O Procedimento Administrativo é o conjunto de atos jurídicos e materiais, encadeados de forma lógica e

ordenada tendentes à obtenção de um resultado final único. Este resultado final pode ser um
regulamento administrativo, um ato administrativo ou um contrato administrativo. No entanto, apenas
estudaremos o procedimento no âmbito do ato administrativo.

Hoje em dia, é seguida uma concepção adjetiva do procedimento: os atos que se relacionam no
procedimento não são vistos como elementos de um grande ato do qual fariam parte mas, mais
exatamente, como momentos ou etapas de um percurso ou caminho ordenado de forma racional, tendo
em vista a prática de um ato desejado.

O procedimento administrativo apresenta quatro fases: 1)Fase Preparatória (que se subdivide, ainda,
na iniciativa, na instrução e na audiência); 2)Fase Constitutiva ou Decisória; 3)Fase Integrativa de
Eficácia; 4)Fase Executiva.

Figuras Afins:

Procedimento Administrativo ≠ Procedimento Jurisdicional: Desde logo, vale assinalar que estão aqui
em causa duas funções diferentes: o processo administrativo refere-se à função jurisdicional, tendo em
vista a elaboração de uma sentença com o objetivo de decidir um conflito entre os particulares e a
Administração ou, pelo menos, de determinar se a Administração violou ou não a legalidade e o
interesse público na sua atuação. O juiz administrativo visa assim resolver, de forma imparcial e objetiva,
um conflito ou uma controvérsia que é posta à sua consideração.

Pelo contrário, o procedimento administrativo, refere-se à função administrativa e procura ordenar-se a

atuação da Administração, no sentido de esta praticar a melhor decisão para prossecução do interesse
público, que é um interesse público, que é o interesse que ela está sempre incumbida de prosseguir.

Como vimos quando estudámos a separação material das funções do Estado, a função administrativa é
diferente da função de julgar e, além disso, o desejo de conduzir a marcha da Administração como a dos
tribunais conduz a resultados distorcidos.

Procedimento Administrativo ≠ Ato complexo: Tem em comum ao procedimento administrativo a de

também exprimir a colaboração entre vários órgãos e agentes administrativos, todos contribuindo para a
obtenção de um resultado jurídico unitário.

No entanto, no procedimento administrativo existe um ato principal (o ato administrativo propriamente

dito) e atos subordinados, o que implica que a posição dos diferentes órgãos que intervém no
procedimento não seja a mesma. Não há relação de igualdade entre os diferentes atos (há um ato
principal e vários atos secundários), não havendo uma relação de igualdade entre os órgãos
(naturalmente que o responsável pela prática do ato administrativo assume uma posição de
protagonismo).
 Pelo contrário, no ato complexo existem diversos manifestações de diferentes órgãos, mas de forma
direta, emitindo diversas declaraçõess com o mesmo conteúdo, com o mesmo fim imediato. (É um
conjunto de pronúncias com o mesmo fim imediato, como p.ex., será o resultado da associação de vários
municípios para prosseguir um fim comum, v.g. a recolha e tratamento do lixo -efetuada em conjunto).

Fases do Procedimento

1. Fase Preparatória

Na qual se incluem todos os trâmites destinados a preparar o ato principal do procedimento (o ato
administrativo).

Os atos preparatórios visam criar uma situação juridicamente relevante, por forma a que o ato
desejado possa surgir em termos tais que a sua conformidade com a ordem jurídica esteja assegurada.

Esta fase comporta, dentro de si, outras 3 ramificações de sub-fases. A primeira delas é a iniciativa.

Como o próprio nome indica, englobam-se, aqui, os atos e formalidades responsáveis pelo
"arranque" do procedimento, ou seja, tem a ver com a forma através da qual se pode iniciar/abrir um
procedimento. Quanto à iniciativa, os procedimentos podem revestir duas espécies: a iniciativa
particular e a iniciativa pública.

Em primeiro lugar, a iniciativa pública é quando a Administração procede à abertura do procedimento.

Esta mesma ainda se ramifica em iniciativa pública heteronoma (não oficiosa) e iniciativa pública
oficiosa. Na iniciativa pública heteronoma, tem lugar quando a iniciativa procedimental parte de um
órgão que não é o competente para para a prática do ato principal, como a expropriação de um terreno
da iniciativa da Câmara Municipal e cujo declaração de utilidade pública é da competência do MP. Já a
iniciativa pública oficiosa, é aquela que é iniciada pelo própria órgão competente para a decisão que, no
uso de poderes discricionários, toma ele próprio a decisão de abrir um procedimento administrativo.

