Direito

Administrativo
2º Semestre

PARTE III – DIREITO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

CAPÍTULO II – REGULAMENTO ADMINISTRATIVO

Os regulamentos administrativos são as normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo

por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei.

Os regulamentos administrativos constituem, nas palavras de Vieira de Andrade, "o nível inferior do

ordenamento jurídico administrativo", sendo os níveis superiores sucessivamente ocupados pelas normas
e princípios constitucionais, pelas normas de direito internacional e de direito comunitário, e pela lei
ordinária. Os regulamentos são, pois, uma fonte, mas uma fonte secundária, de Direito Administrativo.

A noção de regulamento encerra três elementos essenciais: um elemento de natureza material, um

elemento de natureza orgânica e um elemento de natureza funcional.

1. Do ponto de vista material, o regulamento administrativo consiste em normas jurídicas, possuindo

como características fundamentais a generalidade e a abstração.

 A característica da generalidade significa que o comando regulamentar se aplica a uma pluralidade

de destinatários, definidos através de conceitos ou categorias universais.

 A característica da abstração traduz-se na circunstância de o comando regulamentar se aplicar a

uma ou mais situações definidas pelos elementos típicos constantes da previsão normativa, isto é,
também por conceitos ou categorias universais.

Na medida em que se trata de uma norma jurídica, o regulamento pode ser imposto mediante a
ameaça de coação e a sua violação leva, em geral, à aplicação de sanções, sejam elas de natureza
penal, administrativa ou disciplinar.

2. Do ponto de vista orgânico, o regulamento é, em regra, ditado por um órgão de uma pessoa coletiva
pública integrante da Administração Pública.

Mas não só. Sendo o poder regulamentar um poder característico da função administrativa e sendo
esta função, por vezes, exercida quer por pessoas coletivas públicas que não integram a Administração
(por exemplo, o Parlamento) quer por entes de Direito Privado – também essas outras entidades
podem exercer, a título excecional, poderes regulamentares.
3. Do ponto de vista funcional, o regulamento é emanado no exercício do poder administrativo.

Este aspeto é sobretudo relevante naqueles casos em que o órgão considerado não é exclusivamente
órgão da Administração – como sucede com o Governo e com as assembleias legislativas regionais que,
para além de órgãos administrativos, são também órgãos políticos e legislativos respetivamente.

Assim, só se pode tratar de regulamento administrativo nestes casos quando o Governo ou as

assembleias legislativas regionais tiverem atuado no desempenho das suas atribuições administrativas.

Espécies de regulamentos
No âmbito relação dos regulamentos administrativos face à lei, é possível efetuar uma distinção entre:

1. Regulamentos complementares ou de execução – são aqueles que desenvolvem ou aprofundam a

disciplina jurídica constante de uma lei e, nessa medida, completam-na, viabilizando a sua aplicação a
casos concretos.

Se uma lei estabelece que os alunos economicamente desfavorecidos poderão beneficiar de bolsas de estudo a
conceder pelos Serviços Sociais da Universidade, nos termos que estes, mediante regulamento, venham a definir. É
evidente que esta só poderá ter efetiva aplicação aos casos concretos da vida real com a elaboração de um
regulamento complementar, que estabeleça, por exemplo, as condições em que os interessados podem usufruir de
tais benefícios, o montante da bolsa a atribuir, o elenco dos documentos que hão-de acompanhar o pedido da bolsa.

Esta tarefa de pormenorização, de detalhe e de complemento do comando legislativo é que caracteriza

os regulamentos complementares ou de execução.

Os regulamentos complementares ou de execução podem, por sua vez, ser espontâneos ou devidos.

 No primeiro caso, a lei nada diz quanto à necessidade da sua complementarização. Contudo, se a
Administração o entender adequado e para tanto dispuser de competência, poderá editar um
regulamento execução.

 No segundo, é a própria lei que impõe à Administração a tarefa de desenvolver a previsão do

comando legislativo.

Estes regulamentos complementares ou de execução são, tipicamente, regulamentos "secundum

legem", sendo, portanto, ilegais se colidirem com a disciplina fixada na lei, de que não podem ser
senão o aprofundamento.

2. Regulamentos independentes ou autónomos – são aqueles que os órgãos administrativos elaboram

no exercício da sua competência, para assegurar a realização das suas atribuições específicas, sem
cuidar de desenvolver ou completar nenhuma lei em especial.
 São regulamentos em que a lei se limita a definir a competência subjetiva e objetiva, sem necessidade
de definição do conteúdo dos comandos normativos a emitir pelo regulamento (liberdade de definição
do conteúdo normativo).

É o caso dos regulamentos que as autarquias locais e as Regiões Autónomas podem elaborar no âmbito da
prossecução das suas atribuições, competência regulamentar essa com assento constitucional (artigo 241º e artigo
227º, d) CRP).

