DIREITO ADMINISTRATIVO II – PRÁTICA P1

22/03
O CPA: o 1º CPA foi aprovado em Portugal em 1991 pelo Decreto-Lei nº 442/91 de 15 de novembro. Qual a
justificação para a aprovação de um novo CPA? São duas razões: razões constitucionais e razões funcionais.
1 A nossa CRP veio dispor no art. 267.º/5 que o “O processamento da atividade administrativa será
objeto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a
participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito”.
2 Depois, o incremento funcional das tarefas da AP portuguesa nos mais diversos setores, a
necessidade de reforçar a eficiência de sua ação e de garantir a participação dos cidadãos justificaram
a elaboração de um CPA.
Foi em cumprimento desse preceito constitucional que se elaborou o CPA de 1991.

Esse Código, alterado em 1996, estaria em vigor em 2015. Reforma legislativa: o novo CPA de 2015,
aprovado pelo DL nº 4/2015 de 7 de janeiro, substitui o CPA de 1991. É muito diferente?
O código continua dividido em 4 partes, mas a Parte III (relativamente ao procedimento administrativo) foi
profundamente reformulada com dois títulos: um título primeiro, com 7 capítulos, que fixa um regime
comum com disposições aplicáveis em geral aos procedimentos administrativos. Um título segundo, com 2
capítulos, cada um deles aplicável ao Procedimento do regulamento administrativo e do ato administrativo.
No título primeiro da Parte III, integram o regime comum aplicável em geral aos procedimentos
administrativos novos institutos e figuras jurídicas sobre as quais se debruçara a nossa atenção.

O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO:
O legislado define-o como a “sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação
e execução da vontade dos órgãos da AP” (art. 1/1 º CPA). Há um caminho a percorrer, e a adequação
procedimental desse caminho cabe ao órgão de direção do procedimento. O procedimento transmite a ideia
de movimento.
Há procedimentos céleres, com fases obrigatórias (fase instrutória e fase constitutiva) e facultativas (fase
integrativa de eficácia), o que demonstra que os procedimentos são diversos. Contudo, estão sujeitos a
regras imperativas que não podem ser afastadas para que o ato final do procedimento seja valido sob o
ponto de vista formal e procedimental.
A ação administrativa formal constitui um resultado, um desfecho, uma conclusão de um procedimento.
Pressupõe-se, pois, que toda a ação administrativa seja precedida de um conjunto de atos, sequencialmente
ordenados segundo uma determinada tramitação, em ordem à produção de um resultado jurídico.

Existe um CPA para garantir a racionalização da atividade administrativa, vinculando a AP à prática de atos
e determinados momentos. Maior garantia para os particulares.
Fala-se na procedimentação de toda a atividade administrativa. A ordem jurídica insiste desde 1991 na
procedimentalização do poder público de autoridade, ou seja, não há decisões fora de um procedimento.
As normas do CPA impõe a abertura de um procedimento para a tomada de uma decisão.

Qual a diferença entre procedimento e processo?

O procedimento administrativo encontra-se conceptualmente distante do processo. O processo é judicial ou
contencioso, que se identifica com a marcha da ação de um tribunal com vista à adoção de uma decisão final
(sentença ou acórdão) – se o processo corre num tribunal administrativo diz-se “processo administrativo.
Quando a AP toma decisões para a satisfação do interesse público, ela não julga segundo um modelo de lide
ou conflitual. Há, contudo, também um conceito de processo administrativo que consta do art. 1º/2 CPA.
Trata-se do “conjunto de documentos em que se traduzem os atos e formalidade que integram o
procedimento administrativo” – noção que referencia o dossier, o acervo documental, em papel ou em
suporte informativo, que corporiza os atos praticados no desenvolvimento do procedimento.

Sujeitos do procedimento administrativo – art. 65.º CPA

Fala-se em sujeitos da relação jurídica procedimental, paralelismo entre particulares e AP, já que ambos são
titulares de posições jurídicas subjetivas. Sujeitos do procedimento administrativo são, por um lado, as
pessoas coletivas públicas, que atua, através dos respetivos órgãos, e por outro lado, os “interessados” com
legitimidade no procedimento.

Tipos de procedimentos:
Procedimento de 1.º grau – visam a prática de um ato primário, isto é, destinam-se à tomada de uma decisão
que incide pela primeira vez sobre uma situação da vida, implicando alterações na esfera jurídica do
destinatário.
Procedimento de 2.º grau – visam a prática de atos de 2.º grau, os quais tem em vista a anulação, revogação
ou modificação de um ato anterior. É o caso das impugnações administrativas.

Procedimentos de autoiniciativa e de hetero-iniciativa: esta distinção tem por base a origem do ato
propulsor do procedimento. Esse pode provir do particular (iniciativa privada) ou da AP (iniciativa pública)
e, dentro desta, do órgão com competência para a adoção do ato principal ou de órgão distinto.
Procedimento de hetero-iniciativa – que pode ser privada, quando o ato propulsor se reconduz ao
“requerimento do particular interessado”, ou pública quando o ato propulsor provém de um órgão
público diferente do órgão competente para praticar o ato principal, através, por exemplo, de um
pedido ou proposta. Ex: revisão de planos urbanísticos municipais
Procedimento de auto-inicativa ou de iniciativa oficiosa – que são aqueles em que o ato propulsor
cabe ao órgão com competência para a adoção do ato principal. Ex: abjudicação de contratos públicos
Prazos: os procedimentos de iniciativa particular devem ser decididos, em regra, no prazo de 90 dias,
podendo esse prazo ser prorrogado por um ou mais períodos até ao limite máximo de 90 dias (Art, 128.º/1
e 13.º/1). Já os procedimentos de iniciativa oficiosa passiveis de conduzir à emissão de uma decisão com
efeitos desfavoráveis para os interessados caducam, na ausência da decisão, no prazo de 180 dias (128.º/6).
Tutela de direitos: nos procedimentos de iniciativa oficiosa, nota-se que há um problema de tutela de
interesses particulares que, de algum modo, podem ser lesados pelo facto de, por exemplo, o órgão
competente não desencadear o início do procedimento quando se verifiquem os pressupostos para que tal
suceda: o princípio da legalidade versus a mera oportunidade. Possibilidade de os particulares pedirem, em
tribunal, a condenação da Administração a iniciar oficiosamente um procedimento administrativo.

Procedimentos declarativos e executivos: os declarativos introduzem uma modificação no ordenamento

jurídico, designadamente, certificando, criando, modificando ou extinguindo uma relação jurídica
administrativa – autotutela administrativa. Os executivos destinam-se a implementar, na prática, os efeitos
jurídicos das decisões administrativas produzidas no âmbito dos procedimentos declarativas.
A execução só se coloca em relação aos atos exequíveis, isto é, aqueles que necessitam de uma atividade
administrativa de execução para a produção dos efeitos visados. É quanto a este tipo de atos que pode ser
necessário abrir um procedimento de execução, sobretudo quando o destinatário do ato não colabore no
cumprimento do teor da decisão. Ora, este procedimento executivo é também estruturado no CPA de modo
a garantir os direitos do executado (Art. 177.º) e a regular os termos em que a AP pode usar a força sobre os
cidadãos para executar as suas próprias decisões (art. 178.º).

FASES PROCEDIMENTAIS:
Fruto da multiplicidade de interesses público secundários que a AP tem de prosseguir, existem vários
procedimentos especiais que o órgão competente terá que seguir necessariamente. Exemplos: se a AP
pretender expropriar, segue o CE; se pretender licenciar uma construção, segue o RJUE, etc. Deste modo, o
CPA é uma lei subsidiária – art. 5.º/1.
O referido não poderia ser de outro modo, uma vez que não é possível reduzir todo e qualquer procedimento
a uma tramitação precisa, e porque seria impensável conceber um procedimento tipo aplicável a todas as
decisões que potencialmente a AP poderá tomar em qualquer cenário.
Isto não retira qualquer valor ao CPA, porque, quando existir lei especial, a verdade é que essa lei raramente
define um regime completo e denso, pelo que há regimes do CPA que quase sempre conhecem aplicação
subsidiária.

