Noção de orçamento

Em sentido material o Orçamento do Estado é uma previsão de receitas e despesas. Numa perspetiva jurídico-política o
Orçamento deve ser definido como a autorização política concebida ao Governo pelos cidadãos, através dos seus
representantes, para cobrar receitas e realizar despesas públicas durante um período determinado, normalmente um
ano.
Ao aprovar o Orçamento do Estado, os Parlamentos (poder legislativo) concede uma verdadeira autorização política
aos respetivos Governos (poder executivo) para que estes possam cobrar receitas e realizar as despesas aí previstas.
A atividade financeira pública surge identificada em vários orçamentos:
 Orçamento do Estado propriamente dito (art.105 CRP)
 Os Orçamentos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira (art.227 n1 a)p Crp)
 Os Orçamentos das Autarquias Locais (art.238 n1 Crp)

Os elementos do Orçamento do Estado

Elemento económico
Em sentido económico, o Orçamento do Estado é um documento de gestão previsional, dando a conhecer o modo
como se vai processar a gestão orçamental do Estado. Esta previsão apresenta uma diferença entre receitas e
despesas. Do lado da receita, de acordo com as projeções feitas pelo Governo, o Orçamento apresenta uma estimativa
de cobrança das receitas. Do lado da despesa, e de acordo com as projeções do Governo, o Orçamento fixa o teto
máximo da despesa total e simultaneamente fixa também o teto máximo de cada rúbrica da despesa.

Elemento político
Numa perspetiva política, o Orçamento do Estado configura uma autorização política (consentimento) concedida pelas
assembleias representativas aos governos, para que estes possam levar a cabo o seu projeto de gestão do Estado.
Quando aprova o Orçamento do Estado o Parlamento exerce uma competência exclusiva que não pode delegar em
qualquer órgão de soberania. Em caso de dissolução do Parlamento ou sempre que este não tenha condições para
aprovar o orçamento, a atividade financeira decorre no ano seguinte com base no orçamento do ano anterior e
respeitando o regime dos duodécimos.

Elemento jurídico
O Orçamento é o instrumento jurídico que define e limita os poderes financeiros da Administração, constante de uma
lei formal da Assembleia da República dotada de força obrigatória geral. O Orçamento é elaborado com base na nova
lei de enquadramento orçamental que é uma lei de valor reforçado (art.112 n3 CRP), o que significa que esta lei
prevalece sobre todas as restantes normas orçamentais. A lei de enquadramento orçamental (LEO) estabelece as
disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos e contas de todo o setor público administrativo e tem
por base os artigos 105, 106 e 107 da Crp.

As funções do Orçamento do Estado

As funções económicas: racionalidade, eficiência e eficácia
Através do orçamento, procede-se a uma relacionação das receitas com as despesas, fixando-se as despesas que cada
serviço pode efetuar até ao limite dos créditos que lhe são atribuídos. Neste sentido, o orçamento permite prosseguir
uma gestão racional e eficiente dos dinheiros públicos. Através da previsão de despesas, fica a saber-se quanto o
Estado se propõe gastar com cada um dos seus serviços. A Lei de enquadramento orçamental esclarece que a
economia, a eficiência e a eficácia consistem em (ver art.18 n1 e 2 LEO).

As funções políticas: garantia de direitos fundamentais e garantia de equilíbrio de poderes

A autorização política (consentimento do povo) concedida pelos Parlamentos ao Governo visa, fundamentalmente,
atingir dois objetivos:
 Garantia dos direitos fundamentais – através do orçamento assegura-se que o património dos particulares será
afetado de uma forma racional e justa e só na exata medida em que tal afetação seja consentida pelos
representantes dos cidadãos.
  Garantia da separação e equilíbrio dos poderes – através da autorização política, as assembleias políticas
mantêm um importante papel de controlo dos executivos. Art.107 Crp.

As funções jurídicas
A circunstância de constar de uma lei formal da República faz com que este documento goze de coercibilidade e da
generalidade das lei, confere-lhe uma natureza imperativa que torna o Orçamento vinculativo em todas as suas
matérias.

