ACOMPANHAMENTO PLENUS

Procuradorias
DIREITO FINANCEIRO
SEMANA 1

SINOPSE DE ESTUDO

#SouPlenus
#AdvdeEstado
#TôDentro
 SUMÁRIO

1. Atividade Financeira do Estado.............................................................................................. 3

2. Direito Financeiro.................................................................................................................... 3
3. Fontes do Direito Financeiro................................................................................................... 4
4. Princípios do Direito Financeiro............................................................................................. 8
4.1. Legalidade............................................................................................................................ 9
4.2. Economicidade................................................................................................................... 10
4.3. Transparência..................................................................................................................... 10
4.4. Responsabilidade Fiscal.................................................................................................... 11
4.5. Exclusividade...................................................................................................................... 11
4.6. Universalidade.................................................................................................................... 12
4.7. Unidade.............................................................................................................................. 12
4.8. Anualidade.......................................................................................................................... 13
4.9. Programação...................................................................................................................... 13
4.10. Equilíbrio orçamentário................................................................................................... 14
4.11. Proibição de estorno........................................................................................................ 14
4.12. Especificação.................................................................................................................... 14
4.13. Não afetação dos impostos.............................................................................................. 15
4.14. Orçamento bruto.............................................................................................................. 16
4.15. Unidade de caixa.............................................................................................................. 17
4.16. Quadro-resumo dos princípios........................................................................................ 18
5. Competência Legislativa....................................................................................................... 19
6. Orçamento Público............................................................................................................... 21
6.1 Introdução........................................................................................................................... 21
6.2 Aspectos caracterizadores do orçamento.......................................................................... 22
6.3 Espécies............................................................................................................................... 23

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1. Atividade Financeira do Estado.

O Estado desenvolve uma série de atividades, denominadas atividades

administrativas. É por meio de tais atividades que o Estado satisfaz as necessidades públicas,
cumprindo sua finalidade essencial.

Todavia, de sorte a desenvolver tais atividades, o Estado demanda uma massa de

recursos econômicos, imprescindíveis, na qual se incluem os gastos (despesas públicas) e
respectivo financiamento (receitas públicas), ambos geridos no contexto de um orçamento
público. Caso a receita pública não seja suficiente para arcar com as despesas, é possível
que o Estado obtenha empréstimos (créditos públicos), para sanar eventual desequilíbrio
orçamentário.

Do conjunto desses fatores surge, então, a atividade financeira do Estado, a fim

de obter, criar, gerir e despender recursos patrimoniais que permitam a realização das
atividades administrativas e a consequente promoção do bem comum.

Nas palavras de Harrison Leite:

“a atividade financeira do Estado é um instrumento para a realização

do próprio fim estatal, pois lhe fornece os meios para a obtenção
de recursos financeiros, a forma de geri-los e aplicá-los, munindo
o Estado com os instrumentos necessários à sua atuação na
sociedade”1.

2. Direito Financeiro.

O Direito Financeiro, no dizer de Harrison Leite (Manual de Direito Financeiro,

2016, p. 27), é o ramo do direito público que “estuda as finanças do Estado em sua estreita
relação com a sua atividade financeira. Ou seja, é o conjunto de regras e princípios que estuda
a atividade financeira do Estado, compreendida esta como receita, despesa, orçamento e
créditos públicos”2.

Em outras palavras, o Direito Financeiro é o ramo do direito que estuda as normas

que disciplinam a atividade financeira.

Com efeito, nada obstante guarde relação com a Ciência das Finanças, com esta
não se confunde. É que a Ciência das Finanças estuda a atividade financeira do Estado como
mera observadora dos fenômenos financeiros. Assim, é correto dizer que esta consiste
em atividade pré-jurídica ou pré-legislativa, na medida em que presta auxílio através do
1 LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. 5. ed. Salvador: Juspodivm. 2016. p. 27.
2 LEITE, Harrison, op. cit., loc. cit.

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fornecimento de dados no sentido de nortear a criação de regras que deverão gerenciar a
atividade financeira do Estado.

Por outro lado, com o Direito Tributário também não se confunde. Este descendeu
do Direito Financeiro. Enquanto o Direito Financeiro abarca a atividade financeira do Estado
em sua totalidade, o Direito Tributário apenas trata das receitas derivadas concernentes aos
tributos.

Nesse ponto, interessante salientar que a própria Constituição Federal de 1988

quis estabelecer distinção entre o Direito Financeiro e o Direito Tributário, na medida em
que dispôs, no art. 24, I, que “compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre: I. Direito tributário, financeiro [...]”.

Ciência das Finanças Direito Financeiro Direito Tributário

Ciência que estuda a ativi-
dade financeira do Estado
como observadora dos
fenômenos financeiros,
prestando auxílio a ativida-
de legislativa. Consiste em
atividade pré-jurídica.
Ramo do direito que estuda
as normas que disciplinam
a atividade financeira do
Estado, meio de obtenção
dos recursos necessários a
satisfação do bem comum;
Ramo do direito que abarca
as normas que disciplinam
a instituição, arrecadação e
fiscalização de tributos.

3. Fontes do Direito Financeiro.

A palavra fonte designa o local onde algo é produzido, indicando, desse modo,
a sua origem. Nesse sentido, por exemplo, significa a nascente, o olho d’água. Na doutrina
jurídica, expressa a origem ou o fundamento do direito.

