I - DIREITO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA - ASPETOS GERAIS

1.1. A atividade administrativa é aquela que resulta do exercício da função

administrativa do Estado (= administração pública em sentido objetivo),
contrapondo-se pela sua distinta natureza às atividades constituinte,
política, legislativa e jurisdicional (as quais resultam por sua vez do
exercício das correspondentes funções do Estado).

1.2. A atividade administrativa reveste distintas formas:

- Factos e atos jurídicos;

- Atos de direito privado e atos de direito público;

- Atos negociais e atos unilaterais (contrato administrativo versus acto

administrativo);

- Atos gerais e abstratos e atos individuais e concretos (regulamento

administrativo versus ato administrativo);

- Atos internos e atos externos;

- Atos instrumentais e atos administrativos;

- Ações materiais de exercício e ações materiais de execução.

ASPETOS GERAIS

1.3. As principais formas de atividade administrativa (= administração pública

em sentido formal):

(1) o regulamento administrativo,

(2) o ato administrativo
(3) o contrato administrativo e
(4) as ações materiais (estas últimas já não são, como as três primeiras, atos
jurídico-públicos: ou são ações materiais de exercício ou ações materiais de
execução daqueles atos). Cabe ainda uma referência aos atos informais da
administração (recomendações e advertências não vinculativas, mas que visam
conformar a atuação dos seus destinatários).
1.4. A procedimentalização da atividade administrativa

tem vindo a adquirido uma enorme importância como «forma da função

administrativa»: a Administração, relativamente ao ato principal (seja ele
regulamento, ato ou contrato) estáobrigada a respeitar a disciplina legal relativa
às respetivas

(I) preparação, (II) prática e (III) modo de exteriorização.

Na primeira fase da sua existência, o direito administrativo preocupava-se

sobretudo com os atos típicos da administração, nomeadamente com os seus
requisitos de validade (formal e substantiva) e eficácia, descurando o itinerário
que a administração tinha queseguir até à sua prática - por se entender então
que tais passos e trâmites prévios não assumiam relevância externa, não
estando por isso sujeitos à reserva de lei.

Hoje em dia verifica-se pelo contrário uma tendência no sentido da valorização

do procedimento adotado até à prática do ato administrativo, à emanação do
regulamento e à celebração do contrato público, melhor dizendo até ao
momento da produção dos respetivos efeitos jurídicos (assim como da
valorização do procedimento de execução dos atos — sobretudo do atos
administrativo).

E que cada vez mais se ganhou a consciência de que a instrução em geral do

procedimento (nomeadamente o apuramento dos elementos necessários à
tomada da decisão final, como a recolha de pareceres de outras entidades
públicas que se devam pronunciar, atendendo aos interesses públicos
envolvidos) e em especial a participação dos interessados na formação da
decisão influencia — muitas vezes decisivamente — o conteúdo e sentido do ato
a praticar.

Do mesmo modo também passaram a merecer uma particular atenção os atos e

operações materiais de execução do ato já praticado (o chamado procedimento
de execução), por bulirem com direitos subjetivos dos particulares.
Com a procedimentalização da atividade administrativa os mais importantes
atos da administração (o ato administrativo, o regulamento administrativo e o
contrato público) passaram a ser obrigatoriamente antecedidos de um
procedimento administrativo disciplinado pela lei;

e a respetiva execução, (quando a ela houvesse lugar) passou a estar

também legalmente regulada. Importa distinguir os atos instrumentais (os meros
atos instrutórios que em regra precedem o ato administrativo e os atos
integrativos de eficácia que se lhe podem seguir) e os atos de execução dos
verdadeiros atos administrativos: estes últimos são atos lesivos ou
definitivos, com efeitos constitutivos (criam, modificam ou extinguem relações
ou situações jurídico- administrativas), e que normalmente ocupam a posição de
atos finais ou principais dos respetivos procedimentos.

DIREITO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA - ASPETOS GERAIS-

CONTINUAÇÃO

Com a procedimentalização da atividade administrativa os mais importantes

atos da administração (o ato administrativo, o regulamento administrativo e o
contrato público) passaram a ser obrigatoriamente antecedidos de um
procedimento administrativo disciplinado pela lei; e a respetiva execução,
(quando a ela houvesse lugar) passou a estar também legalmente regulada.
Importa distinguir os atos instrumentais (os meros atos instrutórios que em
regra precedem o ato administrativo e os atos integrativos de eficácia que se lhe
podem seguir) e os atos de execução dos verdadeiros atos administrativos:
estes últimos são atos lesivos ou definitivos, com efeitos constitutivos (criam,
modificam ou extinguem relações ou situações jurídico- administrativas), e que
normalmente ocupam a posição de atos finais ou principais dos respetivos
procedimentos.
II - O REGULAMENTO ADMINISTRATIVO

1. CONCEITO DE REGULAMENTO.

1.1.

