Direito Financeiro

ESTRATÉGIA OAB
Direito Financeiro – Rodrigo Martins
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1 - APRESENTAÇÃO DO CURSO DE DIREITO FINANCEIRO

Olá, OABeiro!
É uma imensa alegria trazer para você este curso de Direito Financeiro para a 1ª Fase do Exame da
Ordem dos Advogados do Brasil.
Este curso foi pensado e desenvolvido com um único propósito: contribuir para a sua tão sonhada
aprovação na OAB!
Por meio deste curso apresentaremos a você, de forma simplificada e sistematizada, toda a teoria do
Direito Financeiro, destacando, ainda, as principais leis e decisões dos Tribunais Superiores.
Este é um material objetivo, porém, sem deixar de ser completo.
Nós sabemos – e muito bem – que o teu tempo é curto, que a matéria é extensa e que você tem outras
disciplinas para estudar. Então abordaremos cada assunto com a profundidade que for necessária, ok?
Pois bem. Os nossos estudos serão divididos da seguinte forma:
CURSO DE DIREITO FINANCEIRO PARA A 1ª FASE DA AOB

Aula 1 A atividade financeira do Estado e o Direito Financeiro
Aula 2 Orçamento Público
Aula 3 Receita Pública
Aula 4 Despesa Pública
Aula 5 Crédito Público
Aula 6 Controle da atividade financeira do Estado
1.1 - Fórum de dúvidas
Como até mesmo aqueles alunos mais preparados ainda ficam com algumas dúvidas, você poderá entrar
em contato diretamente comigo a qualquer momento por meio do nosso portal, no Fórum de Dúvidas,
para esclarecê-las, pedir dicas, orientações etc.
1.2 - Apresentação do Professor
Por fim, chegou a hora de conhecer o seu Professor: meu nome é RODRIGO MARTINS. Sou Mestre em
Direito Tributário pela PUC/SP - Pontifícia Universidade de São Paulo, especialista em Direito
Tributário e Processual Tributário pela EPD - Escola Paulista de Direito e possuo MBA em
Administração Pública pela Fundação Instituto de Pesquisas Contábeis, Atuariais e Financeiras -
FIPECAFI, órgão de apoio institucional da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da
Universidade de São Paulo - FEA/USP. Fui fiscal de tributos municipais do Município de São Bernardo
do Campo/SP entre os anos de 2006 e 2014, quando também desempenhei a função de Juiz do Conselho
de Tributos e Multas (órgão de julgamento, em 2ª instância administrativa, de recursos interpostos por
contribuintes e que versam sobre questões tributárias). Também já fui Diretor da Seção de Fiscalização
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Tributária do ISS na Secretaria de Finanças do referido Município entre os anos de 2018 e 2019.
Atualmente sou Assessor de Governo junto ao Gabinete da Secretaria de Finanças do mesmo Município,
onde atuo, dentre outras matérias, com o Direito Financeiro. Também atuo como advogado e
consultor jurídico na área de Direito Tributário. Sou professor de Direito Material Tributário, Direito
Processual Tributário e de Prática Jurídica Tributária em alguns cursos de pós-graduação (lato sensu) e
preparatórios para concursos públicos, e também avaliador em bancas de concursos públicos para a
disciplina de Direito Tributário.
Muito prazer em conhecer você!
Tenho a mais absoluta certeza de que faremos um excelente trabalho juntos!
Deixarei abaixo os meus contatos para quaisquer dúvidas ou sugestões.
Prof. Rodrigo Martins
@professorrodrigomartins
Fórum de Dúvidas do Portal do Aluno
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2 - A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO E O DIREITO

FINANCEIRO
A atividade financeira do Estado (e quando nos referirmos a "Estado", o estamos fazendo no seu sentido
amplo, ou seja, englobando a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios)
corresponde, basicamente, à conduta estatal de arrecadação de receitas e de realização de despesas.
Esta atividade é disciplinada por diversas regras e princípios jurídicos, que pertencem ao ramo que
denominados Direito Financeiro.
O Direito Financeiro, que sempre ficou "em segundo plano" até pouco tempo atrás, ressurgiu agora com
toda força e vigor, pois, além de ter voltado a ser disciplina obrigatória nas faculdades de Direito, os
seus temas têm ocupado grande espaço no cenário nacional.
Assuntos como "pedaladas fiscais", teto de gastos, orçamento público têm permeado os debates
políticos e são temas frequentes em todos os noticiários.
E não pode um Advogado desconhecer os princípios e normas que regem estas discussões,
especialmente os gastos públicos, não pode um juiz de direito decidir sem levar em consideração as
disposições orçamentárias em vigor, não pode um defensor público postular a proteção de direitos
sociais sem atenção às normas que disciplinam os seus custos, e também não podem o Poder Legislativo
e o Poder Executivo decidir o destino dos recursos públicos sem observar as disposições constitucionais
sobre a matéria.
Até mesmo os cidadãos em geral, que não são envolvidos com o universo jurídico por profissão,
precisariam ter noções básicas sobre a atividade financeira do Estado e o Direito Financeira para
melhor exercerem o controle social sobre os orçamentos.
Por isso podemos afirmar: por questão de cidadania e de participação popular nas finanças públicas, o
Direito Financeiro se mostra como um dos mais importantes ramos do Direito.
2.1 – Atividade Financeira do Estado
O Estado tem o dever de satisfazer necessidades públicas, por meio da entrega de bens (habitações
populares, medicamentos etc.) e/ou por meio da prestação de serviços públicos (por exemplo,
educação, saúde etc.).
É fácil perceber que a entrega de bens e/ou por meio da prestação de serviços públicos tem um custo,
o que exige a realização de gastos (despesas públicas).
Pois bem: as despesas públicas (ou gastos públicos) são gerenciadas por meio de um orçamento
público. Acaso a receita pública arrecadada (ingresso de dinheiro nos cofres públicos) não seja
suficiente para custear os gastos públicos, o Estado poderá obter empréstimos públicos (também
chamados de créditos públicos), para atingir o equilíbrio entre receita e despesa pública.
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Atenção: esses 4 elementos, quais sejam, (i) receitas públicas, (ii) despesas
públicas, (iii) orçamento público e (iv) crédito público constituem a atividade
financeira do Estado.
Essa atividade está sujeita, pois, a um controle (controle da atividade financeira do Estado),
exercida pelo Poder Legislativo, pelo Tribunal de Contas etc.
É isto que estudaremos a partir de agora: o disciplina jurídica, ou seja, as normas

jurídicas (Direito Financeiro) que regem (i) as receitas públicas, (ii) as despesas
públicas, (iii) o orçamento público, (iv) o crédito público e (v) o controle da
atividade financeira do Estado.
2.2 – Direito Financeiro
O Direito Financeiro (conjunto de regras e de princípios jurídicos que disciplinam a atividade financeira
do Estado) é um sub-ramo "autônomo" do direito público.
Contudo, importa relembrar que a "autonomia" do Direito Financeiro é relativa (razão pela qual
colocamos a expressão entre aspas), assim como em qualquer ramo do Direito, pois, como sabemos, o
Direito é uno e indivisível.
Atenção: essa autonomia é relativa, pois é meramente didática, científica e

legislativa, já que – sabemos – não existe ramo do Direito totalmente autônomo e
independente. De fato, o Direito é um sistema uno e indivisível, tal qual concebido por
Kelsen (Pirâmide de Kelsen), de modo que todas as suas normas se intercomunicam,
inexistindo, por isso, ramo totalmente autônomo do Direito.
logo, esta divisão em ramos "autônomos" do Direito se dá, portanto, apenas para fins didáticos,
científicos e legislativos, ou seja, para facilitar a produção de normas e seu estudo.
Nesse sentido, um ramo do Direito é considerado didaticamente, cientificamente e legislativamente

"autônomo" quando ele possui institutos e princípios próprios, "descolando-se", assim, de outro ramo,
do qual não pode mais ser considerado um "apêndice".
Esta é a realidade do Direito Financeiro, que possui institutos e princípios próprios, não podendo ser
considerado, por isso, um apêndice de outros ramos, como, por exemplo, o Direito Tributário ou o
Direito Administrativo.
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De fato, o Direito Financeiro possui um sistema próprio de normas (por exemplo, nesse sentido, o art.
24, inciso I, da CF/88 prescreve que compete à União, aos Estados-membros e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre Direito Financeiro, indicando, então, a existência do referido sistema
próprio de normas).
Paralelamente, também à título de exemplo, o capítulo II do Título VI da CF/88 (artigos 163 até 169)
trata, especificamente, de finanças públicas.
Existem, ainda, outros artigos espalhados na CF/88 que disciplinam os empréstimos públicos,
financiamentos públicos, responsabilidade pelos gastos públicos, precatórios etc., todos eles
pertencentes ao Direito Financeiro.
Atenção: não se preocupem com o estudo desses artigos neste momento; eles serão
abordados adiante, em momento oportuno; estão sendo mencionados tão somente
para demonstrar a autonomia do Direito Financeiro em relação a outros ramos do
Direito.
Portanto, fica claro que o Direito Financeiro é um ramo autônomo, não se justificando estudá-lo
juntamente com qualquer outro ramos o Direito.
Pois bem: há um ramo do Direito que pode causar uma certa confusão, qual seja, o Direito Tributário.
Direito Financeiro e Direito Tributário "se confundem"? São "a mesma coisa"? Um é um "apêndice" do
outro?
Não!
Ambos têm autonomia!
Enquanto o Direito Financeiro estuda a atividade financeira do Estado, incluindo as receitas públicas,
como já vimos, o Direito Tributário estuda apenas com uma parte dessas receitas, especificamente a
receita tributária.
Logo, podemos dizer que o Direito Tributário "se apropriou" de um específico elemento do Direito
Financeiro, que é a receita tributária, e, ao criar institutos e princípios próprios, acabou "descolando"
esse elemento (receita tributária) do Direito Financeiro, ganhando, assim, autonomia, dando
surgimento ao que conhecemos como Direito Tributário.
É inegável, portanto, que o Direito Tributário tem um importante papel na atividade financeira do
Estado, uma vez que os tributos são a principal fonte de receitas. De fato, os tributos são fundamentais
para a existência do Estado, pois as receitas tributárias são o elemento financeiro central que viabilizam
(i) a existência do Estado do ponto de vista material, e também (ii) a concretização dos valores e
objetivos eleitos como fundamentais por esse mesmo Estado, especialmente na Constituição Federal.
Pois bem: muito embora o Direito Tributário tenha grande importância na atividade financeira do
Estado, não estudaremos, neste curso, o Direito Tributário em si, já que isso é feito em outro curso, de
forma independente (independência didática).
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2.2.1 – Fontes do Direito Financeiro
O tema “fontes" do Direito é abordado de diversas formas pela doutrina, com diferentes classificações
que nem sempre coincidem de autor para autor.
Assim, abstraindo as divergências teóricas existentes, nos permitimos simplificar explicando que as
fontes do Direito podem ser classificadas em fontes materiais e fontes formais.
As fontes materiais do Direito são os Poderes Legislativos da União, dos Estados-membros, do Distrito
Federal e dos Municípios, que produzem normas de Direito Financeiro.
Nesse sentido, os Poderes Legislativos da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos
Municípios são fontes materiais de Direito Financeiro, pois produzem normas desse ramo do Direito.
As fontes formais correspondem, por sua vez, à forma (tipo de norma) pela qual a fonte material se
manifesta. A "ideia" é a seguinte: que tipo de "produto normativo" (tipo de norma, como, por exemplo,
Lei Complementar, Lei Ordinária etc.)) as fontes materiais produzem? O "produto" será a fonte formal.
Nesse sentido, a fonte formal é "produto" (tipo de norma), ou seja, aquilo que é elaborado por uma fonte
material (Poderes Legislativos da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios).
No momento nos interessam as principais fontes formais do Direito Financeiro.
2.2.1.1 - Constituição Federal
A Constituição Federal de 1988 é – obviamente – a mais importante fonte formal do Direito Financeiro.
De fato, se pensarmos na Pirâmide de Kelsen (que reflete ser o Direito uno e indivisível) e que no seu
topo está a Constituição Federal, que dá fundamento de validade a todo o Sistema Normativo, não
chegaremos a outra conclusão senão a seguinte: a Constituição Federal é a fonte formal mais importante
do Direito.
E como nos ensina a Teoria Geral do Direito: se alguma norma abaixo da Constituição Federal estiver
em desconformidade com o seu texto (regras e princípios), então essa norma será considerada
inconstitucional.
Pois bem: há diversas normas de Direito Financeiro espalhadas pela CF/88, como, por exemplo:
 Os artigos 70 a 75 que tratam fiscalização contábil, financeira e orçamentária dos entes públicos;
 Os artigos 157 a 162 que tratam da repartição de receitas tributárias;
 O art. 163 que trata de empréstimos públicos;
 O art. 164 que trata do subsistema monetário; e
 Os arts. 165 a 169 que tratam do orçamento e que impõe limites de gasto com pessoal.
Além desses, há outros artigos de Direito Financeiro espalhados na Constituição Federal.
Reiteramos que essa normas serão estudadas adiante, mas, por enquanto, queremos que você grave o
seguinte: a disciplina jurídica da atividade financeira do Estado (Direito Financeiro) parte da
Constituição Federal, que é o diploma normativo mais importante desse ramo do Direito.
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Por fim, não podemos esquecer das Emendas Constitucionais, que também são fontes formais do Direito
Financeiro, e que não têm qualquer especificidade: devem observar, pois, as regras de Direito
Constitucional que disciplinam a matéria, especialmente o respeito às cláusulas pétreas.
2.2.1.2 - Lei Complementar
A CF/88 estipula que determinadas matérias de Direito Financeiro devem ser disciplinadas por
meio de Lei Complementar.
Essas matérias estão indicadas nos artigos 161, 163 e 165, § 9º, da CF/88:
CF/88: Art. 161. Cabe à lei complementar:

I - definir valor adicionado para fins do disposto no art. 158, parágrafo único, I;
II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159,
especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I,
objetivando promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre Municípios;
III - dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficiários, do cálculo das quotas e da
liberação das participações previstas nos arts. 157, 158 e 159.
Parágrafo único. O Tribunal de Contas da União efetuará o cálculo das quotas
referentes aos fundos de participação a que alude o inciso II.
CF/88: Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais
entidades controladas pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003)
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União,
resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao
desenvolvimento regional.
VIII - sustentabilidade da dívida, especificando: (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 109, de 2021)
a) indicadores de sua apuração; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
b) níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a trajetória da dívida; (Incluído
c) trajetória de convergência do montante da dívida com os limites definidos em
legislação; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
d) medidas de ajuste, suspensões e vedações; (Incluído pela Emenda Constitucional nº
109, de 2021)
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e) planejamento de alienação de ativos com vistas à redução do montante da dívida.

(Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso VIII do caput deste artigo
pode autorizar a aplicação das vedações previstas no art. 167-A desta Constituição.
CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
(...)
§ 9º Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração
direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que
serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos
a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do
disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100,
de 2019) (Produção de efeito )
Portanto, atenção: os assuntos especificados nos artigos constitucionais acima

transcritos só podem ser disciplinados por meio de Lei Complementar de caráter
nacional. Assim, não podem - atenção - não podem ser disciplinados por meio de
qualquer outro tipo de diploma normativo, como, por exemplo, Lei Ordinária,
Medida Provisória etc. Somente Lei Complementar pode discipliná-los.
Pode parecer, à "primeira vista", que os temas em questão são extremamente técnicos, "difíceis", mas,
fique tranquilo: só estamos começando; você irá compreendê-los quando forem estudados adiante!
Prosseguindo, assim como ocorre no Direito Tributário, as Leis Complementares de Direito Financeiro,
de caráter e aplicação nacional, só veiculam normas gerais de Direito Financeiro, no sentido de
complementar a CF/88 onde e quando necessário.
Pois bem: dentre todas as Leis Complementares de Direito Financeiro já editadas, que serão
oportunamente estudadas ao longo do curso, conforme desenvolvermos nossos estudos, queremos
destacar, neste momento, apenas 2 (duas), quais sejam, a Lei Federal nº 4.320/1964 e a Lei
Complementar nº 101/2001.
2.2.1.2.1 – Considerações sobre a Lei Federal nº 4.320/1964
A Lei Federal nº 4.320/1964 estipula normas gerais de Direito Financeiro, ou seja, normas gerais
relativas à atividade financeira do Estado, disciplinando a obtenção de receitas e a realização de
despesas públicas.
É possível verificar, no entanto, que a lei em questão não foi editada (criada, na origem, em 1964) com
a forma de Lei Complementar.
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Ocorrem, porém, que diante da exigência feita pelo § 9º do art. 165 da CF/88 acima transcrito, de
que cabe à Lei Complementar dispor sobre normas gerais de Direito Financeiro, a referida Lei
Federal nº 4.320/1964, por já ser uma lei que estipulava normas gerais de Direito Financeiro,
acabou sendo recepcionada pela CF/88 com o status de Lei Complementar (exatamente como
ocorreu, também, com o CTN - Código Tributário Nacional, que é a Lei Federal nº 5.172/1966).
Portanto, para todos os fins e efeitos jurídicos, a partir de 1988 a Lei Federal nº
4.320/1964 é considerada materialmente complementar, pois dispõe sobre
matérias próprias de Lei Complementar, em atendimento à exigência feita pelo
§ 9º do art. 165 da CF/88, razão pela qual só pode ser alterada - atenção - por
meio de outra Lei Complementar de caráter nacional.
Pois bem: além da Lei Federal nº 4.320/1964, recepcionada pela CF/88 com o status de Lei
Complementar, há outra que também estipula normas gerais de Direito Financeiro (paralelamente a
essa já vista), qual seja, a Lei Complementar nº 101/2001 - Lei de Responsabilidade Fiscal.
2.2.1.2.2 – Considerações sobre a Lei Complementar nº 101/2001 – Lei de

Responsabilidade Fiscal
A Lei Complementar nº 101/2001 – Lei de Responsabilidade Fiscal estipula uma série de regras
voltadas à responsabilidade na gestão do dinheiro público, ou seja, impõe um severo rigor na
administração do dinheiro público.
O seu art. 1º deixa claro o objetivo dessa lei, que é combater o desequilíbrio fiscal com gastos
sistematicamente superiores às receitas:
LRF: Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da
Constituição.
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente,
em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das
contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e
despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita,
geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e
mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de
garantia e inscrição em Restos a Pagar.
(...).
Atenção: a LRF (LC 101/2000) não revogou e não conflita com a Lei Federal nº
4.320/64, sendo leis de alcance distintos: a LRF veicula normas de finanças
públicas relacionadas à gestão discal; e a Lei Federal nº 4.320/64 veicula normas
sobre a elaboração e controle dos orçamentos e balanços.
2.2.1.2.3 – Outras Leis Complementares
Nem toda matéria de Direito Financeiro reservada pela CF/88 à Lei Complementar é disciplinada pela
Lei Federal nº 4.320/64 ou pela Lei Complementar nº 101/2001 – Lei de Responsabilidade Fiscal.
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De fato, há outros assuntos de Direito Financeiro para os quais é exigida Lei Complementar nacional
que ainda não foram regulamentados ou que foram regulamentados por meio de outras Leis
Complementares que não essas duas.
Mas, atenção: para os fins de nossos objetivos, que é a preparação para a prova
da 1ª fase do Exame de Ordem, a Lei Federal nº 4.320/64 e a Lei Complementar
nº 101/2001 – Lei de Responsabilidade Fiscal são as principais Leis
Complementares, cujos principais institutos serão objetos de questões nas
provas.
2.2.1.3 - Lei Ordinária
As leis ordinárias também têm um papel importantíssimo no Direito Financeiro, com especial destaque
para a seguinte matéria: de acordo com os incisos I, II e III do art. 165 da CF/88, as leis orçamentárias
dos Municípios, dos Estados-membros, do Distrito Federal e da União são criadas por meio de lei
comum (ou ordinária). Vejamos:
CF/88: Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
(...).
O dispositivo está se referindo, pois, às 3 leis que compõem o orçamento (e que serão muito bem
estudadas adiante), quais sejam:
 Lei do Plano Plurianual (PPA);

 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e
 Lei Orçamentária Anual (LOA).
Observe, pois, que a CF/88 menciona apenas "lei" para a criação dessas 3 leis orçamentárias, não
exigindo "Lei Complementar".
Portanto, atenção, muita atenção: (i) o Plano Plurianual (PPA), a Lei de

Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são editadas
por meio de Lei Comum (ou Ordinária); (ii) são editadas pelos respectivos
Poderes Legislativos de cada Município, de cada Estado-membro, do Distrito
Federal e da União; e (iii) muito embora sejam editadas pelos Poderes
Legislativos de cada entidade federativa, essas leis são - todas - da iniciativa
privativa do Poder Executivo.
2.2.1.4 - Medida Provisória
A Medida Provisória é prevista no art. 62 da CF/88:
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CF/88: Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá

adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao
Congresso Nacional.
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
I - relativa a: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
(...)
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais
e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 32, de 2001)
(...)
III - reservada a lei complementar;
(...).
Portanto, em regra, de acordo com o caput do art. 62 da CF/88, o Chefe do Poder Executivo poderá
editar Medida Provisória com força de lei desde que presentes os seguintes pressupostos: (i)
relevância "E" (ii) urgência (um "e" outro requisito, cumulativamente, e não um ou outro,
alternativamente).
A Medida Provisória também é uma fonte formal de Direito Financeiro, pois pode ser utilizada, em
regra, para disciplinar essa área do Direito.
Mas, é claro, HÁ EXCEÇÕES À REGRA. Vejamos:
 1ª) De acordo com o inciso III do § 1º do art. 62 da CF/88 em questão, é vedada a edição
de Medida Provisória sobre matéria reservada à Lei Complementar. Logo, todas aquelas
matérias de Direito Financeiro, descritas nos artigos 161, 163 e 165, § 9º, da CF/88, para
as quais é exigida Lei Complementar, não podem ser disciplinadas por Medida Provisória.
 2ª) A alínea "d" do inciso I desse mesmo § 1º prescreve que é vedada a edição de medidas
provisórias sobre matéria relativa planos plurianuais, diretrizes orçamentárias,
orçamento e créditos adicionais e suplementares, RESSALVADO, ISTO É, COM EXCEÇÃO do
quanto previsto no art. 167, § 3º, da CF/88, que permite o uso de Medida Provisória sobre
lei orçamentária para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes
de guerra, comoção interna ou calamidade pública, mediante a abertura de créditos
extraordinários, tal como definido no inciso III do art. 41 da Lei Federal nº 4.320/64 ("Art.
41. Os créditos adicionais classificam-se em: (...) III - extraordinários, os destinados a
despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade
pública").
Os créditos orçamentários adicionais, que significam, basicamente, em linhas bem gerais e resumida, os
valores que a Administração Pública pode adicionar ao seu orçamento original, são classificados em:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:

I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
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II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária

específica;
III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso
de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
Pois bem: somente o extraordinário (inciso III acima) pode ser criado por meio de Medida Provisória;
todos os demais, somente por meio de Lei Ordinária.
Portanto, máxima atenção à 2ª exceção acima:
EM REGRA, Medida Provisória não pode ser utilizada para criar ou para
modificar a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e especialmente a Lei Orçamentária Anual (LOA).
MAS, EXCEPCIONALMENTE, poderá ser utilizada se e somente se for para a

criação de créditos extraordinários.
OS CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS correspondem aos valores descritos na lei

orçamentária (especialmente na Lei Orçamentária Anual - LOA) que são
destinados à atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes
de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
Oras, as condições necessárias para a abertura dos créditos extraordinários justificam a

possibilidade excepcional de uso da Medida Provisória: tais créditos servem para custear
despesas urgentes, indicadas no texto constitucional, como as decorrentes de guerra, comoção
interna ou calamidade pública.
O STF já validou, inclusive, a regra constitucional em questão no julgamento da ADI 4048 e da

ADI 4049, de que o Chefe do Poder Executivo não pode, por meio de Medida Provisória, alterar
ou complementar disposições orçamentárias, o que representa afronta ao Princípio da
Legalidade, salvo mediante a abertura de créditos extraordinários para atender despesas
imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade
pública.
Por exemplo: foram abertos (criados) diversos créditos extraordinários pelo

Poder Executivo da União, por meio de Medidas Provisórias, para atender
despesas imprevisíveis e urgentes decorrentes da pandemia pela Covid-19,
reconhecida como calamidade pública sanitária. O uso excepcional de Medidas
Provisórias se mostrou correto e constitucional nesse caso, diante da situação
de emergência sanitária em que o país se encontrava naquele momento.
Vamos conferir uma questão inédita sobre o assunto, que tem grande potencial de ser exigido no exame:
(QUESTÃO INÉDITA) Objetivando cumprir suas promessas de campanha, o Presidente da

República, recém eleito, editou Medida Provisória para alterar a Lei Orçamentária Anual (LOA)
da União, objetivando criar uma nova despesa que não é imprevisível ou urgente. Sobre a
hipótese, é correto afirmar que:
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A) É absolutamente vedada a edição de Medida Provisória sobre qualquer matéria relativa à Lei
Orçamentária Anual (LOA).
B) Medida Provisória pode dispor sobre matéria orçamentária somente se for utilizada para a abertura
de créditos extraordinários destinados a atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
C) Medida Provisória pode dispor sobre matéria orçamentária desde que seja utilizada para a abertura
de créditos suplementares destinados a atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
D) Como a iniciativa das leis orçamentárias é privativa do Poder Executivo, não há qualquer limitação
constitucional quanto ao uso de Medida Provisória em matéria orçamentária.
Comentários:
De acordo com o art. 62, § 1º, inciso I, alínea "d", da CF/88, é vedada a edição de Medidas Provisórias
sobre matéria relativa planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e
suplementares, EXCETO se for para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, mediante a abertura de créditos
extraordinários. Como o Presidente da República objetiva criar uma nova despesa que não é
imprevisível ou urgente, a alternativa "B" é a única correta. A alternativa "A" está errada porque não
é absolutamente vedada a edição de Medida Provisória sobre qualquer matéria relativa à Lei
Orçamentária Anual (LOA); pode ser usada para a abertura de créditos extraordinários para atender a
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade
pública. A alternativa "C" também está errada, pois a permissão constitucional para o uso de Medida
Provisória recai sobre a abertura de créditos extraordinários, e não suplementares. E a alternativa "D"
também está errada, pois, apesar de a iniciativa das leis orçamentárias ser de fato privativa do Poder
Executivo, há sim limitação constitucional quanto ao uso de Medida Provisória em matéria
orçamentária, que só pode ser usada para a abertura de créditos extraordinários para atender a
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade
pública. Logo, a única alternativa correta é a "B".
2.2.1.5 - Lei Delegada
De acordo com o art. 68, § 1º, inciso III, da CF/88:
CF/88: Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que
deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.
§ 1º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso
Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal,
a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre:
(...)
III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
(...).
A Lei Delegada é uma espécie normativa com força de Lei Ordinária.
É editada pelo Presidente da República sob autorização do Congresso Nacional e dentro dos limites por
ele impostos.
14
19
ESTRATÉGIA OAB
Devido à possibilidade de uso de Medida Provisória pelo Poder Executivo, a Lei Delegada caiu
praticamente em desuso, razão pela qual não é uma fonte relevante do Direito Financeiro.
De qualquer modo, apesar de, em tese, poder ser utilizada no Direito Financeiro, também não pode ser
utilizada para dispor sobre matéria reservada à lei complementar e nem para dispor sobre planos
plurianuais (PPA), diretrizes orçamentárias (LDO e orçamentos (LOA), não havendo, aqui, aquela
exceção para a abertura de créditos extraordinários.
2.2.1.6 - Outras fontes formais
Existem, ainda, outras fontes formais de Direito Financeiro.
À título de exemplo, os Decretos, expedidos pelo Poder Executivo para dar fiel execução às leis.
Também as Resoluções, que correspondem às deliberações que cada uma das Casas do Congresso
(Senado Federal e Câmara dos Deputados) ou o próprio Congresso Nacional forma, caracterizadas por
não precisar de sanção presidencial.
Pois bem: as Resoluções em questão são especialmente importantes no Direito Financeiro,

especialmente as editadas pelo Senado Federal quanto às matérias de sua competência privativa:
CF/88: Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

(...)
V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
VI - fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da
dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e
interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias
e demais entidades controladas pelo Poder Público federal;
VIII - dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em
operações de crédito externo e interno;
IX - estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
(...).
Temos ainda, como fontes formais do Direito Financeiro, as Resoluções dos Tribunais de Contas, as
decisões administrativas e as decisões judiciais (jurisprudência), mormente aquelas com efeitos
vinculantes.
2.2.2 - Competência legislativa
A competência legislativa corresponde à aptidão (poder) dada pela CF/88 para que os entes políticos
(União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios) possam legislar, sempre de acordo com o
procedimento legislativo previsto no texto constitucional.
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19
ESTRATÉGIA OAB
Pois bem: de acordo com o art. 24, inciso I, da CF/88, o Direito Financeiro está dentro da
competência legislativa concorrente da União, dos Estados-membros e do Distrito Federal:
CF/88: Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II - orçamento;
(...)
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a
estabelecer normas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a
competência suplementar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a
competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da
lei estadual, no que lhe for contrário.
Nos termos do § 1º do art. 24, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais,
que servem de "moldura", baliza para as demais entidades federativas e que devem por elas ser
respeitadas e cumpridas.
Em seguida, o § 2º prescreve que a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui
a competência suplementar dos Estados-membros (incluindo, também, o Distrito Federal), ou
seja, desde que respeitadas e cumpridas as normas gerais da União, os Estados-membros e o
Distrito Federal podem estabelecer normas específicas sobre Direito Financeiro.
E na ausência das normas gerais da União, os Estados e o Distrito Federal poderão exercer a
competência legislativa plena, nos termos do § 3º.
Contudo, uma vez exercida a competência pela União, a superveniência da lei federal prescrevendo
normas gerais suspenderá a eficácia da lei estadual ou distrital no que lhe for contrária, nos termos do
§ 4º.
Pois bem: e os Municípios? Podem ou não legislar sobre Direito Financeiro? Observe que o art.
24 acima não os comtempla...
Vejamos o que prescreve o art. 30, incisos I e II, da CF/88:
CF/88: Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
(...).
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19
ESTRATÉGIA OAB
A possibilidade de os Municípios legislarem de forma autônoma e concorrentemente sobre Direito

Financeiro é um assunto controvertido, sobre o qual existem 2 correntes:
 A primeira delas defende que os Municípios podem legislar concorrentemente e de forma

autônoma sobre Direito Financeiro, com base na simetria constitucional, política e jurídica
existentes entre eles e as demais entidades federativas.
 A segunda corrente defende que os Município só podem suplementar a legislação federal ou
estadual que porventura exista e desde que esteja presente o interesse local do Município em
editar a legislação suplementadora. Assim, acaso inexista interesse local municipal, não podem
os Municípios legislar suplementarmente.
Atenção: como o assunto é controvertido, havendo sólidos argumentos em ambas

correntes, e como tal controvérsia ainda não foi pacificada pelo Poder Judiciário,
dificilmente será objeto de questionamento pela banca numa questão de múltipla
escolha. Inclusive é difícil "arriscar" qual seria a corrente considerada "correta" acaso
esse assunto fosse exigido na 1ª fase do Exame de Ordem. Então, "apostando" que não
será exigido pela banca, devido à controvérsia presente, nos resta aguardar para
verificar, se for o caso, na remota hipótese de ser cobrado, qual será o entendimento
da banca.
2.2.3 - A legislação básica de Direito Financeiro
Já vimos que compete à União, aos Estados, e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre
direito financeiro (o art. 24, inciso I, da CF/88), havendo uma controvérsia acerca de tal possibilidade
pelos Municípios.
Já vimos, também, que o art. 165, § 9º, da CF/88 prescreve caber à Lei Complementar dispor sobre
normas gerais de Direito Financeiro, e que as duas principais Leis Complementares que cumprem essa
função são a Lei Federal nº 4.320/64, que foi recepcionada pela CF/88 com status de Lei Complementar,
e a Lei Complementar nº 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
E "abaixo" da CF/88 e dessas Leis Complementares gerais? Quais as demais leis de direito financeiro
existentes?
Existem algumas, mas nos importam, para os fins propostos nestes estudos, as leis orçamentárias
editadas pelo Poder Legislativo de cada entidade federativa (União, Estados-membros, Distrito Federal
e Municípios), que são as também já referidas:
 Lei do Plano Plurianual (PPA);

 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e
 Lei Orçamentárias Anual (LOA).
Assim, encontrando autorização na CF/88 e devendo observar as regras gerais estipuladas em Leis
Complementares (Lei Federal nº 4.320/64, que tem status de Lei Complementar, e Lei Complementar
nº 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal), cada um dos Municípios, cada Estado-membro, o Distrito
Federal e a União editam cada uma das leis orçamentárias acima destacadas (que serão estudadas mais
adiante, no momento oportuno).
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ESTRATÉGIA OAB
Portanto, para uma visão sistemática do Direito Financeiro, deve-se ter em mente, em primeiro
lugar, (i) os dispositivos constitucionais que tratam da matéria, (ii) depois, em âmbito
infraconstitucional, dispondo sobre normas gerais, a Lei Federal 4.320/64 e a LC 101/2000 (LRF), e
(iii), por fim, "na ponta" ou "na base" do arcabouço normativo, as leis orçamentárias da União, dos
Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios (PPA, LDO e LOA).
Esta é a legislação básica de Direito Financeiro sobre a qual recairá nossos estudos.
Assim, em resumo:
SISTEMA NORMATIVO DO DIREITO FINANCEIRO

Estipular regras e princípios de Direito Financeiro e exige a
Constituição Federal de 1988 edição de Lei Complementar para dispor sobre normas gerais
atinentes à matéria.
Recepcionada pela CF/88 com o status de Lei Complementar,
cumpre o quanto determinado pela CF/88 dispondo sobre
Lei Federal nº 4.320/1964
normas gerais de Direito Financeiro, especificamente sobre a
elaboração e controle dos orçamentos e balanços públicos.
Ao lado da Lei Federal nº 4.320/1964, também cumpre o quanto
Lei Complementar nº 101/2000 determinado pela CF/88, igualmente dispondo sobre normas
(Lei de Responsabilidade gerais de Direito Financeiro, com ênfase no controle e
Fiscal) transparências das finanças públicas, ou seja, institui normas
gerais relativas à gestão Fiscal.
São essas leis que criam efetivamente o orçamento público em
cada uma das entidades federativas, dispondo sobre as receitas
(de onde virá o dinheiro) e despesas (onde será gasto) públicas.
Leis orçamentárias da União,
Assim, com base no poder recebido pela CF/88 e atendendo aos
dos Estados-membros, do
seus limites e também às normas gerais de Direito Financeiro
Distrito Federal e dos
constantes na Lei Federal nº 4.320/1964 e na Lei Complementar
Municípios (PPA, a LDO e a LOA
nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), cada entidade
e suas alterações)
federativa edita suas três leis orçamentárias, que são o PPA (Lei
do Plano Plurianual), a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e
a LOA (Lei Orçamentária Anual).
Expostos esses conhecimentos gerais e introdutórios estudados até o momento, relativos à atividade
financeira do Estado e ao Direito Financeiro, já podemos ingressar, então, nos aspectos que envolvem o
orçamento, as receitas, as despenas e o crédito público, bem como o controle da atividade financeira do
Estado.
É justamente o que faremos a partir de agora.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Pessoal, chegamos ao final desta primeira aula!
Na próxima estudaremos o Orçamento Público.
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ESTRATÉGIA OAB
Um forte abraço e bons estudos a todos!
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CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Queridos OABeiros!
Dando continuidade ao nosso curso de DIREITO FINANCEIRO PARA A 1ª FASE DO EXAME DA ORDEM DOS
ADVOGADOS DO BRASIL, nos dedicaremos, agora, ao estudo do Orçamento Público.
Como de praxe, deixo abaixo os meus contatos para quaisquer dúvidas ou sugestões.
Um forte abraço!
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Sumário
Considerações Iniciais ............................................................................................................................. 2
1 – Orçamento Público ........................................................................................................................... 5
1.1 - Espécies de orçamento .......................................................................................................................... 8
1.2 - Princípios gerais orçamentários............................................................................................................. 8
1.2.1 - Princípio da Legalidade ................................................................................................................... 9
1.2.2 - Princípio da Exclusividade ............................................................................................................. 13
1.2.3 - Princípio da Programação ............................................................................................................. 13
1.2.4 - Princípio do Equilíbrio Orçamentário ........................................................................................... 14
1.2.5 - Princípio da Anualidade ................................................................................................................ 15
1.2.6 - Princípio da Unidade ..................................................................................................................... 16
1.2.7 - Princípio da Universalidade .......................................................................................................... 17
1.2.8 - Princípio do Orçamento Bruto ...................................................................................................... 18
1.2.9 - Princípio da Transparência Orçamentária .................................................................................... 19
1.2.10 - Princípio da Transparência dos Impostos ................................................................................... 23
1.2.11 - Princípio da Não Afetação (Não Vinculação/Destinação) das Receitas de Impostos ................ 24
1.2.12 - Princípio da Especificação ou Especialização ............................................................................. 28
1.2.13 - Princípio da Proibição de Estorno (de remanejamento, transposição e transferência de recursos

orçamentários)......................................................................................................................................... 29
1.2.14 - Princípio da Unidade de Tesouraria (ou Unidade de Caixa). ...................................................... 30
1.2.15 - Princípio da Economicidade........................................................................................................ 31
1.2.16 - Princípio da Diferenciação das Fontes de Financiamento .......................................................... 32
1.3 - Da orçamentação ................................................................................................................................. 32
3.3.1 - Ciclo orçamentário ........................................................................................................................ 33
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1.4 - Das leis orçamentárias ......................................................................................................................... 38
1.4.1 - PPA - Plano Plurianual................................................................................................................... 39
1.4.2 - LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias .......................................................................................... 41
1.4.3 - LOA - Lei Orçamentária Anual....................................................................................................... 44
1.4.4 - Quadro comparativo das 3 leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) ................................................ 47
1.4.5 - Dos créditos adicionais na LOA ..................................................................................................... 48
1.5 - Do orçamento participativo ................................................................................................................. 56
1.6 - Vedações do art. 167 da CF/88 ............................................................................................................ 57
1.7 - Desvinculação das Receitas (de parte delas) da União, dos Estados e dos Municípios ...................... 60
1.8 - Os reflexos jurídicos da tredestinação da receita dos tributos vinculados ......................................... 62
1.9 - Controle de constitucionalidade do orçamento .................................................................................. 63
Considerações Finais ............................................................................................................................ 65
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1 – ORÇAMENTO PÚBLICO
O estudo do orçamento público é fundamental para se entender o Direito Financeiro, já que qualquer ação
do Estado possui reflexos financeiros.
Sendo assim, que é orçamento público?
Conceito: de acordo com a concepção moderna, orçamento público é uma lei que
programa a vida financeira do Estado, em atenção aos interesses públicos da sociedade.
Logo, o orçamento público é a lei que autoriza os gastos que o Governo pode realizar
durante um determinado período de tempo, descrevendo as ações e respectivas
despesas que o Poder Público pode realizar (por exemplo, construção de escolas,
hospitais, pagamento de salários etc.), com a simultânea previsão dos ingressos de
recursos (receitas) necessários para realizá-las.
Essa lei (orçamento público) é destinada, portanto, a todos os agentes públicos que estão autorizados a
realizar as despesas públicas (gasto do dinheiro público) nela programadas (construção de escolas, creches
etc.) durante um determinado exercício financeiro (ou seja, durante um ano, como, por exemplo, 2023, 2024
etc.).
Pois bem: um dos assuntos mais controvertidos do Direito Financeiro diz respeito à natureza jurídica do
orçamento público.
Qual a natureza jurídica do orçamento público?
Atenção: de acordo com a corrente doutrinária majoritariamente adotada no Brasil, o

orçamento público é lei meramente formal, uma vez que tão somente prevê as receitas
públicas (ingressos) e autoriza os gastos (despesas). Nesse sentido, o orçamento tem
forma de lei ("nasce" como lei, logo, é lei no sentido formal), mas não tem conteúdo
próprio de lei (logo, apesar de ser lei no sentido formal, não é lei no sentido material),
pois não veicula direitos subjetivos de forma geral e abstrata.
Nesse sentido, como a lei do orçamento público não veicula direitos subjetivos de forma geral e abstrata
(como o faz uma lei em sentido material), uma instituição de caridade não tem como postular em juízo, por
exemplo, a concessão de um auxílio financeiro autorizado no orçamento. Muito embora autorizado no
orçamento, a concessão do auxílio fica sob a discricionariedade do Poder Público. Logo, por não ser uma lei
geral e abstrata (lei no sentido material), em regra não há direito adquirido no que tange às ações e despesas
programadas no orçamento público.
Por isso, como não realiza gastos, mas apenas os autoriza, não gerando direitos
subjetivos, o orçamento é chamado - atenção - de meramente autorizativo.
Logo, no Brasil, o orçamento público não é impositivo, ou seja, não impõe, não obriga o Poder Público a
realizar as ações e despesas nele previstas.
5
65
Assim, porque a lei do orçamento público no Brasil é meramente autorizativa, o Poder Público não está
obrigado a cumprir o que foi nela programado.
Contudo, essa natureza meramente autorizativa da lei do orçamento público é a regra, e tal regra possui
exceções.
De fato, há algumas despesas que constam no orçamento público que o Poder Público tem o dever de
cumprir, tornando-o, nesse ponto, impositivo.
Mas é importante compreender que a natureza impositiva de algumas despesas não surgiu por força da
própria lei orçamentária, mas sim de outras pré-orçamentárias, como, por exemplo, a Constituição Federal
de 1988, que obrigam o Poder Público ao seu cumprimento.
Dessa forma, as despesas criadas pelo próprio orçamento público são autorizadas, logo, as respectivas
normas que as criaram são meramente autorizativas (assim, o Poder Público pode ou não realizar a despesa,
de acordo com sua discricionariedade). Diferentemente, as despesas criadas por lei anteriormente ao
orçamento público são de cumprimento obrigatório, razão pela qual se afirma que as normas que as criaram
são impositivas (assim, o Poder Público está obrigado a realizar a despesa, não havendo qualquer margem
de discricionariedade).
Por exemplo, as normas constantes no orçamento que dispõem sobre gastos com pessoal (salários e demais
encargos), transferências constitucionais obrigatórias, gastos mínimos na educação e na saúde, dentre
outras, são impositivas, ou seja, essas despesas devem ser realizadas, são obrigatórias, pois a
obrigatoriedade decorre de normas (CF/88 e leis) pré-orçamentárias.
Os gastos com pessoal (salários e demais encargos) são previstos na CF/88, nos estatutos dos funcionários
públicos e até mesmo na CLT; as transferências constitucionais obrigatórias também estão previstas na
CF/88 (arts. 157/162); os gastos com educação estão previstos no art. 212 da CF/88; e os gastos com a saúde
estão previstos no art. 198, § 2 º, da CF/88 e na LC 141/2012.
Em todas essas hipóteses, a respectiva norma orçamentária é impositiva quanto a tais despesas, de modo
que o Poder Público é obrigado a realizá-las.
Mas é importante ter em mente que isso (a impositividade) é exceção, pois, como regra geral, a lei
orçamentária é meramente autorizativa, e a regra geral faz com que a doutrina brasileira majoritária
defenda que a lei do orçamento público é meramente autorizativa.
ORÇAMENTO PÚBLICO
AUTORIZATIVO IMPOSITIVO
Ação e despesa criada pela CF/88 ou por lei anterior
Ação e despesa criada na própria lei orçamentária, ao orçamento, como, por exemplo, pagamento de
como, por exemplo, a pavimentação de uma rua salários e encargos, transferências constitucionais
etc. obrigatórias, aplicação de valores mínimos em
educação e em saúde etc.
Não gera direito subjetivo Geram direito subjetivo
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65
O Poder Público poderá cumprir ou não a norma
O Poder Público não tem qualquer margem de
que criou a ação e respectiva despesa, a depender
discricionaridade quanto ao cumprimento ou não
da disponibilidade orçamentária e/ou da vontade
das normas; tem o dever de cumprir
política (discricionariedade)
Ocorre, porém, que o Poder Legislativo tem procurado reduzir, cada vez mais, essa característica do
orçamento autorizativo, que é a regra geral.
De fato, o Poder Legislativo tem aprovado sucessivas Emendas Constitucionais (EC 86/2015, EC 100/19, EC
102/2019 e EC 105/2019) por meio das quais tem procurado tornar a lei do orçamento público cada vez mais
impositiva, reduzindo, assim, a margem de discricionaridade do Poder Executivo quanto ao seu
cumprimento.
A EC 100/2019, por exemplo, incluiu um novo parágrafo no art. 165 da CF/88, passando a prescrever o
seguinte:

(...)
§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando
os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens
e serviços à sociedade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019).
(...).
Observe que o referido dispositivo prescreve que o Poder Público tem o dever de executar as programações
orçamentárias, e não a faculdade.
Será que esta Emenda Constitucional modificou o modelo orçamentário brasileiro? Será que ele passou de
autorizativo para impositivo?
A Emenda Constitucional em questão é recente e a doutrina ainda terá que muito debater sobre ela.
Por enquanto - atenção - ainda prevalece a corrente doutrinária que defende a natureza meramente
autorizativa do orçamento público, apesar do quanto afirmado no § 10 do art. 166 da CF/88 em questão,
com redação dada pela referida EC 100/2019.
No âmbito do Poder Judiciário, também tem prevalecido a tese de que o orçamento público é meramente
autorizativo, conforme posicionamento até então unânime do STF (MS 12.343-DF, ACO 453/PR, ADI-MC
1294-4).
É possível concluir, assim, que o STF está alinhado à doutrina majoritária no sentido de que a lei do
orçamento público é meramente autorizativa e não impositiva.
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1.1 - Espécies de orçamento
Existem quatro tipos de orçamento: tradicional, de desempenho, orçamento-programa e orçamento base

zero.
Orçamento tradicional: apesar da expressão "tradicional" no nome, não é o tipo atualmente utilizado. Este
é caracterizado pela falta planejamento quanto às ações governamentais, tendo como foco somente os
aspectos contábeis (registro de entradas e saídas), sem qualquer preocupação com as reais necessidades
públicas e da própria Administração. O orçamento era uma peça contábil.
Orçamento de desempenho: evolução em relação ao orçamento tradicional, a ênfase do orçamento de

desempenho não era apenas o equilíbrio financeiro, mas também o resultado dos gastos, isto é, a eficácia
desses gastos num aspecto amplo. Todavia, ainda não se observava um planejamento central das ações de
governo. Isto é, nesta espécie ainda não existe uma vinculação entre planejamento e orçamento.
Orçamento-programa: verdadeira evolução dos modelos anteriores, relaciona os recursos a objetivos,

metas e projetos de um plano de governo. Representa um verdadeiro instrumento de planejamento da ação
do governo, por meio de programas de trabalho, projetos e atividades, com o estabelecimento de objetivos
e metas a serem implementados. Nesta espécie de orçamento o governo idealiza um produto final a ser
alcançado e tem no orçamento-programa o estabelecimento desses objetivos e a quantificação das metas,
por intemédio de programas, para alcançar o quanto desejado. Pivilegia aspectos gerencias e o alcance de
resultados, sempre pautado na eficácia e na eficência dos gastos públicos.
Orçamento base zero ou por estratégia: representa uma "melhoria" ou evolução do orçamento-programa,
por meio de uma técnica chamada de orçamento base zero ou por estratégia. Consiste num método em que
todo recurso solicitado pelas umidades executoras é criticamente analisado a fim de que, quando da
elaboração da proposta orçamentária, haja um real questionamento acerca da necessidades dos recursos
nas respectivas áreas, e respectivas justificativas, sem qualquer compromisso com o montante inicial da
dotação. Assim, cada órgão que solicita recurso deve justificar os seus gastos sem se basear no montante do
exercício anterior como parâmetro para valor do próximo, diferentemente de alguns orçamentos que são
feitos, simplesmente, com base no orçamento do exercício anterior, acrescentando apenas a projeção da
inflação.
1.2 - Princípios gerais orçamentários
Sabemos que o orçamento público é parte do Direito Financeiro.
Pois bem: o orçamento público é dirigido por alguns princípios gerais, que orientam a elaboração da lei
orçamentária e guiam sua interpretação.
Alguns desse princípios estão positivados na CF/88, outros na Lei Federal nº 4.320/64 e alguns outros estão
implícitos no ordenamento jurídico.
Vamos conhecê-los:
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1.2.1 - Princípio da Legalidade
O Princípio da Legalidade rege toda a atividade financeira do Estado, pois as finanças públicas não podem
ser manejadas sem prévia autorização da lei.
Logo, é um dos princípios orçamentários mais importantes, pois nenhum recurso público poder ser gasto
(despesa), absolutamente nenhum, sem prévia autorização legal.
Atenção: portanto, somente a lei pode determinar como os recursos públicos serão
utilizados (Princípio da Legalidade).
A CF/88 está repleta de artigos que positivam o princípio em questão, ao exigirem lei para a realização de
despesas públicas. Vejamos:
CF/88: Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República,
não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias
de competência da União, especialmente sobre:
(...)
II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito,
dívida pública e emissões de curso forçado;
(...).
CF/88: Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas
Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
(...).
CF/88: Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
(...)
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem
indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
(...)
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal
e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e
fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.
(...).
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Portanto, o orçamento público é lei, de modo que qualquer despesa pública deve ser previamente
autorizada por meio de lei, em cumprimento ao Princípio da Legalidade.
Nesse sentido, por óbvio, considerando que as leis podem ser alteradas, qualquer alteração no orçamento
também só poderá ocorrer por meio de lei (igual instrumento normativo), igualmente em cumprimento
ao referido Princípio da Legalidade.
Logo: a lei orçamentária ou qualquer alteração na lei orçamentária necessariamente

deve ser aprovada pelo Poder Legislativo, isto é, por meio de lei. Lembre-se sempre que
é o Poder Legislativo que aprova, por meio de lei, o que será feito (despesa) com o
dinheiro público.
Vejamos uma questão inédita sobre o assunto:
(QUESTÃO INÉDITA) O Prefeito do Município M editou Decreto por meio do qual criou um crédito
orçamentário suplementar, aumentando a despesa referente à aquisição de medicamentos a serem
utilizados nas unidades básicas de saúde, de R$ 10.000.000,00 para R$ 20.000.000,00, já que a dotação
orçamentária originariamente prevista não foi suficiente para a satisfação dessa despesa. Sobre a
A) Como se trata de recursos destinados ao serviço de saúde, o crédito orçamentário suplementar pode ser
criado por meio de Decreto.
B) O valor do crédito suplementar aberto por Decreto está dentro do limite constitucional.
C) A Constituição Federal veda a criação de créditos suplementares.
D) É vedada a abertura de crédito suplementar sem prévia autorização legislativa.
Comentários:
De acordo com o art. 167, inciso V, da CF/88, é vedada a abertura de crédito suplementar sem prévia
autorização legislativa, em cumprimento ao Princípio da Legalidade. Assim, muito embora a CF/88 permita
a criação de crédito suplementar (o que torna a alternativa "C" errada"), isso deve ser feito por meio de lei,
independentemente da área para qual foi aberto (saúde, educação etc., o que torna a alternativa "A"
errada") e independentemente do valor do crédito (o que torna a alternativa "B" errada"). A resposta é
simples: somente lei pode criar créditos orçamentários suplementares. A única exceção, já estudada, se
refere à possibilidade de criação de créditos extraordinários por Medida Provisória. Logo, a única alternativa
correta é a "D".
Numa hipótese em que decisão judicial trabalhista bloqueou determinado recursos orçamentários
programados para finalidade específica diferente do pagamento de condenações judiciais, entendeu o STF
ter havido violação ao Princípio da Legalidade, pois compete ao Poder Legislativo decidir a aplicação dos
recursos públicos, por meio de lei, e não ao Poder Judiciário, por meio de sentença (ADPF 988/SC).
EMENTA: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL.

CONSTITUCIONAL. DECISÕES JUDICIAIS QUE DETERMINARAM MEDIDAS CONSTRITIVAS DE
RECEITAS PÚBLICAS REPASSADAS PELO FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA
EDUCAÇÃO – FNDE, REFERENTES AO PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA, ÀS
10
65
ASSOCIAÇÕES DE PAIS E PROFESSORES NO ESTADO DE SANTA CATARINA. SATISFAÇÃO DE
CRÉDITOS TRABALHISTAS. IMPOSSIBILIDADE. RECURSOS PÚBLICOS DE APLICAÇÃO
COMPULSÓRIA EM EDUCAÇÃO. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES E LEGALIDADE
ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE.
(...)
2. As decisões judiciais impugnadas, pelas quais se determinam medidas de constrição
judicial sobre recursos públicos federais transferidos pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação – FNDE para a implementação do Programa Dinheiro
Direto na Escola – PDDE às unidades executoras próprias para a satisfação de créditos
trabalhistas, ofendem ao princípio da legalidade orçamentária (inc. VI do art. 167 da
Constituição da República), da separação dos poderes (art. 2º da Constituição) e da
continuidade da prestação dos serviços públicos (art. 175 da Constituição). Precedentes.
3. Arguição julgada procedente para determinar a suspensão das decisões judiciais
proferidas pela Justiça do Trabalho do Estado de Santa Catarina que determinaram o
bloqueio, penhora ou sequestro sobre verbas repassadas pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento do Ensino, referentes ao Programa Dinheiro Direto na Escola às
Associações de Pais e Professores no Estado de Santa Catarina para satisfazer crédito
trabalhista e determinar a imediata devolução das verbas bloqueadas. (ADPF 988,
Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 18/10/2022, PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-215 DIVULG 24-10-2022 PUBLIC 25-10-2022)
Existem, porém, exceção ao Princípio da Legalidade.
A mais relevante das exceções é prevista nos já vistos arts. 62, § 1º, inciso I, alínea "a" e 167, § 3º, da
CF/88, que dispõem sobre a única hipótese em que um instrumento normativo diferente de lei (no caso,
Medida Provisória) pode ser utilizado para autorizar despesas públicas:
CF/88: Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar
medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso
Nacional.
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:
I - relativa a:
(...)
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e
suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos
orçamentários ou adicionais;
11
65
§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas
imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou
calamidade pública, observado o disposto no art. 62.
Portanto:
EM REGRA, qualquer despesa pública deve ser previamente autorizada por meio de lei,
em cumprimento ao Princípio da Legalidade.
MAS, EXCEPCIONALMENTE, poderá ser autorizada por meio de Medida Provisória, desde
que se trate da criação de créditos extraordinários, que correspondem aos valores
descritos na lei orçamentária (na Lei Orçamentária Anual - LOA) para atender a despesas
calamidade pública.
Vamos conferir uma questão inédita:
(QUESTÃO INÉDITA) Objetivando cumprir suas promessas de campanha, o Presidente da República, recém
eleito, editou Medida Provisória para alterar a Lei Orçamentária Anual (LOA) da União, objetivando criar
uma nova despesa que não é imprevisível ou urgente. Sobre a hipótese, é correto afirmar que:
A) É absolutamente vedada a edição de Medida Provisória sobre qualquer matéria relativa à Lei
Orçamentária Anual (LOA).
B) Medida Provisória pode dispor sobre matéria orçamentária somente se for utilizada para a abertura de
créditos extraordinários destinados a atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de
guerra, comoção interna ou calamidade pública.
C) Medida Provisória pode dispor sobre matéria orçamentária desde que seja utilizada para a abertura de
créditos suplementares destinados a atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de
guerra, comoção interna ou calamidade pública.
D) Como a iniciativa das leis orçamentárias é privativa do Poder Executivo, não há qualquer limitação
constitucional quanto ao uso de Medida Provisória em matéria orçamentária.
Comentários:
De acordo com o art. 62, § 1º, inciso I, alínea "d", da CF/88, é vedada a edição de Medidas Provisórias sobre
matéria relativa planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e
suplementares, EXCETO se for para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de
guerra, comoção interna ou calamidade pública, mediante a abertura de créditos extraordinários. Como o
Presidente da República objetiva criar uma nova despesa que não é imprevisível ou urgente, a alternativa
"B" é a única correta. A alternativa "A" está errada porque não é absolutamente vedada a edição de Medida
Provisória sobre qualquer matéria relativa à Lei Orçamentária Anual (LOA); pode ser usada para a abertura
de créditos extraordinários para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de
guerra, comoção interna ou calamidade pública. A alternativa "C" também está errada, pois a permissão
constitucional para o uso de Medida Provisória recai sobre a abertura de créditos extraordinários, e não
suplementares. E a alternativa "D" também está errada, pois, apesar de a iniciativa das leis orçamentárias
ser de fato privativa do Poder Executivo, há sim limitação constitucional quanto ao uso de Medida Provisória
12
65
em matéria orçamentária, que só pode ser usada para a abertura de créditos extraordinários para atender
a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade
pública. Logo, a única alternativa correta é a "B".
Por fim, cumpre destacar que o art. 107 da Lei Federal nº 4.320/64 não foi recepcionado pela CF/88, pois
afronta o Princípio da Legalidade em questão ao estipular que o orçamento das autarquias e empresas
estatais pude ser aprovado por Decreto do Poder Executivo, não se sujeitando, assim, à aprovação pelo
Poder Legislativo; essa aprovação de orçamento público por decreto não é possível à luz das disposições
constitucionais em vigor.
1.2.2 - Princípio da Exclusividade
De acordo com esse princípio, a lei orçamentária só pode conter matéria orçamentária e nada mais.
Ele está positivado no art. 165, § 8º, da CF/88:

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à
fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de
receita, nos termos da lei.
(...).
Aparentemente a segunda parte do § 8º em questão traz exceções, mas, se bem analisadas, tais "exceções"
também dizem respeito à elaboração do orçamento.
Logo, não há exceção.
O constituinte objetivou evitar, com tal princípio as chamadas "caudas orçamentarias" ou "orçamentos
rabilongos", caracterizadas pela inserção, na lei orçamentária, com intenções nem sempre republicanas, de
dispositivos estranhos ao orçamento.
1.2.3 - Princípio da Programação
De acordo com esse princípio, as ações governamentais devem ser programadas, isto é, planejadas.
Deve haver, assim, um nexo entre os objetivos constitucionais (arts 1º, 3º e 5º da CF/88, por exemplo) e as
ações traçadas pelo Poder Executivo no orçamento público, numa espécie de "afunilamento" que tem início
nas prescrições constitucionais, passando pelo PPA (Plano Plurianual), pela LDO (Lei de Diretrizes
Orçamentárias) até sua maior concretização na LOA (Lei Orçamentária Anual).
13
65
É da integração entre a CF/88 e essas leis que surge a necessidade de programação (planejamento) das ações
governamentais.
Tal princípio pode ser identificado nos arts. 48, inciso IV e 165, §§ 4º e 10, da CF/88:
CF/88: Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não
exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de
competência da União, especialmente sobre:
(...)
IV - planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento;

§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição
serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso
Nacional.
(...)
§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias,
adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega
de bens e serviços à sociedade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)
1.2.4 - Princípio do Equilíbrio Orçamentário
De acordo com esse princípio, as despesas autorizadas na lei orçamentária - atenção - não podem ser
superiores à previsão das receitas.
Tal princípio proíbe a realização de despesas além do montante permitido pelo Poder Legislativo na lei
orçamentária.
De modo mais simples e direto, esse princípio objetiva garantir que o Poder Público gaste somente o que
tem condições de pagar!
É previsto nos arts. 1º, § 1º e 4º, inciso I, alínea "a", da LRF:
LRF: Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para
a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em
que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de
crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos
a Pagar.
14
65
(...)
LRF: Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da
Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
(...).
Em observância a tal princípio, quando a CF/88 prescreve, no art. 195, § 5º, que nenhum benefício ou serviço
da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total,
observa-se o claro compromisso com o equilíbrio orçamentário, de modo que não haja mais despesas do
que receitas no orçamento da seguridade social:
CF/88: Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta
e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
(...)
§ 5º Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou
estendido sem a correspondente fonte de custeio total.
(...).
1.2.5 - Princípio da Anualidade
De acordo com esse princípio, o orçamento público é de periodicidade anual.
Isto é, o orçamento é ânuo, ou seja, ele estima as receitas e fixa as despesas para um exercício financeiro,
que, no Brasil, coincide com o ano civil, nos termos do art. 34 da Lei 4.320/64, segundo o qual "O exercício
financeiro coincidirá com o ano civil".
Tal princípio é identificado no art. 165, § 5º, da CF/88:

(...)
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público;
15
65
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público.
(...).
Também no art. 2º da Lei Federal 4.320/64:
Lei Federal 4.320/64: Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e

despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho
do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.
(...).
Portanto, este é um princípio aplicável especificamente à LOA (Lei Orçamentária Anual) e não às demais leis
orçamentárias (PPA e LDO).
E o Princípio da Anualidade não impede, também, que a LOA contenha previsão de despesas para exercícios
seguintes:

(...)
§ 14. A lei orçamentária anual poderá conter previsões de despesas para exercícios
seguintes, com a especificação dos investimentos plurianuais e daquele s em andamento.
(...)
O § 14 em questão não impõe o dever de a LOA conter previsões de despesas para exercício seguintes; tão
somente permite que ela possa ter, sendo, assim, uma facultatividade, o que não descaracteriza o Princípio
da Anualidade em estudo.
1.2.6 - Princípio da Unidade
De acordo com esse princípio, deve existir apenas um orçamento para cada ente da federação em cada
exercício financeiro (por força do Princípio da Anualidade), conforme exigido pelo art. 2º da Lei Federal
4.320/64:

(...).
16
65
Assim, independentemente de seu tamanho, complexidade e organização, cada entidade federativa deve
elaborar apenas um orçamento.
E por força desse princípio, o planejamento orçamentário das autarquias, fundações e estatais dependentes
também devem ser consolidados na única lei orçamentária da entidade federativa à qual estão ligadas ou
subordinadas, não cabendo sua orçamentação "independente e apartada", tampouco por decreto, não
tendo sido recepcionado o art. 107 da Lei Federal nº 4.320/64.
Mas, atenção: o orçamento único (por forma do Princípio da Unidade) não precisa ser
vertido em único documento; tal princípio exige um orçamento único, e não um único
documento. Logo, ele deve ser conceituado, elaborado e aprovado de forma unitária,
integrada, mesmo que seja composto por mais que um documento.
Até mesmo porque a própria CF/88 exige, no art. 165, § 5º, que a LOA (Lei Orçamentária Anual) da União
seja vertido em 3 "suborçamentos" ou peças documentais, quais sejam, o orçamento fiscal, o orçamento da
seguridade social e o orçamento de investimentos:

(...)
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público;
(...).
Logo, reitera-se: tal princípio não exige uma unidade documental, mas a elaboração e aprovação do
orçamento de forma unitária, integrada, contemplando a administração direta, as autarquias, fundações e
estatais dependentes.
1.2.7 - Princípio da Universalidade
De acordo com esse princípio, todas as receitas e todas as despesas governamentais devem fazer parte do
orçamento, sem qualquer exclusão.
17
65
É identificado no caput dos arts. 2º e 3º da Lei Federal 4.320/64:

(...).
Lei Federal 4.320/64: Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá tôdas as receitas,
inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.
Também é identificado no art. 165, § 5º, da CF/88, já que tal dispositivo constitucional exige que o orçamento
anual (LOA) compreenda todo o ente federativo e entes da sua administração indireta, como as autarquias,
fundações e estatais dependentes, positivando, assim, o referido Princípio da Universalidade:

(...)
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades
da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público;
(...).
Logo, por força desse princípio, todas as receitas decorrentes de transferências (obrigatórias ou voluntárias),
de convênios, royalties, subvenções, auxílios, dentre outras, devem ser consideradas na lei orçamentária
anual, bem como todas as despesas que serão custeadas com tais ingressos.
1.2.8 - Princípio do Orçamento Bruto
De acordo com esse princípio, as receitas e despesas deverão constar na lei orçamentárias pelos seus valores
totais, vedadas quais deduções, nos termos do art. 6º da Lei 4.320/64:
Lei Federal 4.320/64: Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento
pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
18
65
Assim, por exemplo, mesmo que um ente federativo tenha a obrigação de repartir parte da receita de um
imposto com outro ente federativo (repartição constitucional de receitas tributárias), tal receita deve ser
lançada no orçamento da entidade arrecadadora na sua totalidade, e não com o abatimento do valor a ser
repassado para a entidade beneficiada.
Por exemplo: o art.158, inciso II, da CF/88, prescreve que o Município tem direito a 50%
(cinqüenta por cento) do valor que a União arrecada à título de ITR (Imposto Territorial
Rural) sobre o imóvel rural situado no Município. Assim, por força dessa regra, acaso a
União arrecade R$ 1.000,00 à título de ITR, deverá repassar R$ 500,00 ao Município onde
o imóvel rural está situado. Pois bem: pelo Princípio do Orçamento Bruto, a União deverá
indicar, no seu orçamento, a receita bruta de R$ 1.000,00 como ingresso (e depois, os R$
500,00 como despesa), já que os valores devem ser lançados no orçamento sem qualquer
dedução.
1.2.9 - Princípio da Transparência Orçamentária
De acordo com esse princípio, os entes públicos devem divulgar amplamente o orçamento e suas
consequentes previsões orçamentárias (receitas, despesas, renúncias etc.), de modo que sejam dispostas de
maneira facilmente acessível a todos.
Decorre do Princípio da Publicidade, que norteia toda a Administração Pública, nos termos do "caput" do
art. 37 da CF/88:
CF/88: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...).
Também pode ser inferido a partir do § 3º do art. 165 da CF/88:

(...)
§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre,
relatório resumido da execução orçamentária.
(...).
Há inúmeros outros dispositivos constitucionais e legais que impõem a publicidade e a transparência

orçamentária, como, por exemplo, os seguintes:
19
65
 Art. 31, § 3º, da CF/88;
 Art. 74, § 2º, da CF/88;
 Art. 162 da CF/88;
 Art. 165, § 6º, da CF/88;
 Art. 48 da LRF;
 Art. 48-A da LRF;
 Art. 49 da LRF; e
 Art. 51 da LRF.
A abundância de dispositivos tão somente demonstra a importância de tal princípio.
O STF já foi instado a decidir, à luz desse Princípio da Transparência Orçamentária, se a Administração teria
a obrigação ou não de divulgar, na internet, o valor dos vencimentos (salários e demais vantagens) de seus
servidores, tendo decidido que é legítima a publicação dos nomes dos servidores e do valor dos
correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias, em observância ao referido princípio:
CONSTITUCIONAL. PUBLICAÇÃO, EM SÍTIO ELETRÔNICO MANTIDO PELO MUNICÍPIO DE

SÃO PAULO, DO NOME DE SEUS SERVIDORES E DO VALOR DOS CORRESPONDENTES
VENCIMENTOS. LEGITIMIDADE. 1. É legítima a publicação, inclusive em sítio eletrônico
mantido pela Administração Pública, dos nomes dos seus servidores e do valor dos
correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias. 2. Recurso extraordinário
conhecido e provido. (ARE 652777, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em
23/04/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-128 DIVULG 30-
06-2015 PUBLIC 01-07-2015 RTJ VOL-00235-01 PP-00269)
Pois bem. Uma das principais leis realizadoras da publicidade e transparência é, pois, a Lei de Acesso à
Informação (LAI), que é a Lei Federal nº 12.527/2011.
3.2.9.1 - Lei de Acesso à informação (Lei Federal nº 12.527/2011)
Essa lei dá ao cidadão o direito de requisitar dos poderes públicos informações de seu interesse particular
ou geral, que deverão ser fornecidos de maneira rápida, sob pena de responsabilização das autoridades
públicas, concretizando, assim, o princípio em estudo.
E dentre as suas disposições constam algumas que garantem a publicidade das informações orçamentárias,
a saber:
Lei Federal nº 12.527/2011: Art. 6º Cabe aos órgãos e entidades do poder público,
observadas as normas e procedimentos específicos aplicáveis, assegurar a:
I - gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação;
(...).
Lei Federal nº 12.527/2011: Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover,
independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito
de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas
ou custodiadas.
20
65
(...)
§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão
utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a
divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).
(...)
§ 4º Os Municípios com população de até 10.000 (dez mil) habitantes ficam dispensados
da divulgação obrigatória na internet a que se refere o § 2º , mantida a obrigatoriedade
de divulgação, em tempo real, de informações relativas à execução orçamentária e
financeira, nos critérios e prazos previstos no art. 73-B da Lei Complementar nº 101, de
4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Portanto, também com base na Lei de Acesso à Informação, todo cidadão tem o direito de obter dos órgãos
públicos informações acerca do orçamento público, com especial destaque às despesas (gasto do dinheiro
público).
3.2.9.2 - Princípio da Transparência e as despesas secretas
A aplicação do princípio da transparência orçamentária exige que todos os recursos públicos, receitas e
principalmente as despesas, sejam publicizados, o que viabiliza e facilita a atividade dos órgãos de controle
e por parte de toda a sociedade.
Contudo, é evidente, em casos excepcionais, em função do interesse público envolvido, que algumas
despesas públicas possam ser realizadas de forma sigilosa, o que é inclusive autorizado pelo art. 5º, inciso
XXXIII, da CF/88:
CF/88: Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(....)
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena
de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da
sociedade e do Estado;
(...).
Portanto, de acordo com expressa autorização constitucional, algumas informações - inclusive de natureza
orçamentária - que envolvem a segurança da sociedade e do Estado podem ser protegidas pelo sigilo.
Pois bem. Essa parte final do inciso XXXIII do art. 5º da CF/88 foi regulamentado pela Lei de Acesso à
Informação (Lei Federal nº 12.527/2011), segundo a qual a publicidade é a regra e o sigilo é a exceção:
Lei Federal nº 12.527/2011: Art. 3º Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a

assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em
21
65
conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes
diretrizes:
I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;
(...). (...).
E ao informar qual tipo de informação é acobertada pelo sigilo (no seu art. 4º, inciso III), em consonância
com o inciso XXXIII do art. 5º da CF/88, a Lei de Acesso à Informação descreve que tipos de informações são
sigilosas:
Lei Federal nº 12.527/2011: Art. 4º Para os efeitos desta Lei, considera-se:

(...)
III - informação sigilosa: aquela submetida temporariamente à restrição de acesso
público em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado;
(...).
Lei Federal nº 12.527/2011: Art. 23. São consideradas imprescindíveis à segurança da
sociedade ou do Estado e, portanto, passíveis de classificação as informações cuja
divulgação ou acesso irrestrito possam:
I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional;
II - prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais
do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e
organismos internacionais;
III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população;
IV - oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do País;
V - prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas;
VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou
tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico
nacional;
VII - pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou
estrangeiras e seus familiares; ou
VIII - comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização
em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações.
(...).
A conjugação do inciso III do art. 4º com as hipóteses previstas nos incisos do art. 23 da lei em questão
permite chegar à duas conclusões:
 1ª) Não há sigilo eterno, pois o inciso III do art. 4º afirma, expressamente, que o sigilo é temporário;
e
 2ª) Que o sigilo pode ser aplicado apenas para preservar a segurança pública e do Estado.
22
65
Por conseguinte, após indicar, no art. 23 acima transcrito, quais informações podem ser classificadas como
sigilosas, a lei em questão apresenta, no art. 24, três classificações de sigilo: ultrassecreta, secreta ou
reservada, com prazo de sigilo dos dados fixados em 25, 15 e 5 anos, respectivamente, de acordo com a
gravidade do risco ou do dano à segurança da sociedade e do Estado que poderia ocorrer a partir da sua
divulgação:
Lei Federal nº 12.527/2011: Art. 24. A informação em poder dos órgãos e entidades
públicas, observado o seu teor e em razão de sua imprescindibilidade à segurança da
sociedade ou do Estado, poderá ser classificada como ultrassecreta, secreta ou reservada.
§ 1º Os prazos máximos de restrição de acesso à informação, conforme a classificação
prevista no caput, vigoram a partir da data de sua produção e são os seguintes:
I - ultrassecreta: 25 (vinte e cinco) anos;
II - secreta: 15 (quinze) anos; e
III - reservada: 5 (cinco) anos.
§ 2º As informações que puderem colocar em risco a segurança do Presidente e Vice-
Presidente da República e respectivos cônjuges e filhos(as) serão classificadas como
reservadas e ficarão sob sigilo até o término do mandato em exercício ou do último
mandato, em caso de reeleição.
(...)
§ 4º Transcorrido o prazo de classificação ou consumado o evento que defina o seu termo
final, a informação tornar-se-á, automaticamente, de acesso público.
(...).
Após transcorridos os prazos previstos no § 1º acima, as informações serão automaticamente tornadas

públicas.
Importante observar, ainda, o quanto prescrito pelo § 2º, segundo o qual as informações que puderem
colocar em risco a segurança do Presidente e Vice-Presidente da República e respectivos cônjuges e filhos(as)
serão classificadas como reservadas e ficarão sob sigilo até o término do mandato em exercício ou do último
mandato, em caso de reeleição.
Assim, acobertar com sigilo as despesas realizadas pelo Presidente ou Vice-Presidente da República, como,
por exemplo, aquelas realizadas por meio do cartão corporativo, encontra amparo legal, desde que possam
colocar em risco as suas seguranças e/ou de seus familiares, mas esse sigilo só subsiste até o término do
mandato, quando as informações porventura colocadas em sigilo devem ser publicizadas.
1.2.10 - Princípio da Transparência dos Impostos
De acordo com esse princípio, o consumidor final deve ser informado acerca dos tributos incidentes sobre
bens, mercadorias e serviços, e os tributos - sabemos - é uma das fontes de receita que compõe o orçamento
público.
Tal princípio emerge do art. 150, § 5º, da CF/88:
23
65
CF/88: Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à
União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
(...)
§ 5º - A lei determinará medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos
impostos que incidam sobre mercadorias e serviços.
(...).
O dispositivo constitucional em questão foi regulamentado pela Lei Federal nº 12.741/2012:
Lei Federal nº 12.741/2012: Art. 1º Emitidos por ocasião da venda ao consumidor de

mercadorias e serviços, em todo território nacional, deverá constar, dos documentos
fiscais ou equivalentes, a informação do valor aproximado correspondente à totalidade dos
tributos federais, estaduais e municipais, cuja incidência influi na formação dos respectivos
preços de venda.
(...).
Assim, o consumidor final deve ser informado dos tributos incidentes sobre bens e serviços que consumir ou
tomar, o que aperfeiçoa a fiscalização cidadã do ingresso de recursos nos cofres públicos.
1.2.11 - Princípio da Não Afetação (Não Vinculação/Destinação) das Receitas

de Impostos
De acordo com esse princípio, é vedada a vinculação (afetação/destinação) da receita de impostos a órgão,
fundo ou despesa.
Portanto, todos os recursos que a Fazenda Pública da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos
Municípios arrecada à título de impostos (e não de outras espécies tributárias, como, por exemplo, taxas,
contribuições etc.) deve ir, em regra, para o caixa geral da entidade federativa, não sendo, assim, em regra,
um "dinheiro carimbado", no sentido de já ter uma destinação pré-determinada.
Logo, como aprendemos em Direito Tributário, é da natureza dos impostos não ter a sua receita
vinculada/destinada a algum órgão, fundo ou despesa.
Esse Princípio da Não Afetação (Não Vinculação/Destinação) das Receitas de Impostos é previsto na primeira
parte do inciso IV do art. 167 da CF/88:

(...)
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a
repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a
destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária,
como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de
24
65
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º,
bem como o disposto no § 4º deste artigo;
(...).
É possível observar, porém, que o próprio inciso IV em questão elenca algumas exceções, em relação às
quais existe a afetação/destinação de receita de impostos, ao prescrever que estão ressalvadas (i) a
repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, (ii) a destinação de
recursos para as ações e serviços públicos de saúde, (iii) para manutenção e desenvolvimento do ensino e
(iv) para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos
arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e (v) a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º.
Tais exceções não são as únicas.
De fato, temos, ainda, essas outras exceções espalhadas pela CF/88:
CF/88: Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais,
Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na
ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos,
proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos
adicionais abertos para este fim.
(...)
§ 19. Caso o montante total de débitos decorrentes de condenações judiciais em
precatórios e obrigações de pequeno valor, em período de 12 (doze) meses, ultrapasse a
média do comprometimento percentual da receita corrente líquida nos 5 (cinco) anos
imediatamente anteriores, a parcela que exceder esse percentual poderá ser financiada,
excetuada dos limites de endividamento de que tratam os incisos VI e VII do art. 52 da
Constituição Federal e de quaisquer outros limites de endividamento previstos, não se
aplicando a esse financiamento a vedação de vinculação de receita prevista no inciso IV
do art. 167 da Constituição Federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016)
(...).
(...)
§ 4º É permitida a vinculação das receitas a que se referem os arts. 155, 156, 157, 158 e
as alíneas "a", "b", "d" e "e" do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 desta Constituição
para pagamento de débitos com a União e para prestar-lhe garantia ou contragarantia.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
(...).
CF/88: Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas
com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras
fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
(...)
25
65
Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de apoio
à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida,
vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
CF/88: Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e
imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à
identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira,
nos quais se incluem:
(...)
§ 6 º É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a fundo estadual de fomento à
cultura até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, para o financiamento
de programas e projetos culturais, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de:
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
(...).
Vejamos, abaixo, um quadro-resumo dessas exceções:
EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS

Repartição constitucional e obrigatória da receita de impostos 167, IV, da CF/88
Destinação de um percentual dos impostos arrecadados para a saúde 167, IV, da CF/88
Destinação de um percentual dos impostos arrecadados para a educação 167, IV, da CF/88
Destinação de um percentual dos impostos arrecadados para as atividades de
167, IV, da CF/88
administração tributária
Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita 167, IV, da CF/88
Garantia, contragarantia e pagamento de débitos para com a União 167, § 4º, da
CF/88
Garantia de financiamento para o pagamento de precatórios quando os Estados, DF e 100, § 19, da
Municípios não tiverem condições de quitá-los nos prazos constitucionais CF/88
Vinculação de até 0,5% da receita tributária líquida dos Estados e do DF para os
204, PÚ, da CF/88
Programas de Apoio à Inclusão e Promoção Social
Vinculação de até 0,5% da receita tributária líquida dos Estados e do DF a fundos 216, § 6º, da
destinados ao financiamento de programas culturais CF/88
É importante observar que a excepcional vinculação/afetação da receita de impostos são exceções previstas
na própria CF/88, exclusivamente.
Logo, apenas a CF/88, que seja por Emenda Constitucional, pode-se estabelecer outras
vinculações/afetações ou retirar-se as já existentes.
Atenção: essa afetação/destinação da receita de impostos jamais, em hipótese alguma,

pode ser feita por meio de lei infraconstitucional. A receita dos demais tributos, como,
por exemplo, as taxas, pode ser afetada/destinada por meio de lei infraconstitucional,
mas, dos impostos, jamais! Dos impostos, só por meio da Constituição Federal.
26
65
Vejamos a seguinte questão inédita:
(QUESTÃO INÉDITA) O Presidente da República, por meio de Medida Provisória, destinou 10% (dez por
cento) do produto da arrecadação do ITR - Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural para o custeio
das despesas referentes à reforma agrária. Sobre a hipótese, é correto afirmar que:
A) É vedada a afetação do produto da arrecadação do ITR.
B) O valor afetado/destinado está dentro do limite constitucional.
C) A Constituição Federal veda a afetação de toda e qualquer receita de impostos, sem exceção.
D) A afetação do produto da arrecadação do ITR é permitida pela Constituição Federal.
Comentários:
De acordo com o art. 167, inciso IV, da CF/88, é vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo
ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158
e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por
antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo. Existem, ainda,
outras exceções no art. 100, § 19, no art. 204, PÚ, e no art. 216, § 6º, todos da CF/88. Portanto, a não
afetação da receita de impostos é regra, mas há exceções (o que torna a alternativa "C" errada). Ocorre,
porém, que o ITR não está entre essas exceções. Logo, em hipótese alguma, em qualquer valor, o produto
da arrecadação do ITR pode ser afetado/destinado por lei ou por Medida Provisória (o que torna as
alternativas "B" e "D" erradas). Logo, a única alternativa correta é a "A".
Estudaremos, ainda, mais adiante, o instituto da DRU (Desvinculação da Receita da União), por meio do qual
a União tem o direito de desvincular parte desses tributos vinculados (mas isso será estudado adiante, em
momento oportuno).
Pois bem. Importantíssima regra referente a esses tributos vinculados/afetados é aquela constante no
Parágrafo Único do art. 8º a Lei Complementar nº 101/2000 (LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal):
Lei Complementar nº 101/2000: Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos,
nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na
alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e
o cronograma de execução mensal de desembolso.
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão
utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em
exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Portanto, atenção: as receitas tributárias que são afetadas/destinadas, tais como

aquelas dos exemplos acima, devem ser gastas (despesas) nas ações/atividades para as
quais são previstas (afetadas/vinculadas); o Poder Público não pode gastá-las em
ações/atividades diversas (tredestinação), sob pena de graves sanções; acaso o exercício
financeiro seja encerrado sem que tenha sido feita a despesa a que se referem, os
recursos devem ser realocados no orçamento do exercício financeiro seguinte.
27
65
Assim, por exemplo: se um Município arrecada CIP (Contribuição de Iluminação Pública),
que é um tributo destinado/afetado, como toda contribuição, de qualquer espécie, e não
utiliza toda a receita em determinado exercício financeiro, essa "sobra" não se
desvincula da sua finalidade; continuará vinculada, compondo, inclusive, o orçamento
seguinte.
Importante mencionar, por fim, que o eventual desvio na aplicação do recurso vinculado (tredestinação da
receita pública) não macula o tributo de inconstitucionalidade e não assegura, assim, a restituição, conforme
já decidiu o STF (ADI 2925).
1.2.12 - Princípio da Especificação ou Especialização
De acordo com esse princípio, o orçamento público não pode ser genérico, estabelecendo gastos sem
precisão ou valendo-se de termos vagos ou imprecisos.
Tal princípio emerge do art. 5º da Lei nº 4.320/64 e do art. 5º, § 4º, da Lei Complementar nº 101/2000:
Lei nº 4.320/64: Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas
a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros,
transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo
único.
Lei Complementar nº 101/2000: Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de
forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as
normas desta Lei Complementar:
(...)
§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com
dotação ilimitada.
(...).
Portanto, a programação das ações/atividades e dos respectivos custeios deve ser clara e objetiva, com
receitas e despesas bem delineadas, demonstrando a origem do recurso e sua aplicação final.
Há, porém, duas exceções:
 1ª) Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se
subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações
globais, classificadas entre as Despesas de Capital (art. 20, Parágrafo Único, da Lei Federal nº
4.320/64); e
 2ª) A reserva de contingência, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e
eventos fiscais imprevistos, também poderá contar com dotação global (art. 5º, inciso III, alínea "b",
da LRF).
28
65
1.2.13 - Princípio da Proibição de Estorno (de remanejamento, transposição
e transferência de recursos orçamentários)
De acordo com esse princípio, o gestor público não pode repriorizar as ações governamentais através de
transposição, remanejamento ou transferência (estorno) de recursos públicos previstos no orçamento, sem
prévia autorização legislativa.

