretamente alicerçados na CRP *)

* Prof. Paulo Otero – 199º, g) CRP – fonte de regulamentos independentes – estes

regulamentos não carecem de uma lei prévia, tendo a ver com a satisfação de
necessidades coletivas, Estado de bem-estar.
O GOV pode implementá-los com base direta na Constituição.

 Pressupostos para a utilização de um regulamento independente – Art. 199º, g) CRP:

 A matéria não pode ser de reserva de lei;

 A matéria não pode ter sido, até ao momento, disciplinada por decreto-lei (o
regulamento não pode contrariar a lei sob pena de invalidade);

Quais as razões para o GOV optar por um regulamento independente em vez de um

decreto-lei?

 Os regulamentos independentes revestem a forma de decreto-regulamentar:

 O decreto-lei está sujeito a fiscalização preventiva da constitucionalidade, ao

contrário do decreto-regulamentar;

 Os decretos-leis estão sujeitos à apreciação parlamentar – o GOV pode ver o seu

decreto-lei recusado pelo Parlamento (importante qd o GOV é minoritário), no
entanto, o decreto-regulamentar foge ao controlo parlamentar – Art. 169º CRP;

 O decreto-lei para ser aprovado tem de passar pelo Conselho de Ministros, já o

decreto-regulamentar precisa apenas da decisão com intervenção do PM e dos
ministros relacionados com a matéria (significativo qd o GOV é de coligação).

o Regulamentos de Operatividade Imediata (produz os seus efeitos

independentemente de qql ato de operação) // Operatividade Mediata (carece de um
ato de aplicação – o particular tem de o impugnar em Tribunal).
18
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

o Regulamentos de base contratual – determina q possa existir a produção de um

regulamento.

Ex. Regulamento q fixa taxas de utilização das autoestradas – contrato entre o

Estado e uma concessionaria).

 Qual o regime q se aplica aos regulamentos?

A matéria dos regulamentos está disciplinada no CPA – particularidade: Art. 135º CPA
– exclui a aplicação do Código aos regulamentos internos.
A disciplina jurídica dos regulamentos internos:

 Existiu uma desprocedimentalização – o CPA 2015 deixou de disciplinar a

matéria – retrocesso – Prof. Paulo Otero: opção inconstitucional – 267º CRP;

 Como integrar a lacuna? PO – aplica-se por analogia o regime previsto para os

regulamentos externos no CPA.

II. ATO ADMINISTRATIVO

O que é? Aplicação a um caso concreto de uma norma jurídica.

FDUC – só é ato administrativo a estatuição autoritária q produza efeitos externos.

FDUL – Prof. Marcelo Caetano e Freitas do Amaral.

Prof. Paulo Otero – ato administrativo:

 Ato jurídico unilateral – a perfeição do ato basta-se com a vontade do seu autor,
não dependendo de qql outra vontade;
 Proveniente de estruturas q exercem poderes administrativos;
 Procura definir o direito aplicável a uma situação individual e concreta – visa
assumir um conteúdo decisório;
 Visa produzir efeitos sem necessidade do consentimento dos destinatários – é
uma estatuição autoritária, obrigando os seus destinatários independentemente
da sua vontade e vinculando-os ao seu cumprimento.

 Atos coletivos – têm por base uma sit. concreta e têm como destinatário uma
estrutura colegial – produzem efeitos reflexos face a todos os seus membros ou titulares
(surgem como um conjunto de pessoas unificadas e determinadas ou determináveis).

Ex. Ato de dissolução de um órgão colegial adm.

 Ato administrativo plural – envolvem a produção de efeitos iguais a uma pluralidade

de pessoas determinadas ou determináveis, encontrando-se exteriorizados formalmente
num mesmo ato formal.

Há uma única declaração formal de vontade q se aplica a todos os seus destinatários.

Ex. Dispensa de todos os alunos da turma X por dois dias.

19
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

 Atos gerais – atos de aplicação imediata a um conjunto inorgânico de pessoas

determináveis, esgotando os seus efeitos imediatamente.
Ex. Ordem de dispersar um ajuntamento de pessoas.

 Sinais de trânsito – regulamentos de operatividade imediata:

 Aplicam-se a um conjunto indeterminável de destinatários;

 Produzem efeitos direta e imediatamente.

O sinal de trânsito é um regulamento, mas a decisão de colocação deste é um ato

administrativo.

Há discricionariedade / arbitrariedade na fixação de conteúdo dos sinais?

Podem existir atos administrativos parcialmente regulamentares – forma híbrida do agir

administrativo  Resolução aplicada a uma instituição bancária (Ex. BES).
Esta produziu reflexos a uma pluralidade determinada de destinatários: os clientes do
banco.

Todos os regulamentos têm necessariamente um conteúdo normativo?

@ PO – não, pois há uns q são materialmente atos administrativos, ou seja, qd há um

destinatário determinado ou determinável – critério substantivo.

 Principais espécies de atos administrativos:

 Atos decisórios (têm em si uma determinada decisão de Dto no caso concreto –

modificam, criam ou extinguem uma posição jurídica) // Atos Instrumentais
(auxiliam, preparam ou implementam as decisões – papel auxiliar);

 Atos Constitutivos (aqueles q introduzem inovações, alterações na OJ 

Primários – traduz a primeira definição de Dto no caso concreto – Ex.
classificação do teste escrito; Secundário – incide sobre um anterior ato) // Atos
Declarativos (limitam-se a verificar, constatar uma realidade);

 Atos Consensuais (aquele q praticado pela AP unilateralmente assenta, todavia,

num prévio acordo com os destinatários – Ex. marcação dos exames) // Atos
Não Consensuais (princípio da participação dos interessados – não têm por base
qql prévio acordo com os interessados ou destinatários);

 Atos cujo objeto é passível de ser um contrato (Ex. concessão) // Atos q não
podem ser contratos

 Atos com autotutela executiva (têm conjuntamente o dto de audição prévia) //

Atos sem autotutela executiva (Ex. Ato tributário).

20
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

 Regime dos Atos Administrativos: desde q sejam atos externos, o regime está no
CPA. Quanto aos atos internos, para o Regente a solução é inconstitucional, pois deixou
de estar regulada – analogicamente aplicável.

Art. 148º CPA – conceito de ato administrativo. O Código de forma incoerente veio
regular, por exemplo, a delegação de poderes q é um ato interno, entre outros.

III. MERAS DECLARAÇÕES NEGOCIAIS

Atos jurídicos unilaterais externos q, produzidos por estruturas decisórias no exercício

de poderes adm, expressam uma determinada posição jurídica face a uma situação
concreta e q, sem a concordância do seu destinatário ou de intervenção judicial
habilitante, não gozam de força obrigatória ou efeitos vinculativos.

 Nem sempre o agir administrativo unilateral se reconduz, num caso concreto, a um

ato administrativo.