- Os elementos material, orgânico e funcional;

- A forma e o procedimento de elaboração dos regulamentos;

- Definição (o regulamento como norma jurídica — geral e abstrata — emanada por

uma autoridade administrativa no exercício da função administrativa, com valor
infralegal, destinada a disciplinar uma dada relação, em aplicação de uma lei ou com
base numa lei).

1.2.

- Regulamentos e outras normas administrativas;

- Os estatutos, os regimentos dos órgãos colegiais e as disposições normativas
constantes de contratos administrativos (quer de cooperação — convenções inter-
administrativas —, quer de subordinação — contratos celebrados com entidades
privadas através dos quais estas são investidas em poderes públicos de
autoridade).

1.3.

- Regulamento e lei: critérios de distinção;

1.4.

Regulamento e ato administrativo: critérios de distinção.

2. CLASSIFICAÇÃO DOS REGULAMENTOS

2.1. CLASSIFICAÇÃO SEGUNDO O ÂMBITO DA RESPETIVA EFICÁCIA:

Regulamentos internos e regulamentos externos: o caso dos regulamentos

emanados no âmbito das relações especiais de poder.

2.1.1. Regulamentos externos

São normas jurídicas com eficácia externa idêntica à da lei.

2.1.2. Regulamentos internos

Noção:
São regulamentos internos os emanados por um órgão de direção de uma
pessoa coletiva pública, que projetam os seus efeitos jurídicos apenas
dentro desta, tendo como destinatários tão só os agentes administrativos
no âmbito da sua relação orgânica (ou outros cidadãos que se «situem» no
«interior» da organização administrativa, também quanto a aspetos
organizacionais e de funcionamento interno que não contendam com o seu
estatuto jurídico — alunos de uma escola pública, militares do serviço
militar obrigatório, doentes internados num hospital público, presidiários,
etc.) esgotando nesse âmbito a respetiva força vinculativa.

Regime:

Não são por um lado contenciosamente impugnáveis; e por outro lado podem
ser objeto de derrogação singular por parte dos órgãos administrativos. Mas
não deixam por isso de ter relevância jurídica — ou seja, de produzir efeitos
jurídicos (ainda que circunscritos ao ordenamento interno da administração)
 2.1.3. Regulamentos emanados no âmbito das relações especiais de poder.

O carácter externo das disposições que contendam com a relação de

emprego público do funcionário público (ou com a análoga relação jurídica
externa que certos cidadãos mantém com a administração pública — caso
do aluno da escola pública, do militar, do preso, do doente internado em
hospital público, etc.) ou com os seus direitos fundamentais (relação jus-
fundamental); o carácter interno das disposições que interferem apenas
com a organização e o funcionamento do serviço público (sem tocar
naquelas relações externas).

2.2. CLASSIFICAÇÃO DOS REGULAMENTOS EXTERNOS EM FUNÇÃO DA SUA

RELAÇÃO COM A LEI

2.2.1. Lei e regulamento

O princípio da legalidade da administração; os subprincípios do primado da lei,

da reserva de lei e da precedência de lei.

A norma constitucional sobre produção jurídica (art.º 122, n.º 5) cuja letra parece
proibir aos regulamentos a interpretação e integração de lacunas das leis que
visam regulamentar; a necessária harmonização desta norma com outras
normas e princípios constitucionais, conducente à aceitação, para a «boa
execução da lei» (art.º 199. °, al. c), CRP),da possibilidade por princípio de os
regulamentos executivos esclarecerem pequenas ambiguidades de sentido e
integrarem lacunas de menor relevância; e de os regulamentos complementares,
mais do que isso, e ainda que excecionalmente, poderem, desde que
devidamente autorizados pela lei exequenda, desenvolver o respetivo regime e
estabelecer regimes especiais

A proibição dos regulamentos autorizados ou delegados (art.º 112, n.º 5), que
afinal se confina aos casos de (autorização de) modificação, suspensão e
revogação de normas legais.

2.2.2. Os regulamentos executivos

Os regulamentos executivos procedem à estrita execução da lei (de uma lei), não
trazem nada de novo em relação a ela (não criam, ampliam, diminuem ou
extinguem os direitos e deveres consignados na lei), limitando-se a regular os
pormenores indispensáveis à sua boa aplicação. Podem interpretar o sentido
dos preceitos legais e integrar lacunas, desde que em aspetos de pormenor, que
não sejam aspetos essenciais do regime jurídico exequendo. Ver art.º 112.°, 5
CRP (que desde logo confina os atos normativos inferiores à lei, desde logo os
regulamentos, a esta função de estrita execução de lei) e 199.°, c) (regulamentos
executivos do Governo). Para a sua emanação basta que a lei atribua ao órgão
competência regulamentar em abstrato (ou com discriminação de matérias).

2.2.3. Os regulamentos complementares (de desenvolvimento e integrativos).

Os regulamentos complementares de desenvolvimento e integrativos,

respetivamente,

(1) desenvolvem os princípios consagrados e as bases estabelecidas no regime

legal (completando assim este regime «em profundidade») e

(2) regulam situações especiais que não estão expressamente previstas na lei
que visam complementar.