Distinguem-se, basicamente, duas espécies de fontes: a material e a formal.

No primeiro caso, afirmam-se com fontes materiais os múltiplos fatos financeiros que
influenciam o legislador durante a criação da norma jurídica. No segundo caso, são fontes
formais os meios pelos quais a atividade jurídica se exterioriza.

Ademais, as fontes formais podem ser diferenciadas em primárias e secundárias.

As primárias dizem respeito à lei e aos atos normativos com força de lei. As secundárias
são aquelas que, embora por vezes dotadas de generalidade e abstração, servem apenas
como complemento das fontes primárias, não apresentando aptidão para, isoladamente,
restringir direitos ou gerar obrigações.

No âmbito do Direito Financeiro, podem-se arrolar as seguintes fontes formais:

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 a) Constituição Federal: onde são encontrados os fundamentos do sistema
financeiro público brasileiro, além de outros dispositivos dispersos que dizem respeito
ao Direito Financeiro, dentre os quais se destacam: a) o subsistema de repartição de
receitas tributárias (arts. 157 a 162); b) o subsistema de empréstimos públicos (art. 163); c)
o subsistema monetário (art. 164); d) o subsistema dos orçamentos (arts. 165 a 169); e) o
subsistema de fiscalização contábil, financeira e orçamentária (arts. 70 a 75); f) o orçamento
do Poder Judiciário (art. 99); g) o orçamento do Ministério Público (art. 127); e h) o orçamento
da Defensoria Pública (art. 134, §2º).

b) Leis complementares: são as leis, dotadas de quórum de aprovação especial

diverso daquele exigido para a aprovação de lei ordinária, que têm por objeto a regulação
de matérias expressamente indicadas pela própria Constituição. Nesse sentido, no âmbito
do Direito Financeiro, importante confrontar o teor dos arts. 163 e 165, §9º, da CRFB/88:

Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias,
fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003)
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito
da União, resguardadas as características e condições operacionais
plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
Art. 165. [...]
§ 9º Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a
elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes
orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da
administração direta e indireta bem como condições para a
instituição e funcionamento de fundos.
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de
procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos
legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das
programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto
no § 11 do art. 166. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de
2015).

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 Considerando que a disciplina Constitucional acerca do Direito Financeiro é
insuficiente, ganham importância as leis complementares acerca da matéria, na medida em
que constituem meios de complementar a Constituição.

Dentre as leis complementares existentes, merecem destaque duas: a Lei nº.

4.320/64, que estatui normas gerais de Direito Financeiro e, embora formalmente ordinária,
foi recepcionada como lei complementar pela CRFB/88, e a Lei Complementar nº. 101/00,
também denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, a ser tratada em tópico específico
futuramente.

Por fim, importa mencionar que nem toda a matéria reservada à lei complementar
pela CRFB/88 foi regulamentada pelas referidas leis, a exemplo do que se observa no art. 35,
§2º, do ADCT:

Art. 35. O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma

progressiva, no prazo de até dez anos, distribuindo-se os recursos
entre as regiões macroeconômicas em razão proporcional à
população, a partir da situação verificada no biênio 1986-87.
[...]
§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art.
165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro
exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será
encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da
sessão legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até
oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da
sessão legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até
quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

c) Leis ordinárias: são os atos legislativos típicos produzidos pelo Poder

Legislativo, que não demandam quórum especial nem exigência expressa na Constituição
Federal. Destacam-se como principais leis dessa categoria a Lei Orçamentária Anual (LOA),
a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Plano Plurianual (PPA);

d) Leis delegadas: são espécie normativa cuja autoridade de elaboração é

delegada pelo Poder Legislativo ao Presidente da República. Nos termos do art. 68, §1º, III,
da CRFB/88, não será objeto de delegação a legislação sobre “planos plurianuais, diretrizes

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orçamentárias e orçamentos”. Embora não constituam fontes relevantes do Direito
Financeiro tendo em vista a restrição constitucional supracitada, é certo que os temas que
não se enquadrem nas vedações poderão ser tratados em sede de lei delegada;

e) Medidas provisórias: são atos normativos com força de lei que, em caso de
relevância e urgência, podem ser baixados pelo Presidente da República. A teor do art. 62,
§1º, III, da CRFB/88, é vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria reservada a lei
complementar. Além disso, o mesmo dispositivo, na alínea “d”, do inciso I, proíbe a edição de
medidas provisórias sobre matéria relativa a “planos plurianuais, diretrizes orçamentárias,
orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º”.
Assim, em regra, não cabe a edição de medida provisória em matéria financeira, exceto no
caso de abertura de crédito extraordinário para atender a despesas imprevisíveis e urgentes,
como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

Impende salientar que a União, durante muito tempo, valeu-se de Medidas

Provisórias para a abertura de créditos extraordinários em situações distintas das
previstas na exceção constitucional. Assim, foram ajuizadas diversas Ações Diretas
de Inconstitucionalidade a fim de declarar a inconstitucionalidade dessas Medidas
Provisórias, todas sem sucesso, sob o fundamento de que não seria cabível o controle de
constitucionalidade em face de leis orçamentárias e suas alterações, bem como que não
caberia ao Judiciário, sob pena de violação a separação dos poderes, avaliar a presença de
relevância e urgência para o cabimento das Medidas Provisórias.