Em segundo lugar, temos a iniciativa particular em que a abertura do procedimento é da autoria do

particular, através da apresentação de um requerimento. Aqui, fala-se de um impulso do particular. Esta
é o instrumento típico de o particular se dirigir à Administração é através de um requerimento, que deve
preencher os requesitos estabelecidos no art.102º. Se, eventualmente, não cumprir esses requisitos
haverá lugar a umas das sanções previstas no art.108º.

Ora, o art.102º, prevê uma série de menções que os requerimentos dos particulares têm de conter
necessariamente para que as respectivas pretensões venham a ser decididas pela Administração Pública:

al.a): o particular têm que dirigir o requerimento a um órgão administrativo, nomeadamente, o órgão
competente para a tomada de decisão. Todavia, pode acontecer que por erro ou desconhecimento, o
particular diriga o requerimento a um órgão incompetente (quer se trate de incompetência relativa ou
absoluta). Nestas circunstâncias, não se fará a aplicação do art.108º mas sim do art.41º, o que significa
que o órgão incompetente ao qual foi dirigido o requerimento deve oficiosamente remetê-lo ao órgão
competente, na falta de previsão especial, o órgão incompetente deve remeter o requerimento ao órgão
competente no prazo de 10 dias úteis.
 al.b): na falta de uma ou mais das menções exigidas nesta alínea, a Administração deve convidar o
paricular ao suprimento da respetiva deficiência, nos termos do art.108º. Apenas nas situações em que
seja absolutamente impossível identificar o requerente, haverá lugar ao indeferimento liminar do
mesmo, nos termos do nº3.

al.c): exige-se aqui que o particular, indique a fundamentação de facto da sua pretensão e que, no caso
lhe seja possível, indique ainda os respetivos fundamentos de direito. Quanto aos fundamentos de facto,
constituindo esses uma obrigação, o particular tem necessariamente de os indicar, ou seja, tem que
fundamentar de facto a causa de pedir. Já no que tange aos fundamentos de direito, parece a lei não os
exigir, concedendo aos particular uma mera possibilidade de os indicar. Assim sendo, na grande maioria
das vezes será até possivelmenteo contrário aos interesses do particular indicá-los, uma vez que, se o
fizer de forma errada pode tornar o seu pedido ininteligível o que determinará o indeferimento liminar
do requerimento, nos termos do art.108º/3.

al.d): exige que no requerimento conste, pelo menos, um pedido correspondente à pretensão que o
particular quer ver satisfeita pela Administração Pública, assim, se o requerimento não contiver um
pedido será desde logo liminarmente indeferido. O pedido tem, então, que ser formulado em termo
claros e precisos, ou seja, o seu conteúdo tem que ser susceptível de ser compreendido pela
Administração. Caso isso não aconteça, ou a Administraçãonconvida o particular a aperfeiçoar o pedido
ou indefere liminarmente o requerimento.

al.e): nesta alínea, exige-se que o particular date e assine o requerimento. A falta de aposição da data
não terá, na grande maioria das vezes, qualquer consequÊncia, uma vez que, todos os requerimentos
são datados pela Adminstração aquando o registo de entrada. No entanto, poderá, no limite, dar lugar
ao convite de aperfeiçoamento por parte do particular. Quanto à falta de assinatura, ao menos,
assinatura ortografa, a mesma tende, hoje em dia, a ser desvalorizada face à modernização da atividade
administrativa, uma vez que é muito frequente a utilização de meios eletrónicos para apresentação dos
requerimentos. No entanto, existem procedimentos administrativos, designadamente, aquele que
dependem de qualidades pessoais dos requerentes no âmbito dos quais, a falta de assinatura de
assinatura levará ao indeferimento liminar, é o caso dos concursos públicos na nomeção para
funcionários públicos.

al.f): a indicação de um domicílio alternativo do requerente e, portanto, diferente daquele que indicar
ao abrigo da al.b) é uma mera possibilidade do particular, este que pode escolher um domícilio diverso
para efeito de recebimento das notificações da Adminstração Pública. Assim sendo, a ausência da
menção prevista nesta alínea não dá lugar a qualquer consequência.

al.g): no seguimento da atividade adminstrativa e com base em princípios de celeridade e eficiência

administrativa/procedimental, prevê-se nesta línea que o particular indique no seu requerimento as
formas mais expeditas de comuniação que pode ser: fax, telefone e endereço do correio eletrónico. A
ausência desta menções equivalerá ao convite ao suprimento.