Tal como os regulamentos independentes, carecem sempre de autorização legal:

assim, para um órgão administrativo possa (melhor dizendo, deva) desenvolver
o regime da lei exequenda ou instituir regimes especiais (o que é mais do que a
mera execução de lei), importa que a mesma lei o habilite para tanto, não
bastando a titularidade de uma mais ou menos genérica competência
regulamentar legalmente fixada.

Coloca-se enfim a questão de saber se, caso se trate de regulamentos do

Governo, não deverão os regulamentos complementares assumir, corno os
regulamentos independentes, a forma de decreto-regulamentar — isto na medida
em que, não obstante visarem (corno os regulamentos executivos) regulamentar
uma lei determinada, não procedem à disciplina inicial de uma determinada

matéria, sendo também regulamentos PRAETER LEGEM; com efeito, quando

desenvolvem um determinado regime legal de base ou quando instituem
regimes especiais relativamente ao regime geral ou comum constante de uma
lei-quadro, eles criam novos direitos e deveres para além dos fixados na lei em
que se apoiam.

Cremos não se justificar uma tal exigência: com efeito, dentro das duas únicas
categorias de regulamentos que a Constituição expressamente prevê, a dos
regulamentos destinados à «boa execução» das leis e a dos regulamentos
independentes, eles reconduzem-se à primeira (emparceirando aí com os
regulamentos executivos propriamente ditos) e não à segunda; ora, a verdade é
que só para esta última categoria a Constituição prevê a obrigatoriedade da
adoção da forma de decreto regulamentar.

2.2.4. Os regulamentos independentes

Os regulamentos independentes não são precedidos por qualquer lei específica,

procedendo à disciplina inicial de uma determinada matéria. A circunscrição da
competência para a emanação de regulamentos independentes ao Governo
(regulamentos independentes do Governo – art.º 112. °, 6 e 7, e 199. °, ai. g)) e às
autarquias locais (regulamentos autónomos – art.º 241).

A obrigatoriedade da forma de decreto-regulamentar, no caso dos regulamentos

do Governo, e de decreto-regulamentar regional, no caso dos governos
regionais; no âmbito municipal, a competência exclusiva das assembleias
municipais para a emanação de regulamentos autónomos.
3. FUNDAMENTO DO PODER REGULAMENTAR EXTERNO DA
ADMINISTRAÇÃO

3.1. O poder regulamentar como poder normativo externo que apenas se

funda na Constituição e na lei.

3.2. Poder regulamentar e poder discricionário

A distinção entre o poder regulamentar como poder normativo externo e o

poder discricionário como poder que apenas habilita a autoridade sua
titular a praticar decisões individuais e concretas que só têm
obrigatoriamente como parâmetros a Constituição, a lei, os princípios
gerais de direito administrativo e o
interesse público que preside à competência. A destrinça entre a vinculação
da
administração decorrente do princípio da igualdade e a vinculação própria
de
uma norma jurídica como o regulamento (desde logo, a regra da
inderrogabilidade singular dos regulamentos).
4. OS LIMITES DO PODER REGULAMENTAR

4.1. O princípio do primado da lei e dos regulamentos emanados por

autarquias de grau superior ou autoridades tutelares; a preferência
aplicativa em razão da forma e do âmbito territorial de aplicação

A prevalência da Constituição e da lei sobre o regulamento; e dentro do

universo dos regulamentos, o princípio da prevalência dos regulamentos
emanados por autarquias de grau superior ou autoridades tutelares
(Governo e seus representantes, no continente, e governos regionais, nas
RA)
— cfr. art.º 241.º CRP).
A invalidade dos regulamentos que desrespeitem estas hierarquias de
fontes.

Quanto à articulação dos demais regulamentos, em caso de contradição

entre eles, funciona um critério de preferência aplicativa (não invalidante do
regulamento preterido) em razão da maior ou menor solenidade da forma
prescrita (por exemplo, e de entre os regulamentos do Governo, preferem,
por esta ordem, os decretos- regulamentares sobre os demais, as
resoluções de conselho de ministros sobre as portarias e despachos
normativos, e as portarias sobre os despachos) e do (maior) âmbito
territorial de aplicação.

Não confundir o âmbito competencial do órgão autor do regulamento (que

pode ser em razão da matéria, do território e da hierarquia), cujo
desrespeito constitui um distinto vício invalidante do ato (nomeadamente
um vício de incompetência).
4.2. O princípio da reserva de lei

A reserva de lei formal da AR; as reservas de lei pontualmente

estabelecidas no texto constitucional.

A tendência para a flexibilidade e alguma doutrina mais recente, no que respeita

à compressão lateral, «incidental» ou por arrastamento de direitos, liberdades e
garantias por regulamentos autónomos, em virtude de urna legitimidade
democrática das assembleias municipais e regionais concorrente com a que
ostenta o órgão legislativo por excelência (a Assembleia da República).