Posteriormente, no julgamento da ADI 4048, em 2008, sob a relatoria do Min.

Gilmar Mendes, o Supremo Tribunal Federal alterou o seu entendimento, passando a
permitir a submissão de normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade
e a considerar que os requisitos previstos no art. 167, §3º, da CRFB/88, representariam
realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de consequências imprevisíveis para
a ordem pública, razão pela qual a utilização de Medidas Provisórias para regular matérias
diversas configuraria desvirtuamento dos parâmetros constitucionalmente previstos.

f) Resoluções do Senado Federal: espécie de fonte formal secundária, não

sujeita a sanção ou veto do executivo, consistente na deliberação tomada pelo Senado
Federal destinada a veicular as matérias constantes no art. 52 da CRFB/88. No âmbito do
Direito Financeiro, destacam-se os seguintes dispositivos:

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

[...]
V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse
da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos
Municípios;

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 VI - fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais
para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios;
VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de
crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas
pelo Poder Público federal;
VIII - dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia
da União em operações de crédito externo e interno;
IX - estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida
mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
X - suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada
inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal;
XI - aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração,
de ofício, do Procurador-Geral da República antes do término de seu
mandato;

g) Decisões judiciais: a jurisprudência, em regra, é importante fonte para todo o

direito. Entretanto, no âmbito do Direito Financeiro, considerando o fenômeno recente da
judicialização das políticas públicas, que afeta diretamente os orçamentos públicos, essa
fonte tem sido alçada à condição de destaque.

Conforme ressalta Harrison Leite:

De um lado, os defensores da impossibilidade de o Judiciário

implantar política pública, direta ou indiretamente, seja por ferir a
separação de poderes, por não ter permissivo constitucional direto
para esta atuação ou por não estar dotado de conhecimento técnico
suficiente para optar pela melhor escolha no atendimento aos
direitos. De outro, os que propugnam pela intervenção judicial, sob
a alegação de que os direitos sociais descritos no art. 6º da CF/88 são
exigíveis judicialmente e que o Judiciário não pode negar a satisfação
desses direitos sob alegações orçamentárias ou de qualquer outra
ordem, uma vez que, comparados os direitos fundamentais com
outros argumentos, os primeiros sempre se sagram vencedores

Sem a pretensão de oferecer uma resposta conclusiva ao conflito entre o mínimo

existencial e a cláusula de reserva do possível, deve-se ter em mente que há uma finitude dos
recursos públicos que não pode ser desconsiderada. Assim, o Judiciário deve se resguardar
para não criar políticas públicas além das previstas na Constituição, assim como deve
proteger as políticas públicas existentes, sem se descurar dos direitos constitucionalmente
protegidos e das restrições orçamentárias.

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4. Princípios do Direito Financeiro.

No âmbito do Direito Financeiro, é possível apontar uma série de diretrizes

axiológicas e princípios, alguns ditos genéricos, por também incidirem sobre outros
ramos das ciências jurídicas, outros nominados princípios específicos, por dizerem
respeito à atividade financeira do Estado, precipuamente o orçamento.

Serão tratados a seguir, de forma indistinta, todos os referidos princípios.

Apenas para fins didáticos, deve-se esclarecer que os quatro primeiros (Legalidade,
Economicidade, Transparência e Responsabilidade Fiscal), podem ser classificados
como princípios genéricos, relacionando-se os demais, diretamente com o orçamento.
De toda forma, tal classificação é meramente doutrinária e não costuma ser relevante
para fins de concursos públicos.

4.1. Legalidade.

Em sentido amplo, o princípio da legalidade (art. 5º, II, da CRFB/88) impõe que
“ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Do
ponto de vista específico do Direito Financeiro, o princípio da legalidade pode ser tomado
tanto sob o viés dos gastos públicos quanto sob a perspectiva da aprovação do orçamento.

No primeiro sentido, entende-se que o princípio da legalidade impõe que a

realização de gastos públicos somente é possível caso haja prévia autorização legislativa.
Nesse âmbito, é importante a leitura dos seguintes dispositivos da Constituição Federal de
1988:

Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária
anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo
Poder Legislativo por maioria absoluta;
[...]
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia
autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos
de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para
outro, sem prévia autorização legislativa;
[...]

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 VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos
dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade
ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos
mencionados no art. 165, § 5º;

Conforme já ressaltado anteriormente quando se tratou das medidas provisórias,

somente em situações excepcionais seria possível a realização de despesas sem a prévia au-
torização legislativa, nos termos do art. 167, §3º, da CRFB/88.

Por outro lado, no segundo sentido, entende-se que o orçamento, em respeito

ao princípio da legalidade, será fruto de aprovação pelo Poder Legislativo. Desse modo, o
orçamento público será manifestado pelas diversas leis orçamentárias. Nesse sentido, veja-
se os seguintes dispositivos constitucionais:

Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente

da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49,
51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União,
especialmente sobre:
[...]
II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual,
operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado;
[...]
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.