Por fim, desde que o requerimento do particular verifique todas as condições anteriormente vistas,
deverá gerar-se uma obrigação de decidir por parte da Administração Pública. Tal dever fica ainda,
todavia, dependente da verificação dos chamados pressupostos procedimentais que se retiram a
contrário senso do art.109º e que se são os seguintes:

1) competência do órgão solicitado;

2) atualidade do direito que o particular pretende exercer;

 3) legitimidade do requerente;

4) tempestividade do pedido.

Surgindo a obrigação de decidir (13º/1 e 2), a Adminstração tem obrigatoriamente de notificar o

particular da sua decisão dentro do prazo máximo fixado para a conclusão do procedimento que é, em
regra, um prazo de 90 dias úteis contados a partir do dia seguinte àquele em que o requerimento deu
entrada (128º). Não o fazendo aplicar-se-á os regimes previstos ou no art.129º ou no art.130º, conforme
a situação concreta.

A segunda subfase que se insere na fase preparatório, é a instrução.

Esta tem um papel muito importante, visando apresentar ao agente responsável os diversos
interesses envolvidos na decisão que vai tomar (os quais, no seu conjunto formam a situação de
interesse público que o ato deve sempre servir), por forma a permitir a avaliação do seu peso e
importânica relativos.

Na prática, a instrução permite criar condições para que o agente possa determinar o conteúdo do ato
principal do procedimento do melhor modo, em ordem à prossecução do interesse público concreto. Ou
seja, é a fase procedimental destinada à recolha dos meios de prova tendo em vista a sustentação e
fundamentação da decisão adminstrativa, sendo ainda, nesta fase, que se procede à ponderação dos
interesse públicos e privados em causa, no sentido de motivar a mesma decisão.

Toda esta fase é norteada pelo princípio do inquisitório, previsto no art.58º do CPA. Deste princípio
resulta, desde logo uma obrigação genérica para a Adm.Púb. no que respeita à obtenção daqueles meios
de prova. No entanto, esta obrigação por parte da Admistração, não significa que o particular fique
arredado ele próprio de carrear o procedimento, de invocar meios de prova que entender servirem para
instruir a decisão. Aliás, há mesmo procedimentos em que o particular é também obrigado a apresentar
prova e há procedimentos administrativos no âmbito dos quais cabe apenas ao particular a apresentação
dos meios de prova (monopólio de prova pelo particular).

Os meios de prova por parte da Administração, em sede de intrução, podem ser diversos, tais como:
relatórios, inspeções, verificações, vistorias, atestados e, no que em especial interessa agora, os
pareceres.

Os pareceres podem ser caracterizados por opiniões de carácter técnico e/ou jurídicos emanados por
um órgão consultivo da Adm.Púb., destinados a instruir e auxiliar a decisão administrativa. Podem
revestir duas espécies: pareceres facultativos e pareceres obrigatórios.

Os pareceres facultativos são aqueles que em que é o órgão competente solicita uma opinião/parecer
ao órgão consultivo da Administração, apesar de a lei não o exigir. É a situação mais normal.

Já os pareceres obrigatórios são aqueles que a lei exige para a tomada de decisão e, sendo assim, o
órgão competente terá de solicitar a emissão de um perecer a um outro órgão (consultivo), com vista à
fundamentação da decisão final. Estes pareceres obrigatórios podem ser pareceres vinculativos e
pareceres não vinculativos.

→ Os pareceres vinculativos são aqueles que para além de terem de ser pedidos, têm que ser
seguidos, isto é, as respectivas conclusões terão de ser aceites e seguidas pelo órgão competente para a
tomada de decisão.

→ Os pareceres não vinculativos são aqueles que apesar de terem de ser pedidos, não têm
necessariamente que ser seguidos, podendo o órgão competente decidir por outra via que não aquela
emanada pelo órgão consultivo. Todavia, se se decidir em sentido diverso ao conteúdo do parecer, fica
sujeito a uma necessidade acrescida no que respeita à fundamentação da sua decisão: é que, para além
de ter que justificar a sua decisão, ou seja, provar a sua conformidade face à lei, tem ainda que a
motivar, isto é, dizer porque razão se decidiu em sentido contrário ao do parecer.

Perante isto, vale referenciar quais as consequências:

1) Se a lei exige a solicitação de um parecer num determinado procedimento e o órgão não o solicitar,
verificar-se-á um vício (uma ilegalidade) no ato final do procedimento. Este vício é um vício na estatuição
do ato administrativo relativo ao rpocedimento, uma vez que a Administração aparece a preterir um
trâmite procedimental legalmente exigido. A consequência para este vício é a invalidade do ato
administrativo sob a forma de anulabilidade, nos termos gerais do art.163º.