Ora, para servir de lei subsidiária aplicável a procedimentos tão diferentes e tão heterogéneos o CPA não
poderia ser um Código muito extenso, nem poderia ter a pretensão de ser exaustivo. Ainda assim, cabe
perguntar: Olhando para o regime do CPA, é possível elaborar um “procedimento standard da
Administração”? A resposta é não.
No entanto, podemos ensaiar uma esquematização típica das fases do procedimento administrativo mais
comum – o chamado procedimento administrativo declarativo, agrupando os seguintes momentos ou
etapas: fase preparatória, fase constitutiva e fase integrativa de eficácia.

ENTÃO QUAL A MARCHA DO PROCEDIMENTO DECLARATIVO? O procedimento declarativo conhece uma

estrutura típica organizada em 3 fases:
1 FASE PREPARATÓRIA – aqui se incluem todos os trâmites destinados a preparar o ato principal do
procedimento, compreende subfases:
▪ A INICIATIVA (Art. 53.º CPA) – pode pertencer aos interessados ou à Administração. A iniciativa é
desencadeada pelo interessado através do “requerimento”. Este é a peça ou o documento onde o
interessado formula um pedido à administração. Individualizando uma determinada pretensão jurídica
(deve preencher os requisitos do art. 102.º CPA). Ver também o artigo 108.º/3.
Ora, o preenchimento dos requisitos do art. 102.º é muito importante para a AP ter um dever de pronuncia.
Assim, tem o sujeito que elabora o requerimento que ter legitimidade procedimental à luz do art. 65.º CPA:
formular um pedido inteligível e atempado, dirigi-lo ao órgão competente (pressupostos procedimentais).
Se o fizer a AP tem o dever de decidir (art. 13.º CPA)

12/04
Continuação da aula anterior:
Dever de decidir: Nos termos do art. 128.º CPA, os procedimentos de iniciativa particular devem ser
decididos no prazo de 90 dias (salvo se outro prazo decorrer da lei, podendo o prazo, em circunstâncias
excecionais, ser prorrogado pelo responsável pela direção do procedimento por um ou mais períodos, atá
ao limite máximo de 90 dias). Findo esse prazo, se a AP nada decidir, há incumprimento do dever de decisão,
o que confere ao interessado a possibilidade de utilizar os meios de tutela administrativa (reclamação e
recurso hierárquico) e jurisdicional adequados.
Uma consequência prática do cumprimentos dos pressupostos procedimental pelo “interessado” tem que
ver com a posição jurídica que passa a gozar, materializada num conjunto de direitos e de deveres.

A quem cabe a direção do procedimento? Por norma, cabe ao órgão competente para a decisão final, nos
termos do art. 55.º/1. Contudo, a lei refere que o órgão competente para a decisão final pode delegar em
inferior hierárquico o seu poder de direção do procedimento. O que se pretendeu foi, na medida do possível,
dissociar a condução do procedimento da decisão final do procedimento. → isto permite o desdobramento
e o descongestionamento no trabalho da AP.
Ao longo do CPA surgem várias referências ao RP, sendo relevante, como veremos, a do artigo 126.º

▪ INSTRUÇÃO (art. 155.º e seguintes): consubstancia o momento em que a AP adquire conhecimento do

circunstancialismo do facto e de direito imprescindível à adoção de ação administrativa em causa. Em
harmonia com o princípio do inquisitório (os órgãos podem ordenar diligencias que julguem mais
adequadas), o momento instrutório reúne material probatório, atos e diligencias de natureza consultiva
e atos que se destinem a certificar a existência de circunstâncias.
Através da realização de exames, vistorias, do recurso a peritos, das informações prestadas pelos
particulares, dos pareceres emitidos, o instrutor ficará com material adequado para tomar a melhor decisão
possível. A instrução é fundamental para a boa decisão administrativa. Entre os vários atos instrumentais,
são muito importantes os pareceres facultativos ou obrigatórios (apreciação de carácter jurídico ou técnico,
emitido por um órgão consultivo, com o fim de conformar o ato em preparação).
Tipicamente, terminando a instrução, surge-nos a fase da Audição (em consonância com a máxima “audi
alteral partem”): a audição constitui o momento em que a AP auscultar ou ouve os interessados, ou seja, os
destinatários do ato principal do procedimento, que se pronunciam sobre um projeto final de decisão (o qual
deve conter o provável sentido da decisão e os fundamentos.
A audição dos interessados ocorre antes da tomada a decisão final. É neste momento que se elabora o
projeto final do sentido provável da decisão que vai ser adota na fase constitutiva.
E isso é assim no procedimento que tem em vista a tomada de um ato administrativo (Art. 121.º e seguintes).
Se for um RA pode haver audiência nos termos do art. 100 º, mas o normas em procedimento de massa
(elevado número de interessados). É que a audição dos cidadãos seja efetuado mediante
consulta/apreciação pública.

A audiência dos interessado é expressão da participação dos interessados nas decisões que lhes dizem direita
e individualmente respeito. E SE NÃO HOUVER AUDIÊNCIA?
Pode haver caso de (1) dispensa de audiência (art. 124.º).
A falta de audiência pode significar (2) a “invalidade do ato final do procedimento”, determinando a
anulabilidade do ato administrativo (vicio de procedimento) quando se conclua que a audição
poderia inverter o sentido da decisão. A invalidade justifica-se, já que se negou a valoração positiva
da participação do interessado na conformação dos efeitos jurídico-administrativos de é destinatário.
Há, no entanto, dois caso especiais (3) nos quais a falta de audiência gera a nulidade do ato
administrativo respetivo: nos procedimentos disciplinares e nos processos de contraordenação, uma
vez que a audiência do interessado (arguido) esta garantida ao nível da própria CRP (art. 269.º/3 e
32.º/10), configurando um direito procedimental fundamental. Aqui pede-se à AP uma formalização
tão acentuada do procedimento que o aproxime dos processos judiciais.

Segue-se o Relatório do responsável pela direção do procedimento:

Vimos que a direção da instrução, que se desenvolve de acordo com, o princípio do inquisitório, pode caber
ou não ao órgão competente para a decisão final. Se não couber, o decisor vai tomar uma decisão com base
num relatório fornecido pelo RPDP com o qual pode concordar ou discordar.
Art. 126.º Relatório do responsável pela direção do procedimento: quando o responsável pela direção do
procedimento não o for órgão competente para a decisão final, elabora um relatório no qual indica o pedido
do interessado, resume o conteúdo do procedimento, e formula uma proposta de decisão, sintetizando as
razoes de facto e de direito que a justifiquem.

2 FASE CONSTITUTIVA OU DECISÓRIA

Após o cumprimento de todos os trâmites destinados a preparar a decisão, o órgão competente está em
condições de tomar a decisão final. A fase chama-se constitutiva porque traduz o momento da perfeição do
ato final em causa: é agora que se definem os efeitos jurídicos aplicáveis ao destinatário da decisão final.
Por regra, o procedimento termina com uma decisão final expressa, devidamente fundamentada. Esse ato
final pode ser um ato simples (a declaração de vontade é só uma, seja de órgão singular ou colegial) ou por
um ato composto, que envolve diferentes pronúncias (decisão conjunto de 2 ou mais órgãos, com o mesmo
objeto e fim, como o caso previsto no art. 77.º/1, a).
E qual o tipo ou a forma que o ato final pode revestir? Ato administrativo, contrato ou um regulamento.
Qual contrato administrativo?
Desde 2015, o CPA passou a estabelecer que o procedimento que tem em vista a adoção de um AA pode
terminar por ato ou contrato administrativo – art. 127.º CPA. A utilização do contrato foi sobretudo pensada
para o caso de licenças. Se terminar por contrato, designa-se este contrato por contrato substitutivo de ato
administrativo (pertence a categorial geral dos contratos sobre o exercicio de poderes públicos). É um
contrato através do qual a AP e o interessado acordam o conteúdo e os efeitos de direito uma relação jurídica
administrativa. Ex: licença para a construção de novo centro comercial – situações atípicas

3 FASE COMPLEMENTAR E INTEGRATIVA DE EFICÁCIA (fase eventual)

Todavia, em muitos caso, o procedimento não se esgota com a prática do ato principal. Pode suceder que,
após a prática do ato, se imponha a observância de certas exigências legais que visam desencadear os efeitos
jurídicos do ato principal.
Ou seja, a prática de um AA corresponde ao momento constitutivo do procedimento (ex: de uma licença de
construção), mas a lei exige que esse ato apenas poderá produzir os seus efeitos após a emissão de um
documento que serve de título à licença e que se chama “alvará”. Este assume a natureza de uma ato
integrativo da eficácia da licença de construção: ele é integrativo porque visa desencadear a eficácia da
licença.