4.3. O princípio da precedência de lei

A obrigatória precedência de lei mesmo no caso dos regulamentos

independentes, que obriga estes a serem sempre regulamentos delegados ou
autorizados (art.º 112, n.º 7), podendo a lei habilitante ser a própria lei
fundamental.

No caso das autarquias locais, o art.º 241 CRP como norma diretamente
habilitante (definição da «competência subjetiva»), e da suficiência da lei das
autarquias locais, que elenca as respetivas atribuições (prevista no art.º 237, 1)
como norma definidora do assunto ou matéria a conformar (definição da
«competência objetiva»).

No caso do Governo, a al. g) do art.º 199. ° CRP como norma habilitante para a
emanação de regulamentos independentes, quer para efeitos de «competência
subjetiva» quer para efeitos de «competência objetiva».

O requisito de forma, de indicação da lei habilitante, constante do art.º 112°, n.º 7

CRP.
4.4. O respeito pelos princípios gerais de direito administrativo

4.5. O princípio da não retroatividade dos regulamentos

5. REQUISITOS DE COMPETÊNCIA, FORMA E PROCEDIMENTO DA ATIVIDADE

REGULAMENTAR

5.1. Os regulamentos do Governo

Decreto-Regulamentar, a Resolução do Conselho de Ministros, a Portaria e o

Despacho.

5.2. Os regulamentos das RÃ e das autarquias locais (a competência dos

Governos e assembleias Regionais e dás assembleias municipais e de
freguesia)

5.3. Os regulamentos institucionais (dos institutos públicos e das associações

públicas)

a) Os regulamentos dos institutos públicos

A Lei 3/2004, de 15 de Janeiro (Lei-Quadro dos Institutos Públicos), com as

alterações introduzidas pelo DL 105/2007, de 3 de Abril; o art.º 21.° (Competência
do Conselho Diretivo):
“1— Compete ao conselho diretivo, no âmbito da orientação e gestão do
instituto: h) Aprovar os projetos dos regulamentos previstos nos estatutos e os
que sejam necessários ao desempenho das atribuições do instituto”);

b) Os regulamentos das associações públicas

O Regime das Associações Públicas Profissionais): “No exercício dos seus

poderes públicos as associações públicas profissionais praticam os atos
administrativos necessários ao desempenho das suas funções e aprovam os
regulamentos previstos na lei e nos estatutos.
2 — Ressalvados os casos previstos na lei, os atos e regulamentos das
associações públicas profissionais não estão sujeitos a aprovação
governamental”]
5.4. Os regulamentos das entidades privadas com poderes públicos de
autoridade
5.5. O regime dos regulamentos: procedimento administrativo
de elaboração dos regulamentos (art.º s 96.º a 101. ° CPA ); o regime substantivo
dos regulamentos: art.º s 135.º a 147.º CPA

A proibição de revogação de regulamentos executivos sem nova e simultânea

regulamentação da lei exequenda;
o requisito de forma, de menção no regulamento revogatório do regulamento
revogado.

6. O CONTENCIOSO DOS REGULAMENTOS

ATO ADMINISTRATIVO. CONCEITO E ANÁLISE DOS VÁRIOS ELEMENTOS DA

SUA DEFINIÇÃO.
III - O ATO ADMINISTRATIVO

1. NOÇÕES PRÉVIAS: MEROS FACTOS JURÍDICOS E ATOS JURÍDICOS NO

DIREITO ADMINISTRATIVO

1.1. Distinção entre factos jurídicos e atos jurídicos

1.1.1. Tipologia dos factos jurídicos: factos naturais (situações ou

acontecimentos), factos humanos involuntários e factos humanos
voluntários ou ações materiais.

1.1.2. Os atos jurídicos no direito administrativo: noções preliminares

1.1.2.1. Atos jurídicos da administração e atos jurídicos dos particulares.

1.1.2.2. Tipologia dos atos jurídicos da administração: distinção entre os

atos da administração (instrumentais e outros) e os atos administrativos
em sentido estrito ou forte - remissão.

1.1.2.3. Os atos administrativos em sentido estrito ou forte: comparação

da figura com a sentença e com o negócio jurídico (em especial, o
confronto do ato discricionário com o negócio jurídico) - remissão;

1.1.2.4. Os actos administrativos em sentido estrito ou forte: actos

discricionários e actos vinculados - em especial, os actos estritamente
vinculados.

1.2. Os factos jurídicos naturais no direito administrativo

 1.2.1. Noções gerais; o tempo e o espaço: a influência do decurso do
tempo nas relações jurídicas administrativa e o espaço como critério
de delimitação das atribuições e competências de sujeitos e órgãos
públicos.

1.2.2. A usucapião

1.2.3. O imemorial

1.2.4. A caducidade (em relação ao património privado da

Administração; o domínio público: coisas fora do "comércio jurídico
privado").

1.2.5. O «funcionário putativo» e outros casos de produção de efeitos

jurídicos por atos nulos por força do decurso de um longo período de
tempo (cfr. CPA, art.º162.º, n.º 3).