2) No caso dos pareceres vinculativos, se o órgão decisor decidir num sentido contrário do fixado no
parecer, então verificar-se-á um vício na estatuição do ato final mas agora respeitante ao conteúdo, uma
vez que o ato administrativo vai produzir efeitos jurídicos distintos daqueles que devia produzir. A
consequência continua a ser a anulabilidade do ato em causa, nos termos do art.163º.

Por fim, depois de recolhidos todos os meios de prova, a Administração Pública realiza uma
pponderação relativamente aos interesses privados e públicos em jogo no procedimento, no sentido de
apurar se o interesse do particular deve prevalecer ou se, ao contrário, há interesses públicos que
detrminam a não prevalência daquele interesse. No primeiro caso, a Administração estará apta, em
princípio, a proferir imediatamente uma decisão, uma vez que, esta é favorável ao procedimento; no
segundo caso, a Administração elabora em projeto de decisão, comunicando-o ao particular juntamente
com a indicação de que a sua pretensão será favoravelmente indeferida.

Por último, a última subfase que se integra na fase preparatória, é a audiência.

Esta subfase tem por objetivo facultar ao particular a possibilidade de, face à probabilidade de a
Administração indeferir a sua pretensão, poder ainda argumentar no sentido de ver aletrada essa
decisão.

Há autores que entendem esta subfase como um verdadeiro direito fundamental, no entanto não se
deve considerar como tal, nem sequer por analogia, uma vez que esta audiência decorre do princípio da
participação dos particulares na decisão administrativa, não se configurando, portanto, como um direito
fundamental mas sim como um direito subjetivo procedimental.

A audiência prévia está consagrada nos atrs.121º e segs do CPA e, em regra, é obrigatória em todos os
procedimentos administrativos, a não ser que na situação concreta se verifique alguma das excepções à
sua realização nos termos do art.124º. Estas exceções prendem-se com situações de urgência, situações
de constrangimento da eficácia do ato administrativo em causa e também com siuações das quais se
preveja que a decisão será favorável ao particular. Mais, embora alei não preveja, deve ainda cosiderar-
se que não havera lugar à realização da audiência sempre que o ato final seja absolutamente vinculado
(e se assim for, nada vale o que o particular diz). Foras destas exceções previstas no art.124º, sempre que
a Administração não facultar o exercício do direito de audiência ao particular incorrerá numa ilegalidade,
uma vez que está a omitir um trâmite procedimental exigido por lei. Além disso, é de realçar que se o
direito de audiência é um direito do particular, então isso corresponde necessariamente a um dever por
parte da Adminstração.

Assim sendo, se houver omissão ou incumprimento do direito de audiência haverá, naturalmente,

consequências:

Para os autores que defendem este direito como direito fundamental, a preterição ilegal da sua
realização será sempre culminada com a nulidade do ato administrativo, nos termos do art.161º/2/d.

Para os autores que não entendem dessa forma, a sua preterição ilegal traduz-se numa ilegalidade ou
vício que afeta a estatuição do ato administrativo e que é relativo ao procedimento, tendo como
consequência, em regra, a anulabilidade do mesmo nos termos do art.163º. Se esta é a regra, há, no
entanto, excepções: se a preterição de audiência ocorrer em procedimentos sancionatórios ou
disciplinares (os procedimentos mais gravosos para os particulares), então a consequência será a
nulidade do ato administrativo, isto porque, nestas circunstâncias a Adm. aparece, de facto, a violar um
direito fundamental, designadamente, o direito ao contraditório preceituado no art.32/10 da CRP. Assim
sendo, devemos aplicar aqui a al.d) do nº2 do art.161º, uma vez que, como também já referimos, a Adm.
aparece a violar o conteúdo essencial de um direito fundamental procedimental.

→ A audiência será, em regra, feita por escrito e num prazo de 10 dias úteis, contados a partir da
notificação para o exercício deste direito.

2. Fase Decisória ou Constitutiva

É a fase em que se conforma o ato administrativo, sendo que a partir desta nada mais há a apurar
relativamente à validade ou invalidade do ato administrativo. Em regra, no fim desta fase, o ato
administrativo é comunicado ao particular, com todos os elementos que o formam de maneira expressa
e escrita.

A Administração tem duas formas de comunicar os atos: a notificação e a publicação.