Os princípios e regras orçamentais

Regras orçamentais gerais (art.20 a 26 LEO), regras específicas (art.27 a 29 LEO).

O regime transitório da Lei de Enquadramento Orçamental

O art.8 da LEO estabelece que a nova lei entra em vigor no dia seguinte da sua publicação, mas logo no n2, prescreve
que os art.3 e 20 a 76 da Lei de Enquadramento Orçamental, só produzem efeitos três anos após a data da entrada em
vigor.

1. O princípio da plenitude orçamental (art.9 LEO)

Desdobra-se em duas exigências:
 A que o orçamento do Estado é único (unidade orçamental), no sentido de que o Estado não tem outros
orçamentos (art.105 n3 Crp).
 A de que o orçamento é universal (universalidade orçamental), art.105 n1.

O art.9 LEO estabelece que o Orçamento do Estado é unitário, ou seja, apenas existe um só Orçamento ao nível do
Estado e que esse orçamento compreende todas as receitas e despesas, quer do subsetor da Administração Central,
quer do subsetor da Segurança Social.
Ao prever a existência de um só orçamento e tudo nesse orçamento, o que se pretende é evitar a existência de receitas
e despesas que escapem à autorização política parlamentar e ao controlo orçamental.

2. O princípio da anualidade e plurianualidade (art.14 LEO e 106 Crp)

A anualidade envolve uma dupla exigência: a votação anual do Orçamento pelo Parlamento e uma execução anual do
Orçamento pelo Governo e pela Administração Pública. Este princípio estabelece que o exercício orçamental é anual,
sendo que esse ano económico coincide com o ano civil mesmo nos casos em que o Orçamento do Estado é aprovado
já com o ano a decorrer.
De acordo com este princípio incluem-se no Orçamento todas as receitas a cobrar e todas as despesas a realizar
efetivamente durante o ano, independentemente do momento em que tenha nascido juridicamente o direito a cobrar
as receitas e o dever de pagar as despesas (orçamento de gerência).
Incluem-se também no orçamento todos os créditos e débitos originados no referido período anual,
independentemente do momento em que se venham a concretizar (orçamento de exercício).
A existência do princípio da anualidade tem de ser compaginável com aplicações plurianuais, isto é, com o facto de
haver, programas orçamentais plurianuais.
O nosso sistema é um sistema de gerência, o que implica que no nosso orçamento das receitas se têm de inscrever as
cobranças a efetuar nesse ano e no orçamento das despesas os pagamentos a realizar nesse ano, sejam eles derivados
de dívidas nascidas em anos anteriores ou a nascer naquele ano a que respeita o orçamento.

3. A discriminação orçamental
Diz respeito à forma como deverão ser inscritas as receitas e as despesas, de maneira a identificar as diversas fontes
donde o Estado obtém os recursos financeiros e os gastos que cada serviço público vai realizar. São 3 princípios de boa
organização do orçamento que a LEO consagra:
O princípio da não compensação
Art.15 LEO estabelece o princípio da não compensação ou do orçamento bruto, ou seja, todas as receita e despesas
são inscritas pela sua importância integral, sem deduções de qualquer natureza.

O princípio da não consignação (art.16 LEO)

De acordo com este princípio, todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas. Exige-se, então, que as
despesas tenham duplo cabimento. Quer isto dizer que, havendo consignação de receitas, as despesas terão de caber,
não só nos créditos orçamentais (primeiro cabimento), mas ainda no produto das receitas que lhes foram afetadas
(segundo cabimento).
O produto de quaisquer receitas não pode ser afeto à cobertura de determinadas despesas, salvo quando essa
afetação for permitida por lei.
Autonomia administrativa – aqueles serviços, cujos órgãos são competentes para efetuar diretamente o pagamento
das suas despesas.
Autonomia financeira – aqueles serviços que, além de terem competência para efetuar diretamente o pagamento das
suas despesas possuam contabilidade e orçamentos privativos, com a afetação de receitas próprias às despesas da sua
manutenção e funcionamento.