(...)
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria
de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização
legislativa;
(...)
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos
fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas,
fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
(...).
Portanto, atenção: não é proibido transpor, remanejar ou transferir um recurso

originalmente programado para uma ação para o atendimento de outra; o proibido é
fazê-lo sem permissão legal. Logo, somente a lei pode transpor, remanejar ou transferir
um recurso orçamentário.
Logo, somente o Poder Legislativo, por meio de lei, pode transpor, remanejar ou transferir um recurso
orçamentário; o Poder Executivo, não.
Tampouco pode fazê-lo o Poder Judiciário, mesmo que seja para assegurar a efetividade de suas decisões,
mediante o bloqueio de verbas vinculadas a despesas fixadas na lei orçamentária, dando-lhes destino diverso
daquele dado pelo Poder Legislativo. Uma decisão judicial nesse sentido usurpa a competência do Poder
Legislativo na priorização dos gastos públicos, pois acaba transferindo recursos de determinada categoria de
despesa para outra, em clara afronta ao princípio da proibição de estorno e também da legalidade.
O STF já se posicionou nesse sentido:
CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. CONSTRIÇÃO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES

JUDICIAIS. RECURSOS DE FUNDO ESTADUAL DE SAÚDE DESTINADOS À EXECUÇÃO DE
ATIVIDADES VIA CONTRATOS DE GESTÃO FIRMADOS PELO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
COM ENTIDADES DE TERCEIRO SETOR. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E
LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. Decisões judiciais
que determinam o bloqueio, penhora ou liberação, para satisfação de créditos
trabalhistas, de receitas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde objeto de
contratos de gestão firmados entre o Estado do Espírito Santo e entidades de terceiro
setor violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF) e o preceito da
29
65
separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência
da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços
públicos (art. 175 da CF). (...). (ADPF 664, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal
Pleno, julgado em 19/04/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-084 DIVULG 03-05-2021
PUBLIC 04-05-2021)
Importa destacar que a EC 85/2015 criou uma exceção ao Princípio da Proibição de Estorno e,
consequentemente, ao Princípio da Legalidade, ao permitir, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia
e inovação, a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra sem prévia autorização do Poder Legislativo:

§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência,
tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a
essas funções, mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização
legislativa prevista no inciso VI deste artigo.
(...).
1.2.14 - Princípio da Unidade de Tesouraria (ou Unidade de Caixa).
De acordo com esse princípio, é necessário que todo recurso (receita pública) recolhido ao Erário, ou seja, à
Fazenda Pública da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios seja alocado em uma
única conta.
Tal princípio emerge do art. 56 da Lei 4.320/64:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 56. O recolhimento de tôdas as receitas far-se-á em estrita
observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para
criação de caixas especiais.
De acordo com o disposto no § 3º do art. 164 da CF/88:
CF/88: Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente
pelo banco central.
(...)
§ 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos
Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público
e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os
casos previstos em lei.
Assim, de acordo com tal dispositivo, para a União, a Conta Única do Tesouro (CUT) é mantida junto ao Banco
Central e operacionalizada por meio do Banco do Brasil, e a disponibilidade de caixa (conta) dos Estados, do
30
65
Distrito Federal e Municípios deve ser depositados em instituições financeiras oficiais (Banco do Brasil ou
Caixa Econômica Federal).
Importa destacar, porém, que o STF já decidiu que o depósito de salário ou de remuneração de servidor
público em instituição financeira privada não afronta o art. 164, § 3º, da CF/88, pois tais despesas não se
enquadram no conceito de disponibilidade de caixa:
DIREITO CONSTITUCIONAL. DISPONIBILIDADE DE CAIXA. FOLHA DE PAGAMENTO DE

SERVIDORES PÚBLICOS. DEPÓSITO EM INSTITUIÇÃO FINANCEIRA PRIVADA. INOCORRÊNCIA
DE OFENSA AO ARTIGO 164, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O depósito de salário ou
de remuneração de servidor público em instituição financeira privada não afronta o
artigo 164, § 3º, da Constituição Federal, pois não se enquadra no conceito de
disponibilidade de caixa. Precedentes. Agravo regimental a que se nega seguimento. (AI
837677 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 03/04/2012, ACÓRDÃO
ELETRÔNICO DJe-089 DIVULG 07-05-2012 PUBLIC 08-05-2012 RTJ VOL-00222-01 PP-00611)
Como sempre faz, o legislador deu especial atenção às contas onde são depositados os recursos destinados
à previdência social, prescrevendo que ficarão depositados em conta separada, nos termos do art. 43, § 1º,
da LRF:
Lei Complementar nº 101/2000: Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da

Federação serão depositadas conforme estabelece o § 3o do art. 164 da Constituição.
§ 1o As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral e próprio dos
servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos específicos a que se referem os arts.
249 e 250 da Constituição, ficarão depositadas em conta separada das demais
disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos
limites e condições de proteção e prudência financeira.
(...).
O legislador objetivou impedir que os gestores possam abrir diversas contas bancárias nos mais variados
bancos, o que dificultaria a gestão e controle e que também poderia afrontar a moralidade administrativa,
com "preferências pessoais" de prefeitos e governadores.
1.2.15 - Princípio da Economicidade
De acordo com esse princípio, o gestor público deve perseguir a máxima eficiência na gestão financeira e na
execução orçamentária, consubstanciada na minimização de custos e gastos públicos (despesas) e na
maximização da receita e da arrecadação.
Tal princípio emerge, por sua vez, do art. 37, caput, e do art. 70, caput, da CF/88:
CF/88: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
31
65
(...).
CF/88: Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder.
(...).
Tal princípio exige, portanto, eficiência e economicidade na efetivação dos gastos públicos (despesas),
obrigando o gestor público a buscar os melhores resultados com o mínimo de recursos, sem desperdícios.
1.2.16 - Princípio da Diferenciação das Fontes de Financiamento
De acordo com esse princípio, o sistema tributário deve dialogar com o sistema orçamentário, de modo que
a natureza do tributo possa revelar o financiamento do sistema orçamentário.
Assim:
 Salvo em relação às exceções acima vistas (exceções ao Princípio da Não

Afetação/Vinculação/Destinação das Receitas de Impostos), a receita de impostos deve ficar livre ao
Poder Executivo, para a aplicação em políticas genéricas, conforme a conveniência política;
 A receita das taxas deve ter relação direta com o custo do serviço público específico e divisível ou da
atividade de polícia;
 A receita da contribuição de melhoria não pode superar o curso da obra pública que ensejou a sua
cobrança;
 A receita do empréstimo compulsório deve ser empregada na ação que motivou a sua criação.
 A receita de contribuições especiais (gerais) deve ser aplicada na finalidade prevista em lei.
1.3 - Da orçamentação
Há uma série de dispositivos na CF/88 que estruturam o sistema orçamentário brasileiro.
Assim, ao elaborar o orçamento anual (LOA), o Poder Executivo (que detém, privativamente, a iniciativa do
projeto de lei orçamentária) e o Poder Legislativo (que aprova, por meio de lei, o projeto elaborado pelo
Executivo) estão vinculados às metas estabelecidas na LDO e no PPA (por imposição constitucional), bem
como aos fundamentos e objetivos previstos nos artigos 1º e 3º do texto constitucional:
CF/88: Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito
e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
32
65
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
CF/88: Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminação.
É possível verificar, assim, que há um processo de "afunilamento" do sistema orçamentário, que parte dos
fundamentos e objetivos constitucionais, que são "filtrados" pelo PPA (Plano Plurianual) e pela LDO (Lei de
Diretrizes Orçamentárias), até a elaboração da LOA (Lei Orçamentária Anual), que restringe as opções
orçamentárias.
A legislação em questão forma o sistema orçamentário, indo da necessidade do gasto (despesa) à indicação
do respectivo custeio (receita), de modo a atender as necessidades públicas, conforme os fundamentos e
objetivos traçados na Constituição Federal.
3.3.1 - Ciclo orçamentário
O orçamento público "acontece" em ciclos, que correspondem à uma série de atos que se sucedem, sendo
que cada ciclo compreende as seguintes etapas:
3.3.1.1 - Iniciativa da lei orçamentária
De acordo com o art. 84, inciso XIII, da CF/88, as leis orçamentárias são da iniciativa privativa do Poder
Executivo:
CF/88: Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

(...)
XIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes
orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição;
(...).
Muito embora a CF/88 se refira ao "Presidente da República", pelo Princípio da Simetria ou do Paralelismo
essa regra é estendida às demais entidades federativas.
Portanto, atenção: as leis orçamentárias são da iniciativa privativa e indelegável do

Poder Executivo.
33
65
Logo, o Poder Legislativo não tem competência para iniciar um projeto de lei orçamentária; também não o
tem, por óbvio, o Poder Judiciário. E o Poder Executivo, que detém essa iniciativa, não pode delegá-la aos
demais Poderes da República.
Vejamos uma questão inédita sobre o assunto:
(QUESTÃO INÉDITA) O Presidente da Assembleia Legislativa do Estado E deu início a um Projeto de Lei
objetivando alterar o orçamento anual do Estado, em execução no corrente exercício financeiro, para
incluir despesas referentes à manutenção dos veículos oficiais utilizados pelos Deputados Estaduais,
despesas essas que não foram consideradas quando da aprovação da lei do orçamento. Sobre a hipótese,
é correto afirmar que:
A) Cabe ao Poder Legislativo dar início a Projeto de Lei Orçamentária.
B) Cabe exclusivamente ao Poder Executivo dar início a Projeto de Lei Orçamentária.
C) Não é possível modificar a Lei Orçamentária Anual que já estiver em execução no exercício financeiro.
D) O Poder Legislativo só poderia dar início a Projeto de Lei Orçamentária se a execução do orçamento do
corrente exercício ainda não estivesse sendo executada.
Comentários:
Executivo, inclusive para alterar a Lei Orçamentária Anual que já estiver em execução (o que torna a
alternativa "C" errada). Logo, em hipótese alguma podem ser iniciadas pelo Poder Legislativo (o que torna
as alternativas "A" e "D" erradas). Logo, a única alternativa correta é a "B".
Isso não significa, porém, que o Poder Legislativo não possa aprovar lei que crie despesa para o Poder
Executivo, conforme entende o STF, cujo posicionamento pode ser demonstrado no seguinte julgado:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 1º, 2º E 3º DA LEI N. 50,

DE 25 DE MAIO DE 2.004, DO ESTADO DO AMAZONAS. TESTE DE MATERNIDADE E
PATERNIDADE. REALIZAÇÃO GRATUITA. EFETIVAÇÃO DO DIREITO À ASSISTÊNCIA
JUDICIÁRIA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CRIA DESPESA PARA O ESTADO-
MEMBRO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO ACOLHIDA. (...). (ADI
3394, Relator(a): EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 02/04/2007, DJe-087 DIVULG
23-08-2007 PUBLIC 24-08-2007 REPUBLICAÇÃO: DJe-152 DIVULG 14-08-2008 PUBLIC 15-
08-2008 EMENT VOL-02328-01 PP-00099 DJ 24-08-2007 PP-00023 RT v. 96, n. 866, 2007,
p. 112-117)
Desde que não sejam relativas ao funcionamento e à estrutura da Administração Pública, cuja privatividade
também pertence ao Poder Executivo, nos termos do art. 61, § 1º, da CF/88, inexiste proibição constitucional
à iniciativa parlamentar que cria despesas para o Executivo.
O que o Poder Legislativo não pode é dar início aos projetos de lei orçamentária em si. Se o Poder Legislativo
aprovar uma lei que cria despesas para o Poder Executivo, então é o Poder Executivo que deve incluí-la na
lei orçamentária, já que ela é da sua competência privativa e indelegável.
34
65
Pois bem. Como aprendemos quando estudamos Direito Constitucional, o Poder Legislativo, o Poder
Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública possuem autonomia administrativa e financeira (arts.
51, inciso IV, 99, 127, § 3º e 134, § 2º, da CF/88).
Como consequência disso, estão autorizados a elaborar seus próprios orçamentos.
Porém, como isso é possível, se a lei orçamentária é da competência privativa e indelegável do Poder
Executivo?
Uma das leis que compõem o sistema orçamentário, qual seja, a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) fixa
o valor (receitas) que o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública
possuem para estruturar seus orçamentos. Respeitando tais valores, podem elaborar seus orçamentos
(tecnicamente, propostas parciais) sem qualquer interferência do Poder Executivo. Elaboradas essas
propostas parciais, enviam ao Poder Executivo, que faz a consolidação da proposta final e envia ao Poder
Legislativo para a apreciação e aprovação por meio de lei.
O Poder Executivo pode, quando da consolidação dos orçamentos parciais, vetar ou alterar alguma
proposta de despesa feita pelo Poder Legislativo, pelo Poder Judiciário, pelo Ministério Público ou pela
Defensoria Pública?
Não!
Atenção: o Poder Executivo não pode alterar as propostas orçamentárias parciais feitas
pelos demais Poderes da República ou órgãos que possuem, por imposição
constitucional, autonomia financeira. De acordo com o STF (MS 33.186 e MS 33.193),
eventual adequação nos orçamentos de outros Poderes da República ou órgãos que
gozam de autonomia financeira deve ser feita pelo Poder Legislativo ao analisar o Projeto
de Lei Orçamentária Anual, mas nunca pelo Poder Executivo ao consolidar as propostas.
3.3.1.2 - Apreciação e emendas ao projeto de lei orçamentária
Feito o encaminhamento, pelo Poder Executivo, da proposta orçamentária consolidada, esta será apreciada
pelo Poder Legislativo.
É perfeitamente possível, pois, que o Poder Legislativo faça emendas ao Projeto de Lei Orçamentária
elaborado pelo Poder Executivo, conforme permitido pelo art. 166, §§ 3º e 4º, da CF/88:

(...)
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem
somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
35
65
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de
despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas
quando incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para
propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a
votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.
(...).
É possível verificar, porém, nos §§ 3º e 4º em questão, que o Poder Legislativo não está autorizado a fazer
qualquer tipo de mudança no Projeto de Lei Orçamentária enviado pelo Executivo, pois tais dispositivos
impõem uma série de restrições, de ordem material (quanto à matéria que pode ser objeto de emenda) e
de ordem formal (quanto à forma), até porque, se o poder de emenda do Legislativo fosse ilimitado, restaria
anulada a privatividade do Poder Executivo quanto à iniciativa da lei.
De acordo com tais dispositivos, as emendas devem possuir afinidade lógica com as demais leis do sistema
orçamentário que lhe são anteriores, ou seja, devem ser compatíveis com o PPA (Plano Plurianual) e com a
LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), nos termos do inciso I do § 3º do art. 166 da CF/88 em questão.
Paralelamente, a emenda parlamentar deve indicar os recursos (receitas) para as despesas (gastos) dela
decorrentes, nos termos do inciso II do § 3º do dispositivo constitucional em destaque, admitidos apenas os
provenientes de anulação de despesa (deve haver um remanejamento de recursos dentro do próprio Projeto
de Lei Orçamentária, não sendo autorizada a indicação de novas fontes de custeio, como, por exemplo,
tributos a serem instituídos ou aumentados). Dessa forma, o único recurso que pode ser utilizado para
custear despesa oriunda de emenda parlamentar é aquele proveniente da anulação de uma despesa que
havia sido prevista pelo Poder Executivo, como uma substituição.
A CF/88 também vedou a possibilidade de algumas anulações de despesa, quais sejam, (i) dotações
referentes ao custeio de pessoal e seus encargos; (ii) de dotações relativas aos serviços da dívida
(financiamentos); e (iii) de dotações orçamentárias relativas às transferências tributárias constitucionais
obrigatórias para Estados-membros, Municípios e Distrito Federal.
Por fim, de acordo com o § 5º em questão, o Poder Executivo também poderá fazer emendas ao próprio
Projeto de Lei Orçamentária por ele enviado ao Poder Legislativo, desde que ainda não iniciada a votação.
36
65
Após a aprovação pelo Poder Legislativo, o Projeto de Lei Orçamentária será encaminhado ao Poder
Executivo para sanção, promulgação e publicação, ou veto, conforme o trâmite de qualquer lei comum ou
ordinária.
3.3.1.3 - Sanção ou veto
Seguindo o trâmite comum das demais leis ordinárias, o Poder Executivo terá o prazo de 15 dias úteis, a
contar da data do recebimento do projeto aprovado pelo Poder Legislativo, para sancioná-lo.
Poderá também vetá-lo, no todo ou em parte, comunicando o veto no prazo de até 48 horas ao Presidente
do Órgão Legislativo, expondo os motivos.
O silêncio representa sanção tácita.
3.3.1.4 - Execução
Após a aprovação e publicação do Projeto de Lei, a LOA (Lei Orçamentária Anual) entra em vigor e começa a
produzir efeitos.
A partir desse momento ela já pode ser cumprida, significando que o Poder Executivo está autorizado a
efetuar as despesas nela programadas, no limite dos valores estipulados.
Para que tais despesas possam começar a ser realizadas, o art. 8º da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal) prescreve que:
Lei Complementar nº 101/2000: Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos,
nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na
alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e
o cronograma de execução mensal de desembolso.
Com essa programação, os gestores públicos começam a executar o orçamento.
Quanto aos repasses aos demais Órgão e Poderes, o art. 168 da CF/88 prescreve que:
CF/88: Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos

os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e
Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia
20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165,
§ 9º. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
(...)
§ 2º O saldo financeiro decorrente dos recursos entregues na forma do caput deste artigo
deve ser restituído ao caixa único do Tesouro do ente federativo, ou terá seu valor
deduzido das primeiras parcelas duodecimais do exercício seguinte. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 109, de 2021).
37
65
Assim, de acordo com tal dispositivo, aqueles Poderes e Órgãos que possuem autonomia administrativa e
financeira (Poder Legislativo, Poder Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública) receberão os valores
aprovados na LOA até o dia 20 de cada mês, sendo que, acaso haja saldo positivo não utilizado ao final do
exercício financeiro (ano), tal excedente deve ser devolvido ao caixa geral do Tesouro (do Poder Executivo)
ou terá seu valor deduzido das primeiras parcelas duodecimais do exercício financeiro seguinte.
3.3.1.5 - Controle
A realização das receitas e principalmente das despesas públicas exige um severo acompanhamento pelos
órgãos de controle.

CF/88: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o
auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(...).
Logo, cabe aos órgãos de controle, interno (própria controladoria do ente federativo) e externo (Poder
Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas) fiscalizar se o Poder Público arrecadou suas receitas e se
houve a correta aplicação (despesa) dos recursos públicos, nos termos da lei.
Devido às suas especificidades, essa importante fase do ciclo orçamentário (fiscalização e controle) será
estudada com maior profundidade mais adiante.
1.4 - Das leis orçamentárias
A CF/88 determina que a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios devem elaborar 3
Leis Orçamentárias:

(...)
Portanto, as 3 leis orçamentárias que devem ser aprovadas por cada entidade federativa são:
 O Plano Plurianual (PPA);

 A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e
 A Lei Orçamentária Anual (LOA).
38
65
Essas 3 leis devem ser elaboradas e executadas de forma integrada, em consonância com a CF/88 e com as
demais leis que regem a matéria (principalmente a Lei Federal nº 4.320/64 e a Lei Complementar nº
101/2000), de acordo com aquele "afunilamento orçamentário já mencionado, para que as ações
programadas pelo Poder Público sejam realizadas de forma contínua e coordenada, em atendimento às
necessidades públicas.
1.4.1 - PPA - Plano Plurianual
O PPA - Plano Plurianual traça o planejamento estratégico de longo prazo do governo, de modo que, pelo
"afunilamento" acima já mencionado, deve "capturar" os fundamentos e objetivos previstos no texto
constitucional e influenciar, assim, a elaboração das demais leis orçamentárias, quais sejam, a LDO e a LOA.
É previsto no artigo 165, incisos I e § 1º, da CF/88:

(...)
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
(...).
Portanto, o Poder Legislativo de cada entidade federativa deve aprovar, por meio de lei comum, seu PPA -
Plano Plurianual, que é o planejamento estratégico de longo prazo daquela entidade, no qual são
estabelecidas as diretrizes, objetivos e metas (DOM) da administração pública para as despesas de capital e
outras dela decorrentes a para as despesas de duração continuada.
As despesas de capital são, em regra, aquelas atreladas à ideia de investimento.
Logo, no PPA são programadas as despesas voltadas a investimentos (planejamento estratégico de longo
prazo), sendo que, de alguns desses investimentos, surgem outras despesas, chamadas de despesas
correntes, ou seja, despesas para a manutenção da máquina pública.
Por exemplo: quando uma entidade federativa constrói uma escola, tal despesa é de
capital (investimento), mas, depois, para manter a escola em funcionamento, precisa
contratar professores, custear refeições etc., que são as chamadas de despesas correntes
decorrentes das despesas de capital.
Dessa forma, o PPA se refere à execução de programas e ações de duração prolongada (despesas de capital
e delas decorrentes), sendo que, nos termos do § 1º do art. 167 da CF/88:

(...)
39
65
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser
iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob
pena de crime de responsabilidade.
(...).
A partir do PPA a sociedade sabe o que esperar do governo no que tange aos projetos de longo prazo (poderá
saber se o governo pretende construir escolas, hospitais, creches, se pretende investir na segurança, no
combate à fome etc.), pois o orçamento anual (LOA) acabará sendo um reflexo e a concretização, no curto
prazo (no período de 1 ano), desse planejamento de longo prazo traçado no PPA.
Pois bem: o art. 165, § 9º, inciso I, da CF/88, prescreve que lei complementar disporá, dentre outros
assuntos, sobre o prazo para envio, pelo Poder Executivo, do Projeto de Lei do PPA para a aprovação do
Poder Legislativo.
Contudo, como a referida Lei Complementar ainda não foi editada, segue-se, então, os prazos previstos no
art. 35, § 2º, I, do ADCT:
ADCT da CF/88: Art. 35. O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progressiva
(...).
(...)
§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II,
serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro
do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do
encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa;
(...).
Atenção: de acordo com tal dispositivo legal, o Projeto de Lei do PPA será encaminhado
ao Poder Legislativo, pelo Poder Executivo, até 31 de agosto (4 meses antes do
encerramento do primeiro exercício financeiro após o início do mandato) e devolvido
para sanção até 22 de dezembro (encerramento da sessão legislativa). Tais prazos (de
envio e de devolução) vinculam necessariamente a União; os demais entes federativos
podem adotá-los ou poder estabelecer prazos diferentes em suas Constituições ou Leis
Orgânicas.
A vigência do PPA é de 4 anos que não coincidem com o mandato do chefe do Poder Executivo.
De acordo com o início do § 2º do art. 35 do ADCT acima transcrito, o PPA vigerá a partir da data da sua
aprovação, sanção e publicação (entre 31/08 e 22/12 do 1º ano de mandato do chefe do Poder Executivo)
até o final do primeiro exercício financeiro seguinte ao do fim do mandato.
40
65
1.4.2 - LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias
A LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelece um elo entre o planejamento estratégico de longo prazo
(PPA) e o planejamento operacional de curto prazo (LOA) do governo.
É previsto, por sua vez, no artigo 165, inciso II e § 2º, da CF/88:

(...)
(...)
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da
administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas
metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária
e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021).
(...).
Além das funções previstas no § 2º do artigo 165 da CF/88 acima transcrito, a LDO possui essas outras,
previstas em outros dispositivos:
CF/88: Art. 169. (...)

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos,
empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou
contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta
ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser
feitas:
(...)
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as
empresas públicas e as sociedades de economia mista. .
(...).
Lei Complementar nº 101/2000: Art. 4º. A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o
disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na
alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
41
65
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas
financiados com recursos dos orçamentos;
II - (VETADO)
III - (VETADO)
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em
que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a
receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o
exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
(...)
§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão
avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas,
informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
Portanto, de acordo com todos esses dispositivos, a LDO:
 Compreende as Metas e Prioridade (MP) da Administração Pública. É possível verificar, assim, que
a LDO é um recorte do PPA, ou seja, enquanto o PPA estabelece as diretrizes, objetivos e metas
(DOM) da Administração Pública para um período de 4 anos (planejamento estratégico de longo
prazo), a LDO recorta, prioriza, dentro desse projeto (do PPA) aquilo que é mais importante para
ser executado no exercício financeiro seguinte (planejamento operacional de curto prazo),
direcionando, assim, as prioridades da Administração Pública a serem vertidas na LOA.
 Estabelece as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com a trajetória
sustentável da dívida pública, servindo, assim, de norte para o dever de equilíbrio fiscal (como
alcançá-lo, quais medidas tomar etc.).
 Orienta a elaboração da LOA. Uma das funções da LDO é dar sequência ao processo de afinidade
lógica e de compatibilização ("afunilamento") entre o PPA (planejamento estratégico de longo
prazo) e a LOA (planejamento operacional de curto prazo). Assim, a LDO funciona como uma ponte
entre essas leis, priorizando, na LOA, o que foi planejado no PPA. Importa destacar, ainda, algo
que já foi explicado: a LDO também serve de parâmetro para que todos os demais Poderes e órgãos
com autonomia financeira possam elaborar o seu orçamento parcial. Assim, cada um desses
Poderes ou Órgãos estão vinculados, quando da elaboração da sua proposta orçamentária parcial,
às regras previstas na LDO, principalmente no que tange ao limites de despesas. Nesse sentido, a
LDO orienta o Poder Legislativo (art. 51, IV, da CF/88), o Poder Executivo (art. 165, § 2º, da CF/88),
o Poder Judiciário (art. 99, § 1º, da CF/88), o Ministério Público (art. 127, § 3º, da CF/88) e a
Defensoria Pública (art. 134, § 2º, da CF/88) na elaboração dos seus orçamentos, priorizando, para
fins de elaboração da LOA, os programas descritos no PPA.
 Dispõe sobre as alterações na legislação tributária. É fácil perceber que as alterações na legislação
tributária interferem no orçamento público, seja em razão da concessão de benefícios fiscais (que
levarão a uma menor arrecadação tributária, isto é, menor receita), seja pela majoração de tributos
(que levará a uma maior arrecadação tributária, isto é, maior receita). Assim, considerando que
uma das funções da LDO é demonstrar o equilíbrio entre receitas e despesas, qualquer alteração
na legislação tributária deve ser nela comtemplada.
 Fixa a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Frequentemente vemos
notícias de que o governo criará linhas de financiamento para os pequenos negócio, para produtores
42
65
rurais etc. Pois bem: a política pública relativa a investimentos dessa natureza é desenvolvida através
dos bancos oficiais do governo (Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, BNDES etc.). Como isso
envolve o gasto de dinheiro público (despesa), deve haver a previsão desse gasto na LDO,
anteriormente à sua ocorrência.
 Autoriza a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração aos servidores ou
empregados públicos, a criação de cargos, empregos ou funções, a alteração na estrutura de
carreira, bem como a contratação de pessoal a qualquer título na Administração, quando ocasionar
aumento de despesa, exceto para as empresas públicas e as sociedade de economia mista (art.
169, § 1º, da CF/88). Esta é uma das mais importantes funções da LDO: qualquer gasto público com
o pessoal deve ser necessariamente previsto na LDO.
 De conter o Anexo de Metas Fiscais; e
 Deve conter, também, o Anexo de Riscos Fiscais.
Pois bem: o art. 165, § 9º, inciso II, da CF/88, prescreve que lei complementar disporá, dentre outros
assuntos, sobre o prazo para envio, pelo Poder Executivo, do Projeto de Lei da LDO para a aprovação do
Poder Legislativo.
Contudo, como a referida Lei Complementar ainda não foi editada, segue-se, então, os prazos previstos no
art. 35, § 2º, II, do ADCT:
(...).
(...)
(...)
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio
antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
(...).
Atenção: de acordo com tal dispositivo legal, o Projeto de Lei da LDO será encaminhado
ao Poder Legislativo, pelo Poder Executivo, até 15 de abril (8 meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro) e devolvido para sanção até 17 de julho (do
primeiro período da sessão legislativa). Tais prazos (de envio e de devolução) vinculam
necessariamente a União; os demais entes federativos podem adotá-los ou poder
estabelecer prazos diferentes em suas Constituições ou Leis Orgânicas.
Logo, a LDO, de periodicidade anual, tem período de vigência de pouco mais de 1 ano.
De acordo com o início do § 2º do art. 35 do ADCT acima transcrito, a LDO vigerá a partir da data da sua
aprovação, sanção e publicação (entre 15/04 e 17/07 de cada ano) até 31/12 do exercício financeiro
seguinte ao da sua aprovação.
43
65
A CF/88 prescreve, ainda, no art. 57, § 2º, que:
CF/88: Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de

fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. (Redação dada pela Emenda
(...)
§ 2º A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de
diretrizes orçamentárias.
(...).
Assim que entrar em vigor, a LDO orientará a elaboração da LOA, priorizando, para no orçamento do
exercício seguinte (na LOA), as programações indicadas no PPA.
1.4.3 - LOA - Lei Orçamentária Anual
É a lei que dispõe sobre a execução das diretrizes, objetivos e metas (DOM) traçados no PPA (isto é, no
planejamento estratégico de longo prazo), eleitos como metas e prioridades (MP) na LDO para o orçamento
do ano seguinte (planejamento operacional de curto prazo), que é a própria LOA.
A LOA indica, portanto, as receitas previstas e fixa as despesas para o exercício a que se refere (LOA do
exercício de 2023, do exercício 2024 etc.).
É a mais importante das leis orçamentárias, pois pormenoriza as projeções de despesas e receitas para o ano
subsequente.
Por ser a lei mais concreta dentre as 3 leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), característica essa que leva a
doutrina majoritária e o Poder Judiciário a defender, inclusive, que o orçamento público é lei meramente
formal, conforme já estudamos, ela - a LOA - torna-se a peça orçamentária mais importante de todo o ciclo,
pois é o resultado de uma despesa idealizada no PPA e priorizada na LDO, que acaba sendo concretizada na
LOA.
É prevista, por sua vez, no artigo 165, inciso III e §§ 5º a 8º, da CF/88:

(...)
(...)
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades
da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público;
44
65
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado
do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões,
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano
plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo
critério populacional.
(...)
§ 14. A lei orçamentária anual poderá conter previsões de despesas para exercícios
seguintes, com a especificação dos investimentos plurianuais e daquele s em andamento.
(...).
De acordo com o § 5º do art. 165 da CF/88, a LOA compreende 3 suborçamentos, que não afrontam o
Princípio da Unidade, conforme já estudamos:
1) O suborçamento fiscal: é o maior orçamento e alcança os 3 Poderes da República (Executivo, Legislativo

e Judiciário), além dos fundos, órgãos e entidade da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público. Todas as entidades retroreferidas devem demonstrar suas receitas
e despesas.
2) O suborçamento de investimentos: alcança as empresas de que o Governo, direta ou indiretamente,

detenha a maioria do capital social com direito a voto. As empresas que fazem parte desse orçamento não
precisam demostrar todas as suas receitas e despesas; é suficiente demonstrar o que vai ser gasto com
investimentos e de onde virão os recursos que os financiarão.
3) O suborçamento da seguridade social: de acordo com o art. 194 da CF/88, "A seguridade social
compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas
a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social". De acordo com o referido
dispositivo legal, esse orçamento abrange todas as entidades e órgãos vinculados à seguridade social, da
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder
Público. Dentre outros motivos, o orçamento da seguridade social foi separado do orçamento fiscal (geral)
para proteger os respectivos recursos públicos, vedando, com isso, que o ente público se aproprie dos
recursos destinados à seguridade social para atender insuficiência de caixa. Dessa forma, a seguridade social
45
65
terá os seus recursos, em regra, estritamente vinculados/afetados às suas finalidade essenciais (saúde,
previdência e assistência social).
Pois bem: o § 6º do art. 165 afirma que o Projeto de Lei do orçamento anual (LOA) será acompanhado de
demonstrativo regionalizados do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias,
remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, em cumprimento ao Princípio
da Transparência Orçamentária.
De acordo com o § 7º, a LOA (no que tange ao suborçamento fiscal e de investimentos) deve ser
compatibilizada com o PPA ("afunilamento") e deve ter como função a redução de desigualdades inter-
regionais, segundo critério populacional.
Por fim, nos termos do § 8º, a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita
e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares
e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei, em
homenagem ao Princípio da Exclusividade.
O orçamento público (LOA) é de periodicidade anual, conforme determina o Princípio da Anualidade,

podendo (portanto, é uma faculdade) conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com a
especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento (§ 14 do art. 165 da CF/88).
A Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) também traz algumas exigências em relação à LOA, prescrevendo
que ela deve conter:
 Um anexo demonstrando a compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e

metas constantes do Anexo de Metas Fiscais.
 Ser acompanhada do demonstrativo referido no § 6º do art. 165 da CF/88, bem como das medidas
de compensação de renúncia de receita e aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado.
 Conter reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receia
corrente líquida, serão estabelecidos na LDO, destinadas ao atendimento de passivos contingentes e
outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
Pois bem: já vimos que o art. 165, § 9º, inciso II, da CF/88, prescreve que lei complementar disporá, dentre
outros assuntos, sobre o prazo para envio, pelo Poder Executivo, do Projeto de Lei da LDO para a aprovação
do Poder Legislativo, e que a referida Lei Complementar ainda não foi editada, devendo ser seguido, assim,
os prazos previstos no art. 35, § 2º, II, do ADCT:
(...).
(...)
(...)
46
65
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da
sessão legislativa;
(...).
Atenção: de acordo com tal dispositivo legal, o Projeto de Lei da LOA será encaminhado
ao Poder Legislativo, pelo Poder Executivo, até 31 de agosto (quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro) e devolvido para sanção até 22 de dezembro
(encerramento da sessão legislativa) de cada ano. Tais prazos (de envio e de devolução)
vinculam necessariamente a União; os demais entes federativos podem adotá-los ou poder
estabelecer prazos diferentes em suas Constituições ou Leis Orgânicas.
Logo, a LOA, de periodicidade anual, tem período de vigência de 1 ano (de 1º/01 até 31/12 do ano a que
se refere, ou seja, LOA/2023, LOA/2024 etc.), em homenagem ao Princípio da Anualidade.
Por fim, acaso o Poder Executivo não envie o Projeto de Lei Anual do Orçamento (da LOA) ao Poder
Legislativo no prazo legal em questão, deve ser aplicada a regra constante no art. 32 da Lei 4.320/64:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado
nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará
como proposta a Lei de Orçamento vigente.
1.4.4 - Quadro comparativo das 3 leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA)
QUADRO COMPARATIVO DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS

PPA LDO LOA
Tipo de norma Lei Ordinária Lei Ordinária Lei Ordinária
Iniciativa privativa do Iniciativa privativa do Iniciativa privativa do
Iniciativa
Poder Executivo Poder Executivo Poder Executivo
Aprovação privativa pelo Aprovação privativa pelo Aprovação privativa pelo
Aprovação
Poder Legislativo Poder Legislativo Poder Legislativo
Deve ser aprovada em Deve ser aprovada em Deve ser aprovada em
âmbito Federal, em âmbito âmbito Federal, em âmbito âmbito Federal, em
Estadual, no Distrito Estadual, no Distrito âmbito Estadual, no
Origem
Federal e pelos Federal e pelos Distrito Federal e pelos
Municípios, por cada uma Municípios, por cada uma Municípios, por cada uma
das entidades federativas das entidades federativas das entidades federativas
1º/01 do ano a que se
Início de vigência Data da Publicação Data da Publicação
refere
31/12 do ano seguinte ao
31/12 do ano a que se 31/12 do ano a que se
Final de vigência do término do mandato do
refere refere
chefe do Poder Executivo
Planejamento estratégico Indicar as programações Planejamento operacional
Objetivos
de longo prazo que devem ser de curto prazo
47
65
comtempladas na LOA
seguinte
Vejamos uma questão que envolve o assunto acima:
(QUESTÃO INÉDITA) O Presidente da Assembleia Legislativa do Estado E deu início a um Projeto de Lei
objetivando alterar o orçamento anual do Estado, em execução no corrente exercício financeiro, para
incluir despesas referentes à manutenção dos veículos oficiais utilizados pelos Deputados Estaduais,
despesas essas que não foram consideradas quando da aprovação da lei do orçamento. Sobre a hipótese,
é correto afirmar que:
A) Cabe ao Poder Legislativo dar início a Projeto de Lei Orçamentária.
B) Cabe exclusivamente ao Poder Executivo dar início a Projeto de Lei Orçamentária.
C) Não é possível modificar a Lei Orçamentária Anual que já estiver em execução no exercício financeiro.
D) O Poder Legislativo só poderia dar início a Projeto de Lei Orçamentária se a execução do orçamento do
corrente exercício ainda não estivesse sendo executada.
Comentários:
Executivo, inclusive para alterar a Lei Orçamentária Anual que já estiver em execução (o que torna a
alternativa "C" errada). Logo, em hipótese alguma podem ser iniciadas pelo Poder Legislativo (o que torna
as alternativas "A" e "D" erradas). Logo, a única alternativa correta é a "B".
1.4.5 - Dos créditos adicionais na LOA
A LOA contém créditos orçamentários, que correspondem aos valores nela estipulados para atender as
despesas do exercício financeiro a que se refere.
Ocorre, porém, que ao longo da execução orçamentária, durante o exercício financeiro, alguns "ajustes
orçamentários" naturalmente precisam ser realizados, pois é humanamente impossível antever, com
precisão, no momento de elaboração e aprovação da LOA, todas as necessidades da Administração no
exercício seguinte.
Portanto, a LOA - Lei Orçamentária Anual pode ser alterada ao longo do exercício por meio desse
mecanismo de retificação, quando as dotações, isto é, os créditos inicialmente previstas na LOA se revelam
insuficientes para os programas nelas previstos, ou quando há a necessidade de realização de despesas
nela não inicialmente autorizada, nos termos do art. 40 da Lei Federal nº 4.320/64:.
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não
computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.
É possível verificar, assim, que a alteração da LOA para a inclusão de créditos adicionais pode ser qualitativa
(quando implicar na criação de novos programas ainda não previstos na LOA) ou quantitativas (quando
implicar no reforço de dotações de recursos para as ações já criadas).
48
65
Assim como a LOA em si se submete ao Princípio da Legalidade, a abertura desses créditos adicionais
também depende - EM REGRA - da edição de lei comum ou ordinária (e exceção será oportunamente vista
adiante):

(...).
Ora, por força da simetria, se cabe ao Poder Legislativo aprovar a proposta orçamentária, a ele também cabe
aprovar as retificações posteriormente solicitadas no orçamento.
Dessa forma, os créditos adicionais seguem o mesmo rito da LOA quanto à sua apreciação e votação (art.
166 da CF/88).
Importa mencionar que o caput do art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000)
traz uma importante limitação quanto à abertura de créditos adicionais, objetivando garantir, assim, a
continuidade de projetos em andamento:
LRF: Art. 45. Observado o disposto no § 5o do art. 5o, a lei orçamentária e as de créditos
adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento
e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
(...).
Pois bem. O art. 41 da Lei Federal nº 4.320/64 veicula a seguinte classificação dos créditos adicionais:

específica;
III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra,
comoção intestina ou calamidade pública.
Vejamos as características de cada um deles:
3.4.5.1 - Créditos suplementares
São os créditos adicionais destinados ao reforço de uma dotação orçamentária já existente na LOA, nos
termos do art. 41, inciso I, da Lei nº 4.320/64:

49
65
(...).
Nesse sentido, a LOA já prevê a despesa e o respectivo valor, mas ele se mostra insuficiente.
Portanto, os créditos suplementarem servem para aumentar os recursos para determinada categoria de
despesa, tendo em vista que a previsão inicial não foi/é suficiente para a sua satisfação, tendo, assim,
natureza quantitativa.
Dependem de lei comum para a sua criação (por meio de lei é manifestada a autorização do Poder
Legislativo) e tem vigência limitada ao mesmo exercício em que foram autorizados (sua vigência acompanha
a vigência da LOA à qual se refere a suplementação).
Como exceção ao Princípio da Exclusividade, já estudada, a própria LOA poderá conter autorização prévia ao
Poder Executivo para a abertura de créditos suplementares até determinada importância ou percentual, nos
termos do § 8º do art. 165 da CF/88:

(...)
(...).
Nesse caso, o próprio texto da LOA pode conter uma autorização prévia para que o Poder Executivo abra
créditos suplementares, o que confere uma certa "flexibilidade" ao orçamento anual, justificando-se em
razão de ser apenas um mero reforço de dotações de despesa já aprovada pelo Poder Legislativo no
orçamento aprovado, não havendo, assim, despesa nova.
Vejamos uma questão inédita:
(QUESTÃO INÉDITA) O Prefeito do Município M editou Decreto por meio do qual criou um crédito
orçamentário suplementar, aumentando a despesa referente à aquisição de medicamentos a serem
utilizados nas unidades básicas de saúde, de R$ 10.000.000,00 para R$ 20.000.000,00, já que a dotação
orçamentária originariamente prevista não foi suficiente para a satisfação dessa despesa. Sobre a
A) Como se trata de recursos destinados ao serviço de saúde, o crédito orçamentário suplementar pode ser
criado por meio de Decreto.
B) O valor do crédito suplementar aberto por Decreto está dentro do limite constitucional.
C) A Constituição Federal veda a criação de créditos suplementares.
D) É vedada a abertura de crédito suplementar sem prévia autorização legislativa.
50
65
Comentários:
De acordo com o art. 167, inciso V, da CF/88, é vedada a abertura de crédito suplementar sem prévia
autorização legislativa, em cumprimento ao Princípio da Legalidade. Assim, muito embora a CF/88 permita
a criação de crédito suplementar (o que torna a alternativa "C" errada"), isso deve ser feito por meio de lei,
independentemente da área para qual foi aberto (saúde, educação etc., o que torna a alternativa "A"
errada") e independentemente do valor do crédito (o que torna a alternativa "B" errada"). A resposta é
simples: somente lei pode criar créditos orçamentários suplementares. A única exceção, já estudada, se
refere à possibilidade de criação de créditos extraordinários por Medida Provisória. Logo, a única alternativa
correta é a "D".
3.4.5.2 - Créditos especiais
São os créditos destinados a despesas com programas ou categorias de programas novos, isto é, são
créditos destinados a custear despesas ainda não previstas na LOA, nos termos do art. 41, inciso II, da Lei
nº 4.320/64:

(...)
específica;
(...).
Os créditos especiais inovam a lei orçamentária, pois adicionam programações de gastos ainda inéditos
em determinado exercício.
Portanto, alteram qualitativamente o orçamento público, pois incluem nele uma programação (despesa)
nova.
Também devem ser autorizados por lei comum, na medida em que promoverão alterações na LOA,
obedecendo, assim, o Princípio da Legalidade.
Diferentemente dos créditos suplementares, não podem ser previamente autorizados na LOA, dependendo,
assim, sempre, de autorização legislativa específica.
Em regra não podem ter vigência além do exercício financeiro em que forem autorizados (logo, acompanham
a vigência da LOA a que se referem), exceto se a lei que os autorizou for promulgado nos últimos 4 meses
do exercício financeiro, hipótese em que poderão ser reabertos nos limites de seus saldos e poderão viger
até o término do exercício financeiro seguinte, nos termos do quando permitido pelo art. 167, § 2º, da CF/88:

51
65
(...)
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que
forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro
meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão
incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.
(...).
3.4.5.3 - Créditos extraordinários
São os créditos destinados a atender despesas imprevisíveis e urgentes em caso de guerra, comoção interna
ou calamidade pública, nos termos do art. 167, § 3º, da CF/88 e do art. 41, inciso III, da Lei Federal nº
4.320/64:

(...)
calamidade pública, observado o disposto no art. 62.
(...).
(...).
III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra,
comoção intestina ou calamidade pública.
É possível verificar, assim, que a despesa que justifica a abertura de um crédito extraordinário é aquela
imprevisível, significando que não poderia ser imaginada no momento da elaboração do orçamento.
Além de imprevisível, deve ser urgente, pois, caso contrário, poderá esperar a sua alocação no orçamento
do exercício financeiro seguinte.
Mas - atenção - não basta ser imprevisível e urgente! Não é qualquer despesa imprevisível e urgente que
permite a abertura de um crédito especial; só poderá ser aberto se a despesa imprevisível e urgente se
enquadrar em alguma das hipóteses previstas no art. 167, § 3º, da CF/88 e no art. 41, inciso III, da Lei
Federal nº 4.320/64 acima transcritos, quais sejam:
 1) Guerra externa: situação essa que permite inclusive a criação de dois tributos, quais sejam, o
empréstimo compulsório (art. 148, inciso I, da CF/88) e o imposto extraordinário de guerra (art. 154,
inciso II, da CF/88), conforme estudamos em Direito Tributário;
 2) Calamidade pública: quando ocorre uma calamidade pública, o Poder Público é o responsável por
atender às necessidades dela decorrentes. Contudo, se não tiver recursos orçamentários para tanto,
poderá abrir créditos extraordinários. Para tanto, é necessário o reconhecimento oficial, por meio da
edição de um Decreto que ateste a calamidade ou situação equivalente, que deverá ser
posteriormente encaminhado ao Poder Legislativo para conhecimento.
52
65
 3) Comoção interna: termo vago, do qual são exemplos uma guerra civil, desordem pública,
atentados públicos e privados, dentre outros eventos que demandam recursos públicos urgentes e
imprevisíveis para o restabelecimento da ordem.
Atenção: conforme já estudamos em "Fontes do Direito Financeiro" e em "Princípio da

Legalidade", os créditos orçamentários extraordinários podem ser excepcionalmente
criados por meio de Medida Provisória, nos termos do art. 62, § 1º, inciso I, alínea "d" e
art. 167, § 3º, da CF/88, sendo, pois, uma das raras exceções ao Princípio da Legalidade.
Vejamos:
CF/88: Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar
medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso
Nacional.
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: (Incluído pela Emenda
I - relativa a: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
(...)
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e
suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; (Incluído pela Emenda
(...)
III - reservada a lei complementar;
(...).
(...)
imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade
pública, observado o disposto no art. 62.
(...).
Portanto, a CF/88 excepcionalmente permite o uso de Medida Provisória para abrir crédito orçamentário
destinado atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou
calamidade pública, mediante a abertura de créditos extraordinários.
Pois bem. De acordo com o STF, a Medida Provisória que abre um crédito extraordinário não exaure seus
efeitos no momento da sua primeira aplicação; ela só se exaure seus efeitos, isto é, a autorização do gasto,
no final do exercício financeiro para o qual foi aberto o crédito extraordinário nela referido (ADI 4049).
Ressalta-se, por fim, que os créditos extraordinários podem ser abertos para reforçar dotações
orçamentárias já existentes (assim como os suplementares) ou para criar novas dotações (assim como os
53
65
especiais), pois o parâmetro para a sua criação é o imprevisibilidade e urgência, que podem levar à
necessidade de um reforço ou de criação de novo crédito.
Em regra, também não podem ter vigência além do exercício financeiro em que forem autorizados (logo,
acompanham a vigência da LOA a que se referem), exceto se o ato que os autorizou for promulgado nos
últimos 4 meses do exercício financeiro, hipótese em que poderão ser reabertos nos limites de seus saldos
e poderão viger até o término do exercício financeiro seguinte, nos termos do quando permitido pelo art.
167, § 2º, da CF/88:

(...)
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que
forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro
meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão
incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.
(...).
3.4.3.2 - Fontes de recursos para a abertura dos créditos adicionais
Vimos que os créditos adicionais podem ser classificados em (i) suplementares, (ii) especiais e (iii)
extraordinários, nos termos do art. 41 da Lei Federal nº 4.320/64.
Pois bem, atenção: os créditos suplementares e especiais só poderão ser abertos se

houver recursos disponíveis para arcar com a respectiva despesa, que deverão ser
indicados na lei que os está criando.
Atenção novamente: diferentemente, apenas os créditos extraordinários estão

excetuados da exigência legal quanto à indicação de existência de recursos disponíveis.
Pois bem. De onde deve "vir", isto é, qual a fonte de custeio para a abertura dos créditos suplementares
e especiais?
São previstas no art. 166, § 8º, da CF/88:

Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum:
(...)
§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei
orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados,
54
65
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica
autorização legislativa.
(...).
E no art. 43 da Lei Federal nº 4.320/64:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais
depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de
exposição justificativa.
§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:
I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
II - os provenientes de excesso de arrecadação;
III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos
adicionais, autorizados em Lei;
IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente
possibilite ao poder executivo realiza-las.
§ 2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e o
passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e
as operações de credito a eles vinculadas.
§ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo, o saldo positivo das
diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada,
considerando-se, ainda, a tendência do exercício.
§ 4° Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação,
deduzir-se-a a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.
Vejamos cada uma delas:
 Superávit financeiro: corresponde ao resultado da diferença positiva entre o ativo financeiro e o

passivo financeiro, somando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações
de crédito a eles vinculadas.
 Excesso de arrecadação: corresponde ao saldo positivo das diferenças acumuladas, mês a mês, entre
a arrecadação prevista e a efetivamente realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício,
devendo-se deduzir a importância dos créditos extraordinários abertos até a data da abertura do
créditos adicional.
 Anulação parcial ou total de dotações: nesse caso, anulam-se dotações existentes, parcialmente ou
totalmente, como o fim de liberar recursos para as despesas que o Governo que ver realizadas com
os créditos suplementares e especiais que estão sendo abertos.
 Operações de crédito: operações de crédito são empréstimos que o ente público realiza para cobrir
déficit orçamentário ou déficit financeiro (insuficiência de caixa).
 Reserva de contingência: corresponde a uma dotação global (exceção ao Princípio da Especificação)
que não é destinada a determinado programa ou unidade orçamentária específica.
55
65
 Recursos sem despesas correspondentes: correspondem aos recursos objetos de veto pelo Poder
Executivo ou de emenda ou rejeição pelo Poder Legislativo. Com isso passa a haver recursos livres
que poderão ser utilizados.
Vejamos um quadro resumo das fontes de recursos para a abertura dos créditos adicionais:
QUADRO COMPARATIVO DAS FONTES DE RECURSOS PARA A ABERTURA DOS CRÉDITOS ADICIONAIS
CRÉDITO CRÉDITO
CRÉDITO ESPECIAL
SUPLEMENTAR EXTRAORDINÁRIO
Atender a despesas
Reforço de dotação Criação de dotação
imprevisíveis e urgentes
orçamentária de orçamentária de
Finalidade decorrentes de guerra,
despesa já existente na despesa inexistente na
comoção interna ou
LOA LOA
calamidade pública
Prévia, sempre em lei
Prévia, podendo ser
Autorização do Poder especial (não pode ter
incluída na própria LOA Sem necessidade prévia
Legislativo autorização geral na
ou em lei especial
LOA)
Veículo normativo Lei comum Lei comum Medida Provisória
Fonte de recursos Indicação obrigatória Indicação obrigatória Indicação facultativa
Obrigatório, indicado na
Obrigatório, indicado na Obrigatório, indicado na
Valor/limite Medida Provisória de
lei de autorização lei de autorização
autorização
Sempre no exercício Em princípio, no Em princípio, no
Vigência financeiro em que foi exercício financeiro em exercício financeiro em
aberto que foi aberto que foi aberto
Quando autorizado nos Quando autorizado nos
Prorrogação Não permitida 4 últimos meses do 4 últimos meses do
exercício financeiro exercício financeiro
1.5 - Do orçamento participativo
Já ouviu falar em orçamento participativo?
Corresponde à uma consulta prévia feita aos cidadãos acerca dos gastos públicos que querem ver
realizados, antes que os projetos de lei sejam encaminhados ao Poder Legislativo para debate e
aprovação.
É previsto no art. 48, § 1º, inciso I, da LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal:
Lei Complementar nº 101/2000: Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão

fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso
público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas
e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o
Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
56
65
§ 1o A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os
processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e
orçamentos;
(...).
Atenção: as sugestões do povo são uma opinião, não vinculando o Poder Executivo. Ou
seja, o Poder Executivo não é obrigado a acatar, no Projeto de Lei, o quanto decidido pela
população nessa consulta prévia, que se mostra, assim, meramente opinativa.
Como decorrência disso, não pode qualquer um do povo enviar ao Poder Legislativo Projeto de Lei ou
emenda envolvendo questões orçamentárias. Também não tem, qualquer um do povo, direito subjetivo
para postular junto ao Poder Judiciário que suas deliberações sejam incluídas no Projeto de Lei, tampouco
que sejam cumpridas.
Lembre-se sempre do seguinte: a iniciativa do Projeto de qualquer Lei Orçamentária

(PPA, LDO e LOA) é privativa do Poder Executivo e a aprovação é privativa do Poder
Legislativo.
Muito embora não tenha força vinculante, a realização da audiência pública do orçamento participativo é
condição de validade das leis orçamentárias.
Assim, acaso não realizada, as leis orçamentárias nascerão insanavelmente viciadas devido à ausência de
formalidade essencial, pois fora ignorado o postulado da participação popular.
1.6 - Vedações do art. 167 da CF/88
O art. 167 da CF/88 possui diversas vedações que têm como objetivos impedir desperdícios governamentais
no momento da elaboração do orçamento.
Vejamos:

III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de
capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com
finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; (Vide Emenda
constitucional nº 106, de 2020)
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição
do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação
57
65
de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária,
como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º,
bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
42, de 19.12.2003)
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem
indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal
e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e
fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por
antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras,
para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195,
I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime
geral de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº
20, de 1998)
XII - na forma estabelecida na lei complementar de que trata o § 22 do art. 40, a utilização
de recursos de regime próprio de previdência social, incluídos os valores integrantes dos
fundos previstos no art. 249, para a realização de despesas distintas do pagamento dos
benefícios previdenciários do respectivo fundo vinculado àquele regime e das despesas
necessárias à sua organização e ao seu funcionamento; (Incluído pela Emenda
XIII - a transferência voluntária de recursos, a concessão de avais, as garantias e as
subvenções pela União e a concessão de empréstimos e de financiamentos por instituições
financeiras federais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios na hipótese de
descumprimento das regras gerais de organização e de funcionamento de regime próprio
de previdência social. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
XIV - a criação de fundo público, quando seus objetivos puderem ser alcançados mediante
a vinculação de receitas orçamentárias específicas ou mediante a execução direta por
programação orçamentária e financeira de órgão ou entidade da administração pública.
(...).
Muitas dessas vedações já foram estudadas anteriormente, principalmente quando estudamos os princípios
gerais orçamentários.
58
65
Porém, dada a importância do assunto, vale resgatar o quanto visto e, ao mesmo tempo, abordar os novos
elementos.
 Os incisos I e II positivam o já estudado Princípio da Legalidade, segundo o qual são vedados o início
de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual ou a realização de despesas ou a
assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.
 O inciso III corresponde àquela que é conhecida como "regra de ouro da Administração Pública", pois
veda a realização de operações de crédito (empréstimos) que excedam o montante das despesas de
capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade
precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. Ou seja, proíbe a realização de
empréstimo em valores vultosos, que excedam o valor das despesas de capital, para o pagamento de
despesas correntes, como, por exemplo, a folha de salários, contas de consumo, como fornecimento
de água, de energia elétrica etc. A lógica aqui é a seguinte: se um ente federativo precisa realizar
empréstimo para arcar com esse tipo de despesa (que não seja para fazer investimentos), é porque
já está na mais grave ruína financeira.
 O inciso IV positiva o já estudado Princípio da Não Afetação (Não Vinculação/Destinação) das Receitas
de Impostos, segundo o qual é vedada a vinculação (afetação/destinação) da receita de impostos a
órgão, fundo ou despesa.
 O inciso V também positiva, por sua vez, Princípio da Legalidade, ao vedar a abertura de crédito
suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos
correspondentes.
 O inciso VI também é uma positivação do Princípio da Legalidade e da Proibição de estorno, que
vedam a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos (estorno) de uma categoria
de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa. Assim,
quando houver insuficiência ou necessidade de recursos, o poder Executivo deve recorrer à abertura
de créditos adicionais ou solicitar sua alteração, o que deve ser feito com a autorização do Poder
Legislativo, mediante lei (salvo em relação aos créditos extraordinários, que podem ser abertos por
meio de Medida Provisória).
 O inciso VII veda a concessão ou utilização de créditos ilimitados, sendo, pois, uma aplicação da lógica
do orçamento, já que tudo deve ser quantificado, de modo que não se gaste mais do que se possa
pagar.
 De acordo com o inciso VIII, fica proibida a utilização a utilização, sem autorização legislativa
específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir
déficit de empresas, fundações e fundos.
 O inciso IX veda a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.
 O inciso X veda a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por
antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para
pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios. Reitera-se: não pode haver empréstimos ou convênios para o pagamento de
despesas de custeio, como, por exemplo, folha de salário.
 O inciso XI veda a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art.
195, I, a, e II para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de
previdência social de que trata o art. 201. Logo, os recursos arrecadados à título de contribuições
sociais devem ir para a seguridade social (receita afetada, "carimbada"), para fins de custeio dos
benefícios do RGPS - Regime Geral da Providência Social.
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65
 O inciso XII positiva o Princípio da Segregação das Fontes, especificamente quanto à fonte de custeio
do RPPS - Regime Próprio de Previdência Social, prescrevendo que os recursos arrecadados para o
custeio desse regime previdenciário só podem ser utilizados para o pagamento do benefícios
previdenciários do respectivo regime.
 O inciso XIII proíbe a transferência a transferência voluntária de recursos, a concessão de avais, as
garantias e as subvenções pela União e a concessão de empréstimos e de financiamentos por
instituições financeiras federais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios na hipótese de
descumprimento das regras gerais de organização e de funcionamento de regime próprio de
previdência social.
 Por fim, o inciso XIV proíbe a criação de fundo público, quando seus objetivos puderem ser
alcançados mediante a vinculação de receitas orçamentárias específicas ou mediante a execução
direta por programação orçamentária e financeira de órgão ou entidade da administração pública.
1.7 - Desvinculação das Receitas (de parte delas) da União, dos

Estados e dos Municípios
Já estudamos, antecedentemente, que muitos tributos têm o produto da sua arrecadação afetados
(vinculados) à uma finalidade específica.
Por exemplo: todas as contribuições (de iluminação pública, previdenciárias etc.) têm o
produto da arrecadação afetado à finalidade prevista em lei; uma fração do produto da
arrecadação de impostos é destinada para a saúde e para a educação (exceções à não
vinculação da receita de impostos, previstas na 2ª parte do inciso IV do art. 167 da CF/88)
etc.
Portanto, a maioria dos tributos em geral arrecadados pelas diferentes entidades federativas é
afetado/vinculado à uma finalidade (despesa) específica (a afetação é regra, e a não afetação é exceção), de
modo que sobram poucos recursos orçamentários para uma aplicação mais livre e de acordo com o plano
político de cada governante.
O Poder Executivo da União, do Distrito Federal, dos Estados-membros e dos Municípios, objetivando terem
mais recursos "livres" para despenderem com aquelas despesas públicas que entendem serem mais
alinhadas com seus Planos de Governo, houveram por bem "providenciar", junto ao Congresso Nacional,
Emenda Constitucional desvinculando (desafetando) temporariamente parte desses recursos vinculados
(afetados).
É o que chamamos de DRU (Desvinculação das Receitas da União), DRE (Desvinculação das Receitas dos
Estados e também do Distrito Federal) e DRM (Desvinculação das Receitas dos Municípios).
A DRU (Desvinculação das Receitas da União) é prevista no art. 76 do ADCT:
ADCT: Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de
2024, 30% (trinta por cento) da arrecadação da União relativa às contribuições sociais,
sem prejuízo do pagamento das despesas do Regime Geral de Previdência Social, às
contribuições de intervenção no domínio econômico e às taxas, já instituídas ou que
60
65
vierem a ser criadas até a referida data. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
126, de 2022)
§ 1° O disposto no caput não reduzirá a base de cálculo das transferências a Estados,
Distrito Federal e Municípios, na forma do § 5º do art. 153 , do inciso I do art. 157 , dos
incisos I e II do art. 158 e das alíneas a , b e d do inciso I e do inciso II do art. 159 da
Constituição Federal , nem a base de cálculo das destinações a que se refere a alínea c do
inciso I do art. 159 da Constituição Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
68, de 2011).
§ 2° Excetua-se da desvinculação de que trata o caput a arrecadação da contribuição social
do salário-educação a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal . (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011).
§ 3° Para efeito do cálculo dos recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino de
que trata o art. 212 da Constituição Federal , o percentual referido no caput será nulo.
§ 4º A desvinculação de que trata o caput não se aplica às receitas das contribuições sociais
destinadas ao custeio da seguridade social. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103,
de 2019)
A DRE (Desvinculação das Receitas dos Estados e do Distrito Federal) é prevista no art. 76-A do ADCT:
ADCT: Art. 76-A. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de
2023, 30% (trinta por cento) das receitas dos Estados e do Distrito Federal relativas a
impostos, taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data,
seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes. (Incluído dada
pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)
Parágrafo único. Excetuam-se da desvinculação de que trata o caput: (Incluído dada pela
Emenda constitucional nº 93, de 2016)
I - recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à
manutenção e desenvolvimento do ensino de que tratam, respectivamente, os incisos II e
III do § 2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição Federal; (Incluído dada pela Emenda
II - receitas que pertencem aos Municípios decorrentes de transferências previstas na
Constituição Federal; (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)
III - receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores;
(Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)
IV - demais transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com
destinação especificada em lei; (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)
V - fundos instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério
Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito
Federal. (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)
E a DRM (Desvinculação das Receitas dos Municípios) é prevista, por fim, no art. 76-B do ADCT:
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ADCT: Art. 76-B. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de
2023, 30% (trinta por cento) das receitas dos Municípios relativas a impostos, taxas e
multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e
respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes. (Incluído dada pela Emenda
Parágrafo único. Excetuam-se da desvinculação de que trata o caput: (Incluído dada pela
Emenda constitucional nº 93, de 2016)
I - recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à
manutenção e desenvolvimento do ensino de que tratam, respectivamente, os incisos II e
III do § 2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição Federal; (Incluído dada pela Emenda
II - receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores;
(Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)
III - transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação
especificada em lei; (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)
IV - fundos instituídos pelo Tribunal de Contas do Município. (Incluído dada pela Emenda
Muita atenção: após a leitura atenta dos dispositivos constitucionais acima, que são
praticamente autoexplicativos, queremos que você memorize o seguinte: somente a
Constituição Federal pode afetar/vincular ou desafetar/desvincular a receita de
impostos e de contribuições, PRINCIPALMENTE DE IMPOSTOS, seja de forma originária
ou por meio de Emenda Constitucional. Se um tributo é afetado/vinculado pela própria
Constituição Federal, por óbvio, sua desafetação/desvinculação não pode ocorrer por
meio de lei.
1.8 - Os reflexos jurídicos da tredestinação da receita dos tributos

vinculados
Que é tredestinação de tributo vinculado?
É dar a um tributo afetado/vinculado uma destinação diversa daquela dada pela CF/88.
Lembre-se de que a CF/88 já afeta/destina a receita de alguns tributos (contribuições em geral e,

excepcionalmente, um percentual dos impostos).
Pois bem: e se Poder Público utilizar o produto da arrecadação desses tributos afetados em finalidade
diversa? Isto é, se houver tredestinação da receita dos tributos vinculados? Quais os efeitos jurídicos para o
contribuinte? Ele tem o direito subjetivo de não pagar? Ou, se já tiver pago, tem o direito subjetivo de
postular a repetição/devolução?
O assunto foi analisado e decidido pelo STF no julgamento do RE nº 566.007, dentre outros julgados:
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Ementa: DIREITOS CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL.
DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS DA UNIÃO – DRU. ART. 76 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES
CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS. AUSÊNCIA DE CORRELAÇÃO ENTRE A ALEGADA
INCONSTITUCIONALIDADE DA DRU E O DIREITO À DESONERAÇÃO TRIBUTÁRIA
PROPORCIONAL À DESVINCULAÇÃO. ILEGITIMIDADE PROCESSUAL. AUSÊNCIA DE DIREITO
LÍQUIDO E CERTO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. A
questão nuclear deste recurso extraordinário não é se o art. 76 do ADCT ofenderia norma
permanente da Constituição da República, mas se, eventual inconstitucionalidade,
conduziria a ter a Recorrente direito à desoneração proporcional à desvinculação das
contribuições sociais recolhidas. 2. Não é possível concluir que, eventual
inconstitucionalidade da desvinculação parcial da receita das contribuições sociais, teria
como consequência a devolução ao contribuinte do montante correspondente ao
percentual desvinculado, pois a tributação não seria inconstitucional ou ilegal, única
hipótese autorizadora da repetição do indébito tributário ou o reconhecimento de
inexistência de relação jurídico-tributária. 3. Não tem legitimidade para a causa o
contribuinte que pleiteia judicialmente a restituição ou o não recolhimento proporcional
à desvinculação das receitas de contribuições sociais instituída pelo art. 76 do ADCT,
tanto em sua forma originária quanto na forma das alterações promovidas pelas
Emendas Constitucionais n. 27/2000, 42/2003, 56/2007, 59/2009 e 68/2011. Ausente
direito líquido e certo para a impetração de mandados de segurança. 4. Negado
provimento ao recurso extraordinário. (RE 566007, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal
Pleno, julgado em 13/11/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO
DJe-028 DIVULG 10-02-2015 PUBLIC 11-02-2015)
Portanto, de acordo com o STF, ainda que a desvinculação de receitas de um tributo fosse considerada
inconstitucional, por hipótese, a consequência jurídica seria ordem judicial para a vinculação do produto
da arrecadação, e não sua devolução ao contribuinte.
Logo, se Poder Público utilizar o produto da arrecadação desses tributos afetados em finalidade diversa
(tredestinação), isso não dispensa o contribuinte do pagamento e nem ocasiona o direito à devolução.
1.9 - Controle de constitucionalidade do orçamento
Historicamente o STF sempre entendeu que não era possível o controle abstrato de constitucionalidade das
normas orçamentárias, com base no argumento de que o orçamento é lei apenas formal, isto é, uma lei de
efeitos concretos (tem forma de lei, mas, quanto à matéria, não veicula normas gerais a abstratas, como
deve ser uma lei, razão pela qual tem efeitos concretos, conforme já estudamos anteriormente quanto à
natureza jurídica do orçamento).
Com base nesse entendimento, de que o orçamento é lei de efeito concreto, por individualizar o destino
específico da alocação dos recursos públicos, o STF entendia que não era possível o seu controle
concentrado de constitucionalidade (nesse sentido, a ADI 2925).
Contudo, o STF mudou esse seu entendimento, tendo o atual posicionamento de que as leis orçamentárias
são leis e que, por isso, podem ser objetos de controle concentrado de constitucionalidade:
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EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA
PROVISÓRIA N° 405, DE 18.12.2007. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. LIMITES
CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA
EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS. I. MEDIDA PROVISÓRIA E SUA CONVERSÃO EM LEI.
Conversão da medida provisória na Lei n° 11.658/2008, sem alteração substancial.
Aditamento ao pedido inicial. Inexistência de obstáculo processual ao prosseguimento do
julgamento. A lei de conversão não convalida os vícios existentes na medida provisória.
Precedentes. II. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS
ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve
exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos
normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em
abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu
objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de
constitucionalidade. III. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA
EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS PARA
ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. Interpretação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, §
1º, inciso I, alínea "d", da Constituição. Além dos requisitos de relevância e urgência (art.
62), a Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para
atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos
requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla margem de
discricionariedade por parte do Presidente da República, os requisitos de imprevisibilidade
e urgência (art. 167, § 3º) recebem densificação normativa da Constituição. Os conteúdos
semânticos das expressões "guerra", "comoção interna" e "calamidade pública"
constituem vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso
I, alínea "d", da Constituição. "Guerra", "comoção interna" e "calamidade pública" são
conceitos que representam realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de
conseqüências imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que dessa forma
requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares e extraordinárias. A
leitura atenta e a análise interpretativa do texto e da exposição de motivos da MP n°
405/2007 demonstram que os créditos abertos são destinados a prover despesas
correntes, que não estão qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência. A edição da
MP n° 405/2007 configurou um patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais
que permitem a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários.
IV. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. Suspensão da vigência da Lei n° 11.658/2008, desde a
sua publicação, ocorrida em 22 de abril de 2008. (ADI 4048 MC, Relator(a): GILMAR
MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 14/05/2008, DJe-157 DIVULG 21-08-2008 PUBLIC 22-
08-2008 EMENT VOL-02329-01 PP-00055 RTJ VOL-00206-01 PP-00232)
EMENTA: CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 402, DE 23 DE NOVEMBRO DE 2007,
CONVERTIDA NA LEI Nº 11.656, DE 16 DE ABRIL DE 2008. ABERTURA DE CRÉDITO
EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DA IMPREVISIBILIDADE
E DA URGÊNCIA (§ 3º DO ART. 167 DA CF), CONCOMITANTEMENTE. 1. A lei não precisa de
densidade normativa para se expor ao controle abstrato de constitucionalidade, devido
a que se trata de ato de aplicação primária da Constituição. Para esse tipo de controle,
exige-se densidade normativa apenas para o ato de natureza infralegal. Precedente: ADI
4.048-MC. 2. Medida provisória que abre crédito extraordinário não se exaure no ato de
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sua primeira aplicação. Ela somente se exaure ao final do exercício financeiro para o qual
foi aberto o crédito extraordinário nela referido. Hipótese em que a abertura do crédito se
deu nos últimos quatro meses do exercício, projetando-se, nos limites de seus saldos, para
o orçamento do exercício financeiro subseqüente (§ 2º do art. 167 da CF). 3. A conversão
em lei da medida provisória que abre crédito extraordinário não prejudica a análise deste
Supremo Tribunal Federal quanto aos vícios apontados na ação direta de
inconstitucionalidade. 4. A abertura de crédito extraordinário para pagamento de despesas
de simples custeio e investimentos triviais, que evidentemente não se caracterizam pela
imprevisibilidade e urgência, viola o § 3º do art. 167 da Constituição Federal. Violação que
alcança o inciso V do mesmo artigo, na medida em que o ato normativo adversado vem a
categorizar como de natureza extraordinária crédito que, em verdade, não passa de
especial, ou suplementar. 5. Medida cautelar deferida. (ADI 4049 MC, Relator(a): CARLOS
BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 05/11/2008, DJe-084 DIVULG 07-05-2009 PUBLIC 08-
05-2009 EMENT VOL-02359-02 PP-00187 RTJ VOL-00211-01 PP-00247)
Portanto, de acordo com o atual entendimento do STF, leis orçamentárias podem ser objetos de controle
concentrado de constitucionalidade, independentemente de suas características (lei formal de efeitos
concretos).
Pessoal, chegamos ao final de mais uma aula!
Na próxima estudaremos a Receita Pública, que abastece os cofres da Administração para que ela possa
custear os programas e ações previstos na LOA.
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ESTRATÉGIA OAB
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ESTRATÉGIA OAB
Queridos OABeiros!
Vamos dar continuidade ao nosso curso de DIREITO FINANCEIRO PARA A 1ª FASE DO EXAME DA ORDEM
DOS ADVOGADOS DO BRASIL, nos dedicaremos, agora, ao estudo da Receita Pública.
Um forte abraço!
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ESTRATÉGIA OAB
Sumário
2 - Receita Pública .................................................................................................................................. 4
2.1 - Classificação das receitas públicas......................................................................................................... 5
2.2 - Fases da receita pública ......................................................................................................................... 9
2.2.1 - Previsão......................................................................................................................................... 10
2.2.2 - Lançamento .................................................................................................................................. 11
2.2.3 - Arrecadação .................................................................................................................................. 12
2.2.4 - Recolhimento ................................................................................................................................ 12
2.3 - Renúncia de receita ............................................................................................................................. 12
2.4 - Responsabilidade na gestão fiscal ....................................................................................................... 15
2.5 - Fundos públicos ................................................................................................................................... 17
2.6 - Regime contábil da receita pública...................................................................................................... 19
2.7 - Repartição constitucional obrigatória de receitas tributárias ............................................................. 20
2.7.1 – Transferências diretas .................................................................................................................. 21
4.7.2 – Transferências indiretas ............................................................................................................... 27
2.8 - Bloqueio das transferências constitucionais obrigatórias ................................................................... 30
2.9 - Dívida ativa .......................................................................................................................................... 31
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ESTRATÉGIA OAB
2 - RECEITA PÚBLICA
Vamos estudar, agora, as receitas públicas.
Pois bem: que é receita pública?
Conceito: a receita pública corresponde ao produto da entrada de recursos nos cofres

públicos ("dinheiro que entra"), recursos esses que, integrando-se ao patrimônio público
sem quaisquer reservas ou condições, vêm aumentar o referido patrimônio. Logo, de
forma simples, receita pública é o valor que ingressa nos cofres públicos e que poderá
ser utilizado como fonte de custeio das despesas públicas.
O conceito acima permite perceber que nem todo recurso (valor) que ingressa nos cofres públicos é receita
pública.
De fato, existem "ingressos públicos" e "receitas públicas".
Eis a diferença:
 Ingresso público: todas as entradas de recursos nos cofres públicos, independentemente de serem
apropriadas ou não pela Administração Pública (ou seja, independentemente de se tornar ou não
disponível no orçamento público).
 Receita pública: somente a parte do ingresso que pode ser apropriada e usada pela Administração
Pública (ou seja, se tornará disponível no orçamento público).
Assim, enquanto a receita pública integra o patrimônio da Administração Pública sem reservas, não havendo
qualquer necessidade previamente estabelecida de devolvê-la, o ingresso público é aquele que poderá ser
devolvido ao particular, pois sua entrada (ingresso nos cofres públicos) pode se dar condicionada a um
posterior levantamento.
Por exemplo: se a licitação pública prevê que a contratada preste uma caução contratual
em dinheiro, mediante depósito bancário na conta da Administração Pública contratante,
esse valor não poderá ser utilizado pela Administração para custear as despesas púbicas,
pois precisará ser futuramente devolvido, razão pela qual não é considerado uma receita
pública, já que não passa a integrar o patrimônio público, ou seja, não é um valor que pode
ser "gasto" pela Administração.
É possível imaginar, pois, que um mero "ingresso" pode se tornar uma "receita" pública: usando o mesmo
exemplo acima, da caução na licitação, imagine que a contratada não cumpriu o contrato administrativo à
contento e que, por isso, a Administração executa a garantia, ou seja, se apropria da caução. Essa caução
(que é era um mero ingresso) passou a ser receita pública no momento em que convertida em favor da
Administração Pública.
Vamos conferir uma questão inédita sobre o assunto:
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ESTRATÉGIA OAB
(QUESTÃO INÉDITA) Com fundamento na lei de licitações e nas regras do edital da licitação pública,
determinada licitante foi obrigada a recolher certo valor aos cofres públicos da entidade que promoveu a
licitação à título de caução contratual. Sobre esse caução, é correto afirmar que:
A) A caução passa a integrar o patrimônio da entidade que promoveu a licitação.
B) Todo ingresso de valores nos cofres públicos é receita pública.
C) A caução exigida e arrecadada da licitante não é receita pública.
D) A caução exigida e arrecadada da licitante é receita pública.
Comentários:
De acordo com os conceitos de "ingresso público" e de "receita pública", e considerando que nem todo
ingresso é receita pública, tal como os valores recolhidos à título de caução, que, por gerar a obrigação de
devolução, não passam a integrar o patrimônio público, tem-se como correta a alternativa “c”.
Pois bem: as receitas públicas podem ser tributárias ou não tributárias:
 A receita pública tributária é aquela que o Estado obtém por meio da tributação, isto é, cobrando
impostos, taxas, contribuições etc. É a maior fonte de receita pública em nosso país, ou seja, a maior
parte dos recursos que abastecem os cofres públicos advém da cobrança de tributos. Portanto, a
Administração Pública brasileira, em todos os níveis, é altamente dependente da receita de tributos.
 A receita pública não tributária é aquela que o Estado obtém por outros meios que não a tributação,
como, por exemplo, pela cobrança de preço público ou tarifa (que não são tributos), pelo exercício
de atividade industrial, comercial, pelo recebimento devido em razão de uma concessão pública etc.
É a menor fonte de receita pública em nosso país.
2.1 - Classificação das receitas públicas
Considerando as características presentes nos diferentes tipos de recursos que ingressam nos cofres
públicos, a doutrina passou a separá-los em classes, isto é, passou a classificá-los.
E foi assim que a doutrina criou as seguintes classificações:
Quanto à periodicidade (ou regularidade) do ingresso: de acordo com essa classificação, a receita pode ser
ordinária (aquela constante, que ingressa de forma periódica nos cofres públicos, como, por exemplo, o IPTU
para os Municípios, o IR para a União etc.) ou extraordinária (é a receita inconstante, esporádica, eventual
ou excepcional, isto é, que não ingressa de forma periódica nos cofres públicos, como, por exemplo, uma
caução contratual que foi convertida em receita pública, um imposto extraordinário, como o IEG (imposto
extraordinário de guerra).
Quanto ao sentido: em sentido amplo, correspondente a toda entrada de recursos nos cofres públicos,
independentemente de poder ou não ser usada pelo Estado (ou seja, nesse sentido amplo a receita pública
corresponde ao mero ingresso, como, por exemplo, as cauções, doações etc.) e em sentido restrito/estrito,
que corresponde à receita que pode ser efetivamente usada pelo Estado no custeio de bens e serviços em
prol da sociedade.
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ESTRATÉGIA OAB
Quanto à competência do ente da federação: a receitas públicas podem ser federais (que pertencem à
União), Estaduais (que pertencem aos Estados-membros), do Distrito Federal e municipais, que pertence
aos Municípios.
Quanto à fonte ou origem: podem ser originárias, quando a fonte da receita pública é o próprio patrimônio
do Estado, ou seja, a receita se origina, tem origem, no próprio patrimônio do Estado, como, por exemplo, a
receita advinda de alienações de bens públicos (móveis e imóveis), exploração de atividade industrial,
recebimento de juros em razão de empréstimos concedidos etc. Ou podem ser derivadas, que são aquelas
que o Estado obtém com o seu poder de império, arrecadando-as coercitivamente dos particulares, nos
termos da lei; estamos nos referindo, pois, aos tributos (impostos, taxas, contribuições etc.).
Pois bem: após termos entendido a diferença entre receitas públicas originárias e derivadas, há duas
"figuras" (receitas públicas) que precisamos explorar um pouco melhor, que são a taxa e o preço público (ou
tarifa, que, apesar da tentativa de alguns doutrinadores em traçar uma distinção entre ela e o preço
público, a corrente majoritária utiliza as expressões como sinônimas, razão pela qual também as
utilizaremos como expressões sinônimas).
Tanto as taxas quanto os preços públicos (ou tarifas) são contraprestações pecuniárias pagas pelo
beneficiário em razão de uma prestação ou de uma utilidade estatal.
Portanto, a prestação de um serviço público pode ensejar a cobrança de taxa ou a cobrança de preço público.
Contudo, conforma já alertamos: taxa e preço público (ou tarifa) não se confundem; são,
pois, institutos jurídicos totalmente diferentes.
As taxas, por serem tributos, devem ser instituídas por meio de lei e devem integral obediência ao regime
jurídico tributário (regras e princípios de direito tributário insculpidos na CF/88). A relação entre o Estado e
o contribuinte nas questões tributárias é de Poder de Império.
Diferentemente, o preço público ou tarifa é obrigação voluntária, de natureza contratual, sendo regulada,
dessa forma, pelo Código Civil e pelo Código de Defesa do Consumidor. De fato, o preço público ou tarifa
corresponde ao valor pago pela prestação de um serviço público que, apesar de prestado pelo Poder Público,
não o é sob o regime jurídico de direito público: é prestado sob o regime jurídico contratual, ou seja, não
decorre de uma obrigação legal, mas de um contrato, sendo regida, pois, pela livre disposição da vontade.
A taxa pode ser exigida pela prestação de um serviço público efetivamente ou potencialmente prestado.
Por sua vez, não se admite a cobrança de tarifa ou preço público por utilização potencial.
Nesse sentido, a Súmula nº 545 do STF consubstancia o seguinte entendimento:
Súmula 545 do STF: Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas,
diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia
autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu.
Considerando, assim, as diferenças acima apontadas, é possível perceber que (i) a receita oriunda das taxas
é derivada, enquanto (ii) a receita oriunda das tarifas (ou preços públicos) é originária.
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ESTRATÉGIA OAB
Quanto à natureza ou previsão orçamentária: de acordo com essa classificação, as receitas podem ser
orçamentárias, sendo aquelas que, em regra, podem constar no orçamento, disponível para que o gestor
público possa custear as despesas públicas (afirmamos "em regra" porque todas as receitas devem constar
na LOA, por força do princípio da universalidade, mas a inexistência de previsão e de uma receita ou sua
previsão a menor não impedem o seu ingresso, nos termos do art. 57 da Lei 4.320/64). Ou as receitas podem
ser extraorçamentárias, sendo aquelas que não fazem parte do orçamento, não podendo o gestor público
utilizá-las para custear as despesas públicas. São, na verdade, meros movimentos de caixa, pois "entram"
nos cofres públicos, mas não podem ser apropriados e utilizados pela Administração Pública como se fossem
recursos seus (são meros ingressos que não se incorporam ao patrimônio público). São exemplos de receitas
extraorçamentárias os valores recebidos à título de caução, fiança, depósito para garantias diversas etc. Em
alguns casos, a receita extraorçamentária pode converter-se em receita orçamentária, como, por exemplo,
quando alguém perde, em favor da Administração Pública, o valor de uma caução.
Quanto à categoria econômica (classificação legal): essa classificação separa as receitas públicas em
receitas correntes e receitas de capital. Vejamos a seguir, um pouco mais detalhadamente, a distinção:
As receitas correntes são aquelas que aumentam a disponibilidade financeira do Estado, ou seja, que
aumentam o poder de gasto, de dispêndio para o custeio dos objetivos definidos nos programas e ações
voltados às políticas públicas. Elas (receitas correntes) aumentam apenas o patrimônio não duradouro do
Estado, isto é, que se esgota dentro do período anual. Logo, as receitas correntes são aquelas destinadas a
suportar o custeio da máquina pública, isto é, o pagamento de salários e demais remunerações, o pagamento
de encargos, de fornecedores de bens e serviços contínuos, sem possibilitar-lhes grandes investimentos.
Os tipos (fontes) de receitas correntes são definidos no art. 11, § 1º, da Lei 4.320/64:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias

econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.
§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial,
agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos
financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas
a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.
(...).
Assim, de acordo com esse § 1º, são receitas correntes:
As receitas de tributos e de contribuições, sendo aquelas advindas da arrecadação de impostos, taxas etc.
(ou seja, de tributos em geral).
As receitas patrimoniais, sendo aquelas que resultam da exploração do patrimônio do Estado, como se dá
com o recebimento dos aluguéis, rendimentos oriundos de rendas a ativos permanentes, como foros,
laudêmios e os juros de aplicações financeiras, que são exemplos de recursos obtidos com a exploração do
patrimônio público.
As receitas agropecuárias, que são aquelas provenientes da atividade da exploração agropecuária de origem
animal ou vegetal, como, por exemplo, agricultura, pecuária, extração de produtos vegetais, dentre outros.
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ESTRATÉGIA OAB
As receitas industriais, que são aquelas que resultam de atividades industriais exploradas pelo Estado,
quando ele pratica diretamente.
As receitas de serviços que não sejam remunerados por meio de taxas (pois, nesse caso, a receita será
tributária), como, por exemplo, aqueles remunerados por tarifa ou preço público, como, por exemplo, o
serviço de transporte, de pedágio, portuário etc.
As receitas de transferências correntes, que são os recursos recebidos de outras entidades federativas, por
força de mandamento constitucional ou não, destinados custear despesas correntes, como, por exemplo, a
transferência de 50% do produto da arrecadação do ITR, pela União, ao Município onde o imóvel rural é
localizado, as transferências decorrentes de convênios, de emendas parlamentares etc.
E, por fim, as outras receitas correntes, quando não puderem ser enquadradas nas descrições acima.
Quanto às receitas de capital, são aquelas advindas de uma operação em que o próprio patrimônio gera
patrimônio. Por exemplo: quando o Estado compra um veículo com recursos próprios, quando constrói uma
escola ou quando faz qualquer outro investimento, há um acréscimo no seu patrimônio com o novo bem
adquirido ou construído, mas há a saída do valor em dinheiro que foi utilizado para a aquisição ou
construção, de modo que não ocorre qualquer efeito no patrimônio líquido ("sai dinheiro e entra o
patrimônio").
Os tipos (fontes) de receitas de capital são definidos, por sua vez, no art. 11, § 2º, da Lei 4.320/64:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias

econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.
(...)
§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros
oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os
recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender
despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento
Corrente. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 1982).
(...).
De acordo com esse § 2º, são receitas de capital:
Os recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas, ou seja, de operações de crédito, que são os
valores de empréstimos tomados pela Administração Pública (quando o Estado toma um empréstimo).
As decorrentes da alienação de bens, ou seja, os recursos provenientes da venda de bens públicos, sejam
eles móveis ou imóveis, tal como se dá com a venda de imóveis, com as privatizações, com a venda de ações
etc.
Pois bem: você deve lembrar daquela que é chamada "regra de ouro" da Administração, positivada no art.
167, inciso III, da CF/88 e no art. 44 da LRF:
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ESTRATÉGIA OAB
(...)
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de
capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com
finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; (Vide Emenda
(...).
Lei Complementar nº 101/2000 (LRF): Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital
derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o
financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência
social, geral e próprio dos servidores públicos.
Atenção: de acordo com a "regra de ouro" da Administração, as receitas de capital devem

ser aplicadas em despesas de capital, sendo expressamente VEDADA a aplicação da
receita de capital decorrente da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio
público para financiar despesas correntes, como, por exemplo, salários.
Mas tal vedação tem uma exceção: é permitido gastar uma receita de capital decorrente
da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para financiar
despesas correntes relativas ao RGPS - Regime Geral da Previdência Social ou ao RPPS -
Regime Próprio da Previdência Social, somente.
Portanto: as receitas de capital decorrentes da alienação (venda) do patrimônio público

podem ser excepcionalmente utilizadas para custear despesas correntes que sejam tão
somente referentes à contribuições devidas à previdência social (devidas ao regime geral
ou próprio).
Continuando, as receitas de capital também podem decorrer de amortização de empréstimo, auferidas

quando o Estado age como cedente de recursos (ou seja, emprestando dinheiro).
As decorrentes de transferência de capital, auferidas pelo Estado quando ele recebe algum recurso pra
realizar investimentos, como, por exemplo, para a compra de máquinas, de equipamentos, para a
construção de escolas, creches, hospitais etc. (esses recursos são transferências de capital).
E as outras receitas de capital, quando não puderem ser enquadradas nas descrições acima.
Atenção: os recursos classificados como receitas de capital se destinam a custear, em

regra, uma despesa de capital.
2.2 - Fases da receita pública
Assim como ocorre com as despesas, a realização da receita pública passa por diferentes fases ou estágios,
que são (i) a previsão, (ii) o lançamento, (iii) a arrecadação e (iv) o recolhimento.
Vejamos cada uma dessas fases:
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ESTRATÉGIA OAB
2.2.1 - Previsão
Previsão: As receitas públicas indicadas no orçamento (isto é, na LOA) são sempre previstas ou estimadas
(de fato, como o orçamento é elaborado antes do efetivo ingresso das receitas, é impossível cravar, com
precisão, todos os valores que ingressarão nos cofres públicos, razão pela qual tais receitas são estimadas,
previstas).
Mas as despesas, diferentemente, são fixadas, pois é possível antever, com razoável precisão, desde que
elaborado um bom planejamento, quais serão os "gastos" do Governo no exercício (ano) seguinte.
Portanto, toda receita pública deve ser prevista (estimada) na lei orçamentária anual
(LOA).
Pois bem: a falta de previsão de uma determinada receita pública na LOA não significa que ela não possa ser
arrecadada, pois, nos termos da Súmula nº 66 do STF, "É legítima a cobrança do tributo que houver sido
aumentado após o orçamento, mas antes do início do respectivo exercício financeiro".
Logo, uma receita não prevista no orçamento não está impossibilitada de ser cobrada.
Segundo consta no caput do art. 12 da LRF, o Poder Público deve seguir uma rigorosa metodologia de
projeção das receitas orçamentárias a serem estimada na LOA, evitando-se, assim, a subestimação ou
superestimação de receitas.
Ou seja, a estimativa das receitas deve ser a mais precisa possível, baseada em critérios técnicos e
estatísticos rigorosos.
De modo mais claro: não pode ser um mero "chute"!
Vejamos:
Lei Complementar nº 101/2000 (LRF): Art. 12. As previsões de receita observarão as

normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação
do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e
serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da
projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e
premissas utilizadas.
(...)
§ 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior
ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária.
§ 3o O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do
Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de
suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício
subseqüente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.
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ESTRATÉGIA OAB
Observe, pois, o que consta no § 2º: significa que as receitas decorrentes de operações de crédito previstas
na LOA (empréstimos tomados pelo Governo) devem ser usadas em despesas de capital, ou seja, não podem
ser usadas em receitas correntes.
E o § 3º permite àqueles órgãos e Poderes que têm autonomia financeira (Legislativo, Judiciário, Ministério
Público e Defensoria Pública) conhecer os valores e os critérios técnicos que foram empregados nos referidos
valores a eles disponibilizados para a elaboração de suas propostas orçamentárias parciais.
2.2.2 - Lançamento
Após a estimativa (previsão) no orçamento (isto é, na LOA), a receita é lançada.
Nessa fase o Poder Público "individualiza" o montante a ser arrecadado, isto é, individualiza, basicamente,
"quem deve", "quanto deve" e o "que deve".
A legislação fornece diversas definições para o "lançamento da receita".
Por exemplo, o art. 53 da Lei 4.320/64:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 53. O lançamento da receita é ato da repartição competente,
que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o
débito desta.
Especificamente quanto à receita tributária, o art. 142 do CTN define o ato de lançamento da seguinte forma:
CTN: Art. 142. Compete privativamente à autoridade administrativa constituir o crédito

tributário pelo lançamento, assim entendido o procedimento administrativo tendente a
verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria
tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo
caso, propor a aplicação da penalidade cabível.
Parágrafo único. A atividade administrativa de lançamento é vinculada e obrigatória, sob
pena de responsabilidade funcional.
Toda receita precisa ser lançada, nos termos do art. 52 da Lei 4.320/64:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 52. São objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer
outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.
Logo, a palavra "lançamento" tem mais de um significado, a depender do tipo de receita a que se refere.
Quanto a receita pública for tributária, aplica-se o art. 142 do CTN, quando o "lançamento" será emitido pela
autoridade administrativa competente (ato de "documentação" do débito, com a emissão de um
lançamento tributário).
Mas, acaso a receita pública não seja tributária (receita não tributária), pode não haver um "documento"
expedido pela autoridade competente, não significando, porém, que a receita não foi lançada; nesse caso,
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ESTRATÉGIA OAB
o lançamento ocorrerá por meio do conceito técnico-contábil de lançamento, com a sua simples escrituração
nos livros de escritura apropriados (não terá um "documento" de lançamento, mas a receita será escriturada
no correspondente livro fiscal como crédito).
2.2.3 - Arrecadação
Nessa fase o devedor liquida, isto é, cumpre suas obrigações para o com Estado junto aos agentes
arrecadadores, como, por exemplo, os bancos, postos fiscais etc. Os agentes arrecadadores podem ser
públicos (tesouraria, postos fiscais) ou privados (bancos ou outros tipos de agentes autorizados a receber).
Observe que a receita foi paga, mas ainda não ingressou nos cofres públicos, o que ocorrerá tão somente na
fase seguinte.
2.2.4 - Recolhimento
É a fase da efetiva entrega dos valores arrecadados aos cofres do Governo.
Assim, nessa fase todos os recursos recolhidos pelos agentes arrecadadores públicos ou privados são
depositados na conta única do Tesouro Público, em observância ao princípio da unidade de caixa (art. 56 da
Lei nº 4.320/64), permitindo o acompanhamento e controle centralizado dos recursos arrecadados.
Logo, enquanto a arrecadação corresponde à entrega, pelo devedor, dos recursos devidos ao agente
arrecadador, o recolhimento corresponde à entrega, pelo agente arrecadador, desses mesmos recursos à
conta do tesouro.
2.3 - Renúncia de receita
A renúncia de receitas públicas se dá, em regra, por meio da concessão de benefícios fiscais (não são a única
forma, pois também existem os benefícios financeiros e os creditórios, mas, para fins de Exame de Ordem,
os tributários são os mais relevantes, haja vista toda a disciplina legal que passaremos a estudar a seguir).
Mas, que é benefício fiscal?
Benefício fiscal é toda e qualquer redução de tributos concedida a um grupo de

contribuintes (logo, não é algo concedido a todos, de modo geral) por meio de lei, como,
por exemplo, subsídios, isenções, reduções de base de cálculo, concessões de crédito
presumido, anistias ou remissões. Não importa a nomenclatura ou instituto utilizados:
qualquer redução de tributos a um grupo específico de pessoas, em detrimento dos
demais, é um benefício fiscal.
De acordo com o direito tributário, todo benefício fiscal (referente a tributos) deve observar as disposições
constantes no art. 150, § 6º, da CF/88 e no 97, inciso VI, do CTN, dentre outras, dentre as quais destacamos
a necessária observância ao princípio da estrita legalidade:
CF/88: Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à
União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
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ESTRATÉGIA OAB
(...)
§ 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito
presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser
concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule
exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou
contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g.
(...).
Art. 97. Somente a lei pode estabelecer:
(...)
VI - as hipóteses de exclusão, suspensão e extinção de créditos tributários, ou de dispensa
ou redução de penalidades.
(...).
Portanto, somente lei ordinária em sentido estrito (nunca um Decreto ou outro instrumento infralegal) pode
conceder benefício fiscal referente a tributos.
Do ponto de vista do direito financeiro, a concessão de benefícios fiscais referentes a tributos repercute no
orçamento, na parte da receita pública, pois os recursos dos quais o Governo "abriu mão" ao conceder o
benefício deixarão - por óbvio - de ingressar nos cofres públicos.
E quando a receita pública é afetada, deixando de "entrar" nos cofres, pode ocorrer distúrbios em diversas
áreas, que não contarão com os recursos necessários à realização das despesas, levando à consequente
necessidade, assim, de redução de gastos, à impossibilidade de concessão de aumentos salariais etc.
Justamente porque a concessão de benefícios fiscais de natureza tributária impactam o orçamento, o art.
165, § 6º, da CF/88 prescreve que:

(...)
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado
do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões,
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
(...).
Portanto, o Poder Público não pode simplesmente "dar" o benefício; se quiser "dá-lo", sempre por meio de
lei, precisará realizar estudos prévios, de modo a identificar qual o efeito que ele causará sobre as receitas
e despesas dos orçamentos futuros.
Adicionalmente e complementarmente ao quanto disposto no art. 165, § 6º, da CF/88, o art. 14 da LRF
também traz um importante regramento sobre a renúncia de receitas:
Lei Complementar nº 101/2000 (LRF): Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou

benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar
13
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ESTRATÉGIA OAB
acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que

deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes
orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de
receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de
resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput,
por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da
base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de
isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que
implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que
correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput
deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor
quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
§ 3o O disposto neste artigo não se aplica:
I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da
Constituição, na forma do seu § 1º;
II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de
cobrança.
Atenção: o art. 14 da LRF em questão é fundamental para todos aqueles que farão o
Exame de Ordem!
Assim, nos termos do art. 14 em referência, um benefício fiscal de natureza tributária (de qualquer tipo,
podendo ser uma isenção, uma anistia, uma redução de base de cálculo etc., sendo o rol do § 1º meramente
exemplificativo) só poderá ser concedido se:
1º) Estiver acompanhamento da estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva

iniciar sua vigência e nos dois exercícios seguintes. Assim, por exemplo, se uma lei concede uma isenção
de um determinado tributo a partir de 2024, essa mesma lei deverá indicar os efeitos dessa concessão
sobre as receitas e despesas dos exercícios de 2024, 2025 e 2026.
2º) Essa lei que conceder o benefício também deve estar em consonância com a LDO.
3º) E ainda deve atender (essa lei concessiva do benefício) a pelo menos uma das seguintes condições:
A) Demonstrar, na própria lei concessiva, que tal renúncia foi considerada na estimativa das receitas
orçamentárias (estimadas na LOA) e que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo
próprio da LDO; ou
B) Estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput (isto é, no exercício

em que deva iniciar sua vigência e nos dois exercícios seguintes), por meio do aumento de outras receitas,
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ESTRATÉGIA OAB
proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributos etc.
(ou seja, se "tirou" receita de algum lugar ao conceder o benefício, o Poder Pública precisará buscar a
compensação "obtendo" em outro lugar, cobrando mais, cobrando de outras pessoas etc.).
Atenção: quando o ato de concessão do benefício depender da implementação de

medidas de compensação de receita (inciso II do art. 14 acima), o benefício só entrará
em vigor quando as referidas medidas forem efetivamente implementadas (art. 14, § 2º,
da LRF).
Pois bem: a renúncia de receitas pelos entes públicos é passível de controle externo, realizado pelo Poder
Legislativo, com o apoio do Tribunal de Contas, e também de controle interno, realizado pelas controladorias
internas do Poder Concedente, nos termos do art. 70 da CF/88:

(...).
O tema "controle" interno e externo será objeto de aula futura, quando o veremos mais detalhadamente.
Por fim, de acordo com o art. 14, § 3º, da LRF, não se configura renúncia de receita, o que significa - atenção
- que não precisa ser observado o quanto disposto no art. 14 da LRF:
 A redução (por meio de benefícios fiscais) de tributos extrafiscais, como, por exemplo, o II, o IE, o
IPI e o IOF, na forma do § 1º do art. 153 da CF/88; e
 As remissões de débitos ("perdão", cancelamento da dívida) quando o seu valor for inferior ao do
custo de cobrança (art. 172, inciso III, do CTN).
2.4 - Responsabilidade na gestão fiscal
De acordo com o caput do art. 11 da LRF (Lei Complementar nº 101/2000), as entidades federativas devem
prever e arrecadar todos os tributos da sua competência constitucional, ou seja, devem prever e arrecadar
todos os tributos que lhe são previstos pela Constituição Federal.
LC 101/2000: Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal

a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência
constitucional do ente da Federação.
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não
observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.
Logo, de acordo com o caput do artigo em questão, uma gestão fiscalmente responsável deve instituir,
prever e efetivamente arrecadar todos os tributos da competência do respectivo ente federativo.
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ESTRATÉGIA OAB
E de acordo com o parágrafo único em questão, acaso a entidade federativa não institua e arrecade todos
os impostos da sua competência tributária (outorgada pela CF/88), fica impedido de receber transferências
voluntárias, que são aqueles recursos financeiros repassados por uma entidade federativa para outra, de
forma voluntária, por força de convênios ou outros instrumentos similares, objetivando custear a realização
de obras e/ou serviços de interesse comum (ou seja, fica impedido de receber as transferências não
determinadas pela CF/88).
Pois bem. É necessário rememorar que existem diferentes tipos de transferências financeiras, dentre as
quais destacamos:
 Transferências Voluntárias: é a entrega de recursos (dinheiro) por um ente da federação a outro, a

título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, e que não decorre de determinação
constitucional (por isso é voluntária).
 Transferências obrigatórias: são previstas na CF/88 (transferências constitucionais, por isso são
obrigatórias).
Sobre o argumento de que a LRF estaria exigindo algo que a própria CF/88 não exige, na medida em que o
texto constitucional faculta o exercício da competência tributária, vários doutrinadores apontaram vício de
inconstitucionalidade neste dispositivo (isto é, no Parágrafo Único do art. 11 da LRF).
De fato, conforme estudamos/estudaremos em direito tributário, de acordo com a CF/88, nenhuma

entidade federativa é obrigada a instituir e cobrar todos os tributos da sua competência tributária (por
exemplo, o IGF - Imposto sobre Grandes Fortunas não foi até hoje instituído, apesara de estar na
competência tributária da União), de modo que, se a própria CF/88 não faz essa exigência, não poderia uma
lei infraconstitucional fazê-la e até mesmo sancionar.
Contudo, atenção: ao julgar a ADI nº 2.238/DF, o STF decidiu pela constitucionalidade do

referido dispositivo, com base nos seguintes fundamentos: que o Parágrafo Único do art.
11 da LRF veda o recebimento de transferências voluntárias por aqueles entes que não
instituam e arrecadem todos os tributos de sua competência constitucional. Como se trata
de transferência voluntária, isto é, como não há obrigação constitucional de realizar essas
transferências, a questão pode ser disciplinada por lei. O que não pode é haver vedação
legal das transferências obrigatórias previstas na CF/88 (transferências constitucionais),
pois determinadas pela própria Constituição, não podendo, assim, serem limitadas por
uma lei. Como o parágrafo único do art. 11 LRF tratou somente das transferências
voluntárias e não das transferências obrigatórias, não há, então, qualquer
inconstitucionalidade. De acordo com a Suprema Corte, a mensagem normativa do
parágrafo único do art. 11 da LRF, de instigação ao exercício pleno das competências
impositivas fiscais tributárias dos Entes locais, não conflita com a Constituição Federal,
traduzindo-se como fundamento de subsidiariedade, congruente com o Princípio
Federativo, e desincentivando dependência de transferências voluntárias.
O tema em estudo também é extremamente importante, razão pela qual escolhemos uma questão já
aplicada em concurso público e que envolve, ainda, o tema acima já estudado, referente à renúncia de
receitas. Vejamos:
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ESTRATÉGIA OAB
(TRF2/JUIZ FEDERAL SUBSTITUTO DA 2ª REGIÃO/2017/ADAPTADA) Sobre a renúncia de receitas na Lei de

Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), assinale a opção correta:
A) A redução nas alíquotas do imposto de produtos industrializados (IPI), em razão de seu impacto sobre a
arrecadação federal, submete-se aos requisitos para renúncia de receitas estabelecidos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal.
B) Quando o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício do qual decorra renúncia de receita
estiver condicionado à implementação de medidas de compensação, o benefício só entrará em vigor 90
(noventa) dias após implementadas tais medidas.
C) E facultativo o exercício da competência tributária pelos entes federados, razão pela qual o ente que não
instituir todos os impostos de sua competência pode, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal,
continuar a receber transferências obrigatórias e voluntárias.
D) O cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança não é
considerado, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, como renúncia de receita.
Comentários:
A alternativa "A" está errada porque a redução das alíquotas do IPI não se submete aos requisitos para
renúncia de receitas estabelecidos pela LRF. A alternativa "B" está errada porque o ato de concessão ou
ampliação do incentivo ou benefício do qual decorra renúncia de receita estiver condicionado à
implementação de medidas de compensação, o benefício só entrará quando tais medidas forem
implementadas, e não após 90 (noventa) dias da implementação. A alternativa "C" está errada porque, nos
termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, o ente que não instituir todos os impostos de sua competência
pode continuar a receber somente as transferências obrigatórias; as voluntárias, não. Logo, a única
alternativa correta é a "D".
2.5 - Fundos públicos
Que é um fundo público?
Corresponde a uma reserva, em dinheiro, patrimônio, bens ou ações, que é legalmente afetada
(destinada) pelo Poder Público para determinado fim ou objetivo.
Assim, é a individualização (separação) de determinados recursos por meio de uma lei e sua vinculação
(afetação) a uma área específica, fim específico ou objetivo específico.
Não é uma pessoa jurídica, um órgão ou uma unidade orçamentária, tampouco é detentor dos valores ou
do patrimônio.
Trata-se apenas de uma forma de gestão de recursos destinados ao atendimento de ações específicas.
A definição legal dos fundos públicos é dada, pois, pelo art. 71 da Lei 4.320/64:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas
especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços,
facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.
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ESTRATÉGIA OAB
Há vários fundos públicos no Brasil. Os mais conhecidos são o FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço) e o FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador). Mas existem muitos outros, como o FPM (Fundo de
Participação dos Municípios), o FPE (Fundo de Participação dos Estados) etc.
Pois bem. As receitas que compõem os fundos públicos devem ser especificadas nas leis que os instituir,
lembrando - atenção - que é vedada a vinculação (afetação) legal da receita de impostos a órgão, fundo
ou despesa, com exceção tão somente das vinculações já estipuladas pela CF/88 (princípio da não
afetação/vinculação de receita de impostos, que já estudamos).
Assim, atenção: um fundo público pode ser composto pela afetação de receita de taxas,
de contribuições ou de qualquer outra receita tributária, exceto a decorrente de
impostos.
Os únicos fundos públicos que podem receber receitas de impostos são aqueles para os
quais a própria CF/88 fez a afetação (exceções constitucionais ao princípio da não
afetação/vinculação de receita de impostos, que também já estudamos), como, por
exemplo, o FPM e o FPE.
Salvo em relação às exceções constitucionais, nenhuma outra receita de impostos pode

ser afetada a um fundo público.
Os fundos públicos são exceção aos princípios da especificação (ou especialização) e da unidade de
tesouraria.
De acordo com o princípio da especificação (ou especialização), em regra o orçamento público (LOA) não
pode ser genérico, de modo e estabelecer gastos sem precisão, valendo-se de termos vagos ou imprecisos;
mas, excepcionalmente, no caso dos recursos destinados pela LOA a um fundo não haverá essa
especificação, pois a respectiva dotação indicará tão somente que o valor está sendo destinado "ao fundo
X, Y, X".
De acordo com o princípio da unidade de tesouraria, em regra é necessário que todo recurso recolhido ao
Erário seja alocado em uma única conta; mas, excepcionalmente, no caso dos recursos de um fundo, poderão
ser depositados em conta específica.
Pois bem. A CF/88 prescreve uma série de regras para a criação e funcionamento dos fundos públicos, a
saber:

(...)
§ 9º Cabe à lei complementar:
(...)
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e
indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
(...).
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ESTRATÉGIA OAB

(...)
(...).
CF/88: Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos
os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e
Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia
20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165,
§ 9º.
§ 1º É vedada a transferência a fundos de recursos financeiros oriundos de repasses
duodecimais.
(...).
Portanto, os fundos podem ser criados por meio de lei comum ou ordinária da entidade federativa (art.
167, inciso IX, da CF/88).
Não é exigida Lei Complementar para a criação do fundo público em si; a Lei Complementar é exigida tão
somente para dispor sobre as condições de suas instituições e funcionamento, ou seja, a Lei Complementar
deve trazer normas gerais sobre como deve ser a criação a funcionamento de fundos, mas não é o tipo de
lei por meio da qual o fundo em si é criado (art. 165, § 9º, inciso II, da CF/88).
Por fim, acaso não utilizada (gasta), a receita pública obtida por um fundo público durante determinado
exercício fiscal (ano) deve "passar" (ser transferida) como receita do próprio fundo no exercício seguinte,
nos termos do art. 73 da Lei 4.320/64:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o
saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício
seguinte, a crédito do mesmo fundo.
Ou seja, a receita do fundo é "cumulativa", ano após ano, acaso não utilizada, não retornando ao "caixa
geral" do Estado.
2.6 - Regime contábil da receita pública
Toda receita que ingressa nos cofres públicos precisa ser lançada ou contabilizada (isto é, registrada na
contabilidade do ente público).
Há, pois, ao menos duas diferentes formas de se realizar esse lançamento contábil: (i) quando a receita é
meramente prevista ou (ii) quando houver, de fato, o ingresso do recurso nos cofres públicos.
Atenção: o legislador preferiu a segunda hipótese, razão pela qual se afirma que o regime
contábil de lançamento da receita pública é o chamado regime de caixa, que reconhece
o ingresso apenas quando há sua efetiva ocorrência financeira.
19
34
ESTRATÉGIA OAB
É o que prescreve o art. 35 da Lei Federal nº 4.320/64:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:

I - as receitas nele arrecadadas;
(...).
Por exemplo: se um determinado Município previu a arrecadação, no exercício de 2022,

de R$ 1.200.000,00 à título de IPTU, mas só ingressa R$ 900.000,00 no referido exercício,
tendo a diferença (R$ 300.000,00) ingressado somente em 2023, devido a quitações em
atraso por parte dos contribuintes, então, pelo regime contábil de caixa em estudo, R$
900.000,00 é receita do exercício de 2022 e R$ 300.000,00 é receita de 2023 (podendo
ser usada para suportar as despesas de 2023), muito embora a soma (R$ 1.200.000,00)
estivesse prevista (estimada) como receita do exercício de 2022. Expusemos o exemplo
com base num exercício financeiro (não), mas "a lógica" em questão (do regime de caixa
para a receita pública) também é válida para os diferentes meses de um ano (exercício).
Quando as receitas públicas não são recebidas, isto é, quando o devedor está em mora, a Administração
pode inscrever o débito na dívida ativa e adotar os procedimentos de cobrança previstos em lei.
2.7 - Repartição constitucional obrigatória de receitas tributárias
As pessoas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) precisam de recursos (dinheiro) para
cumprir as funções que lhe foram constitucionalmente outorgadas (promover a saúde, educação, segurança
etc. de toda a sociedade).
Como sabemos, uma das formas de se obter recursos é por meio da arrecadação de tributos.
Pois bem. Ao mesmo tempo em que conferiu competência tributária às diferentes pessoas políticas (e impõe
limites por meio de princípios e imunidades), a Constituição Federal em vigor também estipulou mecanismos
de participação de uma entidade no produto de arrecadação de impostos de competência de outra.
Trata-se daquilo que a doutrina convencionou chamar de repartição das receitas

tributárias, que tem as suas principais regras estabelecidas pelos artigos 157 a 162 da
Constituição Federal de 1988, existindo, ainda, outras normas espalhadas no texto
constitucional.
Assim, por força da Constituição Federal em vigor (portanto, a repartição das receitas tributárias obedecem
a um regime constitucional), a União reparte parte de sua receita tributária com os Estados, Distrito Federal
e com os Municípios, e os Estados repartem parcela do que é arrecadado com os Municípios localizados em
seus territórios. Os Municípios, por serem a entidade federativa “menor”, não repartem nada com os
demais. O Distrito Federal, por não ser dividido em Municípios, recebe os recursos da União tanto na
condição de Estado como na condição de Município (assim como cumula as competências tributárias
Estadual e Municipal, o Distrito Federal também cumula o direito de receber o produto da repartição de
receitas tributárias).
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34
ESTRATÉGIA OAB
Portanto, a União e os Estados não ficam com todo o produto da arrecadação dos tributos que recolhem,
pois parte do que é arrecadado deve ser repartido.
A participação sobre a arrecadação de impostos alheios acaba sendo uma das mais importantes fontes de
receitas tributárias para muitas pessoas políticas, especialmente para os Municípios.
De fato, essa participação (ou repartição) assegura aos Estados, Distrito Federal e aos Municípios um volume
maior de recursos, com os quais custearão os serviços públicos ao seu encargo.
A participação (ou repartição) de receitas é um instrumento financeiro (de finanças públicas) previsto na
Constituição Federal de 1988. Insere-se, assim, no campo da atividade financeira do Estado, objeto de estudo
do direito financeiro, e não propriamente do direito tributário.
Logo, o assunto não tem qualquer relação jurídica direta com os contribuintes.
Pois bem. A participação no produto da arrecadação de outra entidade política pode ser classificada como
(i) direta ou (ii) indireta.
As transferências diretas são subdivididas em (i.a) transferências diretas da União para os Estados e
Distrito Federal; (i.b) transferências diretas da União para os Municípios; e (i.c) transferências diretas dos
Estados-Membros para os Municípios.
As transferências indiretas são subdivididas, por sua vez, em (ii.a) transferências para o Fundo de
Participação dos Estados e do Distrito Federal; (ii.b) transferências para o Fundo de Participação dos
Municípios; (ii.c) transferência para Fundos Regionais; e (ii.d) transferência para Fundo de Compensação
e Exportações.
Vejamos cada uma dessas subdivisões.
2.7.1 – Transferências diretas
Conforme explicamos acima, as transferências diretas são subdivididas em (i.a) transferências diretas da
União para os Estados e Distrito Federal; (i.b) transferências diretas da União para os Municípios; e (i.c)
transferências diretas dos Estados-Membros para os Municípios.
2.7.1.1 – Transferências diretas da União para os Estados e Distrito Federal
Essas transferências diretas são disciplinadas pelos seguintes dispositivos constitucionais:
CF/88: Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:

(...)
V - operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários;
(...)
§ 5º O ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial, sujeita-
se exclusivamente à incidência do imposto de que trata o inciso V do "caput" deste artigo,
devido na operação de origem; a alíquota mínima será de um por cento, assegurada a
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34
ESTRATÉGIA OAB
transferência do montante da arrecadação nos seguintes termos: (Vide Emenda

I - trinta por cento para o Estado, o Distrito Federal ou o Território, conforme a origem;
(...).
CF/88: Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:
I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer
natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas
autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
II - vinte por cento do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no exercício
da competência que lhe é atribuída pelo art. 154, I.
CF/88: Art. 159. A União entregará: (Vide Emenda Constitucional nº 55, de 2007)
(...)
III - do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico
prevista no art. 177, § 4º, 29% (vinte e nove por cento) para os Estados e o Distrito Federal,
distribuídos na forma da lei, observada a destinação a que se refere o inciso II, c , do
referido parágrafo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 44, de 2004)
(...).
Assim, de acordo com os dispositivos constitucionais em questão, a União entregará aos Estados e ao Distrito
Federal:
1) 30% do produto da arrecadação do IOF-Ouro – Imposto sobre Operações Financeiras incidente sobre o
Ouro quando esse bem – ouro – for definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial (art.
153, § 5º, inciso I);
2) 100% do produto da arrecadação do IR – Imposto de Renda retido na fonte sobre os rendimentos pagos,
a qualquer título, pelos Estados e Distrito Federal, e por suas autarquias e suas fundações (art. 157, inciso
I).
3) 20% do produto da arrecadação dos impostos residuais que a União vier a instituir com base na
competência residual que lhe é atribuída pelo art. 154, inciso I, da Constituição Federal (art. 157, inciso II).
4) 29% do produto da arrecadação da CIDE-Combustíveis – Contribuição de Intervenção no Domínio

Econômico incidente sobre as operações com combustíveis e derivados, a serem distribuídos conforme
critérios a serem estabelecidos em lei (art. 159, inciso III).
Vejamos como isso já foi exigido no Exame de Ordem:
(XI EXAME UNIFICADO DA OAB/FGV) A remuneração que os Municípios pagam a seus servidores está
sujeita à incidência do Imposto sobre a Renda retido na fonte (IR-Fonte). Assinale a alternativa que indica
o ente público ao qual pertence o produto da arrecadação do IRFonte nesse caso específico.
A) Ao Município que efetua o pagamento da remuneração.
B) À União.
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ESTRATÉGIA OAB
C) Ao Estado em que está situado o Município que efetua o pagamento da remuneração.

D) Metade à União e metade ao Município que efetua o pagamento da remuneração.
Comentários:
De acordo com o inciso I do art. 158 da CF/88 acima visto, “pertencem” aos Municípios o produto da
arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre
rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e
mantiverem, estando correta, assim, a alternativa “a”.
2.7.1.2 – Transferências diretas da União para os Municípios
As transferências diretas que a União realiza para os Municípios são disciplinadas, por sua vez, pelos
seguintes dispositivos constitucionais:
CF/88: Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:

(...)
V - operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários;
(...)
§ 5º O ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial, sujeita-
se exclusivamente à incidência do imposto de que trata o inciso V do "caput" deste artigo,
devido na operação de origem; a alíquota mínima será de um por cento, assegurada a
transferência do montante da arrecadação nos seguintes termos: (Vide Emenda
(...)
II - setenta por cento para o Município de origem.
(...).
CF/88: Art. 158. Pertencem aos Municípios:
I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer
natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas
autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a
propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a
totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
(...).
Assim, de acordo com os dispositivos constitucionais em questão, a União entregará aos Municípios:
1) 70% do produto da arrecadação do IOF-Ouro – Imposto sobre Operações Financeiras incidente sobre o
Ouro quando esse bem – ouro – for definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial (art.
153, § 5º, inciso II);
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ESTRATÉGIA OAB
2) 100% do produto da arrecadação do IR – Imposto de Renda retido na fonte sobre os rendimentos pagos,
a qualquer título, pelos Municípios, suas autarquias e suas fundações (art. 158, inciso I).
3) 50% do produto da arrecadação do ITR – lmposto Territorial Rural relativamente aos imóveis situados
no Município.
No que tange ao ITR, os Municípios farão jus a 100% do produto da arrecadação se optarem, na forma da
lei, mediante celebração de Convênio com a União, em realizar a fiscalização e cobrança do imposto (art.
158, inciso II, c/c o art. 153, § 4º, III).
Vejamos como as repartições acima já foram exigidas no Exame de Ordem:
(I EXAME UNIFICADO DA OAB/FGV) Acerca da disciplina constitucional da repartição das receitas

tributárias, assinale a opção correta.
A) Ao DF cabe metade da arrecadação do imposto que a União instituir no exercício de sua competência
residual ou extraordinária.
B) Cabe aos municípios, em qualquer hipótese, a integralidade do imposto sobre a propriedade territorial
rural.
C) Aos municípios pertence a integralidade do produto da arrecadação do imposto de renda incidente na
fonte sobre os rendimentos pagos, a qualquer título, por eles.
D) A União deve repassar aos estados 25% do produto da arrecadação do IPI.
Comentários:
A alternativa “a” está errada porque cabe ao Distrito Federal somente 25% da arrecadação do imposto que
a União instituir no exercício de sua competência residual (e não a metade, conforme informado na
alternativa), nos termos do art. 157, inciso II, da CF/88, e porque não há repartição de receitas decorrentes
de imposto extraordinário de guerra. A alternativa “b” está errada porque aos Município cabe, em regra,
50% do produto da arrecadação da União com o ITR, cabendo a totalidade somente se os Municípios
optarem por fiscalizar e cobrar o ITR, na forma da lei, nos termos dos artigos 153, § 4º, III e 158, II, da CF/88.
A alternativa “d” está errada porque, quanto ao IPI, a União entregará 10% do produto da arrecadação aos
Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos
industrializados. Logo, nos termos do art. 158, inciso I, da CF/88, está correta a alternativa “c”.
A partilha da receita do ITR com os Municípios também é frequentemente “cobrada” nos Exames de Ordem,
tanto na 1ª quanto na 2ª fase. Vejamos:
(XXVII EXAME UNIFICADO DA OAB/FGV) O Município M resolve ele mesmo fiscalizar e cobrar o Imposto
sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) dos imóveis rurais localizados em seu território. Acerca desse
cenário, assinale a afirmativa correta.
A) O ITR não pode ser fiscalizado e cobrado pelo Município M, por se tratar de tributo de competência da
União.
B) O Município M poderá optar, na forma da lei, por fiscalizar e cobrar diretamente o ITR.
C) A fiscalização e a cobrança do ITR pelo Município M autorizam-no a reter 50% do produto da arrecadação
do imposto, como contraprestação pela fiscalização e cobrança no lugar da União.
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ESTRATÉGIA OAB
D) A partir da opção por fiscalizar e cobrar o ITR, o Município M passa a ter competência para alterar as
alíquotas do imposto, inclusive para sua redução.
Comentários:
De acordo com o inciso III do § 4º do art. 153 da CF/88, o ITR será fiscalizado e cobrado pelos Municípios que
assim optarem, na forma da lei, estando correta, assim, a alternativa “b”.
Vejamos outra questão:
(XXV EXAME UNIFICADO DA OAB/FGV) O Município M, ao realizar a opção constitucionalmente prevista,

fiscalizou e cobrou Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR), incidente sobre as propriedades
rurais localizadas fora da sua área urbana. Em função desse fato, o Município M recebeu 50% (cinquenta
por cento) do produto do imposto da União sobre a propriedade rural, relativo aos imóveis nele situados.
Diante dessa situação, sobre a fiscalização e a cobrança do ITR pelo Município M, assinale a afirmativa
correta.
A) Não são possíveis, por se tratar de imposto de competência da União.
B) São possíveis, sendo igualmente correta a atribuição de 50% (cinquenta por cento) do produto da
arrecadação do imposto a ele.
C) São possíveis, porém, nesse caso, a totalidade do produto da arrecadação do imposto pertence ao
Município.
D) São possíveis, porém, nesse caso, 25% (vinte e cinco por cento) do produto da arrecadação do imposto
pertence ao Município.
Comentários:
De acordo com o inciso III do § 4º do art. 153 da CF/88, o ITR será fiscalizado e cobrado pelos Municípios que
assim optarem, na forma da lei, sendo que o inciso II do art. 158 prescreve, por sua vez, que ao Município
cabe a totalidade do produto da arrecadação (100%) na hipótese da opção a que se refere o citado art. 153,
§ 4º, III, estando correta, assim, a alternativa “c”.
2.7.1.3 – Transferências diretas dos Estados para os Municípios
As transferências diretas que os Estados realizam para os Municípios localizados em seus territórios são
disciplinadas, por sua vez, pelos seguintes dispositivos constitucionais:
CF/88: Art. 158. Pertencem aos Municípios:

(...)
III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a
propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios;
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre
operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.
Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no
inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios:
25
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ESTRATÉGIA OAB
I - 65% (sessenta e cinco por cento), no mínimo, na proporção do valor adicionado nas
operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas
em seus territórios; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020)
II - até 35% (trinta e cinco por cento), de acordo com o que dispuser lei estadual, observada,
obrigatoriamente, a distribuição de, no mínimo, 10 (dez) pontos percentuais com base em
indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade,
considerado o nível socioeconômico dos educandos. (Redação dada pela Emenda
(...).
(...)
III - do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico
prevista no art. 177, § 4º, 29% (vinte e nove por cento) para os Estados e o Distrito Federal,
distribuídos na forma da lei, observada a destinação a que se refere o inciso II, c , do
referido parágrafo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 44, de 2004)
(...)
§ 4º Do montante de recursos de que trata o inciso III que cabe a cada Estado, vinte e cinco
por cento serão destinados aos seus Municípios, na forma da lei a que se refere o
mencionado inciso. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
Assim, de acordo com os dispositivos constitucionais em questão, os Estados entregarão aos Municípios:
1) 50% do produto da arrecadação do IPVA relativo aos veículos automotores licenciados em seus
territórios (art. 158, inciso III).
2) 25% do produto da arrecadação do ICMS, sendo que 65% desse montante (65% x 25%) na proporção do
valor adicionado nas operações realizadas nos territórios dos Municípios e 35% (65% x 25%) de acordo
com o que dispuser a lei Estadual ou do Distrito Federal, observada, obrigatoriamente, a distribuição de
no mínimo 10% (10% dos 25%) com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e
de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos (art. 158, inciso IV e
Parágrafo Único, incisos I e II).
Pois bem. As transferências em questão são asseguradas pela Constituição Federal em vigor, de modo que
os Estados não podem, sobre qualquer argumento, efetuar retenções, conforme já decidido pelo STF em
regime de repercussão geral:
Tema 42. A retenção da parcela do ICMS constitucionalmente devida aos municípios, a

pretexto de concessão de incentivos fiscais, configura indevida interferência do Estado no
sistema constitucional de repartição de receitas tributárias.
Continuemos:
3) 25% dos valores recebidos pelos Estados relativamente à suas participações na CIDE-Combustível (a que
se refere o art. 159, inciso III, estudado acima). Portanto, o valor recebido da União pelos Estados a título
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34
ESTRATÉGIA OAB
de CIDE-Combustível deve ser repartido com os Municípios localizados no Estado (art. 159, inciso III e §
4º). Verifica-se, assim, que a CIDE-Combustível passa por “duas” repartições, já que é repartida pela União
com os Estados e, após, a parcela recebida pelos Estados é dividida com os seus Municípios. Por isso, ao
final, a totalidade do valor arrecadado pela União com a CIDE-Combustível acaba sendo distribuída da
seguinte forma: (i) 71% para a União; (ii) 21,75% para os Estados (como eles recebem 29% e têm o dever
de repassar 25% do que recebem aos Municípios, no final acabam ficando com somente 21,75%, que
corresponde a 29% - 25%; e (iii) 7,25% aos Municípios (correspondente a 25% dos 29% recebidos pelos
Estados, ou seja, 29% x 25%.
A participação dos Municípios no produto da arrecadação do IPVA foi objeto de questionamento no XI Exame
de Ordem:
(XI EXAME UNIFICADO DA OAB/FGV) Com relação ao Imposto sobre a Propriedade de Veículos
Automotores (IPVA), assinale a afirmativa correta.
A) É instituído pela União e repartido com o Estado em que tenha sido licenciado o veículo.
B) É instituído pelo Estado e repartido com o Município em que tenha sido licenciado o veículo.
C) É instituído pelo Estado em que tenha sido licenciado o veículo, que ficará com a integralidade do produto
da arrecadação.
D) É instituído pelo Município em que tenha sido licenciado o veículo, que ficará com a integralidade do
produto da arrecadação.
Comentários:
O IPVA é um imposto de competência dos Estados e, de acordo com o art. 158, inciso III, da CF/88, o
Município onde licenciado o veículo tem direito a 50% do produto da arrecadação. Logo, encontra-se correta
a alternativa “b”.
4.7.2 – Transferências indiretas
Analisaremos, agora, as transferências indiretas, realizadas através da participação em fundos

constitucionalmente previstos.
Conforme já apontamos acima, as transferências indiretas se subdividem em (i) transferências para o

Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; (ii) transferências para o Fundo de Participação
dos Municípios; (iii) transferência para Fundos Regionais; e (iv) transferência para Fundo de Compensação
e Exportações.
Por uma questão metodológica, não separaremos o assunto em tópicos, pois é mais útil estudá-los em
conjunto.
Pois bem. Os fundos constitucionais em questão são assim previstos na Constituição Federal em vigor:
I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza
e sobre produtos industrializados, 49% (quarenta e nove por cento), na seguinte forma:
27
34
ESTRATÉGIA OAB
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e
do Distrito Federal; (Vide Lei Complementar nº 62, de 1989)
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;
(Vide Lei Complementar nº 62, de 1989)
c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das
Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter
regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao
semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei
estabelecer;
d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro
decêndio do mês de dezembro de cada ano; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 55,
de 2007)
e) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no
primeiro decêndio do mês de julho de cada ano; (Incluída pela Emenda Constitucional nº
84, de 2014)
II - do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, dez por cento
aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações
de produtos industrializados.
(...)
§ 1º Para efeito de cálculo da entrega a ser efetuada de acordo com o previsto no inciso I,
excluir-se-á a parcela da arrecadação do imposto de renda e proventos de qualquer
natureza pertencente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, nos termos do
disposto nos arts. 157, I, e 158, I.
§ 2º A nenhuma unidade federada poderá ser destinada parcela superior a vinte por cento
do montante a que se refere o inciso II, devendo o eventual excedente ser distribuído entre
os demais participantes, mantido, em relação a esses, o critério de partilha nele
estabelecido.
§ 3º Os Estados entregarão aos respectivos Municípios vinte e cinco por cento dos recursos
que receberem nos termos do inciso II, observados os critérios estabelecidos no art. 158,
parágrafo único, I e II.
§ 4º Do montante de recursos de que trata o inciso III que cabe a cada Estado, vinte e cinco
por cento serão destinados aos seus Municípios, na forma da lei a que se refere o
mencionado inciso. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003).
Com base em tais dispositivos, são os seguintes fundos:
1) Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal: composto por 21% do produto da arrecadação
do IPI e do IR (art. 159, inciso I, alínea “a”).
2) Fundo de Participação dos Municípios: composto por (i) 22,5% do produto da arrecadação do IPI e do
IR (art. 159, inciso I, alínea “b”); (ii) 1% do produto da arrecadação do IPI e IR, depositados na conta do
fundo no primeiro decênio do mês de dezembro de cada ano (art. 159, inciso I, alínea “d”); e (iii) (ii) 1% do
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ESTRATÉGIA OAB
produto da arrecadação do IPI e IR, depositados na conta do fundo no primeiro decênio do mês de julho
de cada ano (art. 159, inciso I, alínea “e”).
3) Fundos destinados às Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste: 3% do produto da arrecadação do IR e

do IPI, ficando assegurado ao Semiárido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma
que a lei estabelecer (art. 159, inciso I, alínea “c”).
É possível observar, assim, que 49% do IPI e que 49% do IR, excluído o montante das demais transferências
que analisamos acima, destinam-se à composição dos três fundos constitucionais acima vistos: o Fundo de
Participação dos Estados e do Distrito Federal, o Fundo de Participação dos Municípios e os Fundos das
Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
Dessa forma, se houver uma queda na arrecadação dos tributos federais em questão, todos os Estados e
Municípios sofrerão os efeitos, com a consequente diminuição dos recursos que lhe são transferidos.
Se a queda na arrecadação a título desses impostos impacta negativamente a receita dos Estados, Distrito
Federal e Municípios, poderia então a União conceder benefícios fiscais relativamente a tais impostos,
diminuindo, assim, o montante de valores arrecadados?
Essa questão já foi analisada pelo STF, que firmou o seguinte entendimento em regime de repercussão geral:
Tema 653: É constitucional a concessão regular de incentivos, benefícios e isenções fiscais

relativos ao Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados por parte da
União em relação ao Fundo de Participação de Municípios e respectivas quotas devidas às
Municipalidades.
Portanto, a obrigação constitucional de repartir os valores arrecadados não impede a União de conceder
incentivos, benefícios e isenções fiscais relativos ao IR e ao IPI.
4) Fundo de Compensação de Exportações: 10% do produto da arrecadação do IPI é destinado aos Estados
e aos Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos
industrializados
Mas, como forma de evitar que os Estados mais desenvolvidos (que exportam mais) se beneficiassem dessa
sistemática, a Constituição Federal estabeleceu um teto de 20% do total do fundo (art. 159, § 2º).
Assim, nenhum Estado, por maior que seja o seu volume de exportações, pode receber mais do que 20% do
total dos valores que formam o Fundo de Compensação de Exportações.
Observa-se, ainda, que os valores recebidos por meio do fundo não se incorporam totalmente ao patrimônio
dos Estados, porque os Municípios fazem jus a 25% dessa quantia (art. 159, § 3º), de acordo com os critérios
fixados no Parágrafo Único do artigo 158 da Constituição Federal. Assim, desses 25% destinados aos
Municípios, 65% desse montante (65% dos 25%) deve ser distribuído na proporção do valor adicionado nas
operações realizadas nos territórios dos Municípios e 35% (35% dos 25%) deve ser distribuído de acordo com
o que dispuser lei estadual ou do Distrito Federal, observada, obrigatoriamente, a distribuição de no mínimo
10% com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade,
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ESTRATÉGIA OAB
considerado o nível socioeconômico dos educandos (art. 159, § 3º c/c art. 158, Parágrafo Único, incisos I e
II).
2.8 - Bloqueio das transferências constitucionais obrigatórias
As transferências feitas a Estados-membros e Municípios por força das repartições constitucionais de

receitas tributárias acima estudadas são obrigatórias.
Logo, em regra, não pode a União ou Estado-membro fazer qualquer retenção desses valores.
É o que determina o caput do art. 160 da CF/88:
CF/88: Art. 160. É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos
recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles
compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.
§ 1º A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de condicionarem a
entrega de recursos: (Renumerado do Parágrafo único pela Emenda Constitucional nº 113,
de 2021)
I - ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias; (Incluído pela Emenda
II - ao cumprimento do disposto no art. 198, § 2º, incisos II e III. (Incluído pela Emenda
§ 2º Os contratos, os acordos, os ajustes, os convênios, os parcelamentos ou as
renegociações de débitos de qualquer espécie, inclusive tributários, firmados pela União
com os entes federativos conterão cláusulas para autorizar a dedução dos valores devidos
dos montantes a serem repassados relacionados às respectivas cotas nos Fundos de
Participação ou aos precatórios federais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 113, de
2021)
Observe, porém, que há duas exceções nos incisos I e II do § 1º do artigo em questão.
Há, ainda, uma terceira exceção no art. 104, incisos III e IV, do ADCT:
ADCT da CF/88: Art. 104. Se os recursos referidos no art. 101 deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias para o pagamento de precatórios não forem tempestivamente
liberados, no todo ou em parte: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016)
(...)
III - a União reterá os recursos referentes aos repasses ao Fundo de Participação dos
Estados e do Distrito Federal e ao Fundo de Participação dos Municípios e os depositará
na conta especial referida no art. 101 deste Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, para utilização como nele previsto; (Incluído pela Emenda Constitucional nº
94, de 2016)
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ESTRATÉGIA OAB
IV - os Estados reterão os repasses previstos no parágrafo único do art. 158 da

Constituição Federal e os depositarão na conta especial referida no art. 101 deste Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias, para utilização como nele previsto. (Incluído
(...).
Portanto, em regra, a União e os Estados-membros não podem reter os valores relativos às repartições
(transferências) constitucionais obrigatórias, mas a retenção é excepcionalmente admita nos seguintes
casos:
 1ª) Para que haja o pagamento de créditos devidos à União, aos Estados-membros ou às suas
Autarquias (como, por exemplo, a retenção feita pela União, do repasse devido a Estados-membros
ou Municípios, para quitação de dívidas junto ao INSS);
 2ª) Se os Estados-membros ou Municípios não aplicarem os percentuais mínimos, calculados sobre
a receita de impostos, nas ações voltadas à saúde e à educação (estudaremos esse assunto com mais
detalhamento adiante).
 3º) Para assegurar a prioridade no pagamento de precatórios devidos por Estados-membros, Distrito
Federal e Municípios, sendo permitida a retenção dos valores dos Fundos de Participação dos
Estados (FPE) e dos Municípios (FPM), acaso essas entidades federativas não realizem o depósito
mensal do valor comprometido para fins de quitação dos precatórios.
Salvo no caso das exceções acima, qualquer outra retenção será flagrantemente inconstitucional.
2.9 - Dívida ativa
O Estado pode ser devedor ou credor relativamente a uma determinada obrigação jurídica.
Já é possível deduzir, a esta "altura" do curso, que o Estado-Fisco sempre tem um "privilégio" quando figura
no polo ativo (como credor) de uma relação jurídica.
Um desses privilégios é a inscrição dos seus créditos num livro chamado de "Livro da Dívida Ativa", que
possibilita ao credor efetuar a cobrança desses débitos (Dívida Ativa) por meio de um processo específico,
denominado Execução Fiscal, dentre outras prerrogativas.
Pois bem. "Dívida Ativa" é o conjunto de débitos que pessoas jurídicas e físicas possuem junto a órgãos
públicos Federais, Estaduais, Municipais ou Distrital, referentes a dívidas não pagas espontaneamente.
Essa dívida fica sujeita à inscrição num livro, denominado Livro da Dívida Ativa, conforme já vimos acima,
onde são lançados, mediante escrituração, os referidos débitos.
Antigamente isso era feito num livro físico, com suas folhas numeradas e encadernadas, mas atualmente é
feito num livro digital, ou seja, num arquivo de computador.
No ato de inscrição é feito o controle da legalidade da dívida, pois em tese (mundo do "dever ser") são
conferidos todos os requisitos legais, sendo desnecessário, pois, noticiar ao contribuinte acerca da inscrição.
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ESTRATÉGIA OAB
Pois bem. De acordo com o art. 39, § 2º, da Lei nº 4.320/64, a dívida ativa pode ser tributária ou não
tributária:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 39 (...)