Há casos em q a AP não atua de forma autoritária, apesar de regida pelo Dto Público, ou
seja, não gozam de autotutela declarativa, pois se o destinatário não acata / concorda, a
AP só pode ver definido o Dto no caso concreto através da intervenção do Tri.

A AP pode ter uma conduta individual q não goza de autotutela declarativa, isto é, não
define unilateralmente o Dto no caso concreto, para tal acontecer o particular tem de
concordar – assumem a natureza de meras declarações negociais:

 Possuem natureza e efeitos jurídicos externos, mas não consubstanciam decisões

de ius imperi – não comportam a imposição de vinculações ou a obrigatoriedade
de condutas;
 A produção dos efeitos depende do assentimento dos destinatários ou, em
alternativa, de intervenção judicial;

Estas meras declarações negociais visam a comunicação, transmissão ou exteriorização

de determinando enunciado negocial por parte da estrutura decisória titular de poderes
administrativos, carecendo da concordância do destinatário para produzirem efeitos
vinculativos.

Se a AP teimar em aplicar pela força esta definição de Dto q não goza de autotutela
declarativa levará ao dto de resistência por parte do particular, sendo q padece do vício
de usurpação de poder.

Ex. Matérias do Art. 307º, nº1 Código dos Contratos Públicos:

 Interpretação de contratos;
 Validade de contratos.
Nestes casos, a AP não goza de ius imperi.

 Comportamentos Factuais Concludentes – nem sempre a AP emite declarações

negociais expressas, ou seja, são declarações q se extraem implicitamente dos
comportamentos da ADM – Art. 2º, nº1 a 3º CPA + CC.

IV. CONTRATO ADMINISTRATIVO

21
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

Existem casos em q o agir adm se expressa num ato multilateral, envolvendo um acordo
entre duas ou mais vontades, expressando interesses opostos, e adotando a forma final
de um contrato.

 Forma de agir bilateral da AP.

 Vínculo Jurídico plurilateral, q tem sempre de envolver um contraente público e em
termos substantivos o Dto regulador é o Público.

!!! Nem todos os contratos da AP são administrativos, ela também pode celebrar alguns
regidos pelo Dto Privado:
 Entre uma entidade pública e uma privada – contratos adm típicos;
 Entre duas entidades públicas – contratos interadministrativos;

 Quanto ao objeto podemos distinguir:

 Contratos de atribuição – a prestação principal pertence a uma entidade pública,

envolvendo uma certa vantagem a favor do contraente (Ex. Fornecimento de água);

 Contratos de colaboração – a prestação particular está a cargo do particular,

envolvendo a “privatização” do desempenho de tarefas adm e tendo como
contrapartida uma remuneração (Ex. empreitadas públicas);

 Contratos de Cooperação – entre 2 entidades públicas, visam a disciplina de

interesses recíprocos relativamente a tarefas de exercício conjunto ou q justificam a
sua coordenação de meios;

 Contratos de natureza organizativa – são acordos q permitem efetuar uma gestão

consensual de serviços públicos envolvendo diferentes entidades públicas ou
habilitando a emergência de novas realidades organizativas (Ex. Contrato de
delegação de poderes;)

 Contratos de natureza contenciosa – acordos q visam disciplinar os termos em q se

deverão desencadear, desenvolver ou cessar uma determinada lide judicial ou
arbitral.

 Contratos de natureza procedimental – regulam aspetos formais, envolvendo a

resolução de divergências entre vários interessados, e/ ou a regulação de aspetos
materiais relativos à determinação do conteúdo discricionário de um futuro ato –
Art. 57º CPA.

V. CONVÉNIOS INTERRGANICOS

 Estamos perante vínculos jurídicos / acordos entre dois ou mais órgãos / serviços de
uma mesma entidade pública. Visam regular a organização e regulamento ou o
exercício de poderes.

Assim, são acordos celebrados entre dois ou mais órgãos ou serviços de uma mesma
entidade, visando a regulação de aspetos de organização e/ou funcionamento relativos
ao modo de exercício dos poderes de tais estruturas orgânicas.
22
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

!!! Não são contratos, pois o contrato pressupõe dois sujeitos e aqui estamos perante um
único sujeito e também porque não assentam num acordo de vontades provenientes de
duas partes.

Não estão sujeitos nem ao CPA nem ao Código dos Contratos Públicos – estão numa
“zona de ninguém”.

No entanto, o CPA refere-se a eles no Art. 57º, 66º e 77º.

Traduzindo os convénios um setor desprocedimentalizado do agir adm, o seu regime

encontra-se na aplicação dos princípios gerais da atividade adm.
VI. ATOS PROCESSUAIS DA ADMINSITRAÇAO PÚBLICA

Nem toda a atuação adm assume natureza substantiva, sendo q ao lado desta existe uma
AP processual q, tendo por objeto a defesa de posições jurídicas adm em litígios
judiciais ou arbitrais se reconduz a condutas de natureza processual.

Os atos processuais podem ser praticados diretamente por estruturas adm ou por
representantes mandatários habilitados para o efeito.

Estes têm como função iniciar, desenvolver ou terminar uma determinada lide judicial
ou arbitral  envolvem a defesa de posições jurídicas sustentadas por estrituras
decisórias q exercem poderes jurídico-administrativos.

 Qd a AP age em Tri. desenvolve uma atividade administrativa de natureza processual

– atos praticados pela AP ou por mandatários da AP (MP ou advogado) – pratica atos
administrativos imputáveis à ADM.

Estes são atos jurídicos q expressam a posição da AP junto de um Tribunal, verificando-

se q a AP é parte num processo judicial ou arbitral.

 Código de Processo Civil; Código de Processo dos Tri Adm; Lei de Arbitragem
Voluntária (LAV).

Toda esta atuação processual da AP tem sempre de ter um título jurídico de Dto
Público, sendo q tem de existir coerência entre a atuação processual e substantiva da
AP, sob pena de ser violado o princípio da boa-fé.

FORMAS DA ATIVIDADE ADM JURÍDICA PRIVADA

1. Atividade adm jurídico-privada

A AP tem penetrado a existência de áreas de flexibilização reguladora envolvendo a

aplicação do Dto Privado:

 A otimização do agir adm tb passa pela utilização de formas jurídico-privadas de

ação;
 Ao lado de uma AP tradicional foi emergindo uma AP sob forma privada.

23
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

A atuação adm ao abrigo do Dto Privado envolve uma exigência de conciliar regras e
princípios diferentes, num fenómeno de intercomunicação aplicativa do Dto Privado
articulada com normas de Dto Adm.

Qql atuação de uma entidade pública aplicando Dto Privado, desde q fora das suas
atribuições, isto é, desde q desnecessário à prossecução dos seus fins, produzirá sempre
t
atos inválidos.