O princípio da especificação (art.17 LEO)

O qual obriga à individualização suficiente de cada receita, proibindo a existência de créditos orçamentais que
possibilitem a existência de dotações para a utilização confidencial ou fundos secretos. A mais importante exceção a
este princípio é a que resulta da existência de uma conta provisional que é constituída para fazer face a despesas
públicas não previsíveis e inadiáveis.
De acordo com a classificação económica, as receitas e as despesas distinguem-se entre correntes (as que não alteram
o valor do património duradouro do Estado) e de capital (as que alteram o património duradouro do Estado).

4. O princípio do equilíbrio orçamental

O orçamento prevê os recursos necessários para cobrir todas as despesas, e as receitas correntes devem ser pelo
menos iguais às despesas correntes.
A proposta de Orçamento envolve a previsão das receitas a cobrar para fazer face às despesas inscritas para que no
final da execução se verifique um equilíbrio orçamental (art.105 n4 Crp).
Situação de défice orçamental acontece ou porque as despesas foram maiores do que o estimado, ou porque a
cobrança das receitas não atingiu os valores que estavam previstos. Nestas situações, o montante em falta é obtido
através do recurso a empréstimos, acabando por aumentar a dívida pública, como forma de corrigir o défice
orçamental.
O equilíbrio orçamental não é dado por uma qualquer igualdade formal entre receitas e despesas, mas sim pela
suficiência de certas receitas efetivas para fazer face a determinadas despesas efetivas. Mas, entre que tipo de receitas
e despesas deverá, então, verificar-se o equilíbrio substancial?
Receitas efetivas são aquelas que se traduzem sempre num aumento do património monetário do Estado. Despesas
efetivas são aquelas que se traduzem sempre numa diminuição do património monetário do Estado.

A conceção clássica de equilíbrio

Para os clássicos o orçamento está equilibrado quando os rendimentos normais do Estado cobrissem todas as
despesas. Os rendimentos normais eram as receitas do património e as receitas tributárias. Haveria desequilíbrio
sempre que a cobertura das despesas tivesse que ser feita com recurso a empréstimos.

A conceção do ativo da tesouraria

O equilíbrio orçamental pode ainda manter-se, mesmo recorrendo ao empréstimo. Exige-se, no entanto, uma condição
indispensável: que a receita do empréstimo se destine exclusivamente ao pagamento do empréstimo anteriormente
contraído. De acordo com esta conceção o que mais importa é garantir a estabilidade no património monetário
(tesouraria) do Estado.
A conceção do orçamento ordinário
Assenta na distinção entre receitas e despesas ordinárias e extraordinárias. Para esta nova conceção é fundamental
manter o equilíbrio entre as receitas e as despesas ordinárias. O desequilíbrio verifica-se sempre que seja necessário
recorrer a receitas extraordinárias para cobrir as despesas ordinárias.
O critério mais comum de distinção, serão ordinárias as despesas e as receitas que se repetem qualitativamente em
todos os orçamentos. Despesas e receitas extraordinárias serão aquelas que não se verificam necessariamente todos
os anos.
Segundo critério de distinção assenta na delimitação temporal dos efeitos produzidos em termos de utilidade
económica.
Despesa ordinária é aquela cuja utilidade se esgota no período anual, e receita ordinária aquela cujo processo não
ultrapassa o respetivo período anual.
Despesa extraordinária tem uma utilidade duradoura e receita extraordinária os seus efeitos ultrapassam o período
anual.

A conceção do ativo patrimonial do Estado

Assenta na distinção entre receitas e despesas correntes e de capital. Para esta conceção haverá equilíbrio orçamental
sempre que as despesas correntes sejam cobertas por receitas correntes. Haverá desequilíbrio orçamental sempre que
as despesas correntes são cobertas por receitas de capital.

5. As novas regras orçamentais

Os princípios e regras clássicas mantêm a sua validade, sofrendo os necessários ajustamentos em resultado da
evolução das economias, das relações sociais. O próprio Estado de Direito evolui de um Estado neutro, para um Estado
social, interventor e prestador, um Estado moderno com novas funções e mais poderes.
Surge assim novos princípios e regras orçamentais através das quais se procura ajustar o Orçamento do Estado à
realidade.