1.3. Os factos humanos voluntários ou acções materiais no direito

administrativo:
Factos jurídicos da administração e factos jurídicos dos particulares.

1.3.1. Os factos jurídicos da Administração (remissão)

1.3.2. Os factos jurídicos dos particulares com relevo jurídico-

administrativo: a atividade dos particulares no direito administrativo

1.3.2.1. Alguns exemplos de ações materiais dos particulares com relevo

jurídico-administrativo.

1.3.2.2. A administração exercida por particulares (entidades privadas

com poderes
públicos).

1.3.2.3. Factos ilícitos dos particulares - ilícitos administrativos - ilícito

 disciplinar e ilícito de mera ordenação social (Decreto-Lei nº 433/82, de
27.10, republicado em anexo ao Decreto-Lei nº 244/95, de 14.9); as
sanções administrativas não punitivas.

2. O CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO

2.1. ORIGEM E EVOLUÇÃO

2.1.1. A razão de ser essencialmente processual do AA

A função processual do AA: o recorte daquela conduta da AP justificativa da

abertura das portas do tribunal administrativo para defesa dos direitos e
interesses dos particulares afetados.

2.1.2. Origem da figura

A inicial delimitação da figura do AA à luz do errado entendimento do princípio

da separação de poderes perfilhado pelos protagonistas das revoluções liberais
— como ato próprio de um poder soberano (do poder executivo) e por
conseguinte insuscetível de ser apreciado pelos tribunais, razão pela qual
deveriam ser órgãos de controlo situados ainda na esfera da Administração
Pública a aferir a respetiva legalidade (fase do autocontrolo da AP).

A lenta transformação destas instâncias em verdadeiros tribunais (ainda que de

jurisdição limitada) e a inversão do significado da figura: o AA deixa de ser um
instrumento de imunidade do executivo para se tornar o epicentro das garantias
contenciosas dos particulares (fase do heterocontrolo da AP).

2.1.3. Desenvolvimentos mais recentes: o atual conceito de ato administrativo

a) O conceito amplo de ato administrativo

A posição tradicional da doutrina e jurisprudência portuguesas dominantes só

era pacífica no que respeitava aos traços fundamentais da noção — de «ato
voluntário e unilateral praticado por um órgão da AP, no exercício de poderes
administrativos, que produz efeitos jurídicos sobre uma situação individual num
caso concreto» —, divergindo, todavia, logo nos primeiros aprofundamentos.

Uma noção tão ampla, essencialmente substantiva, apresentava desde logo urna
diminuta serventia do ponto de vista processual.

Por essa razão impunha-se selecionar num tão vasto conjunto aqueles atos
cuja prática — em função por um lado de critérios de economia processual, e
por outro lado da salvaguarda quer da legalidade objetiva quer dos direitos
subjetivos e interesses legítimos dos particulares justificava a abertura das
portas os tribunais.

b) O conceito de ato administrativo «definitivo e executório»

Por aplicação dos critérios a que se acaba de fazer referência foi-se

solidificando por isso entre nós (sob a influência sobretudo da jurisprudência
administrativa francesa) um conceito puramente processual — o conceito de ato
administrativo «definitivo» e «executório» (leia-se eficaz), passando a
Constituição de 1976 (no antigo n.º 30 do art.º 268. °) inclusive a garantir aos
particulares a possibilidade de interpor «recurso contencioso» contra quaisquer
atos que apresentassem tais atributos.

A «definitividade» era um conceito composto:

para que um ato pudesse ser recorrível, teria que ser triplamente
definitivo, ou seja, impunha-se que fosse, cumulativamente, vertical,
horizontal e materialmente definitivo.
Com a expressão «ato verticalmente definitivo»
pretendia-se abranger aqueles atos que, pela natureza do órgão seu
autor (órgão colegial ou órgão de topo na cadeia hierárquica da pessoa
coletiva em questão) ou (direta ou indiretamente) por disposição de lei
(atos praticados ao abrigo de delegação de poderes ou por subalternos com
competência exclusiva), constituíssem a última palavra da AP.

Com a expressão «ato horizontal definitivo»

designava-se (e designa-se) o ato final ou principal do procedimento
administrativo.

Finalmente, a «definitividade material»

denominava (e denomina) o carácter materialmente decisório de
um ato, independentemente da respetiva intrínseca aptidão (presuntivamente
exclusiva dos atos administrativos também horizontalmente definitivos) para
criar, modificar ou extinguir situações ou relações jurídico-administrativas.

Na verdade, um ato pode ser materialmente decisório e, todavia, não ser

horizontalmente definitivo.

É o caso desde logo dos atos administrativos parciais, como o ato de aprovação
do projeto de arquitetura, em procedimentos administrativos fracionados ou
faseados, categoria de procedimentos onde se destaca (e continuando com o
mesmo exemplo) o procedimento de licenciamento de obras particulares:

tal ato constitui um simples ato intercalar neste procedimento, mas que o órgão
competente para a prática da decisão final e global antecipa parte (neste caso,
a mais importante, o essencial) do conteúdo dessa formal decisão final e
global, da licença de construção propriamente dita (a qual incorpora ainda
as posteriores aprovações dos ditos projetos de especialidades).