Esta classificação encontra-se consagrada no artigo 112º, 6 e 7 da CRP.

Estes preceitos, para além de terem vindo consagrar a distinção entre estas duas espécies de
regulamentos, formularam exigências formais importantes em relação a cada uma delas:

 Exige-se, para a validade de qualquer regulamento complementar, que ele indique expressamente
a lei que visa regulamentar.

 Exige-se, para a validade de qualquer regulamento independente, que ele indique expressamente
a lei ou as leis que atribuem especificamente competência (subjetiva e objetiva) para a emissão
do regulamento, ou seja, as leis de habilitação.

Quanto ao objeto, é possível efetuar uma distinção entre:

1. Regulamentos de organização – são aqueles que procedem à distribuição das funções pelos vários
departamentos e unidades de uma pessoa coletiva pública, bem como à repartição de tarefas pelos
diversos agentes que aí trabalham. Versam, pois, sobre a organização da "máquina administrativa".

2. Regulamentos de funcionamento – são aqueles que disciplinam a vida quotidiana dos serviços
públicos. Os regulamentos que procedem em particular à fixação das regras de expediente
denominam-se regulamentos procedimentais.

3. Regulamentos de polícia – são aqueles que impõem limitações à liberdade individual com vista a
evitar que, em consequência da conduta perigosa dos indivíduos, se produzam danos sociais.

É o caso dos regulamentos de trânsito, dos regulamentos sobre a instalação e funcionamento de indústrias
insalubres e dos os regulamentos sobre a utilização de material elétrico.

Quanto ao âmbito da sua aplicação, é possível efetuar uma distinção entre:

1. Regulamentos gerais – são aqueles que se destinam a vigorar em todo o território continental.
2. Regulamentos locais – são aqueles que têm o seu domínio de aplicação limitado a uma dada
circunscrição territorial.
É o caso dos regulamentos regionais, aplicáveis nas Regiões Autónomas, ou no âmbito das autarquias
locais, os regulamentos autárquicos.

3. Regulamentos institucionais – são os que emanam de institutos públicos ou associações públicas,

para terem aplicação apenas às pessoas que se encontram sob a sua jurisdição.

Quanto à projeção da sua eficácia, é possível efetuar uma distinção entre:

1. Regulamentos internos – são aqueles que produzem os seus efeitos jurídicos unicamente no interior
da esfera jurídica da pessoa coletiva pública de que emanam.

2. Regulamentos externos – são aqueles que produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos de
Direito diferentes, isto é, em relação a outras pessoas coletivas públicas ou em relação a particulares.

As diferenças entre regulamentos externos e internos revelam-se, desde logo, quanto ao seu fundamento:

 A competência regulamentar externa funda-se em previsão legal expressa.

 A competência regulamentar interna funda-se num poder implícito de auto-organização administrativa

(que, por isso, não necessita de previsão expressa da lei).

Há também diferenças de regime: ao contrário do que acontece com os regulamentos externos, cujo
regime está estabelecido no CPA, os regulamentos internos não são judicialmente impugnáveis (não
podem ser objeto de ação judicial, nem relevam como padrões jurídicos autónomos de controlo pelo juiz),
nem vale para eles o princípio da inderrogabilidade singular (admitem-se decisões concretas divergentes
da regulação interna anterior, devidamente justificadas).

Finalmente, é possível efetuar uma distinção entre:

1. Regulamentos mediatamente ou indiretamente operativos – na medida em que regulam em abstrato

as atuações administrativas, os seus efeitos só se produzem na esfera jurídica dos destinatários através
de atos concretos de aplicação, administrativos ou judiciais.

2. Regulamentos diretamente ou imediatamente operativos – produzem os seus efeitos diretamente na

esfera jurídica dos destinatários, sem necessidade de um ato específico de aplicação, bastando que a
pessoa preencha em concreto os requisitos fixados abstratamente na norma.

É isso que acontece, por exemplo, com os regulamentos que proíbem (obrigação incondicional de abstenção ou de
renúncia a comportamento) ou impõem (obrigação de comportamento ativo vinculado) condutas específicas a
pessoas determinadas ou determináveis, bem como os que determinam ou modificam um determinado estatuto (de
pessoas ou coisas) ou os que fixam o custo de um bem ou serviço (tarifas, taxas, propinas).
Procedimento regulamentar
1. Os regulamentos administrativos são aprovados com base num projeto, acompanhado de uma nota
justificativa fundamentada, que deve incluir uma ponderação dos custos e benefícios das medidas
projetadas (artigo 99º CPA).

2. Tratando-se de normas de aplicação geral, impõe-se a publicação dos regulamentos:

 No Diário da República, dos regulamentos do Governo e das Regiões (artigo 119º, 1, h).