A notificação é sempre obrigatória em todos os atos e consiste na forma direta e pessoal da

Administração dar a conhecer ao particular a prática de um ato administrativo. Sendo obrigatória,
corresponder, naturalmente, a uma obrigação da Administração, podendo também falar-se de um direito
do particular a ser notificado. A notificação não contém apenas a decisão correspondente mas também a
fundamentação do ato administrativo, o que se mostra imprescendível (constituindo o tal direito
referido acima) que, querendo, pode impugnar esse ato. Naturalmente, que é a notificação que faz
iniciar os prazos dentro dos quais, o particular pode impugnar o ato administrativo (3 meses).

Em contrapartida, a publicação não é obrigatória e apenas o será quando a lei o prever expressamente.
Quando é realizada, então é feita no Diário da República.

Assim, na normalidade das situações, a Administração pratica o ato, comunica-o em seguida ao

particular e se for caso disso, só no momento posterior procederá à execução material do ato,
possibilitando desta forma ao particular reagir contra a decisão antes da mesma execução.
 Temos, assim, dois momentos distintos e separados no tempo: em primeiro lugar, um momento
declarativo e, em segundo lugarm um momento executivo. Esta, como vimos, é a regra pela qual a
Administração se rege, porém há situações em que a Administração não age desta forma. Falamos aqui
de situações anómalas por parte da Adminstração e que são seguintes: ato implícito, ato tácito e o ato
silente.

→ Ato Implícito: ocorre quando a Administração, antes de emanar um ato administrativo, passa
imediatamente à execução material do mesmo. Vimos que na normalidade das situações, existe um
momento declarativo (prática e comunicação de um ato) e somente em momento posterior, uma
eventual execução do mesmo, ou seja, um momento executivo. Todavia, no caso do ato implícito, não
existe o momento declarativo, tudo o que aparece aos olhos do particular é a execução material sem
que tenha conhecimento de qualquer ato administrativo prévio. Ou seja, teremos então implícita a
declaração do ato adm., ou seja, teremos uma situação de ato implícito.

Estas situações apenas são admitidas em casos de urgência, urgência essa que tem sempre de ser
fundamentada pela Adminstração, isto porque se verifica aqui que não havendo ato administrativo
prévio contra a Administração. Antes da execução, ou seja, não teve possibilidade sequer de evitar essa
execução. Assim, apenas a posteriori poderá impugnar a atuação da Administração, impugnação essa no
âmbito da qual apenas tem direito a uma comprensação pelos danos consagrados pela impugnação,
naturalmente, se se provar que o ato implicíto era um ato ilegal, não podendo, jamais repôr a situação
anterior.

→ Ato tácito: resulta de uma ilação que o particular pode retirar a partir da prática de um ou mais atos
administrativos dos quais não é destinatário, formando-se, assim, uma presunção, resunção essa que é
iuris tantum (ilidida, pode ser afastada mediante apresentação de prova ≠ iuris et de iure, esta que não
pode ser afastada mediante prova).

Este ato tácito é, ainda, uma declaração por ação da Administração, o que permite distingui-lo de uma
outra declaração anómala, o ato silente, este que é uma declaração por omissão.

Um exemplo do ato tácito: existe uma lei que determina que dentro de um raio de 50m apenas pode
haver o deferiemnto de alvará a um pessoas. O Sr.A e o Sr.B requerem ambos o alvará à Administração,
esta que defere o pedido do Sr.A, pelo que o Sr.B pode tacitamente saber que o seu pedido foi
indeferido.

→ Ato silente: Trata-se aqui da formação do ato administrativo em consequência do silêncio qualificado
(ou ausência de pronúnica) por parte da Administração Pública. Quer isto significar que, nem todas as
situações a Administração se pauta pelo silêncio, ou seja, nem sempre o silêncio é conformador de um
ato administrativo. Para que o seja é necessário respeitar determinados pressupostos, enunciados a
seguir:

1) Existência de um requerimento apresentado à Administração pelo particular: este requerimento,

como já estudado na subfase da iniciativa -pertencente à fase preparatória-, terá de respeitar todas as
condições exigidas nos arts.102º e segs. do CPA;

2) Existência do dever de decisão por parte da Administração: em regra, é segundo os termos do

art.13º/1, em que a Administração tem sempre um dever de decidir sempre que lhe for apresentado um
pedido pelo particular. Há, no entanto, situaçoes excepcionais em que não se forma o dever de decisão,
situações essas que se encontram disciplinadas no art.13º/2 sendo essas excepções as que se
apresentam como susceptíveis de formarem um ato silente;
 3) Decurso de um lapso de tempo: é necessário que decorra por inteiro o prazo fixado para o caso
concreto para a conclusão do procedimento. Este prazo, em regra, será de 90 dias úteis conforme o
preceituado no art.128º;

4) Ausência de notificação da decisão por parte da Administração ao particular: após o decurso daquele
prazo fixado no caso concreto, a Administração não tenha comunicado qualquer decisão ao particular.