§ 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente
de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não
Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de
empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem
ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, custas
processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações,
reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os
créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca,
fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais.
(...).
O art. 2º da Lei de Execução Fiscal (Lei Federal nº 6.830/80) dispõe da mesma forma, estipulando que a
dívida ativa pode ser proveniente de débitos tributários e não tributários:
LEF: Art. 2º - Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária
ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores,
que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos
e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
De acordo com o CTN, a Dívida Ativa terá natureza tributária quando - obviamente - for proveniente de
crédito tributário (tributos) devidamente inscrito na repartição competente:
CTN: Art. 201. Constitui dívida ativa tributária a proveniente de crédito dessa natureza,
regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o
prazo fixado, para pagamento, pela lei ou por decisão final proferida em processo regular.
Parágrafo único. A fluência de juros de mora não exclui, para os efeitos deste artigo, a
liquidez do crédito.
Portanto, atenção: estão sujeitos à inscrição em Dívida Ativa os créditos tributários e os

não tributários inadimplidos. Dessa forma, uma multa de trânsito, por exemplo, que não
possui natureza tributária, pode ser inscrita em Dívida Ativa e ser consequentemente
cobrada em Ação de Execução Fiscal.
Pois bem. Conforme explicamos acima, o termo de inscrição, com todos os requisitos necessários acima,
será lançado em um livro, que é o "Livro da Dívida Ativa", do qual se originará uma "certidão", que é a
"Certidão da Dívida Ativa".
Essa Certidão da Dívida Ativa é o título executivo extrajudicial que pode ser objeto de cobrança:
CPC: Art. 784. São títulos executivos extrajudiciais:
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ESTRATÉGIA OAB
(...)
IX - a certidão de dívida ativa da Fazenda Pública da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios, correspondente aos créditos inscritos na forma da lei;
(...).
A cobrança da dívida ativa (tributária ou não tributária) pode ser feita de modo judicial ou administrativo.
Judicialmente é feita por meio de um processo de Execução Fiscal, devendo ser observadas todas as
formalidade prescritas na Lei Federal nº 6.830/80 (Lei de Execução Fiscal), que é lei especial e que, por isso,
prepondera sobre as disposições do CPC, que só é aplicado subsidiariamente (naquilo que a Lei de Execução
Fiscal é omissa).
Portanto, a Ação de Execução Fiscal é a ação de rito especial de que dispõe o polo ativo de uma relação
jurídico-tributária para a cobrança de seus créditos, tributários ou não tributários, desde que previamente
inscritos em Dívida Ativa.
Administrativamente é feita por meio de cartas e comunicados enviados pela Administração Pública,
informando a existência do débito a "chamando" o devedor para quitá-lo.
Existe, ainda, a possibilidade de se cobrar um débito inscrito por meio de protesto (forma indireta de
cobrança por meio do protesto da Dívida Ativa)
De fato, o protesto da Dívida Ativa junto a um Cartório de Protesto de Títulos e Documentos também é uma
forma indireta de cobrança do crédito tributário, pois através do protesto do nome do contribuinte objetiva-
se compeli-lo ao pagamento do tributo inadimplido.
Por muito tempo questionou-se a licitude dessa prática, isto é, do protesto da Certidão da Dívida Ativa, sobre
o argumento de que a cobrança da Dívida Ativa por meio de Execução Fiscal (que é o meio legal até então
existente) seria incompatível com o instituto do protesto, que seria próprio – como alegavam – das dívidas
de natureza privada, dentre outros argumentos.
Ocorre que em 09/11/2016 o Pleno do STF terminou o julgamento da ADI nº 5.135/DF, reconhecendo o
protesto da CDA como meio extrajudicial legítimo (constitucional) para a cobrança da Dívida Ativa, conforme
previsto na Lei Federal nº 9.492/97, alterada pela Lei Federal nº 12.767/12.
Atenção: o protesto da CDA é considerado, portanto, constitucional, ou seja, é um meio

indireto lícito à disposição do Estado-fisco para a cobrança de tributo.
De acordo com o STF, o protesto não traz qualquer prejuízo à eventual Execução Fiscal que pode ser
proposta.
Atenção: assim, além do protesto, a mesma CDA protestada também pode ser objeto de
Execução Fiscal.
Para que não paire dúvida, o protesto é um meio extrajudicial de cobrança, e não judicial, posto não ser
levado a feito pelo Poder judiciário.
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A constitucionalidade do protesto da CDA e sua natureza já foram temas exigidos na 1ª fase do Exame de
Ordem. Vejamos:
(XXIV EXAME UNIFICADO DA OAB/FGV) A pessoa jurídica A declarou débitos de Imposto sobre a Renda
(IRPJ) que, no entanto, deixaram de ser quitados. Diante do inadimplemento da contribuinte, a União
promoveu o protesto da Certidão de Dívida Ativa (CDA) decorrente da regular constituição definitiva do
crédito tributário inadimplido. Com base em tais informações, no que tange à possibilidade de
questionamento por parte da contribuinte em relação ao protesto realizado pela União, assinale a
afirmativa correta.
A) O protesto da CDA é indevido, uma vez que o crédito tributário somente pode ser cobrado por meio da
execução fiscal.
B) O protesto da CDA é regular, por se tratar de instrumento extrajudicial de cobrança com expressa previsão
legal.
C) O protesto da CDA é regular, por se tratar de instrumento judicial de cobrança com expressão previsão
legal.
D) O protesto da CDA é indevido, por se tratar de sanção política sem previsão em lei.
Comentários:
Conforme acima visto, o protesto da CDA é regular, posto que considerado constitucional pelo STF, sendo
um instrumento extrajudicial de cobrança com expressa previsão legal, estando correta, assim, a alternativa
“b”.
Na próxima estudaremos a Despesa Pública.
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Sumário
3 - Despesa Pública ................................................................................................................................. 4
3.1 - Classificação ........................................................................................................................................... 5
3.2 - Fases da despesa pública ....................................................................................................................... 7
3.2.1 - Empenho ......................................................................................................................................... 8
3.2.2 – Liquidação .................................................................................................................................... 10
3.2.3 - Pagamento .................................................................................................................................... 11
3.3 - Regime contábil da despesa pública.................................................................................................... 16
3.4 - Restos a pagar ...................................................................................................................................... 16
3.4.1 - Restos a pagar em final de mandato ............................................................................................ 17
3.5 - Adiantamento (suprimento de fundos) ............................................................................................... 18
3.6 – Precatórios e Requisições de Pequeno Valor ..................................................................................... 19
3.6.1 - Precatórios .................................................................................................................................... 22
3.6.2 - Requisição de pequeno valor (RPV).............................................................................................. 27
3.6.3 – Ordem (“fila”) de pagamento ...................................................................................................... 31
3.6.4 - Complementação, suplementação e fracionamento de precatório ............................................ 36
3.6.5 - Cessão de precatório .................................................................................................................... 39
3.6.6 - Compensação de dívida com crédito de precatório ..................................................................... 41
3.6.7 – Outros usos para o crédito de precatório .................................................................................... 44
3.6.8 – Penhora de precatórios................................................................................................................ 45
3.6.9 – Sequestro das contas públicas ..................................................................................................... 46
3.7 – A regulação da despesa pública pela CF/88 e pela LRF ...................................................................... 48
3.7.1 - Limitação de empenho (contingenciamento de despesas) .......................................................... 48
3.7.2 – Limites relativos às despesas com pessoal .................................................................................. 50
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APRESENTAÇÃO
Queridos OABeiros!
Vamos dar continuidade ao nosso curso de DIREITO FINANCEIRO PARA A 1ª FASE DO EXAME DA ORDEM
DOS ADVOGADOS DO BRASIL, nos dedicaremos, agora, ao estudo da Despesa Pública.
Um forte abraço!
3 - DESPESA PÚBLICA
A partir de agora iremos estudar as despesas públicas, isto é, os gastos públicos.
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ESTRATÉGIA OAB
Mas... que é despesa pública?
Conceito: a despesa pública corresponde ao conjunto de gastos efetuados pelo Poder

Público para a realização das suas atividades voltadas à satisfação das necessidades
públicas.
Pois bem: as despesas públicas só podem ser realizadas se observadas as diversas normas que as disciplinam
e que serão estudadas a partir de agora.
3.1 - Classificação
Sabemos que classificar é separar em classes, considerando as semelhanças e diferenças existentes nos
objetos classificados.
E foi usando essa metodologia que a doutrina chegou à seguinte classificação para as despesas públicas:
Quanto à origem do recurso, as despesas públicas podem ser classificadas em orçamentárias ou

extraorçamentárias: orçamentárias são aquelas despesas que constam regularmente na LOA - Lei
Orçamentária Anual (ou na lei que cria créditos adicionais ao orçamento), por imposição do princípio da
legalidade, segundo o qual as despesas públicas devem ser autorizadas em lei. Diversamente, as despesas
extraorçamentárias são aquelas que não constam no orçamento (ou em lei que cria créditos adicionais)
como próprias do Poder Público na realização das suas finalidades públicas.
Por exemplo: quando o servidor público realiza um empréstimo consignado, a parcela

mensal devida será retida pela Administração quando do pagamento da remuneração e
repassada ao banco credor. Assim, no momento que faz a retenção, a Administração
Pública faz o lançamento desse valor em sua contabilidade como receita
extraorçamentária (pois o valor transita pelo caixa da Administração, porém, de forma
transitória, já que não lhe pertence, razão pela qual não pode contar com esse valor no seu
orçamento, daí ser uma receita extraorçamentária). Em seguida, quando esse valor é pago
(repassado) ao banco credor, se caracteriza como despesa extraorçamentária da
Administração. Observe que esse valor não consta no orçamento (ou em lei que cria
créditos adicionais) como própria do Poder Público para a realização das suas finalidades
públicas. Da mesma forma, atenção, as despesas relativas à devolução de depósitos ou
cauções, dentre outras.
Quanto à competência do ente: a despesa pode ser Federal, Estadual, Municipal ou do Distrito Federal.
Quanto à regularidade: podem ser classificadas em ordinárias ou extraordinárias. As ordinárias são aquelas
que ocorrem com habitualidade, periodicamente, com vistas ao atendimento das necessidades públicas
estáveis e permanentes, como, por exemplo, as despesas com pessoal, com materiais de escritório etc. (são
as despesas relativas à rotina do serviço público). Diversamente, as despesas extraordinárias são as que
correspondem a necessidades pública acidentais, eventuais, realizadas em situações imprevisíveis e que
demandam, por isso, uma receita extraordinária, como, por exemplo, uma guerra, calamidade pública ou
comoção interna.
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ESTRATÉGIA OAB
Atenção: lembre-se que as despesas extraordinárias podem ser custeadas com créditos
orçamentários extraordinários, que, devido à "extraordinariedade" da situação, podem
ser excepcionalmente criados/abertos por meio de Medida Provisória, nos termos do art.
62, § 1º, inciso I, alínea "d" e art. 167, § 3º, da CF/88, sendo, pois, uma das raras exceções
ao Princípio da Legalidade, conforme já estudamos em "Fontes do Direito Financeiro" e
em "Princípio da Legalidade".
Quanto à natureza legal: quanto à essa classificação, os arts. 12 e 13 da Lei Federal nº 4.320/64 divide as
despesas públicas em despesas correntes ou despesas de capital.
Correntes (art. 12 da Lei Federal nº 4.320/64) são aquelas despesas contínuas, habituais, que em regra se
referem a serviços frequentemente prestados ou a bens periodicamente adquiridos pela Administração
Pública com vistas ao exercício das suas finalidades (despesas de manutenção "da máquina pública", como,
por exemplo, o pagamento de pessoal, consumo de energia elétrica, de água, aquisição de material de
escritório etc.).
As despesas correntes são subclassificadas, por sua vez, em despesas de custeio e transferências correntes.
As despesas de custeio são definidas no § 1º do art. 12 da Lei 4.320/64:

§ 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para manutenção de serviços
anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e
adaptação de bens imóveis.
(...).
Logo, o que caracteriza uma despesa de custeio é a existência de uma contraprestação; são pagamentos,
isto é, despesas, que a Administração Pública realiza periodicamente à título de contraprestação por um
serviço que lhe foi prestado ou por um bem que lhe foi fornecido, como, por exemplo, a remuneração dos
servidores públicos, a remuneração dos prestadores de serviços, o pagamento a fornecedores de merenda
escolar, de remédios etc.
Atenção: como não há contraprestação, as despesas com inativos e pensionistas não se

enquadram como despesa de custeio.
Quanto às transferências correntes, o § 2º do art. 12 da Lei 4.320/64 estipula o seguinte:

§ 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas as quais
não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para
contribuições e subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de
direito público ou privado.
(...).
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ESTRATÉGIA OAB
Assim, quando não houver uma contraprestação, a despesa será enquadrada como transferência corrente,
como, por exemplo, o pagamento a inativos e pensionistas, o pagamento de programas sociais, como o
bolsa-família, vale gás, aluguel social etc.
Pois bem. Quanto às despesas de capital, são caracterizadas, por sua vez, como despesas para a aquisição
patrimonial (aquisição de bens móveis ou imóveis, realização de obras) ou a redução da dívida pública
(diversamente das despesas correntes, as de capital não são despesas para a "manutenção da máquina
pública").
O art. 12 da lei 4.320/64 subclassifica as despesas de capital em 3 espécies, quais sejam, de investimentos,
inversões financeiras e transferências de capital, especificando, em seguida, o que caracteriza cada uma
delas:

§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de
obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização
destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de
instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital
de emprêsas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.
§ 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a:
I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;
II - aquisição de títulos representativos do capital de emprêsas ou entidades de qualquer
espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital;
III - constituição ou aumento do capital de entidades ou emprêsas que visem a objetivos
comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.
§ 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras
que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de
contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou
contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente
anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.
3.2 - Fases da despesa pública
Assim como ocorre em relação à receita, a despesa pública também passa por fases ou etapas, que são: o
empenho, a liquidação e o pagamento.
É importante observar, porém, que alguns autores (corrente minoritária) defendem que a "fixação da
despesa" na LOA (orçamentação já estudada) também é uma das etapas, sendo, pois, a primeira. Assim, para
esses autores, a despesa pública passa pelas fases de fixação, empenho, liquidação e pagamento.
Como já estudamos anteriormente a orçamentação (fixação da despesa) em momento distinto e como a

corrente doutrinária majoritária indica aquelas somente aquelas 3 fases (empenho, liquidação e
pagamento), são elas - com a ressalva acima - que passaremos a abordar.
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ESTRATÉGIA OAB
3.2.1 - Empenho
A fase de empenho é definida no art. 58 da Lei 4.320/64 nos seguintes termos:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade
competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de
implemento de condição.
O empenho é um ato administrativo por meio do qual a autoridade competente efetua a reserva, no
orçamento anual, do valor que corresponde à despesa que visa realizar.
Uma vez feito o empenho, o respectivo valor empenhado se torna indisponível para qualquer outro gasto
que não aquele que o justificou.
Por exemplo: imagine que o Ministério da Saúde tem R$ 1.000.000,00 disponíveis no

orçamento deste ano (na LOA) e que vai firmar um contrato com uma empresa para o
fornecimento de medicamentos, também neste ano, no valor de R$ 300.000,00. Então
precisará empenhar R$ 300.000,00 para a realização da despesa referente à aquisição
desses medicamentos (esse valor ficará indisponível, portanto, para qualquer outra
despesa), restando tão somente R$ 700.000,00 no seu orçamento (valor não empenhado).
Logo, para que uma despesa pública específica seja realizada, deve-se verificar, primeiro, se há uma dotação
orçamentária pela ela na LOA (isto é, é preciso verificar se ela foi prevista no orçamento) e, se houver, é
necessário que parte dessa dotação seja separada (ou seja, empenhada) para a realização daquele gasto.
Nos termos do "caput" do art. 59 da Lei Federal nº 4.320/64:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 59 - O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos
créditos concedidos.
(...).
Significa que o valor do empenho não pode superar, obviamente, o valor da respectiva dotação constante
na LOA. De fato, se na LOA consta uma dotação de R$ 10.000,00, como poderia o agente público empenhar
(gastar) R$ 20.000,00? Não há como empenhar valor superior ao que consta na respectiva dotação na LOA.
De acordo com o art. 60 da Lei Federal nº 4.320/64, toda despesa deve ser precedida de empenho:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.
(...).
Portanto, atenção: nenhuma despesa, ou seja, nenhum gasto público pode ser realizado
se não for feito, previamente, o respectivo empenho. É absolutamente vedada a
realização de qualquer despesa pública sem prévio empenho.
8
62
ESTRATÉGIA OAB
É importante notar que o empenho não tem efeito patrimonial, pois não corresponde a um pagamento; o
pagamento ainda não foi realizado; tão somente foi feita a respectiva reserva do numerário a ser pago.
Existem, pois, 3 tipos de empenho:
 Empenho ordinário: realizado para despesas "instantâneas" com valor previamente conhecido,
quando o pagamento deve ocorrer uma única vez, como, por exemplo, na compra de uma
ambulância, de uma máquina etc.
 Empenho por estimativa: previsto no art. 60, § 2º, da Lei Federal nº 4.320/64, nos seguintes termos:
"Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar.". Logo, é
usado quando não é possível conhecer, previamente, com exatidão, o valor da despesa, como, por
exemplo, o valor das contas de consumo de água e eletricidade etc.
 Empenho global: previsto, por sua vez, no art. 60, § 3º, da Lei Federal nº 4.320/64, nos seguintes
termos: "É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento."
Nesse caso, o valor é previamente definido, mas o pagamento não é único, instantâneo, mas em
parcelas (2, 3, 4 parcelas ou mais), como, por exemplo, em grandes obras. Nesse caso é necessário
realizar o empenho para todo o ano (exercício fiscal), mas o pagamento será feito parceladamente,
à medida em que cada etapa do objeto contratado seja entregue.
Atenção: quando os contratos ultrapassarem um exercício financeiro (ou seja, um ano), o

empenho global será feito com base nos créditos orçamentários daquele mesmo exercício
financeiro. E a cada ano será feito um novo empenho global, enquanto o contrato ainda
estiver em vigor. Por óbvio, não há como empenhar, neste ano, uma despesa do ano
seguinte, pois nem sequer existe, ainda, a LOA do ano seguinte, na qual constarão as
dotações com base nas quais devem ser realizados os empenhos.
Acaso o empenho se mostre insuficiente para atender à despesa para a qual foi realizado, poderá ser
reforçado, isto é, complementado.
Também poderá ser cancelado, totalmente ou parcialmente (estorno de empenho), se a despesa não se
realizar ou se for realizada em valor inferior ao empenhado, ou anulado, igualmente de forma total ou
parcial, se realizado em descompasso com a lei (art. 59, § 4º, da Lei Federal nº 4.320/64).
Pois bem. O documento que comprova a realização do empenho se chama Nota de Empenho, nos termos
do art. 61 da Lei 4.320/64:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento
denominado "nota de empenho" que indicará o nome do credor, a representação e a
importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.
(...).
Observe que a Nota de Empenho deve conter algumas informações mínimas, como o nome do credor (a
quem se destina aquele numerário que foi reservado), a representação e a importância da despesa (o valor)
bem como a dedução desta do saldo da dotação própria (qual a dotação de onde foi subtraída e reservada).
9
62
ESTRATÉGIA OAB
Conforme vimos acima, o empenho é condição obrigatória para a despesa, pois é vedada a realização de
qualquer despesa sem prévio empenho (art. 60 da Lei Federal nº 4.320/64), mas a Nota de Empenho
poderá ser dispensada em alguns casos especiais, nos termos do art. 60, § 1º, da Lei 4.320/64:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.
§ 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da
nota de empenho.
(...).
Geralmente a Nota de Empenho é legalmente dispensada para as despesas com pessoal e encargos e para
as transferências constitucionais, dentre outras.
Atenção: a dispensa em questão recai somente e tão somente sobre a confecção do

documento Nota de Empenho, e não da realização do empenho em si, que é sempre
obrigatório.
Importa destacar, a propósito, sobre a Nota de Empenho, o que prescreve o art. 95 da Nova Lei de Licitações:
Lei Federal nº 14.133/2021: Art. 95. O instrumento de contrato é obrigatório, salvo nas
seguintes hipóteses, em que a Administração poderá substituí-lo por outro instrumento
hábil, como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou
ordem de execução de serviço:
I - dispensa de licitação em razão de valor;
II - compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos e dos quais não
resultem obrigações futuras, inclusive quanto a assistência técnica, independentemente
de seu valor.
(...).
Portanto, a Nota de Empenho serve como documento substitutivo de um contrato nas hipóteses de
contratações de pequeno valor, até os limites da dispensa, ou de compra com entrega imediata e integral
dos bens adquiridos, quando não gerar obrigações futuras, inclusive assistência técnica, independentemente
de seu valor.
3.2.2 – Liquidação
Quanto a Administração Pública firma um contrato por meio do qual adquire bens ou a prestação de um
serviço, só poderá efetuar o respectivo pagamento ao contratado se ficar comprovado que ele cumpriu
satisfatoriamente aquilo que foi contratado quanto à qualidade, quantidade e ao prazo.
Esta verificação, por parte da Administração Pública, é chamada de liquidação da despesa.
É definida no art. 63 da Lei Federal nº 4.320/64:
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ESTRATÉGIA OAB
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito
adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do
respectivo crédito.
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.
Assim, antes da realização do pagamento propriamente dito, toda despesa pública precisa passar pela fase
de verificação do direito do credor, o que se faz por meio da liquidação, quando a autoridade pública,
baseada nos documentos existentes, verificará a origem e o objeto do que se deve pagar (porque aquele
valor deve ser pago), a importância exata a pagar (quanto deve ser pago) e a quem se deve pagar (quem é o
credor), com vistas à extinção da obrigação.
Geralmente essa liquidação é realizada pelo fiscal do contrato, figura essa prevista no art. 117 da Nova Lei
de Licitações e Contratos.
3.2.3 - Pagamento
Após a liquidação da despesa, quando será realizada a verificação do direito adquirido do credor, será
realizado o pagamento, ato por meio do qual a Administração Pública efetivamente faz a entrega do valor
pactuado, de quem recebe a devida quitação.
Nos termos do art. 62 da lei 4.320/64:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando
ordenado após sua regular liquidação.
Assim, para que possa ser realizado, o pagamento deve ser devidamente ordenado (ordenação do
pagamento), que é o ato por meio do qual a autoridade competente determina que a despesa seja paga, nos
termos do "caput" do art. 64 da lei 4.320/64:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por
autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.
Essa ordem é dada pelo ordenador de despesa, que é o agente público que tem competência para
determinar seja feito o pagamento.
Logo, um pagamento só pode ser realizado após a liquidação e o ordenamento.
11
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ESTRATÉGIA OAB
5.2.3.1 - Ordem cronológica de pagamento
A Nova Lei de Licitações e Contratos impõe uma ordem cronológica de pagamentos:
Lei Federal nº 14.133/2021: Art. 141. No dever de pagamento pela Administração, será
observada a ordem cronológica para cada fonte diferenciada de recursos, subdividida nas
seguintes categorias de contratos:
I - fornecimento de bens;
II - locações;
III - prestação de serviços;
IV - realização de obras.
(...).
A expressão "ordem cronológica" em questão se refere à ordem temporal que deve ser observada pela
Administração Pública quando for realizar os pagamentos.
De acordo com essa ordem cronológica, as obrigações devem ser pagar na ordem de liquidação.
Assim, por exemplo, de acordo com essa ordem, o pagamento referente à uma liquidação feita em 1º de
março deve ser realizado primeiro que do que o pagamento referente à uma liquidação feita em 2 de março.
A ordem cronológica de pagamentos impede que determinados credores "passem na frente", para fins de
pagamento, daqueles outros credores cujos créditos tenham sido liquidados anteriormente.
É necessário observar "a fila" de pagamentos, de acordo com a data das respectivas liquidações, não
podendo o gestor público "escolher" quem ele "quer" pagar primeiro.
Contudo, a própria Lei de Licitações e Contratos traz algumas situações que permitem a alteração na ordem
cronológica de pagamentos:
(...)
§ 1º A ordem cronológica referida no caput deste artigo poderá ser alterada, mediante
prévia justificativa da autoridade competente e posterior comunicação ao órgão de
controle interno da Administração e ao tribunal de contas competente, exclusivamente
nas seguintes situações:
I - grave perturbação da ordem, situação de emergência ou calamidade pública;
II - pagamento a microempresa, empresa de pequeno porte, agricultor familiar, produtor
rural pessoa física, microempreendedor individual e sociedade cooperativa, desde que
demonstrado o risco de descontinuidade do cumprimento do objeto do contrato;
12
62
ESTRATÉGIA OAB
III - pagamento de serviços necessários ao funcionamento dos sistemas estruturantes,

desde que demonstrado o risco de descontinuidade do cumprimento do objeto do
contrato;
IV - pagamento de direitos oriundos de contratos em caso de falência, recuperação
judicial ou dissolução da empresa contratada;
V - pagamento de contrato cujo objeto seja imprescindível para assegurar a integridade
do patrimônio público ou para manter o funcionamento das atividades finalísticas do
órgão ou entidade, quando demonstrado o risco de descontinuidade da prestação de
serviço público de relevância ou o cumprimento da missão institucional.
(...).
A inobservância imotivada da ordem cronológica de pagamentos ensejará a apuração de responsabilidade

do agente responsável, cabendo aos órgãos de controle (Tribunal de Contas) a sua fiscalização:
(...)
§ 2º A inobservância imotivada da ordem cronológica referida no caput deste artigo
ensejará a apuração de responsabilidade do agente responsável, cabendo aos órgãos de
controle a sua fiscalização.
§ 3º O órgão ou entidade deverá disponibilizar, mensalmente, em seção específica de
acesso à informação em seu sítio na internet, a ordem cronológica de seus pagamentos,
bem como as justificativas que fundamentarem a eventual alteração dessa ordem.
5.2.3.2 - A exigência de certidões de regularidade fiscal para fins de pagamento
A regularidade fiscal daquele que contrata com o Poder Público, demonstrada por meio de certidões de
regularidade fiscal (Certidão Negativa de Débitos ou Certidão Positiva de Débitos com Efeito de Negativa,
previstas nos arts. 205 e 206 do CTN) deve ser apurada somente no momento da contratação ou também
no momento em que os pagamentos devem ser realizados, especialmente quanto aos fornecimentos de
bens e serviços de execução continuada ou parcelada?
O art. 195, § 3º, da CF/88 prescreve o seguinte:
CF/88: Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta
e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
(...)
§ 3º A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido
em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios.
(...).
13
62
ESTRATÉGIA OAB
Assim, nos estritos termos da Constituição Federal de 1988, é exigida regularidade fiscal especificamente
quanto a débitos para com a seguridade social e especificamente para firmar contrato com a Administração
Pública.
Ocorre que a Nova Lei de Licitações e Contratos exige a regularidade fiscal da licitante, relativamente a
débitos tributários e trabalhistas, dentre outros, na fase de habilitação (fiscal):
Lei Federal nº 14.133/2021: Art. 68. As habilitações fiscal, social e trabalhista serão
aferidas mediante a verificação dos seguintes requisitos:
I - a inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Nacional da Pessoa
Jurídica (CNPJ);
II - a inscrição no cadastro de contribuintes estadual e/ou municipal, se houver, relativo ao
domicílio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compatível com o
objeto contratual;
III - a regularidade perante a Fazenda federal, estadual e/ou municipal do domicílio ou
sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei;
IV - a regularidade relativa à Seguridade Social e ao FGTS, que demonstre cumprimento
dos encargos sociais instituídos por lei;
V - a regularidade perante a Justiça do Trabalho;
VI - o cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7º da Constituição Federal.
§ 1º Os documentos referidos nos incisos do caput deste artigo poderão ser substituídos
ou supridos, no todo ou em parte, por outros meios hábeis a comprovar a regularidade do
licitante, inclusive por meio eletrônico.
§ 2º A comprovação de atendimento do disposto nos incisos III, IV e V do caput deste artigo
deverá ser feita na forma da legislação específica.;
E o inciso XVI do art. 92 da mesma lei estipula, expressamente, que após devidamente contratada, a
licitante é obrigada a manter, durante toda a execução do contrato, todas as condições exigidas para a
sua habilitação:
Lei Federal nº 14.133/2021: Art. 92. São necessárias em todo contrato cláusulas que
estabeleçam:
(...)
XVI - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em
compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições exigidas para a
habilitação na licitação, ou para a qualificação, na contratação direta;
(...).
Portanto, sendo mais rígida que a Constituição Federal, a Nova Lei de Licitações e Contratos exige que a
regularidade fiscal da contratada seja demonstrada no momento da contratação e também durante a
execução do contrato.
14
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ESTRATÉGIA OAB
Pois bem, atenção: as regras acima permitem que a Administração Pública retenha valores referentes a
pagamentos por serviços já executados ou referentes a bens já entregues se a contratada não apresentar,
no momento do pagamento, certidões de regularidade fiscal?
Não!
Absolutamente, não!
De acordo com a jurisprudência do STJ, a Administração Pública NÃO PODE reter o pagamento por serviços
já executados ou por bens já entregues mesmo se a contratada não apresentar, no momento do
pagamento, certidões de regularidade fiscal, pois isso pode colocar em risco e própria existência da
contratada e eventualmente levar à sua inviabilização:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO

DE SEGURANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. EXIGÊNCIA DE REGULARIDADE FISCAL.
RETENÇÃO DE PAGAMENTO DE SERVIÇOS JÁ REALIZADOS. ILEGALIDADE. PRECEDENTES
DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.
I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recurso interposto contra acórdão
publicado na vigência do CPC/2015.
II. No acórdão objeto do Recurso Ordinário, o Tribunal de origem, por maioria, denegou a
ordem, em Mandado de Segurança impetrado pela parte ora interessada, no qual busca
desconstituir ato do Governador do Estado de Mato Grosso, consubstanciado na exigência
da apresentação de Certidão Negativa de Tributos Federais como condição para efetuar
pagamentos relacionados às medições já concluídas, por serviços prestados.
III. O entendimento adotado no acórdão recorrido destoa da jurisprudência do Superior

Tribunal de Justiça, que é firme no sentido de que, apesar de ser exigível a Certidão de
Regularidade Fiscal para a contratação com o Poder Público, não é possível a retenção do
pagamento de serviços já prestados, em razão de eventual descumprimento da referida
exigência (STJ, AgInt no REsp 1.742.457/CE, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA
TURMA, DJe de 07/06/2019). Nesse sentido: STJ, AgInt no AREsp 1.161.478/MG, Rel.
Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 06/12/2018; AgInt no AREsp
503.038/RJ, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 31/05/2017; AgRg
no AREsp 277.049/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de
19/03/2013; AgRg no REsp 1.313.659/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES,
SEGUNDA TURMA, DJe de 06/11/2012.
IV. Agravo interno improvido. (AgInt no RMS 57203/MT)
Assim, se uma licitante não possuir regularidade fiscal (isto é, se não apresentar Certidões Negativas de
Débitos ou Certidões Positivas de Débitos com Efeito de Negativa, nos termos dos arts. 205 e 206 do CTN)
ficará impedida de (i) contratar com o Poder Público ou, (ii) se já tiver firmado o contrato, ficará impedida
de executar as parcelas futuras a partir da perda dessa sua regularidade, pois não manteve as condições
exigidas para a habilitação fiscal durante a execução do contrato, mas - atenção - nunca poderá sofrer a
15
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ESTRATÉGIA OAB
retenção, por falta de regularidade fiscal, do pagamento correspondente aos serviços já executados ou
aos bens já entregues à Administração.
3.3 - Regime contábil da despesa pública
Assim como ocorre com a receita, toda despesa pública também precisa ser lançada ou contabilizada (isto
é, precisa ser registrada na contabilidade da Administração Pública).
Sobre o regime contábil da despesa pública, o inciso II do art. 35 da Lei Federal nº 4.320/64 prescreve o
seguinte:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:

I - as receitas nele arrecadadas;
II - as despesas nele legalmente empenhadas.
(...).
Portanto, o art. 35 da lei em questão adota o regime contábil de caixa para as receitas (inciso I, já estudado)
e o regime contábil de competência para as despesas públicas (inciso II).
Por exemplo: se um determinado Estado-membro da federação assina um contrato e faz

o respectivo empenho referente à compra de medicamentos no exercício de 2022, mas
só recebe o produto, liquida e paga no exercício de 2023, essa despesa pertence,
contabilmente, ao exercício de 2022 (isto é, deve ser lançada na contabilidade referente
ao exercício de 2022), muito embora paga em 2023.
3.4 - Restos a pagar
Já vimos que as despesas públicas obedecem ao regime contábil de competência, pertencendo, assim, ao
exercício financeiro (ano) em que foram empenhadas (e não àquele em que foram pagas, se diverso).
Já vimos, também, que as mesmas despesas públicas também se submetem ao princípio da anualidade,
segundo o qual o orçamento público (LOA) é de periodicidade anual (isto é, o orçamento fixa as despesas
para um exercício financeiro, que, no Brasil, coincide com o ano civil, nos termos do art. 34 da Lei 4.320/64).
Pois bem: e se uma despesa for devidamente empenhada dentro de determinado exercício e não for paga
até o dia 31/12 daquele mesmo exercício?
Nesse caso a despesa será inscrita em "restos a pagar", significando que ela será paga em um exercício
posterior àquele no qual foi regularmente empenhada.
É o que consta no art. 36 da Lei Federal nº 4.320/64:
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62
ESTRATÉGIA OAB
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas
mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não
processadas.
(...).
Observe, pois, que o dispositivo legal em questão distingue as despesas inscritas em restos a pagar em (i)
processadas e (ii) não processadas.
Qual a diferença?
O critério de diferenciação é a existência, ou não, do ato de liquidação (uma das fases da despesa pública
estudada acima).
 Despesas processadas são aquelas já liquidadas, estando aptas, portanto, para o pagamento (assim,
há direito líquido e certo do credor), mas que, por algum motivo, não foi realizado até o dia 31/12 do
mesmo exercício no qual empenhada (e também liquidada). .
 Despesas não processadas são aquelas ainda não foram liquidadas dentro do exercício no qual
realizado o empenho, não havendo, assim, por consequência, direito líquido e certo do credor.
3.4.1 - Restos a pagar em final de mandato
A inscrição de débitos em restos a pagar é algo muito preocupante, principalmente ao final do mandato do
Chefe do Poder Executivo (Presidente, Governadores ou Prefeitos), pois o atual gestor pode acabar deixando
uma enorme "conta à pagar" para o seu sucessor.
É necessário lembrar que o empenho das despesas é feito com base nas dotações (créditos orçamentários)
previstas na LOA (fixação da despesa) e que a receita que suportará essas despesas é sempre estimada.
Por isso, o orçamento (disponibilidade orçamentária) não coincide, necessariamente, com o disponibilidade
de caixa (disponibilidade financeira).
Por exemplo: o Poder Público pode estimar que arrecadará R$ 1.000,00 e como base nessa
estimativa realiza todos os seus empenhos, no valor total de R$ 1.000,00, supondo que os
R$ 1.000,00 estimados na LOA (receita estimada) ingressarão nos seus cofres. Porém, só
ingressa R$ 800,00. Nesse caso, a disponibilidade de caixa (R$ 800,00) não é suficiente para
pagar todas as despesas empenhadas (que totalizam R$ 1.000,00).
Assim, nesses casos, há recursos orçamentários (previsão orçamentária estimada na LOA), mas não
financeiros (dinheiro em caixa), razão pela qual o descontrole, a falta de critério e ponderação, de se
empenhar nos limites das dotações orçamentárias pode levar à um sério desequilíbrio no pagamento das
dívidas (por falta de disponibilidade de caixa), pois nem sempre existe dinheiro no caixa na mesma proporção
estimada no orçamento.
Agora imagine se essa situação (despesas empenhadas e não pagas dentro do mesmo exercício, resultando
na inscrição do débito em resto a pagar) acontecer no último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo
(Presidente, Governadores ou Prefeitos).
17
62
ESTRATÉGIA OAB
Isso significaria que ele deixaria aquela enorme "conta à pagar" para o seu sucessor.
Pois bem: para que esse tipo de situação não ocorra, a LFR - Lei de Responsabilidade Fiscal proíbe que o
gestor público contraia obrigações nos dois últimos quadrimestres do seu mandato (ou seja, que contraia
obrigações entre maio e dezembro do seu último ano de mandato) e que deixe os valores correspondentes
a essas obrigações inscritos em restos a pagar par ao próximo exercício (para a gestão seguinte) sem o
correspondente recurso financeiro em caixa (dinheiro disponível) para pagamento:
LRF: Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois
quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser
cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício
seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os
encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.
Observe que o art. 42 em questão responsabiliza o chefe do Poder ou do órgão referido no art. 20 da mesma
lei, alcançando, assim, não só o Chefe do Poder Executivo (Presidente, Governadores ou Prefeitos), mas
também os demais gestores que realizam empenhos e pagamentos nos demais órgãos públicos que têm
autonomia financeira, independentemente de possuírem ou não mandato eletivo, como, por exemplo, o
Presidente de um Tribunal de Justiça etc.
Por fim, as disposições do art. 42 deve ser aplicadas independentemente de quem seja o sucessor, ou seja,
devem ser aplicadas se o sucessor para os próximos 4 anos de mandato é outra pessoa eleita ou se o mesmo
gestor devido à sua reeleição.
3.5 - Adiantamento (suprimento de fundos)
Você já deve ter percebido que a realização de despesas públicas é algo extremamente burocrático.
Ocorre, porém, que no dia a dia a Administração Pública necessita realizar alguns gastos imediatos e
eventuais, de pequeno valor, como, por exemplo, a extração de cópias ("xerox"), o pagamento de transporte
(taxi, por exemplo), dentre outras.
A natureza e eventualidade desses tipos de despesas justificam e exigem uma certa "flexibilização" quanto
a todo o rigor burocrático das despesas públicas, pois são incompatíveis com o processo "normal" de
contratação, como, por exemplo, a realização de uma licitação.
O adiantamento (ou suprimento de fundos) é medida excepcional, aceitável somente quando a natureza da
despesa o justificar, em detrimento do procedimento "normal" de contratação (licitação).
É fácil imaginar, pois, que é inviável realizar uma licitação para apanhar um táxi ou para pagar por uma cópia
reprográfica!
Pois bem: essa flexibilização é alcançada por meio do adiantamento (ou suprimento de fundos).
18
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ESTRATÉGIA OAB
Chama-se adiantamento porquê os valores são antecipados ao servidor público que realizará as despesas
eventuais e de pequeno valor em questão, que são incompatíveis com o processo "normal" de contratação,
ou seja, com o procedimento da licitação.
O adiantamento (ou suprimento de fundos) é assim definido, pois, no art. 68 da Lei Federal nº 4.320/64:
Lei Federal nº 4.320/64: Art. 68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de
despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor,
sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas, que
não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.
É possível verificar, assim, no dispositivo legal em questão, que além de servir para as despesas eventuais e
de pequeno valor que são incompatíveis com o processo "normal" de contratação (isto é, com o
procedimento da licitação), o adiantamento (ou suprimento de fundos):
 Necessita de uma dotação orçamentária específica para esse fim; e

 Que somente pode ser utilizado por servidor público, ou seja, nunca por terceiros ou estagiários.
O adiantamento (ou suprimento de fundos) se às 3 fases comuns de toda despesa pública: empenho,
liquidação e pagamento (precedidos de dotação orçamentária específica, conforme acima explicado),
caracterizando-se pelo pagamento, ao servidor, antes da realização da despesa.
Assim, o servidor "recebe" de forma adiantada o pagamento (adiantamento) e só depois realiza a despesa
que é autorizada por lei a ser custeada com esse adiantamento.
É óbvio que esse gasto, como todo e qualquer outro, está submetido à fiscalização e controle pelo órgão de
controle interno e pelo Tribunal de Contas, que ainda serão estudados.
3.6 – Precatórios e Requisições de Pequeno Valor
Eis dois dos temas mais importantes relacionados às despesas públicas: os precatórios e as Requisições de
Pequeno Valor (RPV's).
Quando um particular não paga uma dívida reconhecida e declarada por sentença judicial, poderá sofrer um
processo de execução e ter seus bens penhorados, que poderão ser levados à praça (leilão) para que seja
pago o débito com o produto da arrematação.
Mas com a Fazenda Pública é diferente, pois os seus bens são impenhoráveis.
Por isso existe, para a Fazenda Pública, um sistema próprio de pagamento de débitos judiciais, decorrente
de sentenças condenatórias transitadas em julgado: é o denominado sistema de precatórios ou o sistema
das Requisições de Pequeno Valor.
Esses dois sistemas são previstos no art. 100 da CF/88:
19
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ESTRATÉGIA OAB
(...)
§ 3º O disposto no caput deste artigo relativamente à expedição de precatórios não se
aplica aos pagamentos de obrigações definidas em leis como de pequeno valor que as
Fazendas referidas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.
(...).
Portanto, atenção: é um pressuposto da expedição de um precatório ou de uma

Requisição de Pequeno Valor (RPV) que haja o trânsito em julgado da decisão
condenatória.
Logo, a execução provisória de obrigação de fazer em face da Fazenda Pública não atrai o regime
constitucional dos precatórios (ou das Requisições de Pequeno Valor), conforme reconhecido pela
jurisprudência do STF:
Tema 45: A execução provisória de obrigação de fazer em face da Fazenda Pública não
atrai o regime constitucional dos precatórios.
Pois bem. Não é só a Administração Direta que se vale do sistema de precatórios ou de Requisições de
Pequeno Valor, pois, de acordo com o STF, além das autarquias e fundações públicas, as empresas públicas
e as sociedades de economia mista que exploram serviços públicos de competência típica do Estado
(serviço público em sentido estrito) também são beneficiadas por esses sistemas de pagamento de débitos
judiciais decorrentes de sentenças transitadas em julgado.
Vejamos:
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EMPRESA BRASILEIRA DE

CORREIOS E TELÉGRAFOS. IMPENHORABILIDADE DE SEUS BENS, RENDAS E SERVIÇOS.
RECEPÇÃO DO ARTIGO 12 DO DECRETO-LEI Nº 509/69. EXECUÇÃO.OBSERVÂNCIA DO
REGIME DE PRECATÓRIO. APLICAÇÃO DO ARTIGO 100 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. À
empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública,
é aplicável o privilégio da impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços. Recepção
do artigo 12 do Decreto-lei nº 509/69 e não-incidência da restrição contida no artigo 173,
§ 1º, da Constituição Federal, que submete a empresa pública, a sociedade de economia
mista e outras entidades que explorem atividade econômica ao regime próprio das
empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. 2. Empresa
pública que não exerce atividade econômica e presta serviço público da competência da
União Federal e por ela mantido. Execução. Observância ao regime de precatório, sob
pena de vulneração do disposto no artigo 100 da Constituição Federal. Recurso
20
62
ESTRATÉGIA OAB
extraordinário conhecido e provido. (RE 220906, Relator(a): MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal

Pleno, julgado em 16/11/2000, DJ 14-11-2002 PP-00015 EMENT VOL-02091-03 PP-00430)
Portanto, atenção: por se sujeitarem ao regime de precatórios, as autarquias e fundações

públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista que exploram serviços
públicos de competência típica do Estado (serviço público em sentido estrito) não podem
ter seus bens penhorados.
De modo diverso, não se submetem aos referidos regimes, então, as empresas públicas e sociedades de
economia mista dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e autonomia
administrativa, e que exerçam atividade econômica sem monopólio, com finalidade de lucro:
EMENTA AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRAÇÃO DOS