As formas de atividade adm jurídica privada traduzem o agir adm q se consubstancia na

produção de atos jurídicos cuja disciplina substantiva é regulada pelo Dto Privado:

A atuação adm jurídico-privada mostra-se passível de assumir 3 formas:

 Atos jurídicos simples;

 Negócios jurídicos unilaterais;
 Negócios jurídicos plurilaterais (ou contratos).

No entanto, a atividade jurídica de Dto Privado desenvolvida pela AP não deixa de estar
pautada pela prossecução do IP:

 Trata-se de uma atividade q tem natureza privada, sem deixar de ser adm;
 A exigência da prossecução do IP mostra-se passível de limitar o exercício de uma
atividade económico-lucrativa por parte da AP;

De igual modo, a atividade adm de natureza jurídico-privada encontra-se sempre

vinculada ao respeito pela juridicidade no seu todo:

 Aplicabilidade direta das normas constitucionais sobre dtos, liberdades e garantias

– Art. 18º, nº1 CRP;
 Respeito pelos princípios gerais da atividade adm e pelas disposições do CPA –
Art. 2º, nº3 CPA;
 Disposições legais imperativas – Art. 294º CC;
 Vinculação ao DUE.

A sujeição da atividade adm de natureza jurídico-privada da AP a um conjunto de

vinculações emergentes do Dto Público, permitem falar num Dto Privado
administrativizado, enquanto realidade normativa distinta do Dto Privado utilizado
pelos cidadãos – Dto Adm Privado.

O exercício da atividade adm de natureza jurídico-privada pressupõe sempre uma norma

de habilitação q radica sempre em preceitos de Dto Adm:

 A estrutura adm q desenvolve uma atividade regulada pelo Dto Privado alicerça-se
numa norma de competência q permite a imputação dos efeitos de tais atos à
própria AP;
 Se o seu autor não tem título habilitador q lhe permita a revista emanação, o ato
será sempre inválido;

24
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

 A questão surge em saber se essa norma habilitadora tem de ser uma específica
norma jurídico-adm ou se salvo preceito legal em sentido contrário, basta a mesma
norma q permite as entidades privadas agir passando a gozar de liberdade de
escolha na forma de atuação.

A determinação do título habilitante do agir adm à luz do Dto privado, envolvendo o

recorte da capacidade de agir da entidade em causa, pressupõe a diferenciação entre:

 A personalidade de Dto Público faz do Dto Adm o ordenamento regra ou normal

do seu agir, motivo pelo qual a utilização do Dto Privado carece de norma
jurídico-adm permissiva;
 Se estamos perante uma entidade com personalidade jurídica privada e q integra a
AP sob forma privada, a expressão de uma capacidade de utilização de formas
jurídico-privadas deve ter-se como inerente a natureza da sua personalidade como
entidade privada.

1.1. Atos jurídicos simples

A regulação do agir adm por normas de Dto Privado confere às autoridades competentes
a faculdade de emanar atos q, expressando uma autonomia de celebração,
consubstanciam a relevância da vontade de ação e de declaração, sem q exista
relevância da vontade de estipulação dos efeitos.

São atos cujos efeitos surgem independentemente de terem sido previstos ou

pretendidos pelo seu autor:

 Os efeitos produzem-se ex lege, atendendo à natureza imperativa das normas q os

fixam, sem margem para intervenção modeladora da vontade;
 O seu autor limita-se a produzir um pressuposto para q se verifiquem os efeitos
previstos na lei, sem gozar de autonomia determinativa do conteúdo desses efeitos.

Devem também considerar-se atos jurídicos simples as declarações de voto produzidas

pelos titulares dos órgãos colegiais de entidades integrantes do âmbito subjetivo de
aplicação do CPA (Art. 35º CPA).

O regime genérico destes atos encontra-se no Dto Privado, nos termos da remissão pelo
Art. 259º CC, sem prejuízo da existência de disposições aplicáveis à luz do Art. 2º, nº3
CPA.

1.2. Negócios Jurídicos Unilaterais

Nestes os efeitos do ato são o produto da vontade do seu autor, numa intervenção
modeladora do conteúdo e dos seus resultados jurídicos, sempre dentro dos limites
legais.

Na atuação adm através de NJ unilaterais regulados pelo Dto Privado, a AP manifesta

uma vontade confirmadora do conteúdo e dos efeitos do seu agir  margem de
valoração subjetiva face a uma situação concreta.

25
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

Ex. Renúncia pela AP de certos dtos privados // Aceitação de uma herança por parte de
um município.

Os NJ unilaterais encontram a sua regulação no CC, sem prejuízo da possibilidade de

existirem leis especiais tb aplicáveis e do disposto no Art. 2º, nº3 CPA.

1.3. Negócios Jurídicos Plurilaterais – contratos de Dto privado em q a AP é parte:

Contratos de Dto Privado – o seu regime substantivo é regulado pelo Dto Privado,
enquanto q os contratos públicos são regulados pelo Dto Adm.

Estes consubstanciam acordos q, envolvendo sempre entidades integrantes da AP ou

entidades desenvolvendo funções adm, visam regular e coordenar interesses
contrapostos, encontrando-se a sua disciplina substantiva sujeita ado Dto Privado.

 Nos contratos de Dto Privado da AP ou nos contratos adm há sempre alguém q é

parte – a AP.
 Um regime procedimental (caminho q leva à celebração do contrato) é,
normalmente, em ambos os casos um regime de Dto Público.
 O q diferencia os contratos de Dto Privado dos contratos adm é o regime
substantivo.

Qual é a fonte q regula os contratos do Dto Privado da AP?

 Art. 202º, nº2 CPA;

 Regime Procedimental:

 Se o objeto do contrato de Dto Privado se envolve prestações submetidas à

concorrência a sua disciplina está no C. dos Contratos Públicos ou em lei especial
– Art. 1º, nº2 CCP;
 Se o objeto do contrato são prestações q não estão submetidas à concorrência há
dois caminhos:
 O contrato atribui vantagens a alguém, sendo q o seu objeto pode ser passível
de ato ou contrato adm  continua a reger-se pelo CCP ou lei especial – Art.
1º, nº3 CCP;
 Não atribui vantagens  estão sujeitos ao CPA – Art. 202º, nº2.
 O contrato não tem uma prestação submetida à concorrência, mas tb não atribui
uma vantagem  CPA – Art. 202º, nº2 CPA.

 Contratos de incidência comercial ou financeira em q a Adm é parte.

FORMAS DE ATIVIDADE ADM NÃO JURÍDICAS

 Operações Informais;
 Atuação Informal;
 Atuação Política.

26
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

Nem sempre a atividade adm envolve a prática de atos jurídicos – a atuação adm não se
esgota na produção de atos jurídicos.