A regra do saldo orçamental estrutural (art.20 LEO)

O saldo orçamental corresponde à diferença entre as receitas e despesas das administrações públicas num
determinado ano, medido em termos de percentagem de riqueza produzida no País que se designa de Produto Interno
Bruto (PIB). Existe défice quando o valor das despesas é superior ao total das receitas, havendo excedente (superavit)
quando as receitas superam as despesas.
De acordo com a nova regra, o saldo estrutural anual deve atingir o objetivo de médio prazo específico de cada país,
conforme o estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento.
Enquanto não for atingido o objetivo de médio prazo, as reduções discricionárias de elementos das receitas públicas
devem ser compensadas por reduções da despesa, por aumentos discricionários de outros elementos das receitas
públicas ou por ambos (art.20 n7 LEO).

O princípio da estabilidade orçamental (art.10 LEO)

Consiste na obrigatoriedade de todos os organismos do Setor Público Administrativo assegurarem nos seus
orçamentos uma situação de equilíbrio ou excedente orçamental, de acordo com os objetivos estabelecidos no Pacto
de Estabilidade e Crescimento. A concretização deste principio depende do cumprimento das regras orçamentais
numéricas – implicam o estabelecimento de limites de endividamento e bem assim a redução ou suspensão das
transferências do Orçamento do Estado sempre que tal seja necessário para salvaguardar o cumprimento das
obrigações assumidas no Pacto de Estabilidade e Crescimento.

O princípio da sustentabilidade
Em nome do objetivo da sustentabilidade das finanças públicas na União Europeia, o processo orçamental inicia-se
com a atualização do Programa de Estabilidade. A atualização deste programa compete ao Governo e deve especificar
as medidas políticas económica e orçamental do Estado Português, apresentando de forma detalhada os seus efeitos
financeiros, o respetivo calendário de execução e a justificação dessas medidas (art.33 LEO).
A sustentabilidade ganhou dignidade constitucional. Incumbência prioritária do Estado a promoção do aumento do
bem-estar social no quadro de uma estratégia de desenvolvimento sustentável (art.81 a) Crp e 9 e).
Com vista a assegurar o objetivo do saldo estrutural, a Comissão Europeia procede a uma avaliação periódica da
sustentabilidade orçamental de cada Estado-Membro, no contexto do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

O princípio da solidariedade recíproca (art.12 LEO)

Exige que todos os organismos do setor público administrativo e subsetores se articulem entre si na procura de maior
racionalidade e eficiência na elaboração e aprovação dos seus orçamentos, de forma a evitar situações de
desigualdade financeira entre os serviços públicos.

O princípio da equidade intergeracional (art.13 LEO)

Obriga os governos a equacionar o problema dos recursos de que as comunidades políticas podem dispor e que por
natureza são escassos e limitados, evitando o esbanjamento de recursos que são indispensáveis para acautelar a vida
das gerações futuras.

O princípio da economia, eficiência e eficácia (art.18 LEO)

Impõe aos serviços públicos o dever de não assumir compromissos financeiros nem realizar qualquer despesa sem
previamente avaliar com segurança que essa é a via mais adequada de satisfazer a necessidade pública em causa a
forma mais económica, mais eficiente e eficaz.

O princípio da transparência orçamental (art.19 LEO)

Obriga a que todos os serviços públicos se esforcem na melhoria da informação que estão obrigados a prestar como
garantia do conhecimento da forma como são executados os seus orçamentos. De acordo com o princípio da
transparência orçamental, são disponibilizados ao público (ver art.73 n1 LEO). Para o efeito de cumprir o dever de
divulgação, o governo deve criar uma plataforma eletrónica em sítio na internet, de acesso público e universal.