Outro caso de ato materialmente decisório

é o do chamado ato administrativo prévio, de que constitui
exemplo por excelência a chamada informação prévia urbanística: através
dele decide a Administração (note-se, o órgão também competente para a
decisão
definitiva ou final) de forma antecipada, mas em autónomo procedimento, os
aspetos essenciais de uma pretensão que ainda terá que ser, no seu todo e com
o devido pormenor, apreciada e decidida num outro procedimento mais
complexo a despoletar posteriormente.

Materialmente decisórios são também os pareceres vinculativos:

de modo algo semelhante aos dos exemplos que se acaba de eferir, não
obstante o ato não ter finalizado o seu percurso de constituição (o respetivo
procedimento), existe já uma decisão material, que é diferente da decisão formal,
pois esta última — o final ato administrativo horizontalmente definitivo — terá
lugar num momento posterior no procedimento (a diferença aqui, relativamente
aos exemplos referidos anteriormente, é que a decisão material diz respeito em
princípio a todo o futuro conteúdo da formal decisão derradeira).

Em todos estes casos — e nomeadamente quando as pretensões dos

particulares
sejam ilegalmente recusadas
— Estamos perante verdadeiros atos administrativos lesivos, os quais, na
medida
em que antecipam a decisão final a tornar (e sem prejuízo da impugnabilidade
igualmente do ato horizontalmente definitivo) justificam também urna defesa
antecipada do particular nos tribunais administrativos — assim se evitando a
irracional, inútil e a todos os títulos custosa via cruciais da prossecução de um
procedimento cujo desfecho fatal para o requerente está antecipadamente
determinado.

2.1 O CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO

2.1. Origem e evolução

2.1.1. A razão de ser essencialmente processual do AA) Última etapa: a
consolidação de um conceito estrito ou forte de ato administrativo em torno da
ideia de lesividade
Esta confusa noção de «ato definitivo (e executório)» desde cedo denunciou a
sua origem: criada pela jurisprudência para ir resolvendo «problemas avulsos»
(nomeadamente para evitar lides inúteis ou intempestivas), como figura geral (e
mal grado os esforços da doutrina) foi originando mais problemas do que
aqueles que (supostamente) resolvia.
E isto com manifesto prejuízo do direito fundamental de acesso à justiça
administrativa: é que muitos dos atos que não passavam o crivo desta tripla
definitividade nem por isso deixavam de ser direta e imediatamente lesivos da
esfera jurídica dos particulares. Por isso foram tais adjetivos eliminados do texto
c

INÍCIO AO ESTUDO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO.

Conceito e fases.

Iniciativa procedimental.

2.2. Análise do conceito de ato administrativo

2.2.1. «Ato jurídico decisório» ou «estatuição autoritária»

Trata-se de um ato jurídico unilateral e autoritário destinado a «regular»

imediatamente situações ou relações administrativas (entre a administração que
estatui e um terceiro) relevantes para o direito público. Carácter autoritário ou
imperativo do comando (e não apenas — no plano da produção dos efeitos
jurídicos — unilateral), que supõe uma relação de supra-infra ordenação entre o
autor do ato e o seu destinatário (seja este último um particular, seja, em casos
contados, urna outra entidade administrativa infra-ordenada).

Carácter unilateral que também apresentam os «atos necessitados de

colaboração do particular». Sendo um ato jurídico, o AA é, por definição, um ato
voluntário; diminuta relevância, todavia, do elemento «vontade», em
contraposição com a figura do negócio jurídico no direito privado.

2.2.2. «De um órgão administrativo», praticado «no exercício de poderes de

direito administrativo» ou «ao abrigo de normas de direito administrativo»

INCLUEM-SE

(1) os atos administrativos praticados por entidades privadas com poderes

públicos de autoridade,
(2) os atos administrativos informáticos e
(3) os atos materialmente administrativos praticados sob forma sob a forma de
lei (com abuso desta forma), podendo, todavia, não ser fácil a distinção
estes e as leis medida.

EXCLUEM-SE

(1) os atos (mesmo de sujeitos administrativos, como o Governo)

individuais e/ou concretos que pertençam materialmente à função política
e legislativa (leis medida e leis individuais) e à função judicial;

e administrativos (Governo) que pertençam materialmente à funções

política e legislativa (certos atos no âmbito dos negócios estrangeiros, da
defesa e da segurança interna, assim como as leis individuais e leis
medida) e

(2) os atos “em matéria administrativa” praticados por órgãos do Estado não
integrados na Administração Pública, nomeadamente órgãos pertencentes
a outros poderes do Estado (Presidente da República e órgãos das suas
casas civil e militar; Presidente da Assembleia da República e
administração deste dependente; órgãos de autogoverno
das magistraturas, tribunais), os quais apenas são “equiparados a atos
administrativos” para efeitos contenciosos.
2.2.3. «Numa situação concreta»

Incluem-se os atos administrativos intransitivos (v.g., desafetação de um

bem do domínio público, classificação de um edifício como património
nacional).