Esta fase é facultativa (em muitos casos, pode não existir). Por isso, impõe-se perguntar: existirão muitos
atos jurídicos integrativos de eficácia no nosso ordenamento? Sim, existem vários:
(1) As exigências de notificação (para os AA
(2) A publicação (por exemplo no procedimento regulamentar)
(3) Atos de controlo (ex: visto do Tribunal de Contas)
(4) Emissão de documento que formalizam ou titulam o ato principal
(5) Atos dos particulares destinatários, que traduzam uma aceitação do ato principal (ex: nomeação de
um dirigente da AP, que carece de ser aceite pelo nomeado)
(6) Na configuração do ato principal, a própria AP pode fazer depender a eficácia jurídica deste da
ocorrência de um evento integrativo, mediante cláusulas acessórias (termo inicial ou condição
suspensiva) – artigo 149.º CPA

O procedimento surge como a sucesso ordenada de atos e formalidades, funcionalmente ligados, relativos
à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da AP.
Há um só ato principal, mas isso não anula a existência de vários atos destacáveis no procedimento e de atos
integrativos de eficácia. O procedimento envolve um conjunto de pronúncias administrativas: em torno do
ato principal do procedimento gravitam atos instrumentais que desempenham um papel específico
(podendo surgir durante a iniciática, a instrução e a comunicação) e que contribuem para alcançar o
resultado jurídico unitário do procedimento.
19/04

ATO ADMINISTRATIVO
É o epicentro das formas da ação administrativa. É um ato de autoridade, uma estatuição autoritária. Figura
clássica que foi construída na época liberal, muito importante para marcar a autonomia do DA face ao direito
Civil. O AA começou por ser tipicamente um ato desfavorável (AP de ordem pública), mas, na transição para
o Estado Social (AP de serviço público), o conceito de AA também evolui, passando a abarcar atuações
favoráveis, ao ponto de se poder dizer que o conceito engloba atos muito diversos: atos impositivos
(comandos, proibições), autorizações, concessões prestações sociais e subvenções, e expropriações.
Tem de haver um regime substantivo no CPA para todos os atos!
O AA é uma figura que exprime a nota da “autotutela declarativa”. O que será isso? A AP define
unilateralmente o direito aplicável ao caso concreto, ainda que contra a vontade dos destinatários do ato.

I - EXPOSIÇÃO DO CONCEITO
A noção de AA consta do artigo 148.º do CPA: consideram-se AA “as decisões que, no exercício de poderes
jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.

Vamos analisar os 4 elementos constitutivos:

1 Em primeiro lugar, o AA é uma decisão de autoridade → o AA é, então, um ato decisório com efeitos
externos. Consiste numa deciso pelo que não se esgota num juízo de valor ou opinião (como é o caso dos
pareceres não vinculantes, das informações e das propostas)
O AA assenta numa declaração, num comportamento declarativo. É uma declaraçao que produz
efeitos juridicos, porque constituiu, modifica ou extingue uma relação juridica administrativa.

Todavia, há casos em que se pode considerar praticado um AA, apesar de não ter existido um
comportamento declarativo. E isso pode suceder com as figuras seguintes:
a) Ato administrativo implícito – o conceito pressupoe articulat um procedimento declarativo e executivo.
É possivel passar ao procedimento executivo sem um procedimento declrativo? Em regra, não. Todavia,
há caso de uma decisão implícita contida num procedimento executivo. No fundo, refere-se a casos em
que se ficciona a existencia de um AA, implícito na propria operaçao material de execução. Ex: apreensao
(reboque) de veículo – operaçao material de execução; demolicçao de um muro que ameça ruína
iminente. Ver artigo 177.º/1 CPA

b) Ato administrativo tácito – trata-se de um ato, mas de um ato não praticado, porque a lei imputa um
valor positivo ao silêncio que a AP mantém durante o prazo de que dispõe para tomar uma decisão sobre
um requerimento que lhe é apresentado. Razão: evitar a retenção das decisões pela AP, que as retém,
nas expedindo a decisão.
Atualmente, ao silencia da AP atribuem-se apenas efeitos positivos, pelo que subsiste apenas o
deferimento tácito – artigo 130.º. O CPA prevê a figura, mas remete-a para lei especial: logo, ela não é
base habilitadora no CPA.
Analisando o artigo 130.º: em geral, é raro. Exemplo: as autorizações para certas atividades e serviços, cf.
Artigo 9.º/2, b do DL nº 92/2010. “Deve adotar-se a regra do deferimento tácito previsto no CPA ou atribui-
se efeitos positivos ao silêncio da autoridade administrativa competente quando essa autoridade não se
pronuncie no prazo legal”.

O deferimento tácito deve ser previsto pela lei especial com muita moderação e implica sempre o reforço
da fiscalização a posteriori.
Vimos então alguns desvios à regra de que o AA é uma declaração que incorpora ou corresponde a uma
decisão. A esta dimensão decisória associam-se a nota da unilateralidade: só a AP define os efeitos jurídicos.
Por outras palavras, a existência jurídica do AA depende exclusivamente do respetivo autor. Nisso se
distingue do contrato administrativo.

2 Decisão prática no “exercício de poder jurídico-administrativos”:

A noção de AA no CPA abrange, ao nível do autor do ato, tanto as decisões dos órgãos da AP em sentido
orgânico (Pessoas Coletivas Públicas + Entidades Administrativas Públicas), como dos entes administrativos
em sentido funcional. Por isso se destaca a fórmula “no exercício de poderes jurídico-administrativos”, o que
permite abranger os AA praticados por concessionários (ex: BRISA), mas também por SA’s de capitais
públicos (Ex: SRUs que licenciam obras de reabilitação).
Mas o que significa no “exercício de poderes jurídico-administrativos? Trata-se de poderes de autoridade
conferidos por normas de DA, o que permite excluir: atos de direito privado, atos políticos (ex: demissão do
Governo pelo PR), legislativos (aprovação de DL pelo Governo) e judiciais (sentença).

3 Uma decisão “relativa a uma situação individual e concreta”:

O AA vale para um situação individual e concreta, não se confundindo com o Regulamento Administrativo
(geral e abstrato). Deve-se entender por carácter individual a exigência de o AA se referir à situação jurídica
de uma pessoa determinada ou de várias pessoas determinadas → Porém, o carácter individual não reclama
que o AA se diriga a uma única pessoa. Ou seja, a delimitaçao entre individual e o geral não se faz a partir de
um critério numérico.
Todavia, certos atos podem ser confundidos com regulamentos, como os atos plurais e gerais. Os AA
plurais (atos relativos a uma situação concreta, mas aplicáveis a um conjunto unificado de
destinatarios) e os AA gerais (atos relativos a uma situação conreta, mas aplicáveis a um grupo
inorgânico de destinatários).
Ex1: Um único despacho nomeia 20 novos polícias para a PSP – é uma decisão aplicável por igual a
um conjunto de pessoas.
Ex2: ordem emitida pela PSP a pessoas que se encontrem num recinto para abandonarem instalacões
– decisão que se dirige a sujeitos (destinatários) determinaveis, que porém, não estão
individualizados na declaração.