4.2. Economicidade.

Tal princípio encontra previsão expressa no art. 70, da CRFB/88:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional

e patrimonial da União e das entidades da administração direta
e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.

O princípio da economicidade relaciona-se diretamente à noção de desempenho

e eficiência pública. Trata-se da exigência de obter o melhor resultado possível a partir de
uma determinada alocação de recursos financeiros.

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4.3. Transparência.

O princípio da transparência, diferentemente da economicidade, não possui

previsão expressa na Constituição Federal. Entretanto, manifesta-se em diversos dispositivos
da Lei Complementar nº. 101/00, na medida em que estes foram previstos no intento de
garantir o amplo acesso dos cidadãos às contas públicas.

Nesse sentido, a referida Lei, com alterações promovidas pela Lei Complementar
nº. 131/09 e pela Lei Complementar nº. 156/16, em seus arts. 48, 48-A e 49, estipulou
instrumentos pelos quais seria possível aos cidadãos o exercício do controle dos gastos
públicos.

Assim, observa-se que o art. 48 impõe o dever de divulgação ampla, inclusive

em meios eletrônicos de acesso ao público, dos planos, orçamentos e leis de diretrizes
orçamentárias, das prestações de contas e do respectivo parecer prévio, do Relatório
Resumido da Execução Orçamentária e do Relatório de Gestão Fiscal, incluindo-se as versões
simplificadas desses documentos.

Além disso, o mesmo dispositivo trata da participação popular, mediante a

realização de audiências públicas, da liberação, em meios eletrônicos de acesso ao público,
de informações alusivas à execução orçamentária e financeira e da adoção de sistema
integrado de administração financeira e controle dos mecanismos de implantação da
transparência na gestão financeira.

O art. 48-A, por sua vez, fixa o dever de os entes federados disponibilizarem a
qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes à despesa e à receita.

Por fim, o art. 49 dispõe que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo
ficarão disponíveis, durante todo o exercício, junto ao respectivo Poder Legislativo e ao
órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos
e instituições da sociedade.

4.4. Responsabilidade Fiscal.

O princípio da responsabilidade fiscal deriva do princípio republicano. Nesse

sentido, partindo do pressuposto que o patrimônio do Estado pertence ao povo, prescreve
que os gastos públicos sejam realizados dentro limites estritos que, se não cumpridos,
podem acarretar sanções aos entes públicos.

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece, em seu art. 1º, caput e §1º, que a
responsabilidade na gestão fiscal pressupõe ação planejada e transparente, em que se
previnam riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas,

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mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a
limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da
seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive
por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

4.5. Exclusividade.

Conforme tal princípio, a lei orçamentária somente deve conter matéria

orçamentária. Em outros termos, o orçamento, em regra, não poderá conter dispositivo
estranho à fixação de despesa e à previsão de receita. Nesse sentido, assim dispõe o art.
165, §8º, da CRFB/88:

Art. 165. [...]

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à
previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na
proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de
receita, nos termos da lei.

Vê-se, portanto, que o mencionado princípio almeja a evitar a introdução na LOA

de matérias diversas a sua função precípua, qual seja a de fixar as despesas e prever as
receitas para determinado exercício financeiro.

Ademais, é possível observar que a própria Constituição dispôs expressamente

não se incluir na mencionada proibição a autorização para abertura de créditos suplemen-
tares e a contratação de operações de crédito. Analisando essas hipóteses, percebe-se que
não são propriamente exceções ao mencionado princípio, na medida em que tais matérias
dizem respeito ao tema orçamentário.

4.6. Universalidade.

Princípio com expressa previsão no art. 2º, da Lei nº. 4.320/64, e implicitamente
tratado no art. 165, §5º, da CRFB/88, que assim dispõe:

Art. 165. [...]

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto;

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 III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem
como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder
Público.

Consoante esse princípio, todas as despesas e receitas devem fazer parte do

orçamento, sem quaisquer deduções.

4.7. Unidade.

Esse princípio também tem previsão expressa no art. 2º, da Lei nº. 4.320/64, e
implícita no art. 165, §5º, da CRFB/88, acima reproduzidos.

Por ele, impõe-se a necessidade de haver apenas um orçamento para cada ente
da federação, a cada exercício financeiro, a fim de conferir mais transparência e facilitar
a fiscalização, ainda que tal orçamento seja subdividido em mais de um documento, a
exemplo do que ocorre com a lei orçamentária anual.

4.8. Anualidade.

De acordo com esse princípio, o orçamento deve ter a vigência de um exercício

financeiro, correspondente ao intervalo de um ano, conforme o art. 34, da Lei nº. 4.320/64.

A anualidade tem o fito de garantir que as contas públicas sejam objeto de

reavaliação anual, de sorte que sejam estabelecidos novos planos de governo, metas e
prioridades, a serem aprovados pelo Congresso Nacional.

Nesse ponto, importante ressaltar que tal princípio do Direito Financeiro

distingue-se daquele referente ao Direito Tributário, - não mais presente no ordenamento
brasileiro – o qual impunha que a lei orçamentária autorizasse a arrecadação do tributo.
Nesse sentido, a Súmula 66 do STF dispõe ser “legítima a cobrança do tributo que houver
sido aumentado após o orçamento, mas antes do início do respectivo exercício financeiro”.