Processo orçamental; conteúdo e estrutura do orçamento do Estado

O processo orçamental
A lei de enquadramento orçamental é o principal diploma que define as fases do processo de preparação e fixa os
prazos para a apresentação da proposta de Orçamento do Estado e de todos os documentos necessários.
Em sentido amplo, o processo orçamental, corresponde ao conjunto de instrumentos de política financeira cuja
elaboração, apresentação, votação e execução decorre durante um ano. Nos termos da LEO o processo orçamental
decorre em duas fases distintas. No art.32, a primeira fase do processo orçamental inicia-se com a apresentação pelo
Governo, na Assembleia da República, até ao dia 15 de abril, dos seguintes documentos:
 O Programa de Estabilidade – documento base onde se especificam as medidas previstas de política económica
e orçamental para os 4 anos seguintes. Este programa deve ser anualmente revisto e incluir um projeto de
atualização do quadro plurianual das despesas e receitas públicas (art.33 n5 LEO).
 A Lei das Grandes Opções em matéria de Planeamento e da Programação Orçamental Plurianual (art.34 n1 e2
LEO).

Nos termos do art.36 LEO, a segunda fase do processo orçamental inicia-se com a elaboração e apresentação pelo
Governo à Assembleia da República, até 10 de outubro de cada ano, da proposta de lei do Orçamento do Estado para o
ano económico seguinte. Dentro do referido prazo, o Governo envia ainda à Comissão Europeia para feitos de emissão
das recomendações nacionais específicas a proposta de lei do Orçamento do Estado.

A importância das grandes opções de planeamento

O processo orçamental abrange um conjunto de elementos:
 Planeamento numa perspetiva de longo prazo;
 Articulação com objetivos macroeconómicos;
 A definição das decisões financeiras com base nos resultados obtidos.
O processo orçamental inicia-se com a elaboração das Grandes Opções em matéria de Planeamento, documento em
que o Governo apresenta um quadro macroeconómico atualizado e a sua perspetiva sobre a evolução previsível da
economia nacional.
A lei das Grandes Opções é estruturada em duas partes:
 Identificação e planeamento das opções de política económica;
 Programação orçamental plurianual para os subsetores da administração central e segurança social, que se
concretiza através do quadro plurianual das despesas públicas.
Quadro plurianual das despesas públicas (art.35 n1 LEO).
Anualmente, o Governo apresenta o quadro plurianual, que inclui o ano em curso e os quatro anos seguintes, bem
como mapas respeitantes ao valor acumulado dos compromissos contratados (art.32 n2).

Competências e fases do processo orçamental

O processo de elaboração da proposta de orçamento decore durante vários meses e envolve um vasto conjunto de
audições e negociações. A partir da definição das grandes linhas que servirão de base para o Orçamento do Estado,
compete à Direção-Geral do Orçamento compilar e organizar os elementos respeitantes aos orçamentos dos diversos
serviços. Elaborado o documento final de acordo com as linhas de orientação constantes do programa do governo, o
projeto de proposta de lei é discutido e aprovado em Conselho de Ministros. Contudo, só após a assinatura do projeto
por todos os Ministros é que existe formalmente a proposta de lei do Orçamento do Estado que será enviada à
Assembleia da República para discussão e aprovação parlamentar.

Em sentido técnico, o processo orçamental organiza-se em quatro fases:

 A preparação do Orçamento
 A discussão e aprovação do Orçamento
 A execução orçamental
 A fiscalização e controlo.

1. A preparação do Orçamento
Art.105 n2 CRP. Nos termos do art.161 g) crp, compete à AR aprovar as leis das grandes opções dos planos nacionais e
o Orçamento do Estado, sob proposta do Governo. O Orçamento constante da proposta é o resultado das estimativas
de receitas e despesas. Os critérios de previsão orçamental são muito diversos. Quanto aos métodos clássicos, de base
administrativa, tratando-se de receitas, os serviços da Administração pública podem proceder à sua respetiva
avaliação, seguindo um dos quatro métodos seguintes:

Método da avaliação direta

Sempre que uma determinada receita vai ser cobrada pela primeira vez ou sempre que a cobrança de uma receita
tenha de efetuar-se em circunstâncias inteiramente diferentes das anteriores. Por não dispor de dados históricos sobre
o comportamento da receita que facilitem a previsão respetiva com base no passado, a única solução é proceder a uma
estimativa direta. Situações destas podem ocorrer sempre que o Estado cria um novo imposto.