Verificados todos estes requisitos teremos, então, a produção de um ato administrativo que na letra da
lei se trata de um ato tácito.

O regime aplicável aos atos silentes consta dos arts.130º e 129º do CPA. No art.130º, haverá lugar à
produção de um ato de deferimento tácito sendo que para isto terá de se tratar de uma situação
subsumível prevista neste art.; No art.129º, aplica-se às restantes situações que não se enquadram no
art.130º. Aqui, prevê a lei que o particular possa lançar não de todosos instrumentos de reação junto da
Administração Pública e dos Tribunais. Neste último caso, o particular pode intentar uma ação
declarativa de condenação contra a Administração, condenando-a à prática de um ato administrativo,
nos termos dos arts. 66º e segs. do CPA.

3. Fase integrativa de eficácia

Esta é uma fase eventual no procedimento administrativo e que, em regra, nem se verificará. Isto
porque, conforme os termos do art.155º/1/1ªparte, o ato começa a produzir efeitos logo que é
praticado. Assim e independentemente de qualquer formalidade, o ato administrativo, por regra,
começa a produzir efeitos jurídicos no final da fase constitutiva.

Todavia, há situações excepcionais e é nestas mesmas, que se verificará esta fase integrativa de eficácia.
Estas situações excepcionais têm lugar quando o ato administrativo começa a produzir os seus efeitos
num momento posterior ao da sua prática, como está prevista no art.165º/1/2ªparte.

Essencialmente, nesta fase, o que acontece é que os atos administrativos se sencontram suspensos nos
seus efeitos, sendo necessário a prática de um outro ato ou a ocorrência de um facto jurídico que faça
desencadear a produção dos mesmos.

Ainda, neste âmbito, vale fazer um reforço de ideia de que eficácia e validade são conceitos diferentes:

Enquanto a validade diz respeito a momentos intrínsecos do próprio ato administrativo, a eficácia, por
sua vez, tange-se aos elementos extrínsecos ao ato; ou seja, a validade diz respeito ao preenchimento
das condições legais para a sua formação, sendo que um vício relativo à validade afetam a própria
vitalidade do ato, enquanto que a eficácia se traduz na aptidão ou na susceptibilidade do ato para
produzir todos os seus efeitos, assim quando há condicionamentos à eficácia do ato, isso afete a sua
operatividade.

Apesar de conceitos diferentes, podem promover várias situações de cruzamento, entre elas:
 Espécies de Eficácia:

1) Eficácia Imediata x Eficácia Diferida: Na eficácia imediata, o ato administrativo começa a produzir os
seus efeitos no momento em que é praticado; em contrapartida, na eficácia diferida, o ato
administrativo começa a produzir efeitos num momento posterior ao da sua prática;

2) Eficácia Instantânea x Eficácia Duradoura: Na eficácia instantânea, os efeitos do ato produzem-se

num determinado momento, esgotando aí a sua eficácia: apesar de poderem criar situações duradouras,
que se estenderão por períodos de tempo mais ou menos longos, a sua operatividade esgota-se no
momento em que se tornam eficazes, como é o exemplo dos atos de nomeação; diferentemente, na
eficácia duradoura, os efeitos do ato prolongam-se no tempo, não sendo apenas a situação por eles
criada que se prolonga no tempo (além do momento da sua produção), como é o caso da concessão, que
tem de se manter eficaz para que o concessionário tenha o direito de v.g. de explorar o serviço de
transportes públicos ou de manter a esplanada num praça pública.

Estes atos de eficácia duradoura prendem-se com a possibilidade de, durante o período da sua
vigência, poderem ocorrer alterações das circunstâncias (de facto ou de direito) que estiveram
subjacentes à sua prática e que justifiquem uma intervenção modificativa ou extintiva nos mesmos.

3) Eficácia Prospetiva (ex nunc) e Eficácia Retroativa (ex tunc): Na eficácia prospetiva, os efeitos do ato
administrativo apenas se produzem para o futuro, ou seja, para a frente do momento da sua produção;
em sentido contrário, na eficácia retroativa, os efeitos do ato administrativo projetam-se para trás da
data da sua produção (desde a fase constitutiva) ou, mais concretamente, para trás da data da prática do
ato administrativo.

Em regra, e em face da natureza meramente declarativa do ato integrativo, considera-se que ele se
limitaa remover um obstáculo à operatividade do ato cuja eficácia visa desencadear, não acrescentando
nada à sua validade daí que, em princípio, a eficácia seja ex tunc, produzindo-se os efeitos desde a data
em que o evento constitutivo teve lugar.