O que significa o ato ser concreto? O AA aplica-se a um caso concreto e resolve-se nessa aplicação. O
propósito do ato esgota-se na sua aplicação no caso conreto, não tendo a pretensao, como as normas, de
valer para o futuro e se aplicar todas as vezes que uma situaçao típica ocorrer.
4 Decisão que visa “produzir efeitos jurídicos externos”:
O AA introduz alterações no ordenamento jurídico, podendo gerar efeitos positivos (deferimento) ou
negativos (indeferimento). → Decisivo é que os efeitos juridicos do AA se projetem para o exterior, isto é,
para fora do procedimeno onde o ato se insere e para fora do universo jurídico da AP. Logo, não é AA um
ato interno (ex: uma circular, uma decisão que atribui um gabinete a um Diretor Geral). Hoje, é um critério
essencial para a impugnação contenciosa do AA

II – TRÊS FUNÇÕES MUITO IMPORTANTES DO ATO:

1.. Função de concretização – o AA é um meio ou instrumento de aplicação da lei a situações concreta da
vida social e perante cidadãos determinados. Como vimos, ao AA associa-se a ideia de imperatividade, que
decorre da unilateralidade da declaração emanada como “estatuição de autoridade”.
2.. Estabilização de situações jurídicas – o AA têm uma propensão para pôr em marcha efeitos jurídicos
“definitivos”, que manifestam uma especial “capacidade de resistência”. Onde se vê isso? (1) nos limites à
revogação (revogação condicionada), (2) na existência de um ónus de impugnação judicial do ato (em regra,
três meses após a notificação), pelo que, na falta de impugnação, os atos ganham a força de “caso
administrativo decidido”.
3.. Titulação – ao AA associa-se um carácter de executividade, conceito que traduz o facto de o ato constituir
um “título executivo”. Uma vez praticado e eficaz, o ato está em condições de ser executado, no âmbito de
um procedimento executivo movido contra o destinatário. → No Direito Civil, não há executividade, por
exemplo, no direito potestativo, caso a outra parte não acate voluntariamente, o titular desse direito terá
de recorrer aos meios judiciais. De facto, em caso de incumprimento, o credor tem de se socorrer do tribunal
para, primeiro, obter uma sentença de condenção ao cumprimento e, só depois de obtida a sentença, passar
à fase executiva.
Semelhante “via sacra” não tem de passar a AP. Notificado o AA, se o destinatário não cumprir, a AP
pode executar logo (Executividade), podendo, em certos casos de incumprimento compulsivo,
executar pelos seus próprios meios, se necessário recorrendo à força (executoriedade), isto é, sem
ter que lançar mão de um processo judicial.

III – CATEGORIAS DE ATOS ADMINISTRATIVOS:

ATOS PRIMÁRIOS E SECUNDÁRIOS: atos primários pronunciam-se pela primeira vez sobre uma situação
jurídica (licença); já os atos secundários visam produzir efeitos sobre um outro AA já praticado, que constitui
o respetivo objeto (revogação, anulação).
1. ATOS PRIMÁRIOS:
1.1. ATOS DESFAVORÁVEIS:
▪ Atos impositivos – impõe uma conduta ou colocam destinário em situação se sujeição, sejam ordens de
conteúdo positivo (de fazer, como demolir um prédio), de dar (liquidar uma taxa), de suportar (inspeção
policial), ou proibições (de circular).
▪ Atos punitivos – impõe uma sanção administrativa, como uma sanção disciplinar ou de ordenação social.
▪ Atos ablativos – suprimem, comprimem ou retiram direitos, como a expropriação de um terreno, a
apreensão de uma cara de condução, etc
▪ Atos de indeferimento – recusa pelo orgão competente na prática do AA favorável ou dos efeitos
requeridos pelo interesssado. Aos atos negativos ou de indeferimento opõem-se os atos constitutivos
de direitos (que visam constituir posições jurídicas subjetivas favoráveis na esfera jurídica dos
destinatários, como a atribuição de uma licença ou de um subsídio).

1.2. ATOS FAVORÁVEIS:

▪ Concessões – geram uma relação jurídica nova entre a entidade concedente e o concessionário. Podem
ser translativas, se transmitem direitos ou poderes já existentes na titulariedade da AP (ex: concessáo de
serviço público), ou constitutivas, se criam ex novo direitos ou poderes de que a AP não é titular, mas
que só ela pode criar em favor dos particulares (concessão para o uso privativo do domínio público, que
permite ao particular aproveitar intuito lucrativo bens dominais da AP, como o uso de uma praça para
ocupação de esplanadas, etc).
▪ Autorizações – a relação é entre o requerente e a entidade autorizante. Elas resultam de um pedido ou
iniciativa do interessado e visam remover os limites impostos por lei ao exercício de uma atividade
privada, competindo esse juízo (favorável) à entidade autorizante. Isto porque a lei estabelece
constrangimentos às nossas atividades. Assim, distingue-se:
Autorizações constitutivas - o exercício livre de certas atividades pode colocar em perigo o interesse público.
Logo, há direitos que não preexistem na nossa esfera jurídica, sendo necessário a AP constituí-los em nosso
favor para podermos exercer uma certa atividade. Se, no caso concreto, a apreciação do pedido formulado
foi positiva, a AP constitui em favor do particular uma licença (ex: licenças industriais, licença de construção).
Trata-se de AA constitutivos porque constituem direitos subjetivos em favor dos particulares em domínios
sujeitos a controlo preventivo pela lei.
Autorizações permissivas - são aquelas em que a AP vai permitir o exercício pelos particulares de uma
atividade correspondente a um direito subjetivo preexistente, apenas condicionado pela lei a uma
intervenção administrativa (ex: autorização para uma manifestação pública, para exercer uma profissão) -
tudo isto já preexiste na nossa esfera jurídica por força da CRP.
▪ Abjudicação – (de uma posição contratual), através da qual a AP escolhe um parceiro privado para a
celebração de um contrato público.

26/04
Passamos, agora, para outras categorias de atos: alguns são verdadeiros atos, outros são atos intermédios,
sem eficácia externa. Não esquecer que o AA é uma decisão que produz efeitos externos. Isto é um critério
decisivo para aferir da impugnabilidade judicial do ato. Assim:
Excluem-se os meros atos preparatórios, propostas, as notificações e os atos de mera execução. Incluem-se
os atos definitivos que produzem efeitos externos e os taos que não são ainda definitivos, mas que já
produzem efeitos externos (Atos destacáveis).
Os atos destacáveis tem autonomia funcional – não obstante ocorrerem antes do ato principal, produzem
por si só efeitos jurídicos externos e podem ser lesivos dos nossos direitos – art. 51.º/1 CPTA.
Exemplos: (1) AA excludentes – exclusão de concorrentes em procedimentos concursais; (2) AA prévios-
decidem de forma antecipada uma pretensão mas não tem efeitos permissivos (aprovação do projeto de
arquitetura no licenciamento).

Bem diferente dos atos destacáveis são os atos de conteúdo declarativo: verificações (relatórios de vistorias,
exames periciais), juízos técnicos que qualificam pessoas (ex: avaliação desempenho de um funcionário), e
as avaliações ou pareceres.
Parecer é uma modalidade de atos instrumentais, pertence à categoria das avaliações. Trata-se de uma
apreciação de carácter técnico, emitida por peritos especializados em certos ramos do saber ou por órgãos
colegiais de natureza consultiva, a propósito de uma to em apreciação. São “atos opinativos”.
Os pareceres podem ser obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não que ser solicitados
pelos órgão instrutor. Os pareceres obrigatórios podem ser vinculativos ou não vinculativos,
conforme tenham ou não de ser seguidos pelo órgão decisor. Assim, os vinculantes, para além de
terem de ser pedidos, têm de ser seguidos, isto é, as respetivas conclusões têm que ser aceites pelo
órgão decisor.
Qual a regra do CPA? O artigo 91.º diz-nos que os pareceres são, salvo disposição contrária, obrigatórios e
vinculantes.

Os pareceres obrigatórios podem ser vinculantes num só sentido: são os pareces conformes. Tal acontece
quando uma decisão num determinado sentido só pode ser tomada se apoiada num parecer positivo ou
negativo – podem ser conformes favoráveis (uma decisão positiva só é possível se o parecer for no sentido
positivo) ou conformes desfavoráveis (uma decisão negativa só é possível com apoio num parecer negativo).
Daí que eles vinculem num só sentido, impedem uma decisão negativa se o parecer for positivo, ou impedem
uma decisão positiva se o parecer for negativo.
NOTA: se a lei exigir “parecer favorável”, este é pressuposto para que o órgão competente possa tomar uma
decisão favorável.