Método do penúltimo exercício

Na maior parte dos casos, as receitas apresentam alguma estabilidade, pelo que o histórico das cobranças efetuadas
dos anos anteriores fornece indicadores suficientes para avaliar o montante de receita. Os serviços da administração
financeira tomam por base o valor da receita do penúltimo exercício para determinar o montante da receita futura.

Método das correções

Mas, o mais natural é haver alterações nessas receitas conhecidas. O seu aumento é praticamente inevitável. Em tal
situação utiliza-se este método também conhecido como método do penúltimo exercício corrigido. A receita futura é
apurada levando em conta todas as variáveis económicas que influenciam a evolução da receita.

Método do rendimento médio

Pode acontecer, em relação a determinadas receitas que estas apresentem oscilações significativas ao longo dos anos.
Em tais casos, devem os serviços adotar este método, avaliando a receita com base na média dos últimos exercícios
(preferencialmente dos últimos três exercícios financeiros).
No que respeita às despesas, a sua previsão é feita através do método da avaliação direta por parte dos serviços que,
com base na experiência de anos anteriores, avaliam as necessidades financeiras e os respetivos gastos para o novo
período orçamental.

O orçamento por programas

Todas as despesas passam a ser inscritas em programas, o que confere maior racionalidade económica, eficiência e
eficácia na atividade financeira pública. Nos termos do art.18 da LEO, a racionalidade económica, a eficiência e a
eficácia resultam da verificação dos seguintes requisitos. A programação orçamental plurianual é obrigatória e
vinculativa e concretiza-se através do quadro plurianual das despesas públicas (art.34 n4 e 5 LEO). O orçamento por
programas surge como a única via de assegurar com transparência a execução das respetivas medidas constantes do
Orçamento.

2. Discussão e aprovação do Orçamento

Uma vez concluído pelo Ministério das Finanças, o projeto orçamental é apreciado pelo Governo, transformando-se em
proposta. A LEO impõe como prazo-regra o dia 10 de outubro de cada ano para o Governo apresentar à AR a proposta
de lei do Orçamento do Estado para o ano económico seguinte, acompanhada de todos os elementos informativos
necessários à análise da política orçamental proposta (art.36 n1 LEO). Todavia, a lei prevê um conjunto de situações
especiais que inviabilizam o cumprimento do prazo normal (art.39 n1 LEO).
Em função destas situações especiais, o art.58 LEO prevê um regime transitório de execução orçamental. Este regime
transitório permite que a vigência da lei do Orçamento do Estado seja prorrogada quando se verifique.

Regime de duodécimos
Estabelece que durante o período transitório em que se mantiver a prorrogação de vigência da lei do Orçamento do
Estado respeitante ao ano anterior, a execução mensal dos programas em curso não pode exceder o duodécimo da
despesa total da missão de base orgânica, com exceção das despesas referentes a prestações sociais devidas a
beneficiários do sistema de segurança social e das despesas com aplicações financeiras.
Assim sendo, durante o período transitório de prorrogação da vigência do orçamento anterior, em cada mês, cada
organismo apenas pode assumir o compromisso e efetuar o respetivo pagamento de um duodécimo do valor
cabimentado no ano anterior.

O conteúdo do Orçamento do Estado

Nos termos do art.37 LEO, a proposta de lei do Orçamento do Estado incorpora os elementos constantes do art.40.
Um articulado; Os mapas contabilísticos; Demonstrações orçamentais e financeiras; O relatório e os elementos
informativos referentes à justificação da política orçamental proposta.
O articulado da proposta orçamental
Constituído por um conjunto de normas legais através das quais o Governo estabelece regras de gestão orçamental e
financeira para todos os serviços e organismos do setor público administrativo que não tenham autonomia
administrativa e financeira, os serviços e fundos autónomos e a segurança social. Art.41 LEO.
Mapas contabilísticos – art.42 LEO.
Demonstrações orçamentais e financeiras – segundo o art.43 da LEO as demonstrações referidas no art.40 c).
O relatório e os elementos informativos – o relatório tem um valor informativo e consiste na exposição dos motivos
que servem de fundamento à política orçamental e económica do Governo. Nos termos do art.36 LEO, o Relatório que
acompanha o Orçamento inclui a análise dos seguintes aspetos.