Em sede dogmática, incluem-se os atos administrativos gerais; o art.º 148.

° do CPA, todavia, exclui os atos gerais do conceito («situação individual e
concreta») por razões garantísticas (com efeito, este preceito remete
implicitamente a impugnação contenciosa dos atos gerais para o regime
processual dos regulamentos, mais benigno que o dos atos
administrativos, desde logo pela não sua sujeição aos prazos de três
meses e de um ano fixados para os atos administrativos anuláveis).

2.2.4. «Que visa produzir autonomamente efeitos jurídicos externos»

INCLUEM-SE:
- Os atos provisórios (v.g., suspensão de um funcionário num
procedimento disciplinar),
- Os atos pré-decisórios (v.g., informação vinculativa sobre a viabilidade
da execução de um projeto de edificação),
- Atos de decisão parcial (v.g., aprovação da localização de um centro
comercial, no âmbito de um procedimento escalonado”),
- os atos prejudiciais (desde que praticados no âmbito de urna relação
inter-orgânica externa - deliberações preliminares, pareceres, designações
e propostas vinculantes) e (à partida) os «atos silentes» positivos;

EXCLUEM-SE:
(1) os atos instrumentais (remissão),
(2) os atos internos (por exemplo, ordem de um superior a um inferior
hierárquico no âmbito das relações orgânico- funcionais ou internas),
(3) os atos prejudiciais no âmbito de relações inter-orgânicas
internas e
 (4) os «atos silentes» negativos. Distinção entre efeitos jurídicos internos
e externos: a redação do art.° 148 do CPA qualifica hoje
expressamente os efeitos jurídicos do ato administrativo como
externos.

2.2.5. «Positivos ou negativos»

A inclusão dos atos administrativos negativos (expressos).

Estes atos não são em rigor e à partida constitutivos de relações e
situações jurídico-administrativas — de criação, modificação ou extinção
de situações reguladas pelo direito administrativo: diferentemente, o ato
negativo recusa a requerida criação, modificação ou extinção de uma
situação ou relação jurídico-administrativa, não operando, aparentemente,
qualquer transformação jurídica.

Todavia, só aparentemente é que nada muda na ordem jurídica: pois

também o ato negativo, ao interpor-se (necessariamente) entre a lei e a
situação concreta que esta lei regula, no mínimo define o direito aplicável
à mesma situação (função definitória), estabilizando uma determinada
situação ou relação jurídico administrativa (função estabilizadora:
passado o prazo de recurso contencioso, pelo menos durante dois anos
— cfr. art.° 13.º, n.° 2 CPA — o particular afetado não poderá provocar
uma nova decisão sobre o mesmo assunto para depois suscitar a questão
da respetiva invalidade nos tribunais administrativos).

2.3. Funções do AA

a) Processual: o A.A. como objeto de impugnação contenciosa;

b) Substantiva ou definitória: o AA como ato decisório, no mínimo (se o poder

exercido for vinculado) de aplicação da lei a urna situação concreta, no máximo
(se traduzir o exercício de um poder discricionário) também de regulação da
mesma situação;

c) Tituladora: o A.A. enquanto ‘título executivo” (executividade), que funda uma

execução coerciva (seja ela levada a cabo pela própria Administração — caso
dos atos executórios — seja ela confiada por lei aos tribunais);

d) Estabilizadora:
o “CASO DECIDIDO” OU “RESOLVIDO” (ou “caso julgado administrativo”);

e) Procedimental: o A.A. como “ato principal ou final de um procedimento”.

2.4. Ato administrativo versus ato instrumental

2.4.1. Noções gerais

Distinção entre ato administrativo (ou ato administrativo em sentido estrito ou

forte) e ato instrumental: só o ato administrativo produz efeitos jurídicos
constitutivos (de criação, modificação ou extinção de relações jurídico-
administrativas ou do estatuto jurídico de uma coisa).

O ato instrumental é também um ato jurídico concreto de direito público, mas

está ao serviço do ato administrativo:
não é ele próprio constitutivo ou inovatório, ou decisório, o mesmo é dizer que
nunca é ele mesmo lesivo da esfera dos particulares, posicionando-se antes
como mera ferramenta do mesmo ato administrativo.

O ato instrumental pode ser:

- Preparatório ou instrutório (fase instrutória do procedimento administrativo),

- Integrativo de eficácia (fase integrativa de eficácia do procedimento) ou de
execução (procedimento de execução) do ato administrativo.

2.4.2. Os atos declarativos

De entre os atos instrumentais avultam os atos declarativos ou «declarações de

conhecimento», através dos quais os órgãos administrativos manifestam a título
oficial o conhecimento de determinados factos ou situações (participações,
certificados, certidões, atestados, etc.).