A atividade não jurídica é aquela q, alicerçando-se sempre num ato jurídico e nunca
estando isenta de gerar possíveis efeitos jurídicos colaterais, não se consubstancia ma
produção dos atos jurídicos, todavia:

 A atividade em causa não se destina a gerar efeitos cujo objeto típico seja a
constituição, modificação ou extinção de situações jurídicas;
 Obedece sempre a uma habilitação jurídica – só pode ser desenvolvida por quem
tenha um título válido de competência – não há atuação adm sem previa norma
jurídica habilitante;
 Mesmo a atuação não jurídica pode gerar efeitos jurídicos colaterais atípicos, de
modo reflexo ou indiretamente, tal como RC.

Modalidades:

 Operações materiais – através destas há uma transformação da realidade factual –

são estas q permitem mudar a realidade – autotutela física sobre a realidade;

Ex. Autópsia; Policiamento; Dar uma aula.

O agir material pressupõe efeitos de natureza jurídica – a operação material visa

modificar um estado ou sit. de facto.

Estas não são uma declaração jurídica, mas delas pode-se sempre extrair uma conduta
com relevância jurídica, assim, envolvendo um evento físico estas envolvem tb uma
obrigação de agir praticamente:

 As operações materiais atuam sobre a realidade fática das situações concretas da

vida;
 Porém, num certo sentido, estas têm subjacente uma atividade de realização do
Dto.

Ex. Lecionar aula numa escola pública; construir uma obra pública.

A atuação material é o produto de uma anterior decisão adm, mas pode acontecer q por
vezes não exista essa declaração material, ou seja, por vezes a atuação material pode ser
aquilo a q se chama uma “via de facto”  atuação material sem prévio título jurídico
ou cujo título jurídico é nulo ou inexistente.

Ex. Ordem de demolição de num prédio cujo Nº é o 105 e a AP em vez de demolir

este, vai demolir o 115. Ao demolir o prédio errado atua em via de facto.

As operações materiais são condutas voluntárias, sendo q tem de se considerar q o seu

autor tenha sempre de querer ou entender a conduta q produz.

A importância das operações materiais:

27
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

 Dão vida, transformam a realidade e materializam atos jurídicos da AP, mas tb

permitem dar efetividade a normas jurídicas, desde logo às normas sobre dtos
fundamentais (para quê o dto à saúde se não há hospitais);

A CRP é refém da AP, pq é no momento das operações materiais q está em causa o

êxito do Estado de bem-estar.

As OM, apesar de não se consubstanciarem na produção de atos jurídicos, podem

sempre gerar efeitos jurídicos, sendo tb possível delas extrair um comportamento q
serve de “facto concludente” – assumem sempre importância jurídica.

A dimensão realizadora e transformadora da realidade pelas OM confere-lhes uma

centralidade única como forma de atuação adm, especialmente vocacionada para a
implementação dos dtos fundamentais – estas devem estar sujeitas ao princ. da
precedência de lei (especialmente se assumirem um papel lesivo, restritivo ou invasivo
da esfera pessoal).

No entanto, tb pode acontecer q por via das OM possam ocorrer as mais graves
violações aos dtos fundamentais: genocídio de populações, por via de autoridades
militares; a realização da guerra...

As OM tb podem consubstanciar a materialização fáctica de deveres, tarefas e

vinculações adm.

Operações materiais – tipos:

 Com ou sem relevância constitucional (implementando dtos fundamentais ou as

demais q não os envolvem);
 Preparatórias de atos jurídicos (estudar previamente uma matéria preparatória da
decisão)
 Operações materiais de execução de anteriores atos jurídicos;
 OM cuja única finalidade é a modificação de um estado de facto através de um
meio de trabalho q é, tb ele, um puro facto (Ex. Construção de estradas, edifícios,
combate a incêndios).

Podemos tb ainda distinguir, atendendo ao âmbito de eficácia dos efeitos das OM,
distinguir entre:

 OM internas  esgotam os seus efeitos dentro da AP (Ex. Impressão de textos e

envio de cartas; organização de dossiers...);
 OM externas  extravasam as fronteiras da AP (Ex. Vacinação de crianças;
extinção de incêndios...).

Atendendo à duração temporal da sua execução é possível recortar as OM instantâneas

(falando-se em atos materiais) ou OM continuadas (se se prolongarem no tempo).

A formalização jurídica de uma deliberação é ela em si uma operação material.

Onde é podemos encontrar o regime das OM? Art. 2º, nº3 CPA; existem ainda
diferentes garantias contenciosas.

28
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

Problemas de imputação jurídica:

 Qd estamos perante uma via de facto, será q a operação deve ser imputada à pessoa
coletiva ou ao titular?
Isto é relevante para efeitos de RC administrativa.

 Atuação Informal

Há modos de agir da AP q se caracterizam pela natureza flexível, consensual, isto é, em

vez de processos autoritários, parte da ação adm é hoje situada à margem de processos
formais – agir da AP paralelo à atuação procedimentalmente regulada:

 Situações de conselho – a AP aconselha;

 Recomendações – está aparelhada uma conduta a um fim;
 Advertência.;
 Tolerância da Adm face a situações de facto (Ex. Parar num sítio onde é proibido).
A atuação adm nem sempre envolve procedimentos rígidos, mas muitas vezes esta ideia
de adaptabilidade da respetiva atuação.

Esta atuação informal pode ser:

 Praeter legem;
 Contra legem – se reiterada ao longo do tempo pode gerar uma normatividade
adm não oficial, q vigora paralelamente à oficial.

Assim, há aqui um enfraquecimento da juridicidade, mas não uma abolição desta.

Aplica-se às atuações informais o Art. 2º, nº3 CPA e os princípios do Art. 266º CRP.

A atuação informal não pode ser exigida judicialmente, mas pode gerar RC por violação
da tutela da confiança.

Ex. O Professor diz q no exame não sai o capítulo Y e depois o exame é todo à base do
referido capítulo.

 Atuação Política da AP

O decurso do tempo fez operar uma evolução nos atos políticos em Dto Adm:

 Verificou-se q a existência de atos políticos não era exclusiva das estruturas de

topo do executivo;
 Vinculadas todas as autoridades públicas a aplicar a CRP passou então a existir um
espaço de exercício da função política a cargo de tais autoridades;
 Toda a AP se mostra permeável a fenómenos de intervenção politico-decisória.

Assim, a AP não é alheia ao exercício da função política, nem se configura apenas como
destinatária de atos políticos, sendo antes a própria AP protagonista e autora de atos
políticos.

29
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

A atividade adm q se consubstancia na prática de atos políticos corresponde à atuação

política da AP – há uma zona de função adm q é intercetada com a função política,
sendo q todas as entidades integrantes da Adm possuem um espaço / margem de
indirizzo político, podendo falar-se então em indirizzo adm.