Os anexos à proposta orçamental

Art.106 n3 Crp, o Governo está obrigado a fazer acompanhar a proposta de orçamento de todos os elementos
necessários ao completo esclarecimento da AR quanto à política financeira a seguir.
Vinculações externas e despesas obrigatórias
O Orçamento do Estado integra obrigatoriamente um conjunto de despesas referentes a vinculações do Estado
português resultantes de Tratados ou Acordos internacionais. Depois, existem outras vinculações resultantes da
integração de Portugal na União Europeia. Com a aprovação do orçamento anual da União Europeia, todos os Estados-
Membros ficam automaticamente obrigados a disponibilizar os recursos financeiros que tenham sido fixados.
Art.44 n1 LEO. O n2 estabelece que os mapas contabilísticos devem ainda prever as dotações necessárias para a
realização das seguintes despesas públicas.

Discussão e votação do Orçamento

O processo de discussão e votação da proposta orçamental decorre em obediência ao estabelecido no art.38 LEO.
Depois de aprovada na Comissão especializada a proposta de lei do Orçamento volta ao Plenário para uma votação
final global.
No decurso do processo de análise e discussão da proposta de lei do Orçamento do Estado, a AR pode convocar e
ouvir, em sede de comissão especializada permanente de orçamento e finanças, as entidades independentes cujos
depoimentos considere relevantes para o esclarecimento das matérias constantes da proposta (art.38 n5 LEO).
Art.38 n6.
Durante a discussão e votação da proposta de Orçamento os deputados podem apresentar propostas de alteração em
relação às matérias que são discutidas na especialidade do Plenário. Em relação às matérias que na especialidade são
discutidas e votadas pela Comissão de Orçamento e Finanças, só os deputados que a integram podem introduzir
alterações à proposta governamental.
Fora da discussão do Orçamento, os deputados, os grupos parlamentares, as assembleias legislativas das regiões
autónomas e os grupos de cidadãos eleitores não podem apresentar projetos de lei, propostas de lei ou propostas de
alteração ou projetos que envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas
do Estado previstas no Orçamento (art.167 n2 e 3 Crp). É a exigência da lei travão, mecanismo que visa impedir a
aprovação de leis que diminuindo os recursos orçamentais ou aumentando a despesa prevista, acrescentem
dificuldades a um governo minoritário ou de maioria relativa.
A votação da proposta de lei do Orçamento do Estado realiza-se no prazo de 45 dias após a data da sua admissão pela
AR (art.38 n6 LEO).

Atraso na aprovação do Orçamento

O prazo normal de apresentação da proposta orçamental à AR para o ano económico seguinte decorre até 10 de
outubro de cada ano (art.36 n1 LEO). Contudo, várias situações de ordem política poderão ocorrer e inviabilizar o
cumprimento daquele prazo normal. A LEO no art.39 n1 identifica três situações especiais em que o referido prazo não
se aplica. Ocorrendo uma qualquer daquelas situações, chega-se ao início do ano sem orçamento novo (art.106 n2
crp).
Caso a não existência do orçamento resulte da rejeição parlamentar da proposta, deve o governo apresentar uma nova
proposta de Orçamento à AR no prazo de 90 dias contados da data da rejeição. Se não houver Orçamento por ter
ocorrido a demissão do Governo, então, o novo Governo apresentará nova proposta de Orçamento à AR dentro de 90
dias contados da data da sua posse.