Só nos casos (em princípio, excepcionais) em que o evento integrativo for ainda uma circunstância
constitutiva do ato administrativo respetivo é que a eficácia será ex nunc, para o futuro. Neste tipo de
situações, os efeitos do ato contam-se a partir do momento em que surge o ato que desencadeia a
eficácia, uma vez que ele não se limita a remover obstáculos à sua operatividade efetiva, sendo ainda
elemento constitutivo do ato administrativo em questão.

→ Em regra, a eficácia do ato administrativo é imediata, instantânea e prospetiva. No entanto, há

diversas situações em que isto não acontece podendo aqui considerar-se dogmaticamente as seguintes
situações:

1) Retrodatação: ocorre quando a Administração deveria ter praticado um ato administrativo numa
determinada data mas por razoes que lhe são imputáveis vem a praticá-lo numa data posterior. Nestas
circunstâncias, os efeitos do ato administrativo apenas se produzem nessa mesma data posterior.
Todavia e apesar disso, os efeitos vão contar-se a partir da data em que o ato devia ter sido praticado.

2) Retrotração: ocorre quando, apesar de a Administração praticar um ato administrativo, os efeitos do

mesmo porque dependem da superviniência de um outro ato ou facto jurídico, não começam
imediatamente a produzir-se vindo então esses efeitos num momento posterior (eficácia diferida). No
entanto, esses efeitos vão contar-se a partir do momento em que o ato foi praticado.

P.ex., a Administração no final de um concurso público vem a praticar o ato de nomeação, os atos
administrativos de nomeação ficam sujeitos a superveniência de um visto do Tribunal de contas e
enquanto este visto não for dado, não produz efeitos, começando a produzir efeitos após o visto ser
dado.

3) Verdadeira Retroatividade: ocorre quando os efeitos do ato administrativo se vão projetar para trás
do seu prórpio momento constitutivo podendo, por isso, contender com situações jurídicas previamente
constituídas. P.ex., a Administração pratica um ato administrativo, em regra, se é praticado num
momento é nesse momento que produz os seus efeitos, mas esses efeitos vão contar-se a partir do
momento anterior (revogação com efeitos retroativos).

Em relação à última figura referida é necessáro ter algumas cautelas, uma vez que os efeitos do ato
retroativo podem afetar esferas jurídicas dos particulares, designamente no que respeita aos seus
direitos subjacentes ou interesses legalmente protegidos. Há até uma proibição genérica no que toca à
produção de efeitos retroativos por parte dos atos administrativos desfavoráveis aos particulares. Já no
que tange à retroatividade de atos favoráveis aos particulares, não se verifica qualquer limitação. Tanto
assim é que, a revogação de atos desfavoráveis é perfeitamente possível em todas as situações,
enquanto a revogação de atos favoráveis é, em regra, proibida.

4. Fase Executiva

Esta fase, à semelhança da que estudámos no ponto anterior, também é uma fase eventual dl
procedimento administrativo e que apenas se verificará nas situações em que a Administração precise
de levar a cabo operações materiais para que os seus atos produzam todos os seus efeitos úteis. Assim
sendo, desde logo se pode concluir que há atos administrativos que precisam de uma execução para
produzirem todos os seus efeitos e, pelo contrário, atos administrativos que os produzem (aos efeitos)
independentemente de qualquer execução.

Esta distinção leva-nos ao conceito de exequibilidade, esta que se traduz, em primeiro lugar, na
susceptibilidade de um ato administrativo ser passível de sofrer uma execução para produzir todos os
seus efeitos. Nesta situação, fala-se concretamente de atos exequíveis, como é o caso de uma
expropriação ou uma ordem de demolição; em sentido contrário, existem os atos inexequíveis ou não
exequíveis, como é o caso da emissão de uma licença por parte da Administração.

Particularmente, agora, em relação aos atos inexequíveis não se lhes colocam qualquer questão
acerca da maneira através da qual a Administração possa executar os mesmos, já que, como se referiu
anteriormente, os mesmos não precisam de ser executados. Ora, neste caso concreto, o procedimento
correspondente não terá qualquer fase executiva. Assim, por exclusão de partes, esta fase apenas
existirá e ainda assim é necessário saber em, cada caso concreto, a forma que a Administração deve
utilizar para executar o ato administrativo.

No seguimento desta questão, a doutrina teorizou dois conceitos susceptíveis de responder à

problemática de como, em cada caso cncreto, a Administração pode executar os ato exequíveis e, assim,
proceder à fase executiva.