IV – ESTRUTURA E VALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO

PRESSUPOSTOS:
(1) Adotamos um modelo prático que nos permite localizar os diversos vícios de que o ato pode padecer,
bem como avaliar as consequências do respetivo desvalor em função da gravidade do vício em causa.
(2) Consideramos como momentos relevantes do ato: o sujeito, o objeto e a estatuição, distinguindo dentro
desta os aspetos substanciais (relativos ao fim e ao conteúdo) e os aspetos formais (incluem o
procedimento de formação e a forma de exteriorização).

O SUJEITO – O AA pode ser praticado por órgãos da AP em sentido orgânico – subjetivo (incluindo S.A.’s) e
por entes funcionais (concessionários). São requisitos de validade do AA quanto aos sujeitos: (1) que atue
dentro das atribuições da pessoa coletiva ou do ministérios a que pertence, (2) que exerça competências
que lhe tenham sido concedidas pela lei (ou delgadas) em razão da matéria, hierarquia e território, (3) que
tenham legitimação no caso concreto.
Vícios relativos ao sujeito: usurpação de poder, falta de atribuições, incompetência e falta de legitimação.
São nulos os atos praticados com usurpação de poder ou fora das atribuições, por órgão territorialmente
incompetente, ou com faltas graves de legitimação (falta de convocatória do órgão colegial ou falta de
quórum, falta de investidura do titular do órgão) – artigo 161.º CPA.

O OBJETO – é a realidade sobre a qual o ato incide, o ente (pessoa, coisa o AA 2.º grau) no qual se projetam
diretamente os efeitos que o ato visa produzir. Não se confunde com o conteúdo, que se refere aos efeitos
jurídicos que o ato visa produzir.
Quais são os requisitos da validade do ato relativos ao objeto? (1) existência (possibilidade física ou jurídica),
já que o objeto tem que existir no plano dos factos e do direito – não é possível a nomeação de pessoa
falecida, classificação como monumento nacional de uma estrela; (2) idoneidade (adequação do objeto ao
conteúdo), significando que o objeto, enquanto tal, tem de preencher as qualificações necessárias para
suportar os efeitos do ato – não se pode nomear como funcionário uma pessoa que não reúna os requisitos
legais; (3) determinação (determinabilidade indentificador do objeto do ato, conforme o tipo de ato) – não
é valida a decisão de promover o “funcionário mais experiente”.
Vícios relativos ao objeto: serão nulos, em princípio, os atos cujo objeto seja impossível ou ininteligível.

A ESTATUIÇÃO – refere-se à decisão em si, isto é, à declaração formal que visa produzir transformações no
mundo jurídico. Em rigor, temos que distinguir aspetos substanciais e formais:

1. ASPETOS SUBSTANCIAIS:
1.1 O fim consiste na finalidade de interesse público específico que a lei visa assegurar. Para identificarmos
qual o fim temos que recorrer aos pressupostos abstratos (aqueles de cuja ocorrência a lei faz depender
a validade da decisão: “quando um prédio ameace ruína”) e verificar a sua subsunção no cado concreto
(pressuposto de facto ou concretos). Ora, os vício de fim tem relevo autónomo apenas no domínio
vinculado, podendo estar em causa 2 tipos de vícios:
Quando falte o pressuposto abstrato (falta de base legal para a AP decidir), que em princípio, gera a
anulabilidade. Quando falte pressuposto de facto: ou porque a situação concreta invocada nem sequer
existe (“erro de facto”, já que a AP baseia a sua decisão em factos inexistentes ou falsos) ou porque existem
tais factos, mas os mesmo não são subsumíveis na hipótese legal (“erro de qualificação dos factos” ou “erro
direito”). Em princípio, a consequência destes vícios é da anulabilidade do ato.

1.2. O conteúdo refere-se aos efeitos jurídicos que o ato visa produzir (autorizativas, permissivos, proibitivos,
etc.). o conteúdo pode ser vinculado ou discricionário. No conteúdo do ato, há que considerar o conteúdo
principal, que pode incluir: o conteúdo legal típico ou vinculado (os efeitos que nos termos da lei, cada tipo
de ato visa produzir); e o conteúdo discricionário, determinado pelo autor (as cláusulas particulares) e que
lhe permite desenhar o AA (ex: licenças).
Quanto aos vícios, há que distinguir o conteúdo nos atos vinculados e nos atos discricionários: os vícios de
conteúdo dos AA vinculados ocorrem quando a AP dá ao AA um conteúdo diferente daquele que decorre da
lei – a sua consequência será, em regra, a anulabilidade.
Os vícios de conteúdo no uso de poderes discricionários podem abranger as seguintes situações:
(1) A violação do conteúdo essencial de um DF (ex: a AP decidiu proibir manifestação de 1 grupo);
(2) Vícios da vontade, como o erro, o dolo e a coação, em que não há vontade livre e esclarecida (logo, o ato
é inválido), nas situações de dolo e de coação, não é a AP que comete a ilegalidade, mas o particular, que
engana de forma consciente o agente administrativo para obter um certo AA favorável;
(3) Na relação fim-conteúdo (relação que ocorre nos atos discricionários) pode dar-se o vício designado
desvio de poder. O que significa? É um vício que consiste no exercício de um poder discricionário por um
motivo principalmente determinante que não condiz com o fim que a lei visou conferir. Há dois tipos:
Desvio de poder para fins de interesse público (quando o órgão visa alcançar um fim de interesse
público embora diverso daquele que a lei impõe, ex: caso de exercicio de poderes de polícia para
obter receitas para o domínio público.
Desvio de poder para fins de interesse privado (quando o órgão não prossegue um fim de interesse
público, mas um fim de interesse privado, ex: razões de amizade/inimizade, parentesco, obtenção de
vantagens patrimoniais ou pecuniárias). O STA tem exigido que o órgão atue com dolo, com o
propósito consciente e deliberado de prosseguir o fim ilegal.
Consequência: os vícios de conteúdo no uso de poderes discricionários provocam a anulabilidade do ato na
maioria dos casos. Exceções: provocam a nulidade a violação do conteúdo essencial de um DF, a coação
absoluta e o desvio de poder para a prossecução de interesse privado.

2. ASPETOS FORMAIS
2.1 Procedimento. Aqui importa o procedimento legal, que engloba os trâmites obrigatórios (legalidade
procedimental), cuja falta se repercute na validade da decisão. Os vícios de procedimento, em geral,
provocam a anulabilidade, mas podem geral a nulidade (violação de DF).

2.2 Forma. A forma designa a manifestação exterior do ato administrativo, isto é, o modo como a própria
decisão se exterioriza (oral, escrita, eletrónica). O princípio da liberdade forma. A forma escrita como forma
supletiva nos termos do art. 150.º o dever de fundamentação expressa dos AA (Art. 152.º a 154.º) é um
dever formal.
Vícios de forma: o vício que consiste na preterição de formalidades essenciais ou na carência de forma legal
(ex: prática por despacho de atos em relação aos quais a lei exige a forma de portaria, a falta de cabeçalho
no despacho, o que não permite identificar o autor do ato).
Menções obrigatórias do ato (cfr. Lista das menções no artigo 123.º).
O vício de falta de fundamentação é um vício de forma, mas a não veracidade daquela tem relevo no
conteúdo.