A atuação política da AP, expressando esse espaço decisório de indirizzo adm, envolve
a prática de atos políticos, geradores de efeitos políticos no domínio da função adm,
alicerçados sempre na prossecução do IP e respeitando a lei e a CRP:

 O ato político conforma-se com puros critérios de oportunidade;

 Se estiver em causa a produção de efeitos jurídicos q imponham um sacrifício
especial de dtos a um cidadão o ato nunca poderá estar imune a controlo
jurisdicional;
 Se, independentemente de envolver efeitos lesivos de cidadãos, a atuação política
violar parâmetros normativos vinculativos, estamos perante uma atuação da AP
inválida;

 Os atos políticos traduzem linhas programáticas ou opções fundamentais no

domínio do agir adm q, visando ser norteadoras da conduta futura dos órgãos
decisórios, exercendo uma função de indirizzo político, carecem de implementação e
visam a produção de efeitos jurídicos ou materiais.

Porém, fora da atuação adm situam-se os atos políticos q, sendo expressão de uma
mera vontade política pessoal ou partidária do seu autor são alheios ao exercício direto
ou imediato da função adm – atos privados com relevância político-adm.

Ex. Decisão de se candidatar a vereador.

A validade destes atos, num Estado de Dto material, depende sempre da sua
conformidade com a CRP, sob pena de se estar numa zona ajurídica de atuação do
poder  princípio da juridicidade.

A atuação política desenvolvida pela AP encontra-se submetida:

 CRP – Arts. 18º; 211º; 266º;

 Normas do CPA q concretizam preceitos constitucionais – Art. 2º, nº3;
 Outros atos normativos.

Exceto se existir expressa disposição em sentido contrário, os atos políticos da AP

apenas conhecem mecanismos de fiscalização.

A INATIVIDADE ADMINISTRATIVA

A inércia adm

A conduta adm nem sempre se traduz num comportamento por ação – por vezes a AP
adota uma conduta omissiva: postura de inatividade ou inércia, traduzindo uma forma
de inexecução da lei.

30
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

Nem toda a inércia adm assenta num dever legal de decisão subsequente a assuntos q
tenham sido apresentados pelos interessados: a inércia adm pode tb ser expressão do
não exercício de uma competência adm.

 Inércia Adm – omissão do agir adm numa situação em q, por razões de legalidade ou
de mérito, se impunha q o decisor adotasse uma determinada ação – expressão de uma
má administração.

Há assim na inércia adm uma “disfunção adm negativa” – revela a violação de um dever
de agir q vincula as estruturas administrativas:

 A inércia adm consubstancia sempre o desrespeito por um prazo legal ou razoável

de decisão;
 A AP negligencia a satisfação do IP e/ou as posições jurídicas subjetivas dos
cidadãos;
 A inércia adm traduz uma forma de desprezo por todos os deveres legais q recaem
sobre os decisores adm;
 Revela um comportamento incorreto da AP e atenta contra a ética pública.
Assim, a inércia adm mostra-se passível de funcionar como um obstáculo a um justo ou
equitativo procedimento: a inércia demonstra uma postura de arbitrariedade da
autoridade sobre os súbditos.

Deste modo, a inércia adm envolve a ausência de qql ação ou decisão expressa ou
implícita – não exercício de uma competência face a uma determinada situação.

 Espécies:

 Inércia jurídica ou declarativa – omissão de uma declaração jurídica:

 Inércia de base pretensiva – inércia perante assuntos q lhe tenham sido

apresentados pelos cidadãos – traduz uma ausência de resposta ou decisão
expressa face a interesses pretensivos – violação do dever legal de se pronunciar;

 Inércia sem base pretensiva – inércia sem qql solicitação ou interpelação

pretensiva dos cidadãos – é independente de pretensão, comunicação, reclamação
ou queixa dos particulares.

 Inércia fática ou material – omissão de uma conduta física de natureza material

ou técnica:

 Omissão da autotutela executiva;

 Inexecução da sentença judicial;
 Inatividade prestacional adm ou paralisia dos serviços públicos (Ex. Não garantia
de serviços mínimos em cenário de greve).

No domínio intra-administrativo, a inércia, envolvendo o não exercício de uma

competência em relação a órgãos ou estruturas adm permite distinguir:

31
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

 A inércia do subalterno relativamente ao cumprimento de uma ordem ou instrução

hierárquica – violação do dever de obediência;
 Inércia da entidade superentendida relativamente a uma diretiva da entidade
superintendente;
 Inércia dos órgãos adstritos ao dever de auxílio adm, coadjuvação ou colaboração
face a outros órgãos.

A inércia adm pode ainda incidir sobre diferentes formas de exercício da atividade adm:

 Omissão regulamentar;
 Omissão no âmbito de uma relação contratual;
 Omissão relativa a situações individuais.

A inércia adm pressupõe a existência de um dever de agir que vincula a AP a adotar

uma ação, razão pela qual a sua omissão de agir constitui a violação de um dever ou o
incumprimento de uma vinculação.

O incumprimento do dever legal de agir comporta um desrespeito pela legalidade –

conduta adm ilegal:

 A estrutura decisória competente nada faz qd se encontrava vinculada a agir;

 Dupla incidência: violação omissiva de interesses procedimentais de natureza
instrumental + violação omissiva de interesses substantivos.

Importa referir q nem sempre a lei associa à inércia adm um determinado significado
jurídico específico: tem de resultar de uma norma a atribuição de um sentido decisório
ao silêncio adm  o silêncio só releva como manifestação de vontade qd a lei, uso ou
convenção lhe reconheça esse valor.

A ilegalidade da conduta adm omissiva nem sempre encontra uma tutela jurisdicional
efetiva.

A Adm encontra-se vinculada a conferir execução às decisões judiciais, sob pena de

crime de desobediência, sem prejuízo da existência de causas legitimas de inexecução e
de poder discutir a validade constitucional da norma habilitante do tipo de intervenção
judicial sobre a esfera adm.

A inércia adm pode tb habilitar o exercício de poderes substitutivos entre estruturas adm
ou fundamentar a RC administrativa por facto omissivo, assim como responsabilidade
disciplinar, financeira ou política do órgão q permanece em inatividade.

Perante uma situação de inércia adm geradora de incumprimento de obrigações

emergentes do DUE, essa conduta omissiva pode ser passível de gerar a
responsabilidade do Estado português junta da UE.

A verificação de um sit. de inercia não obsta a q a AP possa, em momento posterior,

agir, adotando a conduta legalmente devida, dado q o decurso do prazo legal não
determina a extinção dos poderes decisórios face ao caso concreto, salvo se:

32
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

 O prazo legal, em procedimentos de iniciativa oficiosa, assumir-se como prazo

máximo, como garantia do cidadão a obter uma decisão adm da sua sit. jurídica em
cenários passiveis de conduzir a uma decisão com efeitos desfavoráveis.

Não obstante a ilegalidade da conduta omissiva, a inércia pode levantar o tema da tutela
da confiança numa prolongada conduta omissiva da AP contra legem, fazendo apelo:

 Toleratio adm – indulgencia decorrente da ausência de atuação adm face a certos

comportamentos ilegais ou ilícitos dos particulares.