Ademais, não é despiciendo afirmar que o fato de o Plano Plurianual ter a vigência
de quatro anos não invalida o Princípio da Anualidade, na medida em que, ainda que exista
previsão de despesas relativas a quatro anos adiante, a sua execução deverá observar o
exercício financeiro, ocorrendo na forma prevista pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e
pela Lei Orçamentária anual, que possuem vigência ânua.

4.9. Programação.

Esse princípio pode ser extraído da redação do art. 165, §§ 4º e 7º, da CRFB/88:

13
 Art. 165. [...]
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano
plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
[...]
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo,
compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções
a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério
populacional.

De acordo com tal postulado, o orçamento deve ser planejado, ou seja, conter
os objetivos e metas relacionados ao plano de governo, sempre de acordo com aqueles
estabelecidos pelo Legislador Constituinte.

4.10. Equilíbrio orçamentário.

Trata-se de princípio norteador da Administração e premissa básica das finanças.

Significa que as despesas autorizadas na lei orçamentária não podem ser superiores à
previsão de receitas, de sorte a se manter situação de equilíbrio.

Entretanto, tal princípio não veda a existência de déficits públicos. Nesse sentido,
é possível que haja gastos superiores a receita, desde que seja viável o pagamento futuro
da dívida.

4.11. Proibição de estorno.

Princípio com previsão expressa no art. 167, VI e VIII, da CRFB/88, que assim
dispõe:

Art. 167. São vedados:

[...]
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos
de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para
outro, sem prévia autorização legislativa;
[...]
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos
dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade
ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos
mencionados no art. 165, § 5º;

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 Assim, veda-se o remanejamento de recursos sem prévia autorização legislativa.
De fato, é manifestação do princípio da legalidade, na medida em que o orçamento é lei e
deve ser respeitado.

DICA MNEMÔNICA: TRT – Transpor-Remanejar-Transferir.

4.12. Especificação.

De acordo com esse princípio, a fim de facilitar a fiscalização do emprego das

verbas públicas, as receitas e despesas devem ser autorizadas de maneira precisa e
detalhada, sendo vedada a autorização de dotações globais.

Entretanto, há duas exceções ao postulado, quais sejam: a) programas especiais

de trabalho; e b) reserva de contingência.

A teor do parágrafo único, do art. 20, da Lei nº. 4.320/64, “os programas especiais
de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas
gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas
entre as Despesas de Capital”. Tais programas dizem respeito a investimentos necessários
a serem realizados pela Administração mas não previstos na LOA, vez que ainda não
conhecidos à época de sua elaboração.

Por seu turno, de acordo com o art. 91, do Decreto-Lei nº. 200/67, sob a
denominação de Reserva de Contingência “o orçamento anual poderá conter dotação global
não especificamente destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou
categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos adicionais”.
Assim, tal reserva diz respeito a passivos contingentes (prováveis de acontecer) e outros
eventos fiscais imprevistos.

4.13. Não afetação dos impostos.

Princípio com previsão constitucional no art. 167, IV:

Art. 167. São vedados:

[...]
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos
a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos
para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da
administração tributária, como determinado, respectivamente,
pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às

15
 operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.
165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

Tal postulado veda que determinados recursos públicos (os impostos) sejam
direcionados ao atendimento de gastos específicos, de modo que sirvam para financiar as
despesas públicas em geral.

Pelo delineamento constitucional a ele conferido, tal princípio significa que não
pode ser criado imposto cuja receita seja vinculada a uma finalidade específica. Assim, os
impostos não podem ser vinculados a um fim determinado por lei infraconstitucional, ao
passo que os demais tributos podem.

O objetivo desse princípio é evitar o engessamento de verbas públicas, de sorte a

possibilitar que o Estado arque com as despesas dentro dos parâmetros que ele elege como
fundamentais.

Entretanto, conforme se pode notar pela redação do dispositivo constitucional

acima transcrito, a constituição pode estabelecer hipóteses de vinculação de receita de
impostos.

Inclusive, assim o faz estabelecendo oito exceções: a) repartição constitucional

dos impostos (art. 167, IV, da CRFB/88); b) destinação de recursos para ações e serviços
públicos de saúde (art. 167, IV, da CRF/88); c) destinação de recursos para a manutenção
e o desenvolvimento do ensino (art. 167, IV, da CRFB/88); d) destinação de recursos para a
realização de atividades da administração tributária (art. 167, IV, da CRFB/88); e) prestação
de garantias às operações de crédito por antecipação de receita (art. 167, IV, da CRFB/88);
f) prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com
esta (art. 167, §4º, da CRFB/88); g) vinculação por Estados e Distrito Federal a programa de
apoio à inclusão e promoção social de até cinco décimos por cento de sua receita tributária
líquida (art. 204, parágrafo único, da CRFB/88); e h) vinculação por Estados e Distrito Federal
de até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida a fundo estadual de fomento
à cultura para o financiamento de programas e projetos culturais (art. 216, §6º, da CRFB/88).