03/05
CASO PRÁTICO 2016 – EN
Identificar a forma de ação: Ato Administrativo, uma vez que temos um requerimento, para obter um
despacho (forma de exteriorização de um AA, e por isso sujeito ao CPA) – art. 148.º
1, i – Vício na estatuição, vício substancial por violação dos pressupostos legais da decisão (falta de
correspondência entre pressupostos legais, definidos na hipótese da norma, e a situação concreta) – Erro de
facto cometido pela AP na aplicação de normas. Tal decisão é anulável nos termos do art. 163.º.

ii – A decisão de indeferimento não foi notificada: a consequência não é a invalidade do AA, é a sua
ineficácia. Como resulta do artigo 160.º CPA, a regra é a de que os atos que constituam deveres ou encargos
para os particulares e que não estejam sujeitos a publicação começam a produzir efeitos a partir da
notificação aos destinatários.
A relevância das comunicações (notificações e publicações) obrigatórias como condições de oponibilidade
(de efeitos desfavoráveis). Caso o AA não seja regularmente notificado, o destinatário não tem
conhecimento do mesmo, logo o AA não produz quaisquer efeitos e a AP não o pode executar.

iii – Vício na estatuição, na relação fim-conteúdo (relação que ocorre nos atos discricionários) pode dar-se o
vício do desvio de poder. No nosso caso, é o desvio de poder para fins de interesse privado. São nulos por
força da lei “os atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado” – art. 161.º/2, e
Tópicos sobre a nulidade: improdutividade total do ato. Ela é declarada e produz efeitos ex tunc. É invocável
a todo o tempo. Parte-se do princípio de que o ato nulo é absolutamente improdutivo (“o ato nulo não
produz quaisquer efeitos jurídicos”).
No nosso caso prático, trata-se de uma nulidade por determinação na lei. A jurisprudência associa o critério
de gravidade (do vício) à ideia de evidencia para interessados, segundo um padrão de “cidadão médio”.
Vícios graves e evidentes para um cidadão médio, em que se regista a “ofensa insuportável dos valores
básicos da legalidade”.
Os atos nulos só podem ser objeto de reforma ou conversão (art. 164.º/2).
É hoje clara a possibilidade de reconhecimento de efeitos jurídicos a situações de fato decorrentes
de atos nulos, em harmonia com os princípios da boa fé, de proteção da confiança e da
proporcionalidade, designadamente associados ao decurso do tempo (art. 162.º/3), ex: funcionários
sem vínculo de nomeação, licenças de construção nulas há mais de 10 anos (decurso do tempo).

CASO PRÁTICO 2017 – EN

Licenças são atos constitutivos de direito.
QUESTÃO 1 E 2 DO CASO PRÁTICO:
i – A AP tem o dever de fundamentar nos termos do CPA. Não há um DF à fundamentação, mas um dever
expresso dos AA pela AP (Art. 151.º a 154.º CPA), o qual é um dever formal. Referência à violação do dever
de fundamentação dos atos administrativos: indicação da previsão legal do dever de fundamentação e
requisitos deste – art. 152.º/1, c e 153.º
Equivalência entre a falta de fundamentação e fundamentação insuficiente. A fundamentação deve
ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de fato e de direito da decisão. Equivale
à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou
insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato.
A nível da estrutura do AA, a falta de fundamentação é um vício na estatuição, mais especificamente, um
vício formal do AA, que gera a invalidade do ato: Ato anulável segundo o art. 163.º CPA – a anulabilidade é
o regime regra. Está sujeita a um prazo de impugnação de 3 meses para os particulares (art. 58.º CPTA).
ii – A AP atua sem base legal (o ato não se encontra fundado legalmente): vício na estatuição, vício
substancial (no fim, domínio vinculado): em concreto, vício de violação da lei, que se traduz na discrepância
entre o conteúdo do ato e as que normas que lhe são aplicáveis.
É a decisão em que o ato não tem suporte na lei: não há correspondência entre os efeitos de direito definidos
pela AP na decisão tomada e o que a norma habilita ou permite. Falta o pressuposto abstrato, in concreto,
a falta de base legal (prática de um AA quando nenhuma lei autoriza a prática desse ato).
Consequência? Decisão anulável, nos termos do art. 163.º CPA. Só quando a falta de base legal seja
equiparável à falta de atribuições é que se gera nulidade (não é o caso).

iii – Associar ao princípio da imparcialidade como pp do procedimento (art. 9.º). Figura do impedimento
(Art. 69.º e seguintes), relacionada com a impossibilidade de o decisor administrativo participar em decisões
quando em causa de encontram determinados interesses, como interesses do cônjuge, de parentes em linha
reta.
O caso enquadra-se na figura do impedimento: os titulares de órgãos da AP e os respetivos agentes não
podem intervir em procedimento administrativo ou em ato ou contrato da AP “quando nele tenham
interesse, por si, como representante sou como gestores de negócios (Art. 69.º/1, a)”.
Isto opera ope legis, isto é, quando se verifica causa de impedimento, deve o sujeito comunicar ao superior
hierárquico ou Presidente do órgão colegial.
Quid iuris se o impedimento não for comunicado pelo sujeito? O art. 76.º/1 determina uma
ilegalidade automática: vício no sujeito – falta de legitimação – anulabilidade do ato (art. 163.º). A omissão
do dever de comunicação pelo sujeito constitui falta grave para efeitos disciplinares (art- 76.º/2).

iv – vício no sujeito, mais especificamente, um vício orgânico. Incompetência.

Consequência? Serão nulos os atos praticados fora das atribuições ou por órgão territorialmente
incompetente – incompetência absoluta – não se verifica. Então será um caso de incompetência relativa,
isto é, trata-se de um problema de incompetência em razão de matéria.

10/05
Nível de excelência
Todavia, no que toca aos vícios (i) e (iv), serão estes vícios inultrapassáveis? Será possível, ainda, salvar
(sanar) o AA inválido? SIM, o legislador dá ainda oportunidades com base em 3 figuras: a ratificação, a
reforma ou a conversão dos AA.
TEMA DO APROVEITAMENTO DO AA, apesar da invalidade: o serem ilegais não implica que estejam numa
situação irremediável, não curável. A ideia aqui é a seguinte: é dada uma oportunidade à AP para que ela,
ex officio, não deixe consolidar o ato pelo decurso do prazo. Assim, a AP tem 3 poderes diferentes (Art. 164.º)
1 Ratificação – é o AA pelo qual o órgão competente decide sanar o vício de invalidade que afeta um ato
que foi praticado, fazendo suprir a ilegalidade que o vicia. Para efeitos do CPA, é o ato através do qual o
órgão competente procede à sanação de um vício do ato relativo à competência, forma ou formalidades.
É o caso do ato praticado sem fundamentação, que pode ser objeto de uma ratificação posterior,
praticando-se o ato com a respetiva fundamentação.
2 Reforma – é o AA através do qual se conserva a parte não afetada pela ilegalidade do ato que foi praticado.
Para efeitos do CPA, é p ato através do qual o órgão competente procede à sanação de um vício de conteúdo,
assim viabilizando a subsistência da parte não afetada pela invalidade, eliminando-se a parte viciada. Só é
possível se o ato for divisível.
3 Conversão – é o AA pelo qual se aproveita a parte válida de uma to ilegal para com ela se compor um outro
que seja legal. Destina-se a substituir ou a transformar um ato viciado num outro que está conforme com o
direito, aproveitando-se os elementos não infetados para construir um novo AA. Ex: aproveitar os elementos
de uma concessão e convertê-la em autorização.

Conclusão: estas 3 figuras têm em comum o fato de sanarem uma ilegalidade. E os efeitos? os efeitos
retroagem à data dos atos a que respeitam. O ato ilegal produz efeitos desde que foi praticado. O ato
manter-se-á, pois o ato que o vem sanar, sanará tudo desde o início (Art. 164.º/5).
Até 2015, apenas se admitia a ratificação, reforma e conversão dos atos anuláveis. Agora, tb os atos nulos
pode ser objeto de reforma ou conversão (Art. 164.º/2).

QUESTÃO 3 DO CASO PRÁTICO:

O TEMA DA REVISÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
O AA é uma declaração unilateral da AP que produz efeitos jurídicos externos. Depois de emitido o ato,
poderá a AP revê-lo?
O tema da revisão serve para isso: ou para a AP eliminar o ato do ordenamento jurídico, retirando-o porque
é inválido; ou para modificá-lo; pu por razões de mérito, conveniência para o interesse público, retirar o ato
do ordenamento jurídico (é uma espécie de” arrependimento” da AP).
Em sede de invalidade do AA, haverá várias hipoteses a considerar:
O regime da invalidade do ato é marcado por um diferença radical entre o regime da nulidade (Art.
161 e 162.º) e da anulabilidade (Art. 163.º). Se o ato for anulavel, o ato ainda pode consolidar-se no
ordenamento jurídico, por forla do esgotamento do prazo para impugnar (para o particular de 3
meses, art. 568.º CPTA). A partir desse momento, diz-se que o ato tornou-se inimpugnável.
Dentro do respetivo prazo de impugnação, se o ato for anulável, ele pode ser anulado por um tribunal
(anulação judicial – faz-se, processualmente, nos termos do CPTA).
Dentro dos prazos distintos, se o ato for anulável, poderá a própria AP anulá-lo? Sim, a AP pode anular
(anulação administrativa – faz-se, procedimentalmente, nos termos do art. 168.º CPA).