Traduz uma forma de “abdicação de poder” ou de não exercício de uma

competência devida, sendo q se mostra passível de criar dtos subjetivos amparados
na tutela da confiança e da boa-fé.

 Supressio – determina q em nome da tutela da confiança, uma abstenção de

exercício de certa competência durante um período prolongado de tempo gere a
representação ou convicção no cidadão de q essa competência não seria mais
exercida.

 Surrectio – fenómeno reflexo da supressio – tem a sua base legal no princípio da

boa-fé  traduz a situação em q um cidadão beneficia diretamente com o não
exercício de uma competência adm, especialmente qd esta envolveria a prática de
atos ablativos – é um dto subjetivo q se constitui ex novo.

As situações de inércia podem ainda gerar caducidade ou prescrição de posições

jurídicas.

Por norma, a inércia adm assume a natureza de ato jurídico simples, pois mostra-se
irrelevante a existência de uma intencionalidade de efeitos:

 Os efeitos da inércia adm produzem-se ex lege;

 Se a lei nada prevê como efeito da inércia adm, então o silêncio da AP não tem qql
significado.

Como os efeitos da omissão adm se produzem ex lege estamos então diante de um ato
não negocial, faltando-lhe a intencionalidade própria dos NJ, salvo se se entender q o
órgão inerte pretende os efeitos q decorrem da própria lei.

Se podíamos dizer q a inércia adm representava um exercício ilegal de uma

“preferência” q é marginal à lei, a verdade é q a partir do momento em q a OJ atribui
efeitos positivos a tais situações de inércia, então a preferência por esta não se pode
considerar totalmente prescrita pelo ordenamento:

 Ao lado da norma q impõe o dever de ação, passa a vigorar uma norma q, em caso
de incumprimento por omissão de um tal dever, reconhece efeitos positivos à
omissão;
 Perante uma norma q reconhece efeitos positivos e válidos à conduta inerte, o
órgão adm se tenha motivado por tais efeitos  a inércia adm traduzirá um
verdadeiro ato jurídico intencional.

33
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

Se a inércia adm é expressão de uma intencionalidade q se configura como um ato

jurídico com a natureza de NJ, então, mostra-se passível de ser convertida numa forma
de agir adm:

 Em vez de decidir expressamente, o órgão competente prefere guardar silêncio,

ficando inerte;
 Expressão de uma permissão implícita para o exercício de uma conduta omissiva
contra legem.

1.1. Omissão regulamentar

Ocorre no âmbito da atuação normativa da AP e pode consistir:

 Inércia relativamente ao cumprimento de formalidades procedimentais respeitantes

à emanação de um regulamento (inércia formal ou procedimental);
 Inércia adm traduzida na ausência absoluta de regulamento (inércia material ou
substantiva).

A omissão regulamentar compreende duas realidades jurídicas diferentes:

 Pode versar sobre o procedimento adm de feitura de normas regulamentares até ao

incumprimento por omissão de quaisquer atos / formalidades legalmente previstos;
 Pode incidir sobre a própria emanação do regulamento, sempre q a sua adoção
corresponda a um dever de conferir exequibilidade a um ato legislativo.

 Omissão regulamentar:

 Das formalidades do procedimento de feitura de um regulamento;

Ex. O regulamento deve ser objeto de consulta pública, sendo q a AP emanou o

regulamento não dando prazo para as pessoas s e pronunciarem.

 Material em relação ao conteúdo do regulamento;

 Total.

 Omissões contratuais qt à execução do contrato ou qt à formação deste;

 Omissão de situações individuais – tudo aquilo q não é uma omissão regulamentar e

bilateral (falta de ação da Adm – ações unilaterais).

Qual é a regra geral? Art. 129º CPA – ato tácito negativo (silêncio vale como
indeferimento).

Requisitos do indeferimento:

 Formulação de uma pretensão;

 Dever legal de decidir;
 Decurso do tempo;

34
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

 Tem de significar o silêncio da AP (inércia como facto concludente – declaração

tácita de deferimento).

No entanto, a lei pode atribuir ao silêncio o significado de deferimento – Art. 130º CPA
– exceção.

Art. 134º CPA – comunicação prévia ao início de uma atividade.

§ REGIME JURÍDICO COMUM DO PROCEDIMENTO ADM

1. Competência

Há diversos níveis de competência adm:

 Hemisfério Público VS Privado – sempre q a AP invade o privado sem uma lei

habilitadora dentro do quadro de competências definido pela CRP viola dtos
fundamentais e se ofender o seu conteúdo essencial determina a nulidade do ato
jurídico da AP – Art. 161º, nº2 CPA.

Dentro do hemisfério público tem de se respeitar a separação de poderes, enquanto

garantia constitucional da autonomia decisória de cada um dos poderes, caso
contrário há usurpação de poderes (Art. 162º, nº2, a) CPA).
Um terceiro nível localiza-se dentro do poder adm, apelando às normas de
repartição de atribuições entre diferentes entidades públicas, razão pela qual uma
intervenção decisória violadora de tais normas, gera uma sit. de incompetência
absoluta e determinará a nulidade do agir adm – Art. 161º, nº2, a) CPA.

 Incompetência Absoluta Interna / Externa:

 Interna – qd é dentro do contexto das entidades q integram a AP portuguesa;

 Externa – a incompetência absoluta pode envolver a intervenção de entidades adm
estrangeiras sobre a esfera decisória da AP portuguesa.

Um último nível de competência diz respeito à repartição de poderes entre as diferentes

estruturas orgânicas existentes no interior de uma mesma entidade adm – se um órgão
age sobre a esfera de poderes de um outro órgão dessa mesma entidade, sem estar
legalmente habilitado, haverá uma sit. de incompetência relativa, reconduzível a um
ato anulável – 163º, nº1 CPA.

Nos termos do CPA, a competência é fixada no momento em q se inicia o

procedimento, sendo irrelevantes as modificações q ocorram posteriormente ao início
do procedimento, salvo se ocorrer a extinção do órgão ou este deixar de ser competente
ou se sendo inicialmente incompetente, esse órgão vier a adquirir competência – Art.
37º CPA.

O CPA vincula qql órgão adm a proceder a um autocontrolo da sua competência face à
questão a q é chamado a conhecer – Art. 40º CPA – tendo presente os seguintes limites:

35
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

 Se as dúvidas sobre a competência resultam de uma eventual invalidade da norma

legal habilitante, o órgão adm não tem normalmente competência para desaplicar a
lei, devendo proceder à sua aplicação.

 Nenhum órgão subalterno pode recusar a execução de um comando proveniente do

seu superior em matéria de serviço com o argumento da sua própria incompetência
ou da incompetência do superior sobre a matéria;

 O delegado não pode recusar o exercício da competência com o argumento na

indelegabilidade dos poderes em causa ou na incompetência do delegante para
emitir o ato de delegação;

 Qql decisão de um órgão adm sobre a sua própria competência é sempre passível
de controlo judicial.