FIQUE LIGADO: A Emenda Constitucional nº: 94/2016 acrescentou mais uma exceção
(portanto, agora contabilizamos nove) ao Princípio da Não Vinculação, ao incluir o parágrafo
19 ao artigo 100 da CF/88:

§ 19. Caso o montante total de débitos decorrentes de condenações

judiciais em precatórios e obrigações de pequeno valor, em período
de 12 (doze) meses, ultrapasse a média do comprometimento
percentual da receita corrente líquida nos 5 (cinco) anos
imediatamente anteriores, a parcela que exceder esse percentual

16
 poderá ser financiada, excetuada dos limites de endividamento
de que tratam os incisos VI e VII do art. 52 da Constituição Federal
e de quaisquer outros limites de endividamento previstos, não se
aplicando a esse financiamento a vedação de vinculação de receita
prevista no inciso IV do art. 167 da Constituição Federal. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016).

Nesse âmbito, de acordo com o entendimento do STF, a destinação de

determinado percentual da receita de ICMS ao financiamento de programa habitacional
ofende a vedação constitucional de vincular receita de impostos a órgão, fundo ou despesa
(RE 183.906, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 18-9-1997, Plenário, DJ de 30-4-1998).

Por fim, importa ressaltar que essa limitação se dá apenas em relação aos
impostos. Desse modo, os demais tributos e outras cobranças não tributárias podem ser
vinculados a despesa específica.

4.14. Orçamento bruto.

Tal postulado extrapola o conteúdo do Princípio da Universalidade (segundo o

qual devem constar na Lei Orçamentária Anual todas as receitas e as despesas), determi-
nando que as despesas sejam discriminadas em seus valores brutos, vedadas quaisquer
deduções.

Nesse sentido, veja-se a redação do art. 6º, da Lei nº. 4.320/64:

Art. 6º. Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento

pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

4.15. Unidade de caixa.

Assim dispõe o art. 56, da Lei nº. 4.320/64:

Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita

observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer
fragmentação para criação de caixas especiais.

Esse princípio impõe que todos os recursos carreados ao erário sejam dispostos
em uma única conta, de sorte a facilitar sua administração e a fiscalizar o equilíbrio das
contas.

Nesse âmbito, a teor do art. 164, §3º, da CRFB/88, as disponibilidades de caixa

da “União serão depositadas no banco central; a dos Estados, do Distrito Federal, dos

17
Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas,
em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei”.

Considerando que era comum que os Estados fossem proprietários de bancos,

realidade modificada com as privatizações ocorridas na década de 1990, controvérsias
surgiram acerca da aplicabilidade desse dispositivo, dentre as quais se destacam as
seguintes:

a) No julgamento do AI 837.677 AgR/MA, assentou o STF que o depósito de salário

ou de remuneração de servidor público em instituição financeira privada não se enquadra
no conceito de disponibilidade de caixa, razão pela qual não afrontaria o art. 164, §3º, da
CRFB/88;

b) No julgamento da ADI 2.600/ES, entendeu o STF que o Estado não teria

competência normativa para, mediante ato legislativo próprio, estabelecer ressalvas
à incidência da cláusula geral que lhe imporia a compulsória utilização de instituições
financeiras oficiais, na medida em que o art. 164, §3º, da CRFB/88, demandaria lei nacional
para tratar da matéria.

Por fim, importa asseverar que no art. 43, §1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal,
há exceção a esse princípio, na medida em que se impede a unificação dos recursos da
Previdência Social com os demais Ministérios, nestes termos:

Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão

depositadas conforme estabelece o § 3º do art. 164 da Constituição.
§ 1º. As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social,
geral e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a
fundos específicos a que se referem os arts. 249 e 250 da Constituição,
ficarão depositadas em conta separada das demais disponibilidades
de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com observância
dos limites e condições de proteção e prudência financeira.
§ 2º. É vedada a aplicação das disponibilidades de que trata o § 1º
em:
I - títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações
e outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo
ente da Federação;
II - empréstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder
Público, inclusive a suas empresas controladas.

Assim, as disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social dos servi-

dores públicos deverão ser depositados em conta separada das demais disponibilidades de
cada ente e aplicadas nas condições de mercado, sendo vedado que assim o sejam em ações

18
e outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da Federação ou em
empréstimos aos segurados e ao Poder Público, inclusive a suas empresas controladas.

4.16. Quadro-resumo dos princípios.

Princípio Conceito
Impõe que a realização de gastos públicos deve observar a prévia
Legalidade
autorização legislativa de que depende o Orçamento.
Exigência de obter o melhor resultado possível a partir de uma
Economicidade
determinada alocação de recursos financeiros.
Dever do Estado de disponibilizar leis, planos e dados orçamentários
Transparência de forma clara e acessível para a sociedade, de sorte a incentivar a
participação popular no exercício do controle dos gastos públicos.
Partindo do pressuposto que o patrimônio do Estado pertence ao
Responsabilidade povo, prescreve que os gastos públicos sejam realizados dentro li-
Fiscal mites estritos sob pena da imposição de sanções aos entes e agen-
tes públicos.
A lei orçamentária, em regra, não poderá conter dispositivo estra-
Exclusividade
nho à fixação de despesa e à previsão de receita.
Todas as despesas e receitas devem fazer parte do orçamento sem
Universalidade
quaisquer deduções.
Impõe a necessidade de haver apenas um orçamento para cada
ente da federação a cada exercício financeiro, a fim de conferir mais
Unidade
transparência e facilitar a fiscalização, ainda que tal orçamento seja
subdividido em mais de um documento
O orçamento deve ter a vigência de um exercício financeiro, cor-
Anualidade respondente ao intervalo de um ano, conforme o art. 34, da Lei nº.
4.320/64.
O orçamento deve ser planejado, ou seja, conter os objetivos e me-
Programação tas relacionados ao plano de governo.