PORTOS DE PARANAGUÁ E ANTONINA - APPA. EMPRESA PÚBLICA. LEI Nº 17.895/2013 DO
ESTADO DO PARANÁ. PERSONALIDADE JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO. EXPLORAÇÃO DE
ATIVIDADE ECONÔMICA. REGIME DE CONCORRÊNCIA. EXECUÇÃO DIRETA. ART. 173, §§ 1º,
II, E § 2º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INAPLICABILIDADE DO REGIME DE
PRECATÓRIOS. A Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina - APPA ostenta
personalidade jurídica de direito privado, exerce atividade econômica em regime
concorrencial, sem monopólio e com vista a auferir lucro (Lei nº 17.895/2013, do Estado
do Paraná). Sujeita-se, pois, ao regime jurídico constitucional das empresas privadas –
execução direta –, na forma do art. 173, §§ 1º, II, e 2º, da Constituição Federal, a ela não
se aplicando o regime de precatórios previsto no art. 100 da Constituição Federal.
Precedentes. Agravo regimental provido. (RE 892727 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE
MORAES, Relator(a) p/ Acórdão: ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 05/06/2018,
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-242 DIVULG 14-11-2018 PUBLIC 16-11-2018)
Vejamos, pois, uma questão sobre o tema, aplicada pela FGV em prova de concurso público:
FGV/IMBEL/Advogado/Reaplicação/2021) A empresa pública federal Beta, dotada de personalidade

jurídica de direito privado com patrimônio próprio e autonomia administrativa, exerce atividade
econômica sem monopólio e com finalidade de lucro. A empresa pública Beta foi condenada à obrigação
de pagar quantia certa, no valor de trezentos mil reais, à sociedade empresária Gama. Iniciada a fase de
cumprimento de sentença, os gestores da estatal Beta consultaram seu advogado sobre a possibilidade
de adoção do regime de precatório. Com base na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o advogado
da estatal Beta esclareceu que
21
62
ESTRATÉGIA OAB
A) não se aplica o regime de precatório, pois se trata de estatal exploradora de atividade econômica sem
monopólio e com finalidade de lucro.
B) não se aplica o regime de precatório, que é prerrogativa exclusiva dos entes da Administração Direta, que
são pessoas jurídicas de direito público interno.
C) se aplica o regime de precatório, que é prerrogativa exclusiva e inerente a todos os entes da Administração
Direta e entidades da Administração Indireta.
D) se aplica o regime de precatório, que é prerrogativa exclusiva e inerente a todos os entes da
Administração Direta e Indireta, assim como ao terceiro setor.
E) não se aplica o regime de precatório, que é prerrogativa exclusiva dos entes da Administração Direta e
entidades da Administração Indireta com personalidade jurídica de direito público.
Comentários:
Observe que o enunciado narra que a empresa pública federal Beta exerce atividade econômica sem
monopólio e com finalidade de lucro. De acordo com a jurisprudência do STF, uma empresa estatal
exploradora de atividade econômica em regime concorrencial com demais empresas da iniciativa privada
não se submete ao regime de precatório, estando correta, assim, a alternativa "A".
Importa registar, por fim, que os Conselhos de Fiscalização (como, por exemplo, o CREA, o CRM etc.) não se
submetem ao regime de precatórios, conforme decidido pelo STF em regime de Repercussão Geral (Tema
877), quando foi fixada a seguinte tese:
Tema 877: Os pagamentos devidos, em razão de pronunciamento judicial, pelos Conselhos

de Fiscalização não se submetem ao regime de precatórios.
3.6.1 - Precatórios
Como vimos acima, o sistema de precatórios é disciplinado pelo art. 100 da CF/88, cuja redação do "caput"
é seguinte:
(...).
Queremos destacar, pois, três importantes aspectos extraídos desse dispositivo:
 1) Que deve ser observada uma ordem cronológica no pagamento dos precatórios, ou seja, devem
ser pagos na ordem temporal de apresentação dos respectivos precatórios à Fazenda Pública
(considerando as preferências previstas na legislação, que serão estudadas adiante), não podendo
haver pagamento fora dessa cronologia (a Fazenda Pública não pode "passar alguém na frente da
fila" de pagamentos); e
22
62
ESTRATÉGIA OAB
 2) Deve haver uma impessoalidade no ritmo dos pagamentos, de modo que, não apenas a ordem
de pagamento (cronológica), mas também o seu ritmo não seja acelerado ou retardado a depender
do credor (pagar com mais rapidez um "amigo" ou retardar o pagamento para um "inimigo").
5.6.1.1 – Procedimento dos precatórios
Os Embargos à Execução a serem opostos pela Fazenda Pública em face de execução contra ela movida são
disciplinados nos artigos 535 e 910 do CPC:
CPC: Art. 535. A Fazenda Pública será intimada na pessoa de seu representante judicial,
por carga, remessa ou meio eletrônico, para, querendo, no prazo de 30 (trinta) dias e nos
próprios autos, impugnar a execução, podendo arguir:
I - falta ou nulidade da citação se, na fase de conhecimento, o processo correu à revelia;
II - ilegitimidade de parte;
III - inexequibilidade do título ou inexigibilidade da obrigação;
IV - excesso de execução ou cumulação indevida de execuções;
V - incompetência absoluta ou relativa do juízo da execução;
VI - qualquer causa modificativa ou extintiva da obrigação, como pagamento, novação,
compensação, transação ou prescrição, desde que supervenientes ao trânsito em julgado
da sentença.
(...)
§ 3º Não impugnada a execução ou rejeitadas as arguições da executada:
I - expedir-se-á, por intermédio do presidente do tribunal competente, precatório em
favor do exequente, observando-se o disposto na Constituição Federal;
II - por ordem do juiz, dirigida à autoridade na pessoa de quem o ente público foi citado
para o processo, o pagamento de obrigação de pequeno valor será realizado no prazo de
2 (dois) meses contado da entrega da requisição, mediante depósito na agência de banco
oficial mais próxima da residência do exequente.
§ 4º Tratando-se de impugnação parcial, a parte não questionada pela executada será,
desde logo, objeto de cumprimento.
(...).
CPC: Art. 910. Na execução fundada em título extrajudicial, a Fazenda Pública será citada
para opor embargos em 30 (trinta) dias.
§ 1º Não opostos embargos ou transitada em julgado a decisão que os rejeitar, expedir-
se-á precatório ou requisição de pequeno valor em favor do exequente, observando-se
o disposto no art. 100 da Constituição Federal.
§ 2º Nos embargos, a Fazenda Pública poderá alegar qualquer matéria que lhe seria lícito
deduzir como defesa no processo de conhecimento.
§ 3º Aplica-se a este Capítulo, no que couber, o disposto nos artigos 534 e 535 .
23
62
ESTRATÉGIA OAB
Assim, de acordo com o disposto no § 3º do art. 535 e no § 1º do art. 910 do CPC, se não forem opostos os
embargos pela Fazenda Pública ou se transitar em julgado a decisão que os rejeitar, deverá ser expedido um
precatório ou uma Requisição de Pequeno Valor (RPV, que será estudada adiante) em favor do exequente,
observando-se o disposto no art. 100 da CF/88.
Justamente nesse momento (não oposição de embargos pela Fazenda Pública ou o trânsito em julgado da
decisão que os rejeitar) tem início o procedimento de requisição de pagamento, por meio da expedição de
um ofício requisitório, que o juiz da execução envia ao Presidente do respectivo Tribunal, instruído com a
cópia da sentença condenatória em face da Fazenda Pública e comprovação do seu trânsito em julgado,
dentre outros documentos.
Verificada a regularidade da documentação enviada pelo juiz da execução por meio do ofício requisitório, o
Presidente do Tribunal comunicará à Fazenda Pública a existência da obrigação decorrente de sentença
transitada em julgado, ou seja, fará a expedição e envio de um precatório, para que a Fazenda Pública
devedora possa consignar tal dívida (despesa pública) no orçamento (na LOA).
5.6.1.2 – Regime geral de precatórios
Vimos, logo acima, aos estudarmos o procedimento, que o Presidente do Tribunal enviará um precatório à
Fazenda Pública, para que ela registre a despesa pública na LOA.
Pois bem. De acordo com o § 5º do art. 100 da CF/88, os precatórios apresentados à Fazenda Pública até 2
de abril de determinado exercício fiscal (ano) devem ser incluídos - em regra - na lei orçamentária (LOA) do
exercício seguinte:
(...)
§ 5º É obrigatória a inclusão no orçamento das entidades de direito público de verba
necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado
constantes de precatórios judiciários apresentados até 2 de abril, fazendo-se o
pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados
monetariamente.
(...).
Atenção: ao estipular que os precatórios apresentados à Fazenda Pública devedora até 2

de abril devem ser registrados como despesa pública no Projeto da LOA do ano seguinte,
o § 5º do art. 100 da CF/88 está estipulando o REGIME GERAL DE PRECATÓRIOS.
Portanto, de acordo com o REGIME GERAL DE PRECATÓRIOS que estamos estudando

neste momento, os precatórios recebidos pela Fazenda Pública até 2 de abril devem ser
consignados como despesa do exercício subsequente (que deve ser paga, portanto, entre
01/01 e 31/12).
24
62
ESTRATÉGIA OAB
Por exemplo: se uma requisição de pagamento for recebida pelo Tribunal em

30/03/2023, ou seja, até 2 de abril de 2023, a despesa será incluída na LOA de 2024, para
ser paga entre 01/01/2024 e 31/12/2024, mas, diferentemente, se uma requisição de
pagamento for recebida pelo Tribunal em 05/04/2023, ou seja, após 2 de abril de 2023,
a despesa será incluída na LOA de 2025.
Como o Poder Executivo deve enviar o Projeto de Lei da LOA ao Poder Legislativo até 31/08, e como deve
receber os precatórios até o dia 02/04, terá, então, o prazo compreendido entre 02/04 e 31/08 para "se
organizar, planejar" e efetuar o pagamento do precatório até o final do ano seguinte (entre 01/01 e 31/12).
Atenção: no momento do pagamento, o débito terá seus valores monetariamente

atualizados (atualização monetária), nos termos do acima transcrito § 5º do art. 100 da
CF/88.
Uma vez incluído o débito dos precatórios em dotação específica da LOA (dotação de "sentenças judiciais"
ou de "precatórios"), os valores serão liberados no decorrer do exercício de vigência dessa LOA e o
Presidente do Tribunal determinará, por sua vez, o pagamento dos precatórios, obedecida a ordem
cronológica de recebimento das solicitações (ordem cronológica de pagamentos) e também as preferências
constitucionais (que serão adiantes estudadas), com exceção dos créditos de pequeno valor, que têm
tratamento diferenciado (que também serão adiantes estudados).
Portanto, não há uma dotação específica e nominal para cada credor de precatório, relação de credores ou
qualquer vinculação entre os valores previstos e algum precatório específico: há uma ordem isonômica
(impessoal), seguindo um critério cronológico (data de recebimento das solicitações) de pagamento.
5.6.1.2.1 – Os juros no Regime Geral de Precatórios
Até a data final constitucionalmente fixada para pagamento do precatório incluído no orçamento anual (ou
seja, até 31/12 do ano seguinte) não incide juros moratórios, pois, como a devedora "está no prazo" para
pagamento, não há que se falar em mora.
Portanto, no período compreendido entre a apresentação do precatório à Fazenda Pública (2 de abril) até
o dia 31 de dezembro do ano seguinte, o valor devido à título de precatório sofrerá somente atualização
monetária (de acordo com o art. 100, § 5º, da CF/88), mas não sofrerá a incidência de juros de mora.
Nesse sentido, a jurisprudência do STF, consubstanciada na Súmula Vinculante nº 17:
Súmula Vinculante nº 17: Durante o período previsto no parágrafo 1º do artigo 100 da

Constituição, não incidem juros de mora sobre os precatórios que nele sejam pagos.
Obs.: observe que a súmula em questão faz referência ao § 1º do art. 100 da CF/88, que,
na redação vigente no momento da sua expedição, equivalia ao contemporâneo § 5º, que
atualmente exige que a solicitação de pagamento será apresentada até 2 de abril para fins
de pagamento até o final do exercício (31/12) do ano seguinte.
25
62
ESTRATÉGIA OAB
5.6.1.2.2 – Resumo do Regime Geral de Precatórios
Assim, em resumo, o procedimento verificado no Regime Geral de Precatórios é o seguinte:
 1) O juiz da execução solicita o crédito do vencedor de uma ação judicial transitada em julgado ao
Presidente do respectivo Tribunal por meio de um documento chamado ofício requisitório;
 2) O Presidente do Tribunal expede o precatório e o envia ao Poder Executivo;
 3) O Poder Executivo deve incluir a despesa referente a esse precatório no Projeto de Lei da LOA do
ano seguinte (que o Poder Executivo apresentará ao Poder Legislativo até 31 de agosto), desde que
o precatório tenha sido enviado pelo Presidente do Tribunal até 2 de abril do exercício anterior;
 4) A despesa referente ao precatório será incluída em dotação específica da LOA;
 5) Durante o exercício fiscal de execução da LOA, o Poder Executivo enviará os valores (despesas)
previstos na LOA ao Presidente do Tribunal; e
 6) O Tribunal fará o pagamento dos precatórios até 31/12 (durante a execução da LOA), de forma
impessoal (isonomicamente) e seguindo um critério cronológico de pagamentos (de acordo com a
data de recebimento das solicitações), quando terão seus valores atualizados monetariamente.
 7) Se o precatório não for pago até 31/12, incidirá juros de mora a partir de 1º de janeiro do ano
subsequente (Súmula Vinculante nº 17).
5.6.1.3 – Regime especial de precatórios
Vimos, acima, a regra do regime geral de precatórios, segundo o qual as requisições feitas pelo Presidente
do Tribunal (precatórios requisitórios) até 2 de abril devem ser pagas até 31 de dezembro do ano seguinte.
Contudo, infelizmente é regra, no Brasil, a inexistência de recursos financeiros suficientes para pagamento
de todos os precatórios apresentado até 2 de abril, o que acaba resultando em "calote".
E o volume de "calotes" (tecnicamente, mora do devedor) acumulado até o ano de 2015 era astronômico (e
ainda é), o que motivou a aprovação da Emenda Constitucional nº 109/2021, que, ao dar a seguinte redação
ao art. 101 do ADCT, criou o Regime Especial de Precatórios:
ADCT da CF/88: Art. 101. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, em 25 de

março de 2015, se encontravam em mora no pagamento de seus precatórios quitarão,
até 31 de dezembro de 2029, seus débitos vencidos e os que vencerão dentro desse
período, atualizados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-
E), ou por outro índice que venha a substituí-lo, depositando mensalmente em conta
especial do Tribunal de Justiça local, sob única e exclusiva administração deste, 1/12 (um
doze avos) do valor calculado percentualmente sobre suas receitas correntes líquidas
apuradas no segundo mês anterior ao mês de pagamento, em percentual suficiente para a
quitação de seus débitos e, ainda que variável, nunca inferior, em cada exercício, ao
percentual praticado na data da entrada em vigor do regime especial a que se refere este
artigo, em conformidade com plano de pagamento a ser anualmente apresentado ao
Tribunal de Justiça local. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
Assim, em resumo, essas são as principais regras do Regime Especial de Precatórios:
 1) É válido até o exercício de 2029;
26
62
ESTRATÉGIA OAB
 2) É previsto para Estados-membros, Distrito Federal e Municípios;

 3) Permite que os precatórios vencidos até 25/03/2015 e que os que vencerem entre 25/03/2015 e
31/12/2029 sejam pagos até 31/12/2029;
 4) Os precatórios incluídos nesse regime não sofrem juros de mora até a data de vencimento (pois
não há mora, pois a CF/88 estendeu o prazo de vencimento);
 5) Os precatórios incluídos nesse regime devem ser atualizados pelo Índice Nacional de Preços ao
Consumidor Amplo Especial (IPCA-E) ou por outro índice que venha a substituí-lo; e
 6) A Fazenda Pública submetida a esse regime deve depositar mensalmente em conta especial do
Tribunal de Justiça local, sob única e exclusiva administração deste, 1/12 (um doze avos) do valor
calculado percentualmente sobre suas receitas correntes líquidas (RCL) apuradas no segundo mês
anterior ao mês de pagamento, em percentual suficiente para a quitação de seus débitos abrangidos
pelo referido regime.
O objetivo desse regime especial é o seguinte: que os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios
tenham quitado todos os seus débitos de precatórios incluídos no referido regime especial até 31/12/2029
e que a partir de 1º/01/2030 passem a observar tão somente o regime geral previsto no § 5º do art. 100 da
CF/88 (segundo o qual as requisições feitas pelo Presidente do Tribunal até 2 de abril devem ser pagas até
31 de dezembro do ano seguinte).
3.6.2 - Requisição de pequeno valor (RPV)
Justamente porque o pagamento dos precatórios observa um trâmite demasiadamente demorado, estando
sujeito, não raras vezes, a "calotes" (tecnicamente, mora do devedor), o constituinte reformador houve por
bem criar um procedimento simplificado para alguns pagamentos, em virtude do pequeno valor que
representam, excluindo-os, assim, do regime de precatórios, geral ou especial, acima estudados, que
determinam o pagamento do débito até 31 de dezembro do ano seguinte ou até 31 de dezembro de 2029,
a depender do regime (se submetido ao geral ou especial).
Esse regime simplificado e mais rápido de pagamento é chamado de Requisição de Pequeno Valor (RPV),
previsto no § 3º do art. 100 da CF/88:
(...)
(...).
Portanto, atenção: os créditos de pequeno valor não são pagos com base nos regimes de
precatórios acima estudados (geral ou especial).
27
62
ESTRATÉGIA OAB
Submetem-se, pois, a um regime diferenciado, simplificado e mais rápido de pagamento

chamado RPV - Requisições de Pequeno Valor.
A RPV possui um limite máximo de valor (um teto) para pagamento que, quando
superado, se transforma em um precatório. Assim, se for o pagamento for considerado
de pequeno valor, será feito por meio de RPV. Mas se o pagamento for maior do que
aquele considerado para fins de RPV, será feito por precatórios.
Pois bem: que é pequeno valor para fins de pagamento pelo regime de RPV - Requisição de Pequeno Valor?
A quantia exata que corresponde a um pequeno valor é variável, pois o § 3º do art. 100 da CF/88 acima
transcrito estipula que as próprias Fazendas Públicas da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e
dos Municípios é quem devem definir em leis suas próprias leis que é "pequeno valor" para fins de
pagamento de uma RPV - Requisição de Pequeno Valor.
Portanto, atenção: o que é considerado "pequeno valor" para fins de pagamento por
meio de RPV varia de acordo com o ente público; cada ente pode definir, por meio de
suas próprias leis, qual é este valor.
Mas, de acordo com o artigo 87 do ADCT, até que cada entidade federativa publique suas próprias leis,
serão considerados de "pequeno valor" os seguintes valores:
ADCT da CF/88: Art. 87. Para efeito do que dispõem o § 3º do art. 100 da Constituição
Federal e o art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias serão
considerados de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis
definidoras pelos entes da Federação, observado o disposto no § 4º do art. 100 da
Constituição Federal, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que
tenham valor igual ou inferior a: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)
I - quarenta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Estados e do Distrito Federal;
II - trinta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Municípios. (Incluído pela Emenda
(...).
Observe que o dispositivo do ADCT em questão não menciona a Fazenda Pública da União.
Pois bem. A definição de pequeno valor para fins de pagamento por meio de uma RPV devida pela União é
dada pela Lei Federal nº 10.259/02, que dispõe sobre a instituição dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais
no âmbito da Justiça Federal:
Lei Federal nº 10.259/02: Art. 3o Compete ao Juizado Especial Federal Cível processar,
conciliar e julgar causas de competência da Justiça Federal até o valor de sessenta salários
mínimos, bem como executar as suas sentenças.
Lei Federal nº 10.259/02: Art. 17. Tratando-se de obrigação de pagar quantia certa, após
o trânsito em julgado da decisão, o pagamento será efetuado no prazo de sessenta dias,
28
62
ESTRATÉGIA OAB
contados da entrega da requisição, por ordem do Juiz, à autoridade citada para a causa, na
agência mais próxima da Caixa Econômica Federal ou do Banco do Brasil,
independentemente de precatório.
§ 1o Para os efeitos do § 3o do art. 100 da Constituição Federal, as obrigações ali definidas
como de pequeno valor, a serem pagas independentemente de precatório, terão como
limite o mesmo valor estabelecido nesta Lei para a competência do Juizado Especial
Federal Cível (art. 3o, caput).
(...).
Portanto, de acordo com os dispositivos acima transcritos, serão considerados de pequeno valor (até que
os Estados, Distrito Federal e Municípios publiquem suas próprias leis definidoras), os débitos decorrentes
de sentenças condenatórias transitadas em julgado que tenham valor igual ou inferior a:
 União: 60 salários mínimos;

 Estados e Distrito Federal: 40 salários mínimos; e
 Municípios: 30 salários mínimos.
Por exemplo: se um Estado-membro não definir o seu teto para fins de pagamento por
meio do sistema de RPV, ele será de 40 salários mínimos; para os Municípios, 30 salários
mínimos.
Mas, para que as Fazendas Públicas não cometam abusos, fixando valores irrisórios, o constituinte
reformador estipulou, no referido § 4º, um "piso" (valor mínimo) que precisa ser observado:
CF/88: Art. 100. (...).

(...)
§ 4º Para os fins do disposto no § 3º, poderão ser fixados, por leis próprias, valores
distintos às entidades de direito público, segundo as diferentes capacidades econômicas,
sendo o mínimo igual ao valor do maior benefício do regime geral de previdência social.
(...).
Assim, de acordo com essa regra, nenhum ente federativo pode fixar um valor para fins de RPV em patamar
inferior ao do maior benefício pago pelo Regime Geral da Previdência Social.
Logo, o "teto" (valor máximo) para fins de benefício pago pelo Regime Geral da Previdência Social
corresponde ao "piso" (valor mínimo) que uma entidade federativa pode fixar para fins de RPV.
Assim, o valor de uma RPV pode ser maior ou menor do que aquele estabelecido pelo artigo 87 do ADCT,
mas não pode ser menor que o valor do "teto" do Regime Geral da Previdência Social (RGPS).
29
62
ESTRATÉGIA OAB
5.6.2.1 - Possibilidade de renúncia a crédito do valor excedente para fins de enquadramento como
Requisição de pequeno valor (RPV)
O parágrafo único do art. 87 do ADCT traz uma regra interessantíssima, facultando ao exequente a
renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo por meio de RPV:
ADCT da CF/88: Art. 87. Para efeito do que dispõem o § 3º do art. 100 da Constituição
Federal e o art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias serão
considerados de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis
definidoras pelos entes da Federação, observado o disposto no § 4º do art. 100 da
Constituição Federal, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que
tenham valor igual ou inferior a: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)
I - quarenta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Estados e do Distrito Federal;
II - trinta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Municípios. (Incluído pela Emenda
Parágrafo único. Se o valor da execução ultrapassar o estabelecido neste artigo, o
pagamento far-se-á, sempre, por meio de precatório, sendo facultada à parte exeqüente
a renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo
sem o precatório, da forma prevista no § 3º do art. 100. (Incluído pela Emenda
Por exemplo: se determinada pessoa ganhar uma ação contra a Fazenda Pública Federal
(União), tendo a sentença transitado em julgado com o valor da condenação fixada em
70 salários mínimos, essa pessoa pode "abrir mão" (renunciar) ao excedente (10 salários
mínimos) para poder receber o crédito por meio de RPV (que é muito mais rápido). Se
essa pessoa fizer questão de receber os 70 salários mínimos, terá que esperar na fila dos
precatórios (o que é mais demorado).
O que o credor não poderá fazer é fracionar, repartir ou quebrar o valor da execução para enquadrar parte
do valor como RPV, conforme estudaremos mais detidamente adiante.
Por fim, nas ações nas quais existam litisconsórcio ativo (isto é, vários autores), o valor a ser considerado
para fins de RPV é o valor pleiteado individualmente, e não o total da ação, conforme a jurisprudência do
STJ (REsp 1.257.935).
5.6.2.2 - Prazo para pagamento de uma Requisição de pequeno valor (RPV)
De acordo com o inciso II do § 3º do art. 535 do CPC, o prazo para a Fazenda Pública pagar uma RPV -
Requisição de Pequeno Valor é de 2 meses contado da entrega da requisição à Fazenda Pública, mediante
depósito na agência de banco oficial mais próxima da residência do exequente.
CPC: Art. 535. A Fazenda Pública será intimada na pessoa de seu representante judicial,
por carga, remessa ou meio eletrônico, para, querendo, no prazo de 30 (trinta) dias e nos
próprios autos, impugnar a execução, podendo arguir:
30
62
ESTRATÉGIA OAB
(...)
§ 3º Não impugnada a execução ou rejeitadas as arguições da executada:
I - expedir-se-á, por intermédio do presidente do tribunal competente, precatório em favor
do exequente, observando-se o disposto na Constituição Federal ;
II - por ordem do juiz, dirigida à autoridade na pessoa de quem o ente público foi citado
para o processo, o pagamento de obrigação de pequeno valor será realizado no prazo de
2 (dois) meses contado da entrega da requisição, mediante depósito na agência de banco
oficial mais próxima da residência do exequente.
(...).
Importa considerar que o art. 13, inciso I, da Lei Federal nº 12.153/09 - Lei dos Juizados Especiais da Fazenda
Pública no âmbito dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios estipula, por sua vez, o
prazo de 60 (sessenta) dias, contado da entrega da requisição do juiz à autoridade citada para a causa, para
pagamento de uma RPV.
3.6.3 – Ordem (“fila”) de pagamento
De acordo com o disposto no "caput" do artigo 100 da CF/88, os precatórios obedecem a uma ordem
cronológica de pagamentos, de acordo com a ordem de apresentação, salvo em relação aos pagamentos
definidos em lei como de pequeno valor (as RPV's acima estudadas), que são pagas antes do que todos os
precatórios (conforme artigo 100, § 3º, da CF).
Portanto, existe (i) a "fila" geral da ordem cronológica de precatórios e (ii) existem as RPV's.
Ocorre, porém, que existem regras que disciplinam a ordem de pagamento dentro dessa "fila" geral da
ordem cronológica.
De acordo com essas regras, os precatórios dessa "fila" geral podem ser classificados, por sua vez, em
"comuns" ou "alimentares" (sem esquecer que existem, ainda, as RPV's, fora da fila dos precatórios).
Vejamos:
§ 1º Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários,
vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e
indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude
de sentença judicial transitada em julgado, e serão pagos com preferência sobre todos
os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no § 2º deste artigo. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009).
(...).
31
62
ESTRATÉGIA OAB
Portanto, os precatórios podem ter natureza:
 Alimentícia, como, por exemplo, os que representam salários, vencimentos, proventos, pensões,
benefícios previdenciários etc.; ou
 Comum, como, por exemplo, aqueles decorrentes da restituição de tributos.
O enquadramento de um precatório como "comum" é feito por exclusão: todos os que não forem
alimentares serão, por exclusão, comuns.
E de acordo com o dispositivo constitucional acima transcrito, atenção: os precatórios

alimentares têm preferência de pagamento em relação aos precatórios comuns.
Portanto, os precatórios alimentares serão pagos com preferência (antes) em relação aos precatórios de
natureza comum.
Atenção: por isso se afirma que os precatórios alimentares são preferenciais.
Pois bem. Em âmbito infraconstitucional, o art. 85, § 14, do CPC estipula que os honorários de advogado
também têm natureza alimentar:
CPC: Art. 85. A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do

vencedor.
(...)
§ 14. Os honorários constituem direito do advogado e têm natureza alimentar, com os
mesmos privilégios dos créditos oriundos da legislação do trabalho, sendo vedada a
compensação em caso de sucumbência parcial.
(...).
E o STF já reconheceu, na Súmula Vinculante nº 47, que os honorários advocatícios incluídos na condenação
em face da Fazenda Pública são efetivamente verbas alimentares, sendo considerados, assim, por
consequência, precatórios alimentares:
Súmula Vinculante nº 47: Os honorários advocatícios incluídos na condenação ou

destacados do montante principal devido ao credor consubstanciam verba de natureza
alimentar cuja satisfação ocorrerá com a expedição de precatório ou requisição de
pequeno valor, observada ordem especial restrita aos créditos dessa natureza.
Ocorre, porém, que dentro dos precatórios preferenciais existem alguns que são classificados como
superpreferenciais.
Se o credor satisfazer algumas condições estipuladas na CF/88, ele será colocado lá na frente da fila de
precatórios, pois ele tem um crédito superpreferencial!
32
62
ESTRATÉGIA OAB
Portanto: os superpreferenciais são créditos "mais preferenciais" dentre os

preferenciais.
Pois bem: que condições são estas que tornam um crédito superpreferencial?
Estão previstas no § 2º do art. 100 da CF/88:
(...)
§ 2º Os débitos de natureza alimentícia cujos titulares, originários ou por sucessão
hereditária, tenham 60 (sessenta) anos de idade, ou sejam portadores de doença grave,
ou pessoas com deficiência, assim definidos na forma da lei, serão pagos com preferência
sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao triplo fixado em lei para os fins
do disposto no § 3º deste artigo, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo
que o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório.
(...).
Assim, atenção: de acordo com o § 2º do art. 100 da CF/88, são superpreferenciais os

créditos devidos às pessoas que tenham 60 (sessenta) anos de idade, aos portadores de
doença grave e às pessoas com deficiência, assim definidas na forma da lei, inclusive seus
herdeiros (tendo em vista a expressa "por sucessão hereditária"), até o valor equivalente
ao triplo fixado em lei como "pequeno valor".
Atenção: o crédito dessas pessoas que superar o triplo fixado em lei como "pequeno
valor" será incluído na ordem geral de pagamento (sem preferência).
Portanto, são superpreferenciais os precatórios de natureza alimentícia cujos titulares (originários ou

herdeiros):
 Tenham 60 anos de idade ou mais; ou

 Sejam portadores de doença grave; ou
 Sejam pessoas com deficiência.
Nesses casos, serão pagos com preferência sobre todos os demais precatórios, inclusive sobre os
preferenciais, até o valor equivalente ao triplo fixado em lei como "pequeno valor" para fins de RPV.
Assim, por exemplo: como, em âmbito federal, o valor fixado como pequeno valor para
fins de pagamento de uma RPV é de 60 salários mínimos, então o limite de valor para os
precatórios superpreferenciais federais é de 180 salários mínimos (60 x 3 = 180).
33
62
ESTRATÉGIA OAB
Pois bem. De modo a não restar dúvidas quanto à ordem de pagamento dos precatórios e das Requisições
de Pequeno Valor (RPV's), o constituinte procurou sistematizar a ordem de pagamento no § 8º no art. 107-
A do ADCT:
ADCT da CF/88: Art. 107-A. (...)

(...)
§ 8º Os pagamentos em virtude de sentença judiciária de que trata o art. 100 da
Constituição Federal serão realizados na seguinte ordem: (Incluído pela Emenda
I - obrigações definidas em lei como de pequeno valor, previstas no § 3º do art. 100 da
Constituição Federal; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 114, de 2021)
II - precatórios de natureza alimentícia cujos titulares, originários ou por sucessão
hereditária, tenham no mínimo 60 (sessenta) anos de idade, ou sejam portadores de
doença grave ou pessoas com deficiência, assim definidos na forma da lei, até o valor
equivalente ao triplo do montante fixado em lei como obrigação de pequeno valor;
III - demais precatórios de natureza alimentícia até o valor equivalente ao triplo do
montante fixado em lei como obrigação de pequeno valor; (Incluído pela Emenda
IV - demais precatórios de natureza alimentícia além do valor previsto no inciso III deste
parágrafo; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 114, de 2021)
V - demais precatórios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 114, de 2021)
Contudo, se o precatório for incluído no Regime Especial de Precatórios (a serem pagos até 31/12/2029),
esses credores superpreferenciais receberão valores equivalentes ao quíntuplo (e não o triplo) do valor
fixado em lei para as RPV's, de acordo com o art. 102, § 2º, do ADCT:
ADCT da CF/88: Art. 102. Enquanto viger o regime especial previsto nesta Emenda
Constitucional, pelo menos 50% (cinquenta por cento) dos recursos que, nos termos do
art. 101 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, forem destinados ao
pagamento dos precatórios em mora serão utilizados no pagamento segundo a ordem
cronológica de apresentação, respeitadas as preferências dos créditos alimentares, e,
nessas, as relativas à idade, ao estado de saúde e à deficiência, nos termos do § 2º do art.
100 da Constituição Federal, sobre todos os demais créditos de todos os anos. (Incluído
(...)
§ 2º Na vigência do regime especial previsto no art. 101 deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, as preferências relativas à idade, ao estado de saúde e à
deficiência serão atendidas até o valor equivalente ao quíntuplo fixado em lei para os
fins do disposto no § 3º do art. 100 da Constituição Federal, admitido o fracionamento
para essa finalidade, e o restante será pago em ordem cronológica de apresentação do
precatório. (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
(...).
34
62
ESTRATÉGIA OAB
Observe, pois, nessas hipóteses dos precatórios superpreferenciais, que a CF/88 está admitindo -
excepcionalmente - o fracionamento do crédito para que parte seja recebido como superpreferencial (até
o triplo do valor definido para fins de RPV para o regime geral ou até o quíntuplo - e não o triplo - para
precatórios incluídos no regime especial), devendo o saldo ser pago na ordem cronológica de apresentação
do precatório.
Atenção: o crédito dessas pessoas que superar o quíntuplo fixado em lei como "pequeno
valor" será incluído na ordem geral de pagamento (sem preferência).
Assim, em resumo, de acordo com todas as disposições constantes na CF/88, eis a ordem de pagamento
considerando os precatórios e as Requisições de Pequeno Valor (RPV's):
ORDEM DE PAGAMENTO
1º Requisições de Pequeno Valor (RPV's)
2º Alimentar superpreferencial (cujos titulares, originários ou por sucessão
hereditária, tenham no mínimo 60 anos de idade, portadores de doença grave ou
pessoas com deficiência), até 3 vezes o valor fixado para pagamento de uma RPV
para os precatórios incluídos no regime geral e até 5 vezes para os precatórios
Precatórios incluídos no regime especial
3º Alimentar preferencial (demais pessoas) até 3 vezes o valor fixado para
pagamento de uma RPV
4º Alimentar preferencial (demais pessoas) superior a 3 vezes o valor fixado para
pagamento de uma RPV
5º Comum (não alimentar) e o saldo dos alimentares
Vejamos, pois, uma interessante questão sobre o tema:
FGV/TCE-AM/Auditor Técnico de Controle Externo/2021) Considere um crédito decorrente de sentença

que condenou o Estado Alfa a pagar atrasados de pensão por morte no valor de R$ 60.000,00 a José, de
55 nãos; e outro crédito oriundo de sentença que condenou o mesmo Estado a pagar diferenças salariais
à servidora estadual Maria, de 61 anos, no valor de R$ 90.000,00. Observando que e lei estadual fixa em
R$ 20.000,00 o limite máximo para expedição de requisição de pequeno valor, é correto afirmar que:
A) Maria deverá receber seu valor integralmente com preferência sobre José.
B) José deverá receber seu valor integralmente com preferência sobre Maria.
C) Maria deverá receber R$ 60.000,00 com preferência sobre José, e os outros R$ 30.000,00 não têm
preferência sobre o credito de José.
35
62
ESTRATÉGIA OAB
D) José deverá receber R$ 40.000,00 com preferência sobre Maria, e os outros R$ 20.000,00 não têm
preferência sobre o crédito de Maria.
E) Não há qualquer preferência entre os créditos de ambos.
Comentários:
Como o crédito de Maria é superpreferencial, como a lei estadual fixa em R$ 20.000,00 o limite máximo para
expedição de RPV, e considerando, por fim, que inexiste informação de inclusão do débito no regime especial
de pagamentos, então Maia tem direito a receber, com preferência, R$ 60.000,00, devendo o restante ser
incluído na ordem comum (cronológica) de pagamentos, estando correta, assim, a alternativa "C".
3.6.4 - Complementação, suplementação e fracionamento de precatório
Em razão da inflação que corrói o poder aquisitivo da moeda e em razão da demora na quitação dos
precatórios, torna-se corriqueira a necessidade de expedição de precatórios complementares e
suplementares.
Precatório complementar é aquele que visa o pagamento de um débito que não foi inteiramente quitado
pela Fazenda Pública (devedora) perante o titular do precatório (credor).
Por exemplo: suponha que o valor do precatório era de R$ 100.000,00, mas que a Fazenda
Pública só pagou R$ 80.000,00; nessa hipótese, há a necessidade de pagamento da
diferença (R$ 20.000,00) por meio de um precatório complementar.
O precatório suplementar é cabível, diferentemente, quando um determinado precatório já tenha sido

inteiramente pago, mas que, em razão do atraso no pagamento, tornou-se necessário suplementar o
pagamento para quitar os juros e a correção monetária devidos pela Fazenda.
Por exemplo: suponha que o valor do precatório era de R$ 100.000,00 a ser pago em
31/12/2022, mas houve um atraso e ele acabou sendo pago somente em 30/05/2023;
como houve um atraso no pagamento, será necessário suplementar o pagamento para
quitar os juros e a correção monetária devida pela Fazenda Pública relativamente ao
período de mora por meio de um precatório suplementar.
Pois bem. Para que os titulares de precatórios (credores) não burlem o sistema de pagamento em estudo,
mediante o fracionamento dos seus créditos, visando receber parte como RPV (Requisição de Pequeno
Valor) e parte como precatório complementar ou suplementar na ordem geral de precatórios, o § 8º do art.
100 da CF/88 prescreve o seguinte:
(...)
36
62
ESTRATÉGIA OAB

(...)
§ 8º É vedada a expedição de precatórios complementares ou suplementares de valor
pago, bem como o fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução para fins
de enquadramento de parcela do total ao que dispõe o § 3º deste artigo. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 62, de 2009).
(...).
O constituinte reformador impede, assim, com o § 8º em questão, uma possível burla no recebimento de
precatórios, ao vedar que o credor (titular do precatório) receba uma parte menor e mais rapidamente, por
meio de uma RPV (Requisição de Pequeno Valor), incluindo o restante na ordem cronológica de pagamentos
como precatório complementar ou suplementar, ou que ele fracione o seu crédito para ser pago de forma
privilegiada em mais do que um exercício.
Logo, o credor não pode utilizar, simultaneamente, dois sistemas de satisfação do seu crédito decorrente de
precatório: um de pagamento imediato, privilegiado, e outro mediante precatório complementar ou
suplementar.
Lembrando, porém, que o parágrafo único do art. 87 do ADCT faculta ao credor a renúncia ao crédito do
valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo por meio de RPV: "Se o valor da execução
ultrapassar o estabelecido neste artigo, o pagamento far-se-á, sempre, por meio de precatório, sendo
facultada à parte exeqüente a renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento
do saldo sem o precatório, da forma prevista no § 3º do art. 100."
O que o credor não poderá fazer é fracionar, repartir ou quebrar o valor da execução para enquadrar parte
do valor como RPV.
Existem, porém, duas exceções que permitem o fracionamento de um precatório:
A primeira delas (1ª exceção) é aquela que permite o fracionamento - atenção - dos precatórios de natureza
alimentar, quando seu beneficiário, originário ou por sucessão hereditária, possuir 60 anos de idade ou mais,
for portador de doença grave ou pessoa com deficiência, hipóteses que permitem que eles recebam parte
do crédito decorrente de precatório de forma adiantada, dentro do limite já estudado acima (até 3 vezes o
valor fixado para pagamento de uma RPV para os precatórios incluídos no regime geral e até 5 vezes para os
precatórios incluídos no regime especial), ficando o respectivo saldo para pagamento posterior, dentro da
ordem preferencial de precatórios alimentares:
(...)
37
62
ESTRATÉGIA OAB
§ 2º Os débitos de natureza alimentícia cujos titulares, originários ou por sucessão

hereditária, tenham 60 (sessenta) anos de idade, ou sejam portadores de doença grave,
ou pessoas com deficiência, assim definidos na forma da lei, serão pagos com preferência
sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao triplo fixado em lei para os fins
do disposto no § 3º deste artigo, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo
que o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório.
(...).
ADCT da CF/88: Art. 102. Enquanto viger o regime especial previsto nesta Emenda
Constitucional, pelo menos 50% (cinquenta por cento) dos recursos que, nos termos do
art. 101 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, forem destinados ao
pagamento dos precatórios em mora serão utilizados no pagamento segundo a ordem
cronológica de apresentação, respeitadas as preferências dos créditos alimentares, e,
nessas, as relativas à idade, ao estado de saúde e à deficiência, nos termos do § 2º do art.
100 da Constituição Federal, sobre todos os demais créditos de todos os anos. (Incluído
(...)
§ 2º Na vigência do regime especial previsto no art. 101 deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, as preferências relativas à idade, ao estado de saúde e à
deficiência serão atendidas até o valor equivalente ao quíntuplo fixado em lei para os
fins do disposto no § 3º do art. 100 da Constituição Federal, admitido o fracionamento
para essa finalidade, e o restante será pago em ordem cronológica de apresentação do
precatório. (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
(...).
A segunda (2ª exceção) é a seguinte: acaso haja um precatório de valor exorbitante, superior a 15% (quinze
por cento) do montante de todos os precatórios apresentados até 2 de abril para inclusão na LOA do
exercício seguinte, será permitido o seu pagamento parcelado, acrescidas de juros de mora e correção
monetária, sendo, pois, uma exceção à obrigatoriedade de seu pagamento integral no ano seguinte:
(...)
§ 20 - Caso haja precatório com valor superior a 15% (quinze por cento) do montante dos
precatórios apresentados nos termos do § 5º deste artigo, 15% (quinze por cento) do
valor deste precatório serão pagos até o final do exercício seguinte e o restante em
parcelas iguais nos cinco exercícios subsequentes, acrescidas de juros de mora e correção
monetária, ou mediante acordos diretos, perante Juízos Auxiliares de Conciliação de
Precatórios, com redução máxima de 40% (quarenta por cento) do valor do crédito
atualizado, desde que em relação ao crédito não penda recurso ou defesa judicial e que
38
62
ESTRATÉGIA OAB
sejam observados os requisitos definidos na regulamentação editada pelo ente

federado. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016)
(...).
Por fim, importa destacar que para o STF os honorários advocatícios são pagos de modo autônomo, já que
o advogado pode executar de forma autônoma seus honorários, uma vez que o seu crédito (que é de
natureza alimentar) não se confunde com o principal, daquele que teve a causa patrocinada.
EMENTA: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. ALEGADO FRACIONAMENTO DE

EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA DE ESTADO-MEMBRO. HONORÁRIOS
ADVOCATÍCIOS. VERBA DE NATUREZA ALIMENTAR, A QUAL NÃO SE CONFUNDE COM O
DÉBITO PRINCIPAL. AUSÊNCIA DE CARÁTER ACESSÓRIO. TITULARES DIVERSOS.
POSSIBILIDADE DE PAGAMENTO AUTÔNOMO. REQUERIMENTO DESVINCULADO DA
EXPEDIÇÃO DO OFÍCIO REQUISITÓRIO PRINCIPAL. VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL DE
REPARTIÇÃO DE EXECUÇÃO PARA FRAUDAR O PAGAMENTO POR PRECATÓRIO.
INTERPRETAÇÃO DO ART. 100, § 8º (ORIGINARIAMENTE § 4º), DA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA. RECURSO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. (RE 564132, Relator(a): EROS
GRAU, Relator(a) p/ Acórdão: CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 30/10/2014,
REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-027 DIVULG 09-02-2015 PUBLIC 10-02-2015 EMENT
VOL-02765-01 PP-00001)
Tal julgado, em regime de repercussão geral, deu fundamento à seguinte tese:
Tese 18: Os honorários advocatícios incluídos na condenação ou destacados do montante

principal devido ao credor consubstanciam verba de natureza alimentar cuja satisfação
ocorrerá com a expedição de precatório ou requisição de pequeno valor, observada ordem
especial restrita aos créditos dessa natureza.
Ademais, corroborando isso, importa considerar que o titular (credor) do precatório referente aos
honorários advocatícios (que é o advogado) é diferente do titular (credor) do precatório decorrente do
ganho da causa (seu cliente), e a regra do § 8º do art. 100 da CF/88 é clara ao estipular que a vedação de
fracionamento é aplicada para precatórios atribuídos a um mesmo titular.
Nesse sentido, o § 8º em questão também permite, então, o fracionamento do valor em caso de

litisconsórcio ativo facultativo, para a expedição de RPV (Requisição de Pequeno Valor) em favor de cada
credor litisconsorte, já que, nessa hipótese, não serão precatórios atribuídos a um mesmo titular.
3.6.5 - Cessão de precatório
A CF/88 permite, pois, que o credor faça a cessão do seu precatório, nos termos do art. 100, § 13:
39
62
ESTRATÉGIA OAB
(...)
§ 13. O credor poderá ceder, total ou parcialmente, seus créditos em precatórios a
terceiros, independentemente da concordância do devedor, não se aplicando ao
cessionário o disposto nos §§ 2º e 3º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de
2009).
§ 14. A cessão de precatórios, observado o disposto no § 9º deste artigo, somente
produzirá efeitos após comunicação, por meio de petição protocolizada, ao Tribunal de
origem e ao ente federativo devedor. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 113,
de 2021)
(...).
É óbvio, pois, que a cessão em questão é feita com deságio, suportável pelo credor originário, que prefere
receber "menos agora" do que "mais depois".
Por exemplo: suponha que um credor tenha R$ 200.000,00 à título de precatório para
receber daqui alguns anos. De acordo com a regra constitucional acima, ele poderá vender
esse seu crédito de R$ 200.000,00, para imediato recebimento, por R$ 150.000,00, isto é,
com deságio.
Pois bem. Os §§ 13 e 14 acima permitem identificar que a cessão de precatórios deve observar as seguintes
regras:
 1) Não precisa da concordância da Fazenda Pública devedora do precatório;