Art. 40º, nº1 CPA – os órgãos administrativos podem exercer o autocontrolo da sua
própria competência  importa ter presente os seguintes efeitos:

 Reconhece-se um poder genérico de todos os órgãos controlarem a sua própria

competência;
 O órgão perante o qual é suscitada ou arguida a sua incompetência não se encontra
impedido de conhecer da questão sobre a sua própria competência;
 Art. 41º, nº1 – princípio geral  o órgão incompetente está vincular a enviar
documentação ao órgão q entende ser competente e, se for o caso, notificar o
particular disso mesmo.
Art. 52º CPA – em situações de conflito de atribuições e de competência, a sua
resolução pode ser suscitada oficiosamente ou pelos interessados – estando esta pautada
por 3 regras:

 O decisor está vinculado a proceder à audição das estruturas orgânicas envolvidas

no conflito – Art. 52º, nº2;
 A resolução do conflito deverá ser proferida no prazo de 30 dias – Art. 52º, nº2;
 Em casos de conflito de competência territorial, deve a solução encontrar-se ao
abrigo do postulado da “localização mais adequada do órgão decisor para a
eficiente resolução do assunto” – Art. 39º.

 Princípio da legalidade da competência – definição de áreas materiais e territoriais de

jurisdição.

Este determina q toda a competência tem de resultar sempre da lei – 36º, nº1 CPA –
traduzindo uma garantia da liberdade e propriedade dos particulares:

 Sem uma lei habilitante de poderes de intervenção, a AP não deverá agir: a falta de
norma de competência determina q as estruturas administrativas devem omitir qql
ação.

Art. 36º, nº1 – permite q além da lei, a competência possa ser definida por regulamento,
não obstante a competência adm pode tb resultar de outras fontes:

36
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

 As normas constitucionais dotadas de aplicabilidade direta podem servir de

habilitação do agir adm;
 As normas de DUE com aplicabilidade direta podem conferir competência aos
órgãos adm dos Estados-membros;
 Normas consuetudinárias ou princ. gerais de Dto servir de fonte habilitadora do
exercício de competência adm.

A proibição de renúncia e de alienação da competência pelo titular do respetivo órgão

funda-se na ideia de esta não é um dto subjetivo do seu titular e exige a sua inerente
irrenunciabilidade e inalienabilidade – 36º, nº1 CPA.

A competência traduz uma posição jurídica q, conferida por lei, tem o seu exercício
sempre vinculado a razões de IP:

 A irrenunciabilidade e a inalienabilidade são mecanismos garantísticos do princ.

da legalidade e da competência e do modelo de distribuição legal dos poderes adm;
 Compreende-se então q a lei sancione com nulidade todo o ato ou contrato q vise
alterar ou subverter essa definição legal – 36º, nº2.

Por consequência, o exercício da competência é indisponível por parte da estrutura

decisória a quem foram conferidos por lei os poderes, vinculando-a ao seu exercício,
sendo q a validade de todas as modificações ao exercício da competência têm sempre de
encontrar expressa habilitação legal.

A irrenunciabilidade da competência não impede q tendo um órgão o poder

discricionário de exercer ou não determinada competência, resolva não a exercer – este
não exercício traduz uma forma de exercício legal da competência.

A proibição da alienação da competência tem reflexos ao nível da configuração jurídica

da delegação de poderes:

 A delegação apenas ocorre se prevista na lei e dentro dos poderes legalmente

identificados como sendo delegáveis;
 O delegante pode sempre continuar a exercer os poderes q delegou;
 A delegação nunca pode ter por objeto a globalidade dos poderes do delegante.

Por outro lado, os princ. da irrenunciabilidade e inalienabilidade não expressam um

sistema adm inflexível ou fechado de regras de competência.

O princ. da flexibilidade das regras de competência expressa-se em 3 ideias

nucleares:

 A elasticidade das normas definidoras de atribuições;

 A mobilidade das regras de distribuição do exercício da competência; *
 A excecionalidade da definição legal de um único órgão exclusivamente
competente sobre certa matéria.

*Esta é visível em 4 institutos:

 Delegação de poderes – Arts. 44º a 50º CPA;

37
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

 Substituição – 43º CPA;

 Competência sobre questões prejudiciais – 38º CPA;
 Conferências procedimentais – 77º a 81º CPA.

Por força do princ. da flexibilidade da competência, vigora no nosso Dto Adm um

postulado da excecionalidade da definição legal de um único órgão exclusivamente
competente sobre certa matéria:

 A OJ habilita diversos órgãos a exercerem os mesmos poderes decisórios sobre

uma determinada matéria;
 O sistema jurídico institui formas de competência decisória comum, envolvendo
diversos órgãos na partilha dos mesmos poderes decisórios.

As situações de delegação de poderes, substituição, competência sobre questões

prejudiciais e o funcionamento das conferências procedimentais dizem-nos q ocorre,
entre os órgãos envolvidos em cada situação, um fenómeno de competência comum.

Assim, o OJ português consagra várias cláusulas gerais q habilitam que sobre uma
mesma competência vários órgãos se tenham de considerar competentes:

 Várias cláusulas de delegação e subdelegação de poderes q instituem formas de

competência comum alternativa entre os órgãos envolvidos;
 Cláusulas gerais de substituição;
 Art. 38º, nº3 CPA – configura a intervenção substitutiva em sede de questões
prejudiciais;
 As conferencias procedimentais permitem a sua ampla utilização deliberativa em
todas as matérias.

Art. 42º CPA – suplência – a lei institui um mecanismo substitutivo  cláusula geral de
competência substitutiva vicarial a favor dos órgãos hierárquicos subalternos.

Deste modo, a regra geral é a de q a OJ portuguesa distribui, em circunstâncias nem

sempre 100% igualitárias entre as estruturas envolvidas, poderes de intervenção adm a
dois ou mais órgãos sobre uma mesma matéria.

No entanto, a existência de vários órgãos competentes sobre a mesma matéria,

envolvendo situações de cotitularidade, não gera qql risco de confusão do exercício de
poderes decisórios no âmbito da AP: o sistema jurídico tem regras q previnem /
resolvem situações de colisão do exercício da intervenção adm sobre uma mesma
matéria por diferentes órgãos competentes.

Muitas das vezes a titularidade comum de poderes não é simultânea, podendo ser
sucessiva ou subsidiaria  um órgão investido nessa titularidade só poderá exercer os
seus poderes se ocorrer uma vicissitude relativamente ao órgão normalmente
competente.