Em primeiro lugar, fala-se da executividade.

A executividade traduz-se na possibilidade de a Administração proceder à execução de um ato seu,

sem ter que recorrer previamente à instauração de uma ação declarativa, fazendo-o diretamente através
da apresentação de uma ação em Tribunal. Nestas situações, o ato administrativo, nesta perspetiva,
assume o valor de uma sentença condenatória, tornando-se título executivo e, enquanto tal, fundando
imediatamente uma xecução judicial.

Para que o ato administrativo seja executivo, é necessário que o mesmo seja exequível (e, senod assim,
os ato inexequíveis estão sempre excluídos desta teoria), é necessário que seja eficaz (ou seja, que se
encontre a produzir todos os seus efeitos jurídicos) e, por fim, tamb+em é necessário que o particular
não tenha cumprido com as obrigações ou deveres constantes do conteúdo do ato.

Um exemplo paradigmático do desta categoria será uma nota de liquidação e cobrança de imposto, por
parte da Administração tributária. Nestes casos, se o particular não proceder ao cumprimento da
obrigação respetiva, a Administração pode executar diretamente o ato de liquidação através de um
processo jurisdicionalizado.

Em segundo lugar, fala-se da executoriedade.

A executoriedade traduz-se na possibilidade que a Administração tem de executar os seus atos pelos
seus próprios meios, inclusivamente recorrendo à coação/uso da força/meios coativos,
independentemente da pronúncia prévia de um Tribunal.

Para que o ato seja executório, é necessário que esteja a produzir os seus efeitos jurídicos (que seja
eficaz), que seja um ato exquível, é mecessário que o particular não cumpra ou ofereça resistência ao
cumprimento do conteúdo do ato administrativo e, por fim, é necessário que a lei preveja
expressamente que a Administração o possa executar dessa forma (e em casos de urgencia, tendo esta
mesma urgência de ser fundamentada).

Um exemplo paradigmático de um ato executório será uma ordem de demolição. Uma vez eficaz e se o
particular não proceder à demolição dentro do prazo que lhe for fixado, a Administração pode, pelos
seus prórpios meios, sem recurso prévio a um Tribunal, executar materialmente esse ato.

Não podemos apoiar a força jurídica do ato na ideia de executoriedade, como a doutrina antes
defendia, apoiada em duas ideias: o do privilégio de execução prévia e a da presunção da legalidade.

A executoriedade encontrava o seu fundamento no "prilégio da execuçao prévia", pois se entendiaque

o poder confiado à Administração não se traduzia apenas na emissão de atos autoritários: as faculdades
deles decorrentes podiam também ser exercitada imediata e coativamente dos seus órgãos.

Em contrapartida, a executoriedade encontra o seu fundamento na "presunção da legalidade dos atos

administrativos): porque os atos administrativos gozavam de tal presunção é que não se lhes aplicaria o
regime que valia para os privados.

No entanto, estas ideias são alvo de críticas afastando, desta forma, a ideia de que a executoriedade é a
característica comum a todos os atos administrativos. Assim sendo, não se pode falar em "privilégio de
execução prévia", em primeiro lugar, porque está imbuída de preocupações típicas do Estado de polícia
que a concebe como um benefício, uma faculdade exorbitante do sistema geral de direito; além disso, a
expressão não é feliz na medida em que poderia ser entendida no sentido de uma execução prévia à
declaração: a Administração gozaria do benefício de executar previamente, antes mesmo de estar
munida de um título que justifque a execução.

No que tange à ideia de "presunção de legalidade", esta foi durante muitos anos a base justificativa de
um regime para os atos anuláveis que determina que estes, enquanto não forem anulados, devam ser
tratados como se fossem válidos. No entanto, a razão de ser deste regime não se baseia numa qualquer
presunção de legalidade dos atos administrativos, mas no facto de se pretender evitar que o exercício do
poder fique paralisado pela simples invocação de uma ilegalidade do seu exercício, o que obstaria à
produção dos seus efeitos normais. Assim sendo, mostra-se enganosa pois poderia determinar uma
inversão do ónus da prova na impugnação contensiosa do ato.

De uma forma sucinta, chegou-se à conclusão de que a característica comum a todos os atos
administrativos é a imperatividade, esta que significa que o ato administrativo se impõe aos particulares
independentemente das suas vontades. Esta é a consequência dos factos de o ato administrativo ser
uma decisão de uma autoridade, no uso de poderes que lhe são conferidos pelo Direito Públcio e que é
plenamente inovadora ou criadora de direito novo.