Um alteração importante em 2015: há, hoje, maior instabilidade dos AA anuláveis. Uma coisa é o particular
que já não pode impugnar judicialmente o ato depois de um prazo de 3 meses, outra coisa é a AP anular
administrativamente o ato e dispor de prazos superiores a 3 meses para fazê-lo.
Isso significa que, mesmo decorridos os 3 meses para o particular exercer o ónus de impugnação, o ato é
impugnável já não está absolutamente seguro, porque ele é uma ato suscetível de ser alvo de ataques por
motivos de anulabilidade. Verdadeiramente, ele pode ser atacado pela própria AP. → Em 2015, consagrou-
se uma grande instabilidade na anulação administrativa, na medida em que os atos podem anulados pela AP
em prazos relativamente longos.

No nosso caso prático, é claríssimo que o que está em causa é a invalidação da licença, pelo que estamos
diante da anulação. A anulação é um AA (de segundo grau) que determina a destruição dos efeitos de outro
ato, com fundamento em invalidade (Art. 165.º/2). É um ato de 2.º grau porque toca os efeitos jurídicos de
relações constituídas ao abrigo de um ato anterior, eliminado o ato de 1.º grau. → Vamos ter de olhar para
o art. 168.º para perceber como e quando é que ela pode anular.

Caracterização da anulação administrativa: dividir – pressupostos para anular (art. 168.º) e competência
para anular (Ar. 169.º).
Competência para anular: os AA podem ser objeto de anulação administrativa por iniciativa dos órgãos
competentes ou a pedido dos interessados, mediante reclamação ou recurso administrativo. No caso, a
iniciativa é do Presidente CM (anulação oficiosa).
Pressupostos para anular, no nosso caso?
No caso de AA constitutivos de direitos (como sucede no caso), em regra, só podem ser objeto de anulação
administrativa dentro do prazo de um ano, a contar da respetiva emissão. Portando, em princípio, há
impossibilidade de anulação após o decurso do prazo de um ano (art. 168.º/2). → no entanto, o artigo
168.º/4 alarga muito esse prazo – a AP pode anular sempre no prazo de 1 ano, mas esse prazo cresce para
5 anos, em determinados casos:
Aliena a, quando o particular tenha utilizado mecanismos fraudulentos para obter uma vantagem. Se
o destinatário que beneficiou de um AA favorável, utilizou para este efeitos expediente fraudulentos,
então esse ato pode ser anulável no prazo de 5 anos.
Este novo regime do CPA de 2015 pode ser perverso. A faculdade de a AP anular livremente choca
com a confiança que o particular depositou.

Logo, reza o artigo 168.º/ 6 que por força do príncipio da proteção da confiança, “a anulação de atos
constitutivos de direito constitui os beneficiários que desconhecessem sem culpa a existência da invalidade
no direito de serem indemnizados pelos danos anormais que sofrem em consequência da anulação”. Há que
salvaguardar confiança e atribuir uma compensação! → O beneficiário do ato receberá uma indeminização
pelos prejuízos anormais que sofreu por força da anulação.

Conclusão da questão: é um AA constitutivo de direitos, aplicavam-se as regras especiais do art. 168.º/4,

porque a empresa utilizo artifício fraudulento. Logo, a anulação pelo Presidente da CM procede, e não será
concedida indemnização à empresa pelos danos anormais que sofreu em consequência da anulação (art.
168.º/6.º)
QUESTÃO 4 DO CASO PRÁTICO:
Em face da persistência na manutenção da unidade comercial, a Polícia Municipal deslocou-se, hoje, ao
estabelecimento e ordenou o seu encerramento, pretendendo remover coativamente todas as máquinas
instaladas no armazém. Pode fazê-lo?
PROBLEMA DA EXECUÇÃO DO AA – já vimos que ao AA associa-se um carácter de executividade, conceito
que traduz o facto de o mesmo constituir um “título executivo”. Uma vez praticado e eficaz, o ato está em
condições de ser executado, no âmbito de um procedimento executivo movido contra o destinatário. No
entanto, a execução só se coloca em relação aos atos exequíveis.

Quid iuris se o destinatário não cumpre um ato desfavorável que pressupõe uma fase de execução? É preciso
falar, neste contexto, de executoriedade. É o poder de que goza a AP de proceder à execução dos AA
criadores de obrigações para os particulares, com recurso aos seus próprios meios (e se necessário
coercivamente), sem necessidade de recorrer aos tribunais.
Com a reforma de 2015, verificou-se uma atenuação da executoriedade, não se reconhecendo agora à AP
um poder genérico de uso da força. Fora de situações de urgência e de situações excecionais. Esta alteração
foi justificado por uma ideia exigente de legalidade no uso da força pela AP.
Qual é então hoje a validade geral do princípio de executoriedade? Consta do art. 176.º/1 do CPA.

Como se procede, então, à execução coativa do AA? Varia conforme os diversos tipos de deveres impostos
aos particulares, que podem ser de prestação pecuniária, de prestação de coisa certa e de prestação de facto
Prestações pecuniárias (art. 179.º) - pressupõe um dever de prestar. A execução de atos que imponham
obrigações pecuniárias é efetuada nos termos do processo de execução fiscal. Aqui não a executoriedade
pura, pois as prestações pecuniárias são executadas nos tribunais tributários, em processos de execução
fiscal (venda judicial de bens).
Entrega de coisa certa (art. 180.º) - Pressupõe um dever de dar do obrigado. Se o obrigado não fizer a
entrega da coisa devida, a AP procede às diligências que forem necessárias para tomar posse administrativa
da mesma. Fica a AP investida na posse da coisa, podendo recorrer ao uso da força pública. Alguns cuidados
merece o instituto da posse, quando implicar colisão com direitos fundamentais: assim, está vedada a
tomada de posse de um bem que esteja situado dentro do domicílio obrigatório (Art. 34.º/2 CRP).
Facto fungível (art. 181.º) - traduzem a imposição aos destinatários da adoção de um comportamento que
é suscetível de ser realizado por qualquer outra pessoa (ex: ordem de demolição). Sendo fungível, a AP pode
optar por realizar e execução diretamente ou por intermédio de terceiro (com quem tenha sido celebrado
um contrato de empreitada ao de prestação de serviços), a expensas do executado - há por isso uma
execução substitutiva ou sub-rogatória.

O problema do regime transitório (do CPA de 1992) ainda vigorar: não foi, ainda, aprovada a lei que regula
as formas e os termos da execução coerciva (art. 176.º/1), pelo que vale a regra de 1991: os atos
administrativos são executórios logo que eficazes e podem ser impostos coercivamente pela Administraçao
sem recurso prévio aos tribunais.
Tópicos para o caso prático: o AA como título executivo, a possibilidade de execução coativa dos AA pela
AP, alusão à possibilidade de execução coativa de atos que impõe obrigações de prestação de facto positivo
(de natureza fungível – art. 181.º e 179.º/3), e a obrigatoriedade de um procedimento executivo – alusão
aos princípios da decisão administrativa prévia, da notificação prévia (Art. 177.º) e do respeito pelos
princípios da adequação, da necessidade e da proporcionalidade.

17/05
CASO PRÁTICO – ER - “por despacho do D.G”
QUESTÃO 1:
Do ponto de vista da localização dos vícios na estrutura do ato, estamos perante um vício quanto ao sujeito,
traduzido na falta absoluta de atribuições do diretor geral para a prática do ato, uma vez que em causa
estava o exercício de um poder – anulação de um contrato administrativo – que se inscreve exclusivamente
na esfera de atribuições do poder judicial. Tal vício – usurpação de poderes – conduz, nos termos do art.
161.º/2, a do CPA, à nulidade do ato, a ditar a sua total improdutividade jurídica.

QUESTÃO 2:
Temos um vício relativo à estatuição, mais especificamente, um vício de forma por falta de fundamentação,
uma vez que a simples referência à “manifesta ilegalidade” do contrato se deve ter como uma
fundamentação insuficiente equiparada por lei à falta de fundamentação – art. 153.º/2. Tal vício implica a
anulabilidade do ato, em função do disposto no art. 163.º CPA.
Possibilidade de ratificação do ato porque é vício de forma (Art. 164.º).