Por fim, a competência, envolvendo um conjunto de poderes objetivamente definidos de

intervenção, pressupõe q o seu exercício se faça por via de um órgão cujo titular se
encontra regularmente investido do cargo:

38
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

 Existência de um título jurídico válido;

 Esta investidura confere ao titular uma aptidão para agir: antes desta, qql ação do
titular estará ferida de incompetência;
 Cessada a vigência do título habilitante, a pessoa física q era titular deixa de ter
aptidão para exercer essa competência.

§ REABILIATAÇÃO DOS EFEITOS INVÁLIDOS

A existência de condutas adm inválidas, passiveis de serem retroativamente destruídas,

mostra-se suscetível de lesar a segurança jurídica e proteção da confiança:

 As ideias de estabilidade das relações constituídas e o preservar da ordem pode

justificar a reabilitação dos efeitos inválidos.

Assim, sempre q seja possível e dentro da medida possível, devem substituir ou

aproveitar-se os efeitos dos atos jurídicos inválidos.

A reabilitação de efeitos adm inválidos poderá ser a expressão de valores alicerçados na

própria Constituição.

Art. 282º, nº4 CRP – manifestação de aproveitamento de efeitos inválidos – traduz a

importância das razoes de segurança jurídica, equidade e IP de excecional relevo na
ressalva de efeitos decorrentes da aplicação de normas inconstitucionais.

O simples decurso do tempo, envolvendo situações de investimento da confiança, pode

em nome da segurança jurídica e proteção da confiança dos envolvidos, justificar a
reabilitação de efeitos inválidos.

Deste modo, a reabilitação permite que condutas inválidas possam manter-se na OJ, sem
poderem ver questionada a sua desconformidade com a juridicidade.

A reabilitação pode comportar dois tipos de incidência:

 Eficácia ex nunc – a partir de um certo momento para o futuro, os efeitos das

condutas desconformes com a juridicidade passam a estar reabilitados;
 Eficácia ex tunc – determinando q desde o início, ocorre a reabilitação dos efeitos
inicialmente inválidos – retroatividade.

Atendendo à fonte, a reabilitação de efeitos inválidos pode fazer-se através de 4 vias:

 Intervenção do legislador;
 Intervenção adm;
 Intervenção judicial;
 Simples decurso do tempo.

1.1. Intervenção legislativa

39
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

A OJ pode por via legislativa remover retroativamente o obstáculo q invalidava a

conduta adm ou os efeitos decorrentes dessa invalidade, tudo se passando como se esse
obstáculo ou efeitos nunca tivessem existido  validação superveniente ou sucessiva
dos efeitos inicialmente inválidos.

A lei q procede à validação retroativa de efeitos inválidos da conduta adm pode assumir
uma dupla operatividade jurídica:

 Procede à convalidação dos efeitos da conduta adm desempenhando uma função

análoga ao bill de indemnidade;
 Revela-se passível de sanar os vícios dos atos praticados ou de estabelecer uma
presunção absoluta de legalidade;
 A lei estabelecer uma vinculação para os órgãos adm converterem anteriores atos
inválidos;
 A lei impor aos tribunais a salvaguarda dos efeitos favoráveis já produzidos pelas
condutas inválidas submetidas à sua apreciação.

A admissibilidade de ocorrer a validação superveniente da conduta adm inválida

mostra-se suscetível de encontrar limites:

 A validação nunca pode fazer-se com sacrifício das normas constitucionais e

internacionais relativas a dtos fundamentais;
 A validação não pode ocorrer se estiver em causa a violação de atos de DUE
vinculativos para os Estados-membros;
 Tratando-se de leis de validação com eficácia retroativa a validação não pode lesar
certos postulados;
 A retroatividade nunca pode pôr em causa o dto de acesso aos tribunais contra as
condutas adm ilegais, nem impedir ações de indemnização decorrentes das lesões,
entretanto ocorridas.

A lei de convalidação goza de uma força de lei q lhe confere capacidade reconstrutiva
das situações e dos efeitos de anteriores condutas adm, agindo sobre a normatividade
existente ou sobre os efeitos e as situações da vida dela emergentes.

A reabilitação legislativa pode ser total ou parcial, verificando-se q a lei de

convalidação pode gozar de uma eficácia ex tunc ou apenas se limitar a proceder à
sanação para o futuro da conduta adm (ex nunc).

1.2. Intervenção adm

O princípio da juridicidade determina q, perante uma conduta adm ilegal, a AP, num
propósito de reposição a posteriori da legalidade violada, possa optar por uma de duas
vias:

 A Adm poderá anular ou declarar a nulidade da sua anterior conduta;

 A AP poderá, desde q não se trate de um caso de inexistência ou nulidade integral,
proceder a um aproveitamento parcial da conduta viciada, desencadeando a
sanação da invalidade dos seus efeitos.

40
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

Em qql uma destas alternativas, o fundamento da competência adm reside sempre na

própria autotutela adm, expressando o poder de definir o dto face às diferentes situações
e independentemente de qql prévia intervenção judicial para a sua produção de efeitos
 princ. geral do autocontrolo da legalidade.

A escolha da via q conduz à sanação adm deve sempre envolver uma ponderação à luz
do princ. da proporcionalidade:

 A sanação deve considerar-se excluída se as suas desvantagens são superiores às q

resultariam da anulação ou declaração de nulidade do ato;
 A sanação pressupõe uma valoração e ponderação do interesse público em manter
e reabilitar os efeitos de condutas originariamente inválidas.

A anulação adm ou a sanação pressupõe a persistência de efeitos na OJ.

A opção adm pela sanação comporta sempre uma manifestação da vontade com 3
significados:

 Reconhecimento da invalidade de uma anterior conduta;

 Propósito de corrigir ou reabilitar os seus efeitos;
 Renúncia à anulação ou à declaração de nulidade.

Por norma, a intervenção adm reabilitadora de efeitos inválidos possui eficácia

retroativa – Art. 164º, nº5, 1ª parte CPA – sem prejuízo das seguintes limitações:

 Torna-se necessário não ter ocorrido alteração do regime jurídico - Art. 164º, nº5,
1ª parte CPA;
 Mesmo em caso de alteração do regime legal, existe a possibilidade de destruição
dos efeitos lesivos anteriores, se se encontrar um processo impugnatório pendente
e os atos forem constitutivos de posições jurídicas passivas ou sancionatórias –
Art. 164º, nº5, 2ª parte – Art. 164º, nº5, 2ª parte CPA.

A reabilitação adm pode atendendo às particularidades de cada situação encontrar as

seguintes formas de expressão:

 Ratificação – manifestação de vontade de eliminar certo vício;

 Reforma – redução da conduta inválida;
 Conversão – aproveitamento da parte não viciada de uma anterior conduta adm;
 Anulação ex nunc – 171º, nº3, 2ª parte CPA – possibilita q a cessação de efeitos de
uma anterior conduta adm inválida não tenha retroatividade.

41
Constança C. Neto
 Faculdade de Direito de Lisboa

42
Constança C. Neto