Pertencem a esta categoria, desde logo, dois importantes atos instrumentais, a

saber, a notificação e a publicação: estes atos visam levar ao conhecimento do
seu destinatário o conteúdo de um ato administrativo já praticado, consistindo a
declaração em que eles se traduzem numa reprodução do conteúdo semântico
do ato noticiado.

Note-se que há certos atos declarativos que não são instrumentais de um ato
administrativo, antes se caracterizando pela sua instrumentalidade geral (por
exemplo, as certidões e os demais atos de certeza pública legal emitidas fora do
âmbito de um procedimento administrativo); cada um deles constitui uma
“certeza de uso necessário”, isto é, que se impõe por si mesma aos outros
sujeitos, produzindo feitos preclusivos, na medida em que obrigam a assumir
corno vinculativas as representações que contêm, com sujeição em última
instância da vontade alheia.

Estes atos (declarativos stricto sensu ou estritamente vinculados) enquanto

atos de “simples ou mero aclaramento” apresentam cumulativamente as
seguintes características:

1- estão dotados de uma eficácia meramente declarativa, e

não constitutiva, reportando-se por definição os respetivos efeitos à
data do facto ou situação declarada;

2- não gozam dos atributos da «imperatividade», da «executividade» e da

certeza legal privilegiada (valendo “como presunções simples ou, no
 máximo, como presunções legais «JÚRIS TANTUM»”, isto é, que só fazem
fé em juízo até prova contrária);

3- corresponde-lhes na esfera jurídica do particular um direito subjetivo

perfeito e (

4- goza o juiz, no que se lhes refere, de poderes de plena

jurisdição.

2.4.3. Os pareceres

Os pareceres são atos opinativos, normalmente de natureza técnica ou

científica, emanados por órgãos da Administração que, quando os emitem,
exercem a chamada (atividade de) administração consultiva (por oposição à
administração ativa e à administração de controlo).

Segundo o n.° 1 do art.° 91.° CPA («Espécies de pareceres»), os pareceres

são obrigatórios ou facultativos, consoante sejam ou não exigidos por lei; e
são vinculativos ou não vinculativos, conforme as respetivas conclusões
tenham
ou não de ser seguidas pelo órgão competente para a decisão; e mais dispõe o
n.° 2 que, salvo disposição expressa em contrário, os pareceres referidos na
lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos.

O n.º 1 do art.º 92.° («Forma e prazo dos pareceres») postula a necessidade de

os pareceres serem fundamentados e de se pronunciarem sobre todas as
questões indicadas na consulta feita pelo órgão decidente (ou pelo instrutor do
procedimento), fixando o n.º 3 o prazo de 20 dias para a respetiva emissão, se
outro prazo não for fixado pelo instrutor (máximo de 30 dias e mínimo de 10
dias)— apenas podendo o procedimento prosseguir e vir a ser decidido sem o
parecer, despois de expirado tal prazo (e salvo disposição legal expressa em
contrário) se o parecer não for vinculativo (cf. n.° 6).
Os pareceres vinculativos (todos eles, a nosso ver, e não apenas os emitidos
por um órgão de ente distinto daquele a que pertence o órgão decidente) serão
em princípio verdadeiros e distintos atos administrativos lesivos e recorríveis
(nomeadamente atos prejudiciais), e não atos instrumentais.

A falta de um parecer obrigatório gera um vício de procedimento.

2.5. Tipologia dos atos administrativos

2.5.1. Classificações em razão do

(1) autor,
(2) da estrutura,
(3) da competência,
(4) do carácter reptício e
(5) dos efeitos

2.5.1.1. Atos individuais (“decisões”) e atos colegiais (“deliberações”);

2.5.1.2. Atos simples e atos compostos;

2.5.1.3. Atos devidos (vinculação legal) e atos não devidos (discricionários);

- Destrinça entre atos discricionários propriamente ditos (que se reconduzem ao

fenómeno da «discricionariedade administrativa» ou «pura», que envolve
obrigatoriamente uma ponderação de interesses) e atos que traduzem o
exercício da chamada «discricionariedade técnica»;

- Destrinça entre atos em princípio vinculados, mas cuja prática implica o

preenchimento pelo órgão seu autor de conceitos imprecisos, e atos
estritamente vinculados.

2.5.1.4. Atos reptícios e atos não-reptícios;

A regra do carácter não reptício dos atos administrativos.

Exceções: atos desfavoráveis (nos termos do CPA, atos que imponham deveres
ou encargos, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos - n.º 1 do art.º 152.° e
160.°), atos que careçam do consentimento dos destinatários para produzir os
respetivos efeitos, atos de adjudicação que requeiram a prestação de caução ou
garantia bancária pelo adjudicatário, licenças tituladas por alvará,
etc.2.5.1.5 .Atos positivos e atos negativos.

Fase constitutiva do procedimento administrativo.

Fase integrativa de eficácia.

Fase executiva.

A execução do ato administrativo.