QUESTÃO 3 e 4:
Está em causa um vício na estatuição, mais especificamente um vício de procedimento, por falta de
audiência dos interessados, a determinar a anulabilidade do ato. A simples conveniência em fazer cessar a
execução do contrato sem demora não vale como causa de urgência capaz de justificar a dispensa de
audiência dos interessados ao abrigo do art. 124.º/1/a, razão pela qual esta teria que ter tido
necessariamente lugar.
Teria a AP forma de evitar a produção de uma ilegalidade? Só se recorresse à figura da exclusão do efeito
anulatório do AA, que permite excecionalmente afastar a ilegalidade caso se verifiquem os requisitos
pressupostos. No caso, a AP teria de comprovar, sem margem para qualquer dúvida razoável que, mesmo
sem o vício, o conteúdo do ato não poderia ser outro, a fim de legitimar o afastamento do efeito anulatório
(art. 163.º/5, c).

VISÃO GERAL DO AA: Conceito, Classificações, procedimento para a prática, eficácia e validade, execução,
estrutura (sujeito, objeto e estatuição), invalidade, vícios do ato e consequências, revisão (anulação,
revogação, ratificação, reforma e conversão), impugnações administrativas (reclamação e recurso).
REGULAMENTO ADMINISTRATIVO
I - ATIVIDADE NORMATIVA DA AP
1 Poder normativo público versus poder normativo privado
Poder normativo público é um poder de editar regras gerais e abstratas de origem pública. É um poder de
autoridade, unilateral da AP e tem base constitucional e legal expressa. Essas normas são dotadas de
heteronomia e impõe obrigações aos seus destinatários, que ficam obrigados a conformar o seu
comportamento ao conteúdo prescritivo que nelas se dispõe. Não se confunde com o poder normativo
privado. Sob ponto de vista orgânico, o poder normativo público é um poder geral da AP.
2 O regulamento administrativo tem que ser perspetivado sob duas lupas – como fonte de direito
(autovinculativa) e enquanto forma de atuaçao administrativa de autoridade (instrumento de comando
geral) – o que permite sedimentar um ponto de partida para a compressão desta figura: o de que o
regulamento constitui uma forma de agir da AP que não só obriga os seus destinatários, como também
vincula a futura atuaçao administrativa.

II – NOÇÃO DE REGULAMENTO ADMINISTRATIVO – art. 135.º CPA

Quando se diz que um determinado ato normativo tem força de regulamento é porque estamos diante de
um ato normativo, emanado no exercício da função administrativa, com valor infralegal. Em regra, os
regulamentos são destinados à aplicação das leis ou de normas equiparadas, mas também podes estabelecer
inovações no ordem jurídica e constituírem normação primária sobre certas matérias.
Elementos constitutivos:
1 São normas gerais e abstratas, de execução permanente. A generalidade da norma é garantia de igualdade,
ao passo que a abstração é garantia de certeza.
2 Sendo o regulamento uma norma, dirigida a um número indeterminado ou indeterminável de sujeitos para
disciplinar um número indeterminado ou indeterminável de situações, então não há hipótese de confusão
com o AA. Se o ato é uma decisão individual e concreta que esgota a sua eficácia ao caso concreto, o
regulamento assume uma predisposição de permanência, isto é, tem pretensão de possuir validade para
todos os atos da mesma espécie, dentro do respetivo âmbito de aplicação.
3 O conceito de regulamento aponta no sentido de que os regulamentos consubstanciam normas jurídicas
emanadas por órgãos de entidades administrativas e concessionários.
4 A feitura de um regulamento pressupõe o exercício de poderes jurídico-administrativos, isto é, pressupõe
que os órgãos da AP sejam titulares de um poder de definição unilateral de efeitos jurídicos (poder de
autoridade) decorrente de uma lei habilitante – art. 136.º/1 CPA
5 Os regulamento produzem efeitos jurídicos externos, introduzindo alterações no ordenamento jurídico
que afetam os seus destinatários

III – TIPOS DE REGULAMENTOS

Os REGULAMENTOS GERAIS são aqueles que se dirigem a todos os participantes em geral. Por sua vez, os
REGULAMENTOS ESPECIAIS são aqueles que pressupõe uma relação estatutária com a AP: são normas
destinadas a regular as chamadas relações especiais de poder ou de direito administrativo, ou seja, a especial
ligação de certos particulares a uma instituição ou ente administrativo.
Os regulamentos gerais são regulamentos externos, uma vez que, tendo como destinatários os particulares
em geral, produzem os seus efeitos fora da esfera da entidade que os emana. Assim, são externos, os
regulamentos aplicáveis a quaisquer relações intersubjetivas. São internos os regulamentos que se limitam
a disciplinar a organização e o funcionamento de uma pessoa coletiva ou a orientação técnica de um serviço.

E os regulamentos especiais, internos ou externos? Os ditos regulamentos especiais contêm, em regra,

normas internas, que dizem respeito à relação orgânica, mas devem considerar-se externos na medida em
que afetem posições jurídicas subjetivas dos indivíduos envolvidos, enquanto pessoas.
É necessário compreender o que se entende por relações especiais de poder ou de direito administrativo.
Trata-se daquelas relações em que os particulares se encontram ligados à AP por laços de subordinação
especial. Esses laços são claramente distintos das relações gerais da AP com os cidadãos, por exemplo na
qualidade de contribuinte. Então, nas relações especiais de poder distinguimos dois tipos de sub-relações:
A relação orgânica, em que as pessoas sujeitas a tais relações são vistas apenas enquanto elementos
da máquina administrativa ou do serviço, fincando sujeitas aos poderes dos órgãos administrativos.
A relação fundamental, à luz da qual os membros, utentes ou funcionários da máquina administrativa
não perdem o estatuto de cidadãos e de pessoas, sendo titulares de direito fundamentais que a AO
não pode pôr em causa.

CONCLUSÃO: se o regulamento apenas de aplicar à relação orgânica, dirigindo-se aos particulares apenas
nessa qualidade, tal regulamento é interno; se o regulamento se aplicar na relação fundamental, atingindo
os membros, utentes ou funcionários, na sua qualidade de cidadãos titulares de direitos fundamentais, o
regulamento é externo.

DISTINÇÃO ENTRE REGULAMENTOS INTERNOS E EXTERNOS:

Quanto ao seu fundamento: os externos, fundam-se em previsão legal expressa; os internos, fundam-se num
poder implícito de auto-organização administrativa (que não carece de previsão expressa na lei).
Há também diferenças de regime: ao contrário dos externos, os internos não são judicialmente impugnáveis,
nem vale para eles o princípio da inderrogabilidade singular (admitem-se decisões concretas divergentes da
regulação interna anterior, devidamente justificadas). no máximo, os internos poderão ser impugnáveis
administrativamente (através de recurso hierárquico, por exemplo).

ÚLTIMA DISTINÇÃO GERAL

REGULAMENTOS EXECUTIVOS são aqueles que visam executar uma lei, que são necessários à boa execução
da lei, desenvolvendo o regime jurídico nela contido, concretizando os seus preceitos e estabelecendo os
meios administrativos da sua aplicação: organizam procedimentos e pormenorizam leis especificas. Tem
admissibilidade constitucional – art. 199.º/c CRP.

REGULAMENTOS INDEPENDENTES E AUTÓNOMOS são aqueles cuja lei habilitante se limita a definir “a
competência subjetiva e objetiva para a sua emissão” (Art. 122.º/8 CRP e 136.º/2 CPA). Estes regulamentos
não visam executar, completar ou aplicar uma lei, mas sim dinamizar a ordem jurídica em geral, disciplinando
primariamente certas relações sociais, seja no exercicio de: (1) poderes constitucionais próprios dos
municípios – regulamentos autónomos, (2) competência universal do Governo em matéria administrativa –
regulamentos independentes do Governo, (3) poderes normativos genéricos concedidos por lei a
autoridades reguladoras – regulação independente.
São, portanto, independentes quanto ao conteúdo, visto que a lei habilitante se limita a indicar a
autoridade competente e ao objeto sobre que pode incidir o regulamento, sendo omissa quanto ao
regime jurídico a estabelecer.