Significa que as despesas autorizadas na lei orçamentária não po-

Equilíbrio
dem ser superiores à previsão de receitas, de sorte a se manter si-
orçamentário
tuação de equilíbrio.

Proibição de Veda o remanejamento de recursos sem prévia autorização legisla-

estorno tiva. É corolário do Princípio da Legalidade.

19
 As receitas e despesas devem ser autorizadas de maneira precisa e
Especificação detalhada, sendo vedada, em regra, a autorização de dotações glo-
bais.
Proíbe que determinados recursos públicos (os impostos) sejam
Não afetação dos
direcionados ao atendimento de gastos específicos, de modo que
impostos
sirvam para financiar as despesas públicas em geral.
Extrapola o conteúdo do Princípio da Universalidade (segundo o
qual devem constar na Lei Orçamentária Anual todas as receitas e
Orçamento bruto
as despesas), determinando que as despesas sejam discriminadas
em seus valores brutos, vedadas quaisquer deduções.
Impõe que todos os recursos carreados ao erário sejam dispostos
Unidade de caixa em uma única conta, de sorte a facilitar sua administração e a fisca-
lizar o equilíbrio das contas.

5. Competência Legislativa

Segundo previsão do art. 24, I, da CRFB/88, em matéria de Direito Financeiro, há

competência concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal, observe-se:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar

concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e
urbanístico
[...]
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União
limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não
exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão
a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a
eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário;

Verifica-se, portanto, que a Constituição Federal, no âmbito da legislação

concorrente, na qual se inclui a referente ao Direito Financeiro, estabeleceu clara repartição
vertical de competências normativas ente esses entes estatais, cabendo, à União, estabelecer
normas gerais, e, aos Estados e Distrito Federal, exercer a competência suplementar, de
sorte a atenderem as suas peculiaridades.

Assim, por exemplo, por ocasião da aprovação da Lei Complementar nº. 101/00,
cumpriu o Congresso o seu papel previsto no referido §1º, no sentido de estabelecer normas

20
gerais. Deve-se ressaltar que não há conflito entre a referida lei e a Lei nº. 4.320/64, uma
vez que ambas regulam matérias distintas. Enquanto a primeira traz normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, a segunda trata da elaboração e
controle dos orçamentos e balanços.

Nesse ponto, é importante tratar da possibilidade ou não de os Municípios

legislarem em matéria de direito financeiro, uma vez que a redação do art. 24 não foi
expressa nesse sentido.

Com efeito, a competência legislativa dos Municípios é estabelecida pelo art. 30,
da CRFB/88, que assim dispõe:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.

Desse modo, conjugando-se o art. 24 com o art. 30, da CRFB/88, verifica-se que:
a) a Constituição estabeleceu, de maneira expressa, a competência legislativa concorrente
entre União, Estados e Distrito Federal; b) a competência suplementar não é autônoma,
ou seja, no âmbito dos Estados e Distrito Federal, depende da edição de lei federal sobre
normas gerais, ao passo que no âmbito municipal depende de legislação federal ou
estadual e somente naquilo que couber (interesse local); c) aos Municípios não foi oferecida
competência legislativa plena para elaboração de normas gerais no caso da não feitura de
tais normas pelos Estados ou pela União.

Assim, pode-se concluir, em resumo, que a interpretação literal do art. 24, da

CRFB/88, não permite concluir, per si, que os Municípios exerçam competência legislativa
concorrente. No entanto, isso não significa que os Municípios não possam legislar sobre
as matérias previstas no referido artigo, na medida em que o art. 30 autoriza que estes
suplementem a legislação federal e a estadual naquilo que for de interesse local.

Dessa maneira, em certa medida, valendo-se da interpretação sistemática

entre esses dispositivos, é possível afirmar que os Municípios possuem poder para legislar
em concorrência com os demais entes no que se refere ao Direito Financeiro, desde que
obedecido o previsto constitucionalmente. Esse entendimento vem sendo adotado pela
banca CESPE em certames recentes.

Competência Legislativa
União Estabelecer normas gerais (art. 24, §1º);

21
 Exercer a competência suplementar em relação às normas
Estados e Distrito Federal gerais editadas pela União (art. 24, §2º) e, na ausência de tais
normas, a competência plena (art. 24, §3º);
Com base em interpretação sistemática (art. 24 c/c art. 30, I e
II) tem competência legislativa concorrente para suplementar
Municípios
a legislação federal ou a estadual naquilo que couber, ou seja,
quando houver interesse local;

6. Orçamento Público.

6.1 Introdução.

O estudo do orçamento é importante fator de compreensão do Direito Financeiro.

Conforme já se ressaltou anteriormente, o Estado, no intento de desenvolver as suas
atividades, gera despesas e demanda receitas. Tais despesas e receitas são gerenciadas no
âmbito do orçamento, orientando a atuação estatal, daí a importância de seu estudo.