 2) Mas, muito embora não necessite dessa concordância, produzirá efeitos somente após a
comunicação, por meio de petição devidamente protocolizada, ao Tribunal de origem e também ao
ente federativo devedor; e
 3) Se o precatório cedido não tiver natureza alimentar e se o cessionário (aquele que adquiriu o
direito ao precatório, por meio do ato de cessão) for pessoa com 60 anos de idade ou mais, portador
de doença grave ou com deficiência, nos termos da lei, a esse precatório cedido NÃO SERÃO
atribuídos os privilégios preferenciais previstos na CF/88 para os precatórios alimentares especiais,
uma vez que a cessão não altera a própria natureza do precatório (o precatório já "nasce" ou não
preferencial).
Quanto ao item 3 acima, então é certo, então, que a cessão de um precatório preferencial não retira o direito
de precedência de seu pagamento sobre os precatórios de natureza comum.
Vejamos uma questão de concurso sobre o assunto:
40
62
ESTRATÉGIA OAB
TRF 1/JUIZ FEDERAL SUBSTITUTO/2015) Aos sessenta e cinco anos de idade, Antônio foi atropelado
culposamente por um automóvel da administração pública federal o que lhe ocasionou invalidez para o
exercício do trabalho. A vítima ingressou com uma ação fundada em responsabilidade civil do Estado, na
qual logrou êxito, uma vez que a sentença que condenou a União a lhe pagar indenização transitou em
julgado. O precatório gerado foi inscrito no orçamento aprovado para o exercício fiscal do ano de 2015.
Considerando essa situação hipotética, assinale a opção correta em conformidade com a disciplina
constitucional dos precatórios.:
A) Antônio, independentemente da concordância do ente ou órgão devedor, poderá ceder seu precatório a
terceiros.
B) O crédito somente será válido se houver dotação na lei orçamentária anual com a designação expressa
de que o precatório é de titularidade de Antônio.
C) O crédito de Antônio não possui natureza alimentar, uma vez que foi fundamentado em ato ilícito civil da
administração pública federal que ensejou indenização por invalidez.
D) Dado que Antônio tem mais de sessenta anos, o crédito terá prioridade sobre todos os demais créditos,
e deverá ser pago integralmente independentemente do seu valor.
E) Caso o crédito de Antônio seja considerado por lei como de pequeno valor, seu precatório será pago com
preferência sobre todos os demais.
Comentários:
A alternativa "B" está errada porque a ordem cronológica de precatórios é impessoal (genérica), sendo
proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias ("caput" do art. 100 da CF/88). A
alternativa "C" está errada porque o crédito possui natureza alimentar superpreferencial (art. 100, § 2º, da
CF/88). A alternativa "D" está errada porque o crédito em questão não terá prioridade sobre todos os demais
créditos, como, por exemplo, uma RPV, além do que não será integralmente pago independentemente do
seu valor, já que o § 2º limita o pagamento preferencial até o valor equivalente ao triplo fixado em lei para
os fins de pagamento de uma RPV, devendo o restante ser pago na ordem cronológica de apresentação do
precatório. A alternativa "E" está errada porque acaso o crédito de Antônio seja considerado por lei como
de pequeno valor, será pago por meio de RPV e não de precatório (art. 100, § 3º, da CF/88). Logo, a
alternativa "A" é a única correta, segundo a qual Antônio, independentemente da concordância do ente ou
órgão devedor, poderá ceder seu precatório a terceiros (art. 100, § 13º, da CF/88).
3.6.6 - Compensação de dívida com crédito de precatório
Estudamos, em direito tributário, que a compensação é uma das formas pelas quais um crédito tributário
pode ser extinto, nos termos do art. 156, inciso II, do CTN:
CTN: Art. 156. Extinguem o crédito tributário:

(...)
II - a compensação;
(...).
De acordo com o Código Civil, a "compensação" é um meio de extinção de obrigações entre pessoas que
são, ao mesmo tempo, credor e devedor uma da outra:
41
62
ESTRATÉGIA OAB
CC: Art. 368. Se duas pessoas forem ao mesmo tempo credor e devedor uma da outra, as
duas obrigações extinguem-se, até onde se compensarem.
A compensação é, assim, um “encontro de contas”; pela compensação se extinguem duas obrigações cujos
credores são, simultaneamente, devedores um do outro.
No direito tributário, esse “encontro de contas” ocorre entre o sujeito ativo e o sujeito passivo de uma
relação jurídico-obrigacional.
Diz-se que é um modo indireto de extinção das obrigações, que produz o mesmo efeito do pagamento.
Adicionalmente à determinação de que as obrigações tributárias podem ser extintas pela compensação
(inciso II do art. 156 do CTN), o codex tributário traz alguns dispositivos disciplinadores dessa forma extintiva.
Vejamos:
CTN: Art. 170. A lei pode, nas condições e sob as garantias que estipular, ou cuja
estipulação em cada caso atribuir à autoridade administrativa, autorizar a compensação
de créditos tributários com créditos líquidos e certos, vencidos ou vincendos, do sujeito
passivo contra a Fazenda pública.
(...)
Em total consonância com o Princípio da Estrita Legalidade Tributária (art. 150, inciso I, da CF/88), o
dispositivo legal em questão prescreve que a extinção de crédito tributário por meio de compensação
depende de autorização na lei (lei em sentido estrito) da entidade tributante.
Dessa forma, o direito subjetivo de um devedor de extinguir seu débito tributário por meio da compensação
não se fundamenta nos transcritos artigos 156, inciso II, e 170. "Dito" de outro modo, ele não tem direito à
compensação com base nos artigos 156, inciso II, e 170.
Esses dispositivos do CTN tão somente autorizam que cada entidade tributante permita, se quiser, por
meio de suas próprias leis, seja extinta uma obrigação tributária por meio de compensação.
Isso significa que cada ente tributante (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) poderá editar sua
própria lei autorizando a extinção de seus créditos por meio de compensação.
Portanto, atenção: a compensação se submete ao Princípio da Legalidade, de modo que

ela poderá ocorrer se e somente se houver lei da entidade tributante autorizando.
Dúvida muito frequente é a possibilidade de compensação de débitos tributários com créditos decorrentes
de precatórios e se essa compensação, se possível, só será permitida se houver lei da entidade tributante,
nos termos do art. 170 do CTN em questão.
Sobre o assunto, o art. 105 do ADCT prescreve o seguinte:
ADCT da CF/88: Art. 105. Enquanto viger o regime de pagamento de precatórios previsto
no art. 101 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, é facultada aos credores
42
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ESTRATÉGIA OAB
de precatórios, próprios ou de terceiros, a compensação com débitos de natureza

tributária ou de outra natureza que até 25 de março de 2015 tenham sido inscritos na
dívida ativa dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, observados os requisitos
definidos em lei própria do ente federado. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de
2016)
§ 1º Não se aplica às compensações referidas no caput deste artigo qualquer tipo de
vinculação, como as transferências a outros entes e as destinadas à educação, à saúde e a
outras finalidades. (Numerado do parágrafo único pela Emenda constitucional nº 99, de
2017)
§ 2º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios regulamentarão nas respectivas leis o
disposto no caput deste artigo em até cento e vinte dias a partir de 1º de janeiro de 2018.
(Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
§ 3º Decorrido o prazo estabelecido no § 2º deste artigo sem a regulamentação nele
prevista, ficam os credores de precatórios autorizados a exercer a faculdade a que se
refere o caput deste artigo. (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
(...).
Portanto, a CF/88 permite que o devedor de tributo busque a extinção da sua dívida tributária por meio de
compensação com um crédito que possua a título de precatório, próprio ou de terceiros, adquirido por meio
de cessão (daí o proveito, para o cessionário, em adquirir um precatório por meio de ato jurídico de cessão,
acima estudada), desde que até 25 de março de 2015 os débitos tenham sido inscritos na dívida ativa dos
Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.
Aliás, de acordo com o referido dispositivo, a compensação em questão pode ter por objeto dívidas
tributárias ou não tributárias, ao facultar aos credores de precatórios, próprios ou de terceiros, a
compensação com débitos de natureza tributária ou de outra natureza.
Mas observe o seguinte: alinhado com o art. 170 do CTN, o § 2º do art. 105 do ADCT acima transcrito exige
que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devedores dos precatórios a serem compensados editem
suas respectivas leis dispondo (isto é, permitindo) sobre a compensação em questão.
Entretanto, antevendo que as Fazendas Públicas deixariam de editar suas leis para evitar tal compensação
(pois, para a Fazenda Pública é mais interessante que o devedor de tributo pague em dinheiro agora, ao
invés de promover a compensação com um débito que a própria Fazenda Pública só teria que quitar no
futuro), o constituinte reformador inseriu a importantíssima regra do § 3º em questão, segundo a qual a
compensação poderá ser realizada mesmo sem a referida lei da entidade federativa se ela não a editar no
prazo de até 120 dias, contados a partir de 1º de janeiro de 2018.
5.6.6.1 - Compensação judicial ou de ofício
Vimos, acima, que o contribuinte devedor de tributo pode pedir a compensação de seu débito com um
crédito de precatório, próprio ou de terceiros.
E a Fazenda Pública? Pode, de ofício, descontar o valor do débito tributário ao pagar um precatório ao
respectivo credor, realizando, assim, uma compensação de ofício?
43
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ESTRATÉGIA OAB
Vejamos o que prescreve o art. 100, § 9º, da CF/88:
(...)
§ 9º Sem que haja interrupção no pagamento do precatório e mediante comunicação da
Fazenda Pública ao Tribunal, o valor correspondente aos eventuais débitos inscritos em
dívida ativa contra o credor do requisitório e seus substituídos deverá ser depositado à
conta do juízo responsável pela ação de cobrança, que decidirá pelo seu destino
definitivo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 113, de 2021)
(...).
Portanto, a CF/88 não permite que a Fazenda Pública promova a compensação de ofício, mas, de qualquer
forma, aquele que possuir um débito junto à Fazenda Pública, devidamente inscrito em dívida ativa, não
conseguirá sacar a integralidade do seu crédito decorrente de um precatório, pois o valor correspondente
à sua dívida ficará depositado numa conta vinculada à ação específica, à disposição do juízo, a quem
compete decidir sobre o destino da quantia retida, e é óbvio que o juízo irá converter esse valor em renda
da Fazenda Pública para a quitação do débito.
3.6.7 – Outros usos para o crédito de precatório
De acordo com o art. 100, § 11, da CF/88:
(...)
§ 11. É facultada ao credor, conforme estabelecido em lei do ente federativo devedor,
com auto aplicabilidade para a União, a oferta de créditos líquidos e certos que
originalmente lhe são próprios ou adquiridos de terceiros reconhecidos pelo ente
federativo ou por decisão judicial transitada em julgado para: (Redação dada pela
I - quitação de débitos parcelados ou débitos inscritos em dívida ativa do ente federativo
devedor, inclusive em transação resolutiva de litígio, e, subsidiariamente, débitos com a
administração autárquica e fundacional do mesmo ente; (Incluído pela Emenda
II - compra de imóveis públicos de propriedade do mesmo ente disponibilizados para
venda; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 113, de 2021)
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ESTRATÉGIA OAB
III - pagamento de outorga de delegações de serviços públicos e demais espécies de

concessão negocial promovidas pelo mesmo ente; (Incluído pela Emenda Constitucional nº
113, de 2021)
IV - aquisição, inclusive minoritária, de participação societária, disponibilizada para venda,
do respectivo ente federativo; ou (Incluído pela Emenda Constitucional nº 113, de 2021)
V - compra de direitos, disponibilizados para cessão, do respectivo ente federativo,
inclusive, no caso da União, da antecipação de valores a serem recebidos a título do
excedente em óleo em contratos de partilha de petróleo. (Incluído pela Emenda
(...).
Portanto, além da compensação tributária acima estudada, é facultado ao credor de um precatório, próprio
ou adquirido de terceiros, utilizá-lo para:
 1) Quitar qualquer tipo de débitos parcelados ou inscritos em dívida ativa do ente federativo devedor,
inclusive em transação resolutiva de litígio, e, subsidiariamente, débitos com a administração
autárquica e fundacional do mesmo ente (incluem-se, nessa hipótese, os débitos tributários acima já
estudados);
 2) Comprar imóveis públicos de propriedade do mesmo ente devedor do precatório, disponibilizados
para venda;
 3) Pagar outorga de delegações de serviços públicos e demais espécies de concessão negocial
promovidas pelo mesmo ente devedor do precatório;
 4) Adquirir, mesmo minoritariamente, participação societária disponibilizada para venda do
respectivo ente federativo devedor do precatório; ou e
 5) Comprar direitos, disponibilizados para cessão, do respectivo ente federativo devedor do
precatório, inclusive, no caso da União, da antecipação de valores a serem recebidos a título do
excedente em óleo em contratos de partilha de petróleo.
Atenção: os usos acima são autoaplicáveis para a União, significando que não dependem
de norma regulamentadora, devendo as demais entidades federativas estabelecer em
suas próprias leis as referidas possibilidades.
3.6.8 – Penhora de precatórios
A penhora de bens é disciplinada da seguinte forma no CPC:
CPC: Art. 835. A penhora observará, preferencialmente, a seguinte ordem:

(...)
XIII - outros direitos.
(...).
Portanto, os "direitos" do executado podem ser penhorados, nos termos do inciso XIII do art. 835 do CPC.
45
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ESTRATÉGIA OAB
Paralelamente, o art. 11 da Lei de Execução Fiscal dispõe, especificamente, sobre a possibilidade de penhora
de "direitos" na Execução Fiscal:
Lei Federal nº 6.830/80: Art. 11 - A penhora ou arresto de bens obedecerá à seguinte

ordem:
(...)
VIII - direitos e ações.
(...).
Pois bem. Como o precatório é um direito creditório, pode ser penhorado, portanto, em execuções cíveis ou
fiscais, independentemente de se tratar ou não de um precatório cujo devedor é a mesma entidade
exequente.
Importa notar, por fim, que a Fazenda Pública pode recusar motivadamente a penhora do precatório ou
recusar a substituição de algum outro bem já penhorado na execução por um precatório, nos termos da
Súmula nº 406 do STJ:
Súmula nº 406 do STJ: A Fazenda Pública pode recusar a substituição do bem penhorado
por precatório
3.6.9 – Sequestro das contas públicas
Em regra, o Poder Judiciário não pode sequestrar as contas públicas para a satisfação de débitos.
Contudo, pelo menos em tese, há uma exceção quando a Fazenda Pública não quita seus precatórios:
(...)
§ 6º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao
Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda
determinar o pagamento integral e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente
para os casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não alocação
orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito, o sequestro da quantia
respectiva. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009).
(...).
Portanto, em tese, o sequestro de verbas públicas é admitido nas seguintes hipóteses:
 1) Preterimento do direito de precedência do credor (afronta à ordem cronológica de pagamentos);

ou
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ESTRATÉGIA OAB
 2) Falta de previsão, no orçamento anual (isto é, na LOA), do valor necessário à satisfação do débito.
Pois bem. Em primeiro lugar, a afronta à ordem cronológica de pagamentos é algo de difícil ocorrência
prática, já que é o Tribunal que administra a "fila" de quitação.
Em segundo lugar, como a CF/88 permite aos Estados, Distrito Federal e Municípios aderir ao Regime
Especial de Precatórios, constitucionalizando, assim, uma mora ("calote") até 31/12/2029, a não alocação
da despesa referente ao precatório no orçamento (hipótese "2" acima) torna a medida em questão
(sequestro das contas públicas) ineficaz.
O referido sequestro só poderá ocorrer, portanto, em tese, somente se o ente federativo não tenha aderido
ao referido Regime Especial e, paralelamente a isso, não tenha feito a previsão, na LOA, do valor necessário
à quitação do débito.
Enquanto as entidades federativas que optaram pelo Regime Especial de Precatórios estiverem realizando
os depósitos exigidos pela CF/88 na conta vinculada, não poderão sofrer o referido sequestro, conforme se
infere do texto constitucional:
CF/88: Art. 78. Ressalvados os créditos definidos em lei como de pequeno valor, os de
natureza alimentícia, os de que trata o art. 33 deste Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias e suas complementações e os que já tiverem os seus respectivos recursos
liberados ou depositados em juízo, os precatórios pendentes na data de promulgação
desta Emenda e os que decorram de ações iniciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999
serão liquidados pelo seu valor real, em moeda corrente, acrescido de juros legais, em
prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de dez anos, permitida a cessão
dos créditos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 30, de 2000)
(...)
§ 4º O Presidente do Tribunal competente deverá, vencido o prazo ou em caso de omissão
no orçamento, ou preterição ao direito de precedência, a requerimento do credor,
requisitar ou determinar o seqüestro de recursos financeiros da entidade executada,
suficientes à satisfação da prestação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 30, de 2000)
(...).
CF/88: Art. 97. Até que seja editada a lei complementar de que trata o § 15 do art. 100 da
Constituição Federal, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, na data de
publicação desta Emenda Constitucional, estejam em mora na quitação de precatórios
vencidos, relativos às suas administrações direta e indireta, inclusive os emitidos durante
o período de vigência do regime especial instituído por este artigo, farão esses pagamentos
de acordo com as normas a seguir estabelecidas, sendo inaplicável o disposto no art. 100
desta Constituição Federal, exceto em seus §§ 2º, 3º, 9º, 10, 11, 12, 13 e 14, e sem prejuízo
dos acordos de juízos conciliatórios já formalizados na data de promulgação desta Emenda
Constitucional. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009) (Vide Emenda
(...)
§ 10. No caso de não liberação tempestiva dos recursos de que tratam o inciso II do § 1º
e os §§ 2º e 6º deste artigo: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)
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ESTRATÉGIA OAB
I - haverá o sequestro de quantia nas contas de Estados, Distrito Federal e Municípios

devedores, por ordem do Presidente do Tribunal referido no § 4º, até o limite do valor
não liberado; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)
(...)
§ 13. Enquanto Estados, Distrito Federal e Municípios devedores estiverem realizando
pagamentos de precatórios pelo regime especial, não poderão sofrer sequestro de
valores, exceto no caso de não liberação tempestiva dos recursos de que tratam o inciso
II do § 1º e o § 2º deste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)
(...).
CF/88: Art. 103. Enquanto os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estiverem
efetuando o pagamento da parcela mensal devida como previsto no caput do art. 101
deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, nem eles, nem as respectivas
autarquias, fundações e empresas estatais dependentes poderão sofrer sequestro de
valores, exceto no caso de não liberação tempestiva dos recursos. (Incluído pela Emenda
(...)
CF/88: Art. 104. Se os recursos referidos no art. 101 deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias para o pagamento de precatórios não forem tempestivamente
liberados, no todo ou em parte: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016)
I - o Presidente do Tribunal de Justiça local determinará o sequestro, até o limite do valor
não liberado, das contas do ente federado inadimplente; (Incluído pela Emenda
(...).
Portanto, a CF/88 é farta de dispositivos que impedem o sequestro das contas públicas enquanto os
precatórios estiverem sendo pagos, seja pelo Regime Geral ou seja pelo Regime Especial de pagamento.
3.7 – A regulação da despesa pública pela CF/88 e pela LRF
Em âmbito infraconstitucional, a LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000) estipula diversas
normas que disciplinam a realização das despesas públicas no país.
Queremos destacar, pois, as seguintes:
3.7.1 - Limitação de empenho (contingenciamento de despesas)
O Poder Executivo sempre pode realizar alguns cortes de determinadas despesas, por razões de ordem
política ou por razões de austeridade fiscal (economia), dentro da sua margem de discricionariedade.
No entanto, há determinados cortes que correm de imposição legal, quando há queda na arrecadação de
receitas ou sua não realização conforme estimado no orçamento.
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ESTRATÉGIA OAB
Lembre-se que as receitas previstas na LOA (com base nas quais são fixadas as despesas) são estimadas para
o exercício financeiro seguinte, e o valor realmente arrecadado pode acabar sendo inferior ao estimado.
Nesses casos a LRF impõe - atenção - que a Administração Pública faça limitação de empenhos, também
chamado de contingenciamento legal de despesas, posto que previsto em lei, especificamente no art. 9º da
LRF:
LRF: Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não
comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no
Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e
nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e
movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição
das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções
efetivadas.
§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais
e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as
relativas à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico custeadas por fundo
criado para tal finalidade e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias. (Redação
dada pela Lei Complementar nº 177, de 2021)
§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem
a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os
valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
(...).
Assim, de acordo com essa regra, o Poder Executivo deve limitar determinados gastos se constatar, ao final
de um bimestre, que a realização das receitas (ingresso de dinheiro nos cofres públicos) não está ocorrendo
como previsto (está ocorrendo em valor inferior ao previsto), o que exige seja publicado um decreto
limitando os empenhos, se tal situação (ingresso à menor de receitas) estiver comprometendo cumprimento
as metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais.
Tal instituto visa garantir o equilíbrio fiscal, tentando impedir a realização de gastos numa proporção maior
do que a receita efetivamente arrecadada.
É pautado, pois, numa certa margem de discricionariedade por parte do Poder Executivo, pois nem toda
despesa pode ser contingenciada.
De fato, nos termos do § 2º acima transcrito, as seguintes despesas não poderão ser objetos de limitação de
empenho:
 Despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente (gastos com saúde, educação,
transferências constitucionais e salários, por exemplo);
 As destinadas ao pagamento do serviço da dívida (empréstimos);
 As relativas à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico custeadas por fundo criado
para tal finalidade; e
 Aquelas expressamente ressalvadas pela LDO.
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É possível verificar, pois, que o § 3º desse art. 9º permite ao Poder Executivo limitar os empenhos dos
Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público acaso eles não promovam a limitação no prazo legal.
Contudo, tal permissão foi declarada inconstitucional pelo STF no julgamento da ADI 2.238-5, sobre o
fundamento de que "A norma estabelecida no § 3º do referido art. 9º da LRF, entretanto, não guardou
pertinência com o modelo de freios e contrapesos estabelecido constitucionalmente para assegurar o
exercício responsável da autonomia financeira por parte dos Poderes Legislativo, Judiciário e da Instituição
do Ministério Público, ao estabelecer inconstitucional hierarquização subserviente em relação ao Executivo,
permitindo que, unilateralmente, limitasse os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de
diretrizes orçamentárias no caso daqueles poderes e instituição não promoverem a limitação no prazo
estabelecido no caput. A defesa de um Estado Democrático de Direito exige o afastamento de normas legais
que repudiam o sistema de organização liberal, em especial na presente hipótese, o desrespeito à separação
das funções do poder e suas autonomias constitucionais, em especial quando há expressa previsão
constitucional de autonomia financeira."
3.7.2 – Limites relativos às despesas com pessoal
As despesas com pessoal são preocupação constante de todos os gestores públicos, principalmente porque
é a despesa que geralmente consome mais recursos orçamentários.
Pois bem: que se entende como "gastos com pessoal"?
A delimitação do que é "gasto com pessoal" é dada pelo art. 18 da LRF:
LRF: Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com
pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os
pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e
de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e
vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões,
inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza,
bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de
previdência.
§ 1o Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à
substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras
Despesas de Pessoal".
§ 2º A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em
referência com as dos 11 (onze) imediatamente anteriores, adotando-se o regime de
competência, independentemente de empenho. (Redação dada pela Lei Complementar nº
178, de 2021)
§ 3º Para a apuração da despesa total com pessoal, será observada a remuneração bruta
do servidor, sem qualquer dedução ou retenção, ressalvada a redução para atendimento
ao disposto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal. (Incluído pela Lei Complementar
nº 178, de 2021).
(...).
50
62
ESTRATÉGIA OAB
Verifica-se, assim, que a definição de "gastos com pessoal" é ampla, pois engloba, além das despesas com
servidores ativos e inativos, todos os demais pagamentos feitos com base numa relação de
emprego/trabalho, como, por exemplo, funcionários terceirizados, bem como os respectivos encargos,
como a contribuição devida à seguridade social (contribuição previdenciária patronal), o SAT (Seguro
Acidente de Trabalho) e o FGTS.
No entanto, não se enquadram no conceito de despesa com pessoal aquelas de natureza indenizatória,
como, por exemplo, o auxílio -alimentação, o auxílio-transporte, diárias, ajuda de custos etc.
Importa destacar, ainda, que a CF/88 também disciplina as despesas com pessoal no art. 169, com destaque
para a necessidade de prévia dotação orçamentária para a criação de gastos com pessoal:
CF/88: Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos
em lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de
cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão
ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração
direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só
poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998) (Vide Emenda constitucional nº 106, de 2020)
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de
despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as
empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a
adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses
de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não
observarem os referidos limites. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo
fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios adotarão as seguintes providências: (Incluído pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998)
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções
de confiança; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998) (Vide Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para
assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o
servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um
dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto
da redução de pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
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ESTRATÉGIA OAB
§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização
correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço. (Incluído pela Emenda
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado
extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou
assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do
disposto no § 4º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Portanto, nos termos da CF/88, qualquer ato de governo que ocasione aumento de despesa com pessoal,
seja por admissão ou aumento, deve possuir prévio respaldo orçamentário na LDO e na LOA.
Pois bem. Ainda em âmbito constitucional, o constituinte fixou, no "caput" do art. 38 do ADCT, o teto de
65% sobre a RCL (Receita Corrente Líquida) para o dispêndio com despesas de pessoal nas 3 esferas de
governo:
ADCT da CF/88: Art. 38. Até a promulgação da lei complementar referida no art. 169, a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão despender com pessoal
mais do que sessenta e cinco por cento do valor das respectivas receitas correntes.
§ 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, quando a respectiva despesa
de pessoal exceder o limite previsto neste artigo, deverão retornar àquele limite,
reduzindo o percentual excedente à razão de um quinto por ano. (Incluído pela Emenda
§ 2º As despesas com pessoal resultantes do cumprimento do disposto nos §§ 12, 13, 14 e
15 do art. 198 da Constituição Federal serão contabilizadas, para fins dos limites de que
trata o art. 169 da Constituição Federal, da seguinte forma: (Incluído pela Emenda
I - até o fim do exercício financeiro subsequente ao da publicação deste dispositivo, não
serão contabilizadas para esses limites; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 127, de
2022)
II - no segundo exercício financeiro subsequente ao da publicação deste dispositivo, serão
deduzidas em 90% (noventa por cento) do seu valor; (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 127, de 2022)
III - entre o terceiro e o décimo segundo exercício financeiro subsequente ao da publicação
deste dispositivo, a dedução de que trata o inciso II deste parágrafo será reduzida
anualmente na proporção de 10% (dez por cento) de seu valor. (Incluído pela Emenda
Observe - atenção - que o "caput" do art. 38 do ADCT fixa o teto de 65% até que Lei Complementar
dispondo sobre a matéria seja editada.
pois bem: a Lei Complementar em questão é a LRF, que traz limites mais restritivos do que os 65%
estipulados no art. 38 do ADCT em questão.
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ESTRATÉGIA OAB
De acordo com o art. 19 da LRF, os limites para as despesas com pessoal em cada esfera de poder são as
seguintes:
LRF: Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total
com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá
exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
I - União: 50% (cinqüenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municípios: 60% (sessenta por cento).
(...).
Assim, de acordo com a LRF, os entes da federação devem observar os seguintes limites com as suas
despesas com pessoa, calculados com base na RCL:
LIMITES DAS DESPESAS COM PESSOAL EM RELAÇÃO À RCL

União 50%
Estados, Distrito Federal e Municípios 60%
O art. 20 da mesma lei informa, por sua vez, os percentuais destinados a cada diferente órgão ou poder:
LRF: Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes
percentuais:
I - na esfera federal:
a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de
Contas da União;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3%
(três por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII
e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de
forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em
percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros
imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar; (Vide Decreto nº
3.917, de 2001)
d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União;
II - na esfera estadual:
a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado; (Vide ADI
6533)
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;
d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados;
III - na esfera municipal:
53
62
ESTRATÉGIA OAB
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município,

quando houver;
b) 54% (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo.
(...).
Assim, de acordo com esse dispositivo:
LIMITES PARA AS DESPESAS COM PESSOAL - EM TERMOS DE % SOBRE A RCL

PODER/ENTE UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS
Poder Executivo 40,9 49 54
Poder Legislativo 2,5 3 6
Poder judiciário 6 6 -
Ministério Público 0,6 2 -
TOTAL 50 60 60
Especificamente quanto ao Poder Legislativo Municipal, o art. 29-A, § 1º, da CF/88, estipula o seguinte:
CF/88: Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios
dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes
percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no
§ 5 o do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior:
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000) (Vide Emenda Constitucional nº 109,
de 2021
(...)
§ 1 o A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha
de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores. (Incluído pela
(...).
Assim, de acordo com a LRF, os Municípios podem gastar até 6% da sua RCL - Receita Corrente Líquida com
os seus Poderes Legislativos, e podem gastar até 70% desse montante com a folha de pagamento, incluído
o gasto com o subsídio de seus Vereadores.
5.7.2.1 - Exceções ao cômputo do limite de despesas com pessoal
Há alguma despesas que são excluídas, expressamente, pela LRF, do cômputo do limite de gastos com
despesa de pessoal:
LRF: Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total
com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá
exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
I - União: 50% (cinqüenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
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62
ESTRATÉGIA OAB
III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

(...).
§ 1o Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão
computadas as despesas:
I - de indenização por demissão de servidores ou empregados;
II - relativas a incentivos à demissão voluntária;
III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição;
IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração
a que se refere o § 2o do art. 18;
V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeadas com
recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição
e do art. 31 da Emenda Constitucional no 19;
VI - com inativos e pensionistas, ainda que pagas por intermédio de unidade gestora
única ou fundo previsto no art. 249 da Constituição Federal, quanto à parcela custeada
por recursos provenientes: (Redação dada pela Lei Complementar nº 178, de 2021)
a) da arrecadação de contribuições dos segurados;
b) da compensação financeira de que trata o § 9o do art. 201 da Constituição;
c) de transferências destinadas a promover o equilíbrio atuarial do regime de
previdência, na forma definida pelo órgão do Poder Executivo federal responsável pela
orientação, pela supervisão e pelo acompanhamento dos regimes próprios de
previdência social dos servidores públicos. (Redação dada pela Lei Complementar nº 178,
de 2021)
(...).
Dentre essas hipóteses, queremos destacar as despesas indenizatórias, relativas à demissão de servidores
ou empregados (§ 1º, inciso I) ou relativas a incentivos à demissão voluntária (§ 1º, inciso II), que não
entram no cômputo do limite de gastos com pessoal.
5.7.2.2 - Controle dos gastos de pessoal
A LRF estipula parâmetros objetivos de advertência aos gestores públicos para a observância dos limites de
gastos com pessoal.
Ao mesmo tempo, retira do gestor público qualquer discricionariedade no que tange à expansão de
despesas com pessoal acaso alcançados esses limites de advertência.
São 2 (dois), pois, os alertas (parâmetros objetivos de advertência) que devem ser observados pelo gestor
público: (i) o limite de alerta e (ii) o limite prudencial.
Quanto ao limite de alerta, é previsto no art. 59, § 1º, inciso II, da LRF:
55
62
ESTRATÉGIA OAB
LRF: Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e
o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público fiscalizarão o
cumprimento desta Lei Complementar, consideradas as normas de padronização
metodológica editadas pelo conselho de que trata o art. 67, com ênfase no que se refere
a: (Redação dada pela Lei Complementar nº 178, de 2021)
(...)
III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite,
nos termos dos arts. 22 e 23;
(...)
VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver.
§ 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando
constatarem:
(...)
II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento)
do limite;
(...).
Vimos, acima, os limites de gastos com pessoal, calculados com base na RCL - Receita Corrente Líquida, quais
seja:
LIMITES PARA AS DESPESAS COM PESSOAL - EM TERMOS DE % SOBRE A RCL

PODER/ENTE UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS
Poder Executivo 40,9 49 54
Poder Legislativo 2,5 3 6
Poder judiciário 6 6 -
Ministério Público 0,6 2 -
TOTAL 50 60 60
De acordo com o inciso II do § 1º acima transcrito, os Tribunais de Contas fazem o acompanhamento dos
gastos e, assim que eles ultrapassarem os 90% do limite previsto em lei, alertarão o respectivo poder ou
órgão.
Atenção: não há qualquer sanção para gestor público que ultrapassar esse limite de alerta,
mas tão somente uma menção quanto aos gastos elevados, para que possa adotar medidas
que evitem o seu crescimento.
Quanto ao limite prudencial, é previsto, por sua vez, no art. 22, Parágrafo Único, da LRF:
LRF: Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será
realizada ao final de cada quadrimestre.
56
62
ESTRATÉGIA OAB
Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por
cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido
no excesso:
I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer
título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual,
ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;
II - criação de cargo, emprego ou função;
III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título,
ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das
áreas de educação, saúde e segurança;
V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da
Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.
É possível verificar, assim, que entre 90% e 95% do limite máximo para as despesas com pessoal, o gestor
público será tão somente alertado para adotar medidas que evitem o crescimento desse tipo de despesa,
estando, nesse patamar, no limite de alerta.
Mas, acaso as despesas com pessoal superem 95% do limite máximo, o gestor público terá ultrapassado,
então, o limite prudencial, hipótese em que o Parágrafo Único do art. 22 da LRF impõe as seguintes
vedações, que poderiam acarretar o crescimento desse tipo de despesa acaso não fossem proibidas:
 A concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo

os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão geral
anual prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;
 A criação de cargo, emprego ou função;
 A alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
 O provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a
reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde
e segurança;
 A contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da CF/88
(convocação extraordinária do Congresso Nacional) e nas demais situações previstas na lei de
diretrizes orçamentárias.
5.7.2.3 - Prazo para eliminação do excesso de despesas com pessoal
Além das vedações estipuladas no Parágrafo Único do art. 22 da LRF, se a despesa total com pessoal
ultrapassar o limite prudencial de 95% acima visto, o art. 23 da LRF estabelece que o excedente deverá ser
eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro quadrimestre:
LRF: Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20,
ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no
art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes,
sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências
previstas nos §§ 3º e 4o do art. 169 da Constituição.
57
62
ESTRATÉGIA OAB
(...).
Assim, o Tribunal de Contas fará o acompanhamento constante das despesas com pessoal e se ao final de 4
meses for apurada a superação do limite prudencial, além daqueles impedimentos deverá haver a
recondução da despesa para um nível abaixo do prudencial nos próximos 2 quadrimestres, sendo pelo
menos 1/3 no primeiro quadrimestre de recondução.
4 meses 4 meses 4 meses

Verificada a superação do limite Redução de 1/3 do valor Redução de 2/3 do valor
prudencial excedente do limite prudencial excedente (restante) do limite
com as despesas com pessoal prudencial com as despesas com
pessoal
Como muitos entes federativos não estavam cumprindo os limites de gastos com pessoal acima estudados,
principalmente a eliminação do excedente nos 2 (dois) quadrimestres seguintes, o legislador estipulou uma
regra temporária com um prazo mais "elástico" para as entidades federativas que já tivessem extrapolado
o limite , "facilitando", assim, a recondução da despesa aos patamares aceitos pela legislação.
Tal regra foi estipulada no art. 15 da Lei Complementar nº 178/2021:
Lei Complementar nº 178/2021: Art. 15. O Poder ou órgão cuja despesa total com pessoal
ao término do exercício financeiro da publicação desta Lei Complementar estiver acima de
seu respectivo limite estabelecido no art. 20 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de
2000, deverá eliminar o excesso à razão de, pelo menos, 10% (dez por cento) a cada
exercício a partir de 2023, por meio da adoção, entre outras, das medidas previstas nos
arts. 22 e 23 daquela Lei Complementar, de forma a se enquadrar no respectivo limite até
o término do exercício de 2032.
§ 1º A inobservância do disposto no caput no prazo fixado sujeita o ente às restrições
previstas no § 3º do art. 23 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.
§ 2º A comprovação acerca do cumprimento da regra de eliminação do excesso de
despesas com pessoal prevista no caput deverá ser feita no último quadrimestre de cada
exercício, observado o art. 18 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.
§ 3º Ficam suspensas as contagens de prazo e as disposições do art. 23 da Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, no exercício financeiro de publicação desta
Lei Complementar.
§ 4º Até o encerramento do prazo a que se refere o caput, será considerado cumprido o
disposto no art. 23 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, pelo Poder ou
órgão referido no art. 20 daquela Lei Complementar que atender ao estabelecido neste
artigo.
Assim, a LC nº 178/2021 ampliou de 2 (dois) quadrimestres para 10 (dez) anos (que equivalem a 30
quadrimestres) o período de recondução da dívida ao limite para o Poder ou órgão cuja despesa total com
pessoal ao término do exercício de 2021 estivesse acima de seu respectivo limite.
58
62
ESTRATÉGIA OAB
5.7.2.4 - Medidas constitucionais e legais para a eliminação do excesso de despesas com pessoal
Iniciando pela CF/88, os §§ 3º e 4º do art. 169 exigem as seguintes medidas para a redução de gastos com
pessoal acaso superado o limite prudencial de 95%:
CF/88: Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos
em lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
(...)
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o
prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências: (Incluído pela Emenda
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e
funções de confiança; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998) (Vide Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para
assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o
servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um
dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto
da redução de pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
(...).
Assim, de acordo com a CF/88, são exigidas as seguintes medidas:
 Redução em 20% das despesas com cargos de comissão e funções de confiança;

 Exoneração dos servidores não estáveis; e
 Exoneração do servidor estável (art. 41 da CF/88), acaso as medidas adotadas não tenham sido
suficientes para se alcançar o limite legal.
Com vistas a regulamentar os §§ 3º e 4º do art. 169 da CF/88 acima visto, os §§ 2º e 3º do art. 23 da LRF
fiscal estipularam o seguinte:
§ 1o No caso do inciso I do § 3º do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser
alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles
atribuídos.
§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos
vencimentos à nova carga horária.
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ESTRATÉGIA OAB
(...).
Contudo, o STF declarou inconstitucional os §§ 1º e 2º do art. 23 da LRF especificamente quanto à previsão

de redução dos vencimentos:
(...)
4.2. Em relação ao parágrafo 2º do artigo 23 da LRF, é entendimento iterativo do STF
considerar a irredutibilidade do estipêndio funcional como garantia constitucional
voltada a qualificar prerrogativa de caráter jurídico-social instituída em favor dos agentes
públicos.
(...)
6. ARTIGO 23, § 1º, PROCEDENTE PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL,
SEM REDUÇÃO DE TEXTO. 6.1. Irredutibilidade do estipêndio funcional como garantia
constitucional voltada a qualificar prerrogativa de caráter jurídico-social instituída em
favor dos agentes públicos. Procedência ao pedido tão somente para declarar
parcialmente a inconstitucionalidade sem redução de texto do art. 23, § 1º, da LRF, de
modo a obstar interpretação segundo a qual é possível reduzir valores de função ou cargo
que estiver provido. 6.2. A irredutibilidade de vencimentos dos servidores também
alcança àqueles que não possuem vínculo efetivo com a Administração Pública.
(...)
(ADI 2238).
Portanto, atenção: as hipóteses de redução de despesas mediante a redução dos

vencimentos dos cargos em comissão (art. 23, § 1º) ou mediante a redução temporária
da jornada de trabalho (art. 23, § 2º) são inconstitucionais.
5.7.2.4 - Sanções acaso não haja a eliminação do excesso de despesas com pessoal
Uma vez esgotado o prazo para redução da despesa com pessoal de modo a reconduzi-la aos patamares
legalmente exigidos, isto é, abaixo do limite prudencial, e não sendo a redução alcançada, o § 3º do art. 23
da LRF prevê as seguintes penalidades ao ente federativo:
§ 1o No caso do inciso I do § 3º do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado
tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos.
§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos
vencimentos à nova carga horária.
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ESTRATÉGIA OAB
§ 3º Não alcançada a redução no prazo estabelecido e enquanto perdurar o excesso, o

Poder ou órgão referido no art. 20 não poderá: (Redação dada pela Lei Complementar nº
178, de 2021)
I - receber transferências voluntárias;
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao pagamento da dívida
mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal. (Redação dada pela Lei
Complementar nº 178, de 2021)
§ 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal
exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de
Poder ou órgão referidos no art. 20.
§ 5º As restrições previstas no § 3º deste artigo não se aplicam ao Município em caso de
queda de receita real superior a 10% (dez por cento), em comparação ao correspondente
quadrimestre do exercício financeiro anterior, devido a: (Incluído pela Lei Complementar
nº 164, de 2018)
I – diminuição das transferências recebidas do Fundo de Participação dos Municípios
decorrente de concessão de isenções tributárias pela União; e (Incluído pela Lei
II – diminuição das receitas recebidas de royalties e participações especiais. (Incluído pela
Lei Complementar nº 164, de 2018)
§ 6º O disposto no § 5º deste artigo só se aplica caso a despesa total com pessoal do
quadrimestre vigente não ultrapasse o limite percentual previsto no art. 19 desta Lei
Complementar, considerada, para este cálculo, a receita corrente líquida do quadrimestre
correspondente do ano anterior atualizada monetariamente. (Incluído pela Lei
Assim, não alcançada a redução do que exceder o limite prudencial, o Poder ou órgão não poderá, enquanto
perdurar o excesso:
 Receber transferências voluntárias;

 Obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; e
 Contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao pagamento da dívida mobiliária e as
que visem à redução das despesas com pessoal.
Na próxima estudaremos o Crédito Público.
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ESTRATÉGIA OAB
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Direito Financeiro – Rodrigo Martins

1 - APRESENTAÇÃO DO CURSO DE DIREITO FINANCEIRO

Este é um material objetivo, porém, sem deixar de ser completo.

Pois bem. Os nossos estudos serão divididos da seguinte forma:

CURSO DE DIREITO FINANCEIRO PARA A 1ª FASE DA AOB

1.1 - Fórum de dúvidas

1.2 - Apresentação do Professor

Muito prazer em conhecer você!

Tenho a mais absoluta certeza de que faremos um excelente trabalho juntos!

Deixarei abaixo os meus contatos para quaisquer dúvidas ou sugestões.

Prof. Rodrigo Martins

Fórum de Dúvidas do Portal do Aluno

2 - A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO E O DIREITO

2.1 – Atividade Financeira do Estado

É isto que estudaremos a partir de agora: o disciplina jurídica, ou seja, as normas

2.2 – Direito Financeiro

Atenção: essa autonomia é relativa, pois é meramente didática, científica e

Nesse sentido, um ramo do Direito é considerado didaticamente, cientificamente e legislativamente

Ambos têm autonomia!

2.2.1 – Fontes do Direito Financeiro

No momento nos interessam as principais fontes formais do Direito Financeiro.

2.2.1.1 - Constituição Federal

Além desses, há outros artigos de Direito Financeiro espalhados na Constituição Federal.

2.2.1.2 - Lei Complementar

CF/88: Art. 161. Cabe à lei complementar:

e) planejamento de alienação de ativos com vistas à redução do montante da dívida.

Portanto, atenção: os assuntos especificados nos artigos constitucionais acima

2.2.1.2.1 – Considerações sobre a Lei Federal nº 4.320/1964

2.2.1.2.2 – Considerações sobre a Lei Complementar nº 101/2001 – Lei de

2.2.1.2.3 – Outras Leis Complementares

2.2.1.3 - Lei Ordinária

CF/88: Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

 Lei do Plano Plurianual (PPA);

Portanto, atenção, muita atenção: (i) o Plano Plurianual (PPA), a Lei de

2.2.1.4 - Medida Provisória

A Medida Provisória é prevista no art. 62 da CF/88:

CF/88: Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá

Mas, é claro, HÁ EXCEÇÕES À REGRA. Vejamos:

Lei Federal nº 4.320/64: Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:

II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária

Portanto, máxima atenção à 2ª exceção acima:

MAS, EXCEPCIONALMENTE, poderá ser utilizada se e somente se for para a

OS CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS correspondem aos valores descritos na lei

Oras, as condições necessárias para a abertura dos créditos extraordinários justificam a

O STF já validou, inclusive, a regra constitucional em questão no julgamento da ADI 4048 e da

Por exemplo: foram abertos (criados) diversos créditos extraordinários pelo

(QUESTÃO INÉDITA) Objetivando cumprir suas promessas de campanha, o Presidente da

2.2.1.5 - Lei Delegada

De acordo com o art. 68, § 1º, inciso III, da CF/88:

A Lei Delegada é uma espécie normativa com força de Lei Ordinária.

2.2.1.6 - Outras fontes formais

Existem, ainda, outras fontes formais de Direito Financeiro.

Pois bem: as Resoluções em questão são especialmente importantes no Direito Financeiro,

CF/88: Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

2.2.2 - Competência legislativa

Vejamos o que prescreve o art. 30, incisos I e II, da CF/88:

CF/88: Art. 30. Compete aos Municípios:

A possibilidade de os Municípios legislarem de forma autônoma e concorrentemente sobre Direito

 A primeira delas defende que os Municípios podem legislar concorrentemente e de forma

Atenção: como o assunto é controvertido, havendo sólidos argumentos em ambas

2.2.3 - A legislação básica de Direito Financeiro

 Lei do Plano Plurianual (PPA);