 E em boletim autárquico ou em edital (5 dias, no máximo), dos regulamentos das autarquias locais
(artigo 119º, 3 CRP e artigo 91º Lei nº 169/99).

3. Embora se trate de um aspeto formal, impõe-se a indicação expressa da lei habilitadora, seja da lei que
o regulamento visa executar, seja, nos casos dos regulamentos autónomos e independentes, da lei (ou
da norma) que autoriza a respetiva emissão (artigo 112º, 7 CRP e 136º, 2 e 3 CPA).

Formas regulamentares mais importantes

Os diplomas do Governo tomam a forma de decretos regulamentares (necessariamente, quando sejam
regulamentos independentes, nos termos do artigo 112º, 6 CRP), de resoluções do Conselho de Ministros
(quando estas contenham regulamentos), de portarias genéricas (emanadas por um ou mais ministérios,
mas em nome do Governo) e de despachos normativos (ministeriais).

Os regulamentos regionais mais importantes assumem a forma mais solene de decretos regulamentares
regionais (artigo 233º, 1 CRP).

Os regulamentos das autarquias locais não têm forma típica, mas os regulamentos locais de polícia
adotam tradicionalmente a forma de posturas (frequentemente compiladas em códigos de posturas
municipais).

Princípios jurídicos relativos à atividade regulamentar externa

Os princípios gerais da atividade administrativa

A atividade regulamentar está sujeita aos princípios gerais que regem a atividade administrativa.

Desde logo, ao princípio da legalidade: além do primado da lei e da precedência da lei, revestem especial
importância em sede de regulamentos o princípio constitucional da reserva parlamentar e o consequente
imperativo de densidade legal acrescida. Nas matérias reservadas ao Parlamento, admitem-se os
regulamentos executivos, mas são inadmissíveis regulamentos independentes do Governo, e só em
determinada medida serão admissíveis regulamentos independentes autónomos. Também valem os
princípios substanciais da juridicidade, designadamente os princípios da igualdade e da
proporcionalidade, que são válidos para todos os regulamentos.

O regime especial aplicável à atividade regulamentar

Há um conjunto de regras, proposições e princípios especiais, definidos pela doutrina e pela jurisprudência,
e que agora constam em grande medida do CPA (artigos 137º a 147º), constituindo um regime normativo
próprio dos regulamentos externos (distinto do regime dos atos legislativos):

 A obrigatoriedade da emissão e a proibição da simples revogação dos regulamentos executivos que

sejam necessários à execução das leis (artigo 137º CPA).

 A caducidade do regulamento como efeito da revogação da lei que visa executar, salvo na parte ou na
medida em que ele seja compatível com a nova lei e enquanto não houver nova regulamentação (para
evitar o vazio normativo – artigo 145º).

 A regra da irretroatividade dos regulamentos desfavoráveis (artigo 141º) – com algumas compressões
naturais: regulamentos de leis retroativas, regulamentos necessários à execução de leis.

 A regra da inderrogabilidade singular (artigo 142º, 2): os regulamentos não obrigam só os particulares,
mas também a própria Administração que os elaborou, de modo que nenhuma autoridade
administrativa pode deixar de o cumprir nos casos concretos, enquanto ele se mantiver em vigor.

 A admissibilidade excecional da recusa de aplicação por órgãos administrativos de regulamentos que

considerem inconstitucionais, contrários ao Direito da União Europeia ou ilegais – só em condições
especiais (anti juridicidade manifesta) e por certas autoridades (por ministros ou órgãos superiores da
administração autónoma, designadamente, quando tenham, eles próprios, competência
regulamentar).

 A impugnabilidade administrativa, mediante reclamação para o autor do regulamento ou recurso para

órgão competente para a respetiva modificação, suspensão, revogação ou declaração de invalidade, ou
para condenação à emissão, em caso de omissão ilegal (artigo 147.º).

 A impugnabilidade judicial direta, fundada na ilegalidade, garantida constitucionalmente aos titulares

de direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 268º, 5 CRP) – que opera de forma diferente
consoante o tipo de regulamento (artigo 73º CPTA):

o No caso dos regulamentos que sejam imediatamente operativos, mediante fiscalização abstrata
(declaração de ilegalidade com força obrigatória geral) a qual, no entanto, é limitada, visto que não
 é admissível quando esteja em causa apenas a inconstitucionalidade do regulamento (cujo
conhecimento é reservado ao Tribunal Constitucional, a pedido de entidades competentes para
requerer a fiscalização abstrata de normas jurídicas, nos termos do artigo 281º da Constituição) –
nesses casos admite-se apenas a impugnação e fiscalização concreta (desaplicação).

o No caso dos regulamentos não imediatamente operativos, suscita-se a questão da ilegalidade da

norma no processo de impugnação do ato que a aplique.