Pode-se entender o significado de orçamento a partir de duas perspectivas: a

clássica e a moderna.

Classicamente, o orçamento era conhecido como peça que continha a aprovação

prévia de despesas e de receitas para um período determinado, mero documento de caráter
contábil e administrativo que visava a manutenção do equilíbrio orçamentário, portanto.

Modernamente, todavia, o orçamento é entendido como um espelho do plano

de ação governamental, permitindo-se ir além de um equilíbrio contábil entre receitas e
despesas, para, de modo responsável, mesmo que assumindo dívidas, se possa implantar
políticas públicas em favor da sociedade.

Segundo Harrison Leite, nessa concepção,

...pode-se entender o orçamento público como uma lei que autoriza

os gastos que o Governo pode realizar durante um período determi-
nado de tempo, discriminando detalhadamente as obrigações que
deva concretizar, com a previsão concomitante dos ingressos neces-
sários para cobri-las.3

3 LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. 5. ed. Salvador: Juspodivm. 2016. p. 68.

22
6.2 Aspectos caracterizadores do orçamento.

Conforme dito anteriormente, modernamente, o orçamento é um espelho do

plano governamental. Daí porque é possível enxergarmos no orçamento os seguintes
aspectos:

a) Político: o aspecto mais notório do orçamento, na medida em que a sua

elaboração reflete o plano de ação do governo, que, por sua vez, é elaborado com lastro
em uma decisão política. Assim, o orçamento é um importante instrumento de intervenção
estatal, notadamente no sentido de efetivar os direitos fundamentais. Além disso, vislumbra-
se o aspecto político na medida em que todo partido político é dotado de um programa de
governo, a ser executado de acordo com as despesas aprovadas em orçamento. Por fim, no
regime presidencialista, o aspecto político do orçamento é manifestado na confiança a ser
imprimida pelo Executivo junto ao Legislativo, a fim de fazer que este aprove a proposta
orçamentária;

b) Econômico: esse aspecto se revela na medida em que o orçamento funciona

como instrumento de otimização dos recursos financeiros, de redistribuição de renda ou
de regulação da economia. No primeiro caso, a inevitabilidade de adequar as necessidades
da coletividade com as receitas públicas faz com que o administrador seja compelido a
atuar de maneira mais racional, em atenção ao princípio da economicidade. No segundo
caso, o orçamento corrige as desigualdades de patrimônio, na medida em que absorve os
recursos e os redistribui de maneira diversa. Por fim, é possível que o Estado, por meio do
orçamento, estimule ou desestimule a produção, o consumo e o investimento (arts. 173 e
174, da CRFB/88) de modo a regular a economia, direta ou indiretamente;

c) Técnico ou Contábil: esse aspecto exsurge da necessidade de se elaborar o

orçamento de acordo com as regras contábeis. Nesse sentido, segundo Harrison Leite
(Manual de Direito Financeiro, 2016, p. 71), “o orçamento deve observar regras práticas para
a realização dos fins nele aventados, sem descuidar da obediência a classificações claras,
ao rigorismo das normas contábeis, e da construção metódica e racional das despesas e
receitas”.;

d) Jurídico: além da obrigatoriedade de seguir regras contábeis, deve o

orçamento observar as normas constitucionais e infraconstitucionais para a sua elaboração,
que definem os limites e a participação de cada poder na sua execução. Por outro lado, o
orçamento é lei, daí que dotado de inafastável sentido jurídico.

23
 Aspectos do Orçamento
Reflete o plano de ação do Governo;
Político Instrumento de intervenção para efetivar direitos fundamentais;
Necessidade de aprovação do orçamento pelo Poder Legislativo;
Instrumento de otimização dos recursos financeiros, de
Econômico
redistribuição de renda ou de regulação da economia;
Necessidade de se elaborar o orçamento de acordo com as regras
Técnico ou Contábil
contábeis;
Obrigatoriedade de observar as normas constitucionais e
Jurídico
infraconstitucionais para a sua elaboração.

6.3 Espécies.

São quatro as espécies de orçamento:

a) Orçamento tradicional: reflexo da perspectiva clássica, essa espécie de

orçamento era mera peça contábil, sem qualquer planejamento ou objetivo a ser atingido.
Baseava-se apenas em orçamentos anteriores;

b) Orçamento de desempenho: nessa espécie, para Harrison Leite, “o orçamento

apenas estima e autoriza as despesas pelos produtos finais a obter ou tarefas a realizar
com ênfase limitada no resultado, sem vinculação a um programa ou planejamento
governamental central das ações do governo”4. Baseia-se, portanto, em desempenhos
anteriores;

c) Orçamento-programa: modalidade de orçamento em que os recursos se

relacionam a ou plano de ação governamental, ou seja, a um programa. Nessa espécie, são
estabelecidos objetivos e metas a serem alcançados pelo governo. É o modelo adotado no
Brasil a partir da Lei nº. 4.320/64;

d) Orçamento base zero ou por estratégia: espécie que não utiliza orçamentos
anteriores como parâmetro. Desse modo, o gestor deve justificar o orçamento proposto
detalhadamente sem utilizar orçamentos anteriores como base.

4 LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. 5. ed. Salvador: Juspodivm. 2016. p. 90.

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