As relações entre regulamentos administrativos externos

Em geral, valem os princípios da ausência de hierarquia e da igualdade de valor típico entre regulamentos
externos: todos têm valor de regulamento (infralegal e infraconstitucional), embora existam diversas
exceções ou compressões desses princípios, como resulta agora do CPA (artigo 138º).

Os diversos regulamentos têm o seu campo de aplicação específico, eventualmente cumulativo, em

conformidade com as atribuições e competências próprias de cada autoridade – princípio da atribuição
(ou da competência) – de modo que não haverá, na maior parte dos casos, conflitos normativos reais.

Os eventuais conflitos na aplicação de regulamentos são resolvidos, em primeira linha, se for caso disso,
pelas regras aplicáveis à relação entre normas gerais e normas especiais (preferência de aplicação da
norma especial, ainda que anterior).

Relativamente aos regulamentos governamentais há uma natural ordem de prevalência (preferência

aplicativa): Decretos Regulamentares (pelo seu valor formal reforçado pela promulgação pelo Presidente
da República), Resoluções normativas do Conselho de Ministros (pelo seu valor substancial reforçado),
Portarias normativas, Despachos genéricos (artigo 138º, 3).

No que respeita a regulamentos provenientes de órgãos colocados entre si numa relação de hierarquia ou
de superintendência, os regulamentos da autoria dos órgãos subalternos ou superintendidos não podem
contrariar os regulamentos emanados pelos superiores ou superintendentes sobre matéria que seja de
atribuição e competência comum. Por sua vez, os regulamentos da autoria dos delegados têm de respeitar
os regulamentos emanados pelo delegante, salvo se a delegação incluir a competência regulamentar.

Nestes casos, a contrariedade implica a respetiva invalidade (artigo 143º, 2, a) e b).

No quadro das autarquias institucionais e corporativas que disponham de autonomia estatutária, os

respetivos “estatutos” constituem “regulamentos de enquadramento”, uma espécie de “regulamentos
reforçados” – por isso, são inválidos os “regulamentos” e “regimentos” emanados dos respetivos órgãos
que violem os estatutos nos quais se funde a competência para a respetiva emissão (artigo 143º, 2, c).
O problema mais complicado é o que envolve os regulamentos das autarquias locais, por se tratar de
pessoas coletivas públicas de fins múltiplos. Nos termos do artigo 241º da CRP, os regulamentos das
autarquias locais devem respeitar os limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das
autarquias de grau superior (isto é, das que têm jurisdição territorial mais ampla) ou das autoridades com
poder tutelar (Governo ou governos regionais).

Este preceito não deve, porém, ser interpretado no sentido de estabelecer uma relação de subordinação
abstrata, hierárquica e automática entre regulamentos, com a consequência da invalidade das normas
subordinadas.

Por um lado, a supremacia há-de consistir em uma mera prevalência (“preferência aplicativa”) dos
regulamentos preferidos. Por outro lado, a prevalência dos regulamentos governamentais só é admissível
relativamente às matérias de interesse nacional e na medida em que a lei determine a existência de tutela
normativa do Governo ou dos governos regionais, tutela que não se presume.

Nas matérias de sobreposição de atribuições e competências governamentais (nacionais ou insulares) com

atribuições e competências autárquicas (por exemplo, em matéria de ambiente e de ordenamento do
território), a prevalência deve ser avaliada em cada tipo de situações, em função das normas de
competência, interpretadas no contexto do sistema constitucional, tendo em conta que os princípios da
subsidiariedade, da autonomia local e da descentralização democrática da Administração Pública (artigo 6º
CRP) limitam o princípio da prevalência do interesse nacional – devendo privilegiar-se os princípios de
cooperação e de coordenação de interesses nacionais e locais contra uma conceção “estatista” e
centralizadora da administração pública.

Assim, se não for possível a aplicação cumulativa das normas nacionais e autárquicas devem valer as
normas autárquicas enquanto normas especiais, salvo se a preferência das normas governamentais se
impuser, seja perante a deficiência da regulamentação local, seja pela necessidade imperiosa de assegurar
uma realização uniforme do interesse nacional.

A invalidade dos regulamentos

Os regulamentos são inválidos se forem desconformes com a Constituição, a lei, os princípios gerais de
direito ou infrinjam normas de Direito Internacional e Direito Europeu (artigo 143º, 1).

A invalidade é invocável a todo o tempo, mas está sujeita a um prazo e à oficiosidade a arguição das
ilegalidades formais e procedimentais, salvo nos casos de preterição absoluta de forma legal ou preterição
de consulta pública obrigatória (artigo 144º).