3. A execução orçamental
Diz respeito à realização de um conjunto de atos pelos serviços de administração financeira, no respeito pelos
princípios da legalidade financeira, da legalidade tributária e da tipicidade orçamental.
A legalidade financeira implica que a execução orçamental decorra no respeito das regras de contabilidade pública, das
normas respeitantes ao tesouro público e à divida pública, com especial destaque para as regras respeitantes à
segregação de funções. A segregação de funções pode estabelecer-se entre diferentes serviços ou entre diferentes
agentes do mesmo serviço (art.52 n6 e 7 LEO).
A execução orçamental deve observar os princípios e regras que disciplinam as relações jurídicas tributárias entre o
Estado e os contribuintes – princípio da legalidade tributária (art.103 n2 crp). Trata-se de um princípio de reserva
absoluta onde as matérias são da exclusiva competência da AR e o Governo só mediante autorização legislativa prévia
pode legislar sobre tais matérias. Estas matérias terão de ser reguladas por lei ou decreto-lei (112 n2, 165 n1 i).
Existe ainda o princípio da tipicidade orçamental de que resulta a imposição de limites à cobrança de receitas e à
realização das despesas. No que respeita às receitas, a execução orçamental está sujeita a uma tipicidade qualitativa,
isto é, os serviços da administração pública só podem cobrar as receitas que tenham sido expressamente autorizadas
na lei do Orçamento do Estado e só durante o ano a que respeita o orçamento. Não existe uma tipicidade quantitativa
das receitas, podendo a cobrança ser feita para além dos valores estimados (art.52 n1 LEO).
Já no que respeita à execução das despesas existe uma limitação qualitativa e quantitativa. Só pode realizar-se as
despesas previstas e autorizadas, mas só até aos montantes orçamentados e autorizados.

A execução do orçamento das receitas

Em obediência ao princípio da legalidade, nenhuma receita pode ser cobrada se não tiver existência legal. Para ser
válida a cobrança de uma receita é necessário que a mesma esteja inscrita no Orçamento e que a sua cobrança esteja
autorizada para aquele ano (art.52 n1 LEO).

A execução do orçamento das despesas

Para ser efetuada, a despesa tem de ser legal e tem de estar inscrita no orçamento para o ano em que se realiza e ter
cabimento no respetivo crédito orçamental do serviço da administração pública. Art.52 n3 LEO – nenhuma despesa
pode ser autorizada sem que, cumulativamente, se verifiquem os seguintes pressupostos.

O princípio da execução por duodécimos

A execução das despesas deve respeitar o princípio dos duodécimos, de acordo com o qual os créditos orçamentais
não se vencem integralmente logo no primeiro dia do ano a que o Orçamento respeita, mas sim em doze parcelas
iguais (duodécimos) com vencimento no primeiro dia de cada mês.

Alterações ao Orçamento
O orçamento é uma previsão e, enquanto tal, pode não cobrir situações imprevistas que venham a ocorrer ao longo do
ano. As alterações orçamentais podem implicar um aumento da despesa ou uma redução ou supressão de dotações.
As alterações mais frequentes processam-se através da transferência de verbas. Com efeito, sempre que um crédito é
insuficiente ou quando ele não existe, procura-se resolver o problema com o excesso de um outro crédito.
Existem dois tipos de alterações orçamentais:
 As alterações do orçamento das receitas
 As alterações do orçamento das despesas
A AR apenas tem competências para alterar ou transferir verbas que se reportem a montantes globais inseridos em
programas, capítulos e funções, cabendo ao Governo as restantes alterações orçamentais. Art.59 LEO.

O Decreto-Lei de execução orçamental

Nos termos do art.53 LEO, a execução orçamental é feita de acordo com as regras e procedimentos constantes do
Decreto-Lei de execução orçamental que o Governo aprova, em cada ano, até ao décimo quinto dia após a entrada em
vigor da lei do Orçamento do Estado. É o diploma através do qual o Governo define em cada ano os diversos aspetos
da execução orçamental.

O Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC) foi criado para garantir a coerência e a convergência da
contabilidade nacional entre diversos países.

O princípio da unidade de tesouraria e a execução orçamental

Por força do art.54 LEO, a gestão da tesouraria do Estado e das entidades que integram o subsetor da administração
central obedece a este princípio. Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública – tem por competência gerir de
forma integrada a tesouraria, o financiamento e a dívida pública direta do Estado.

4. A fiscalização e controlo orçamental

A CRP determina que a execução do Orçamento será fiscalizada pelo Tribunal de Contas e pela AR (art.107).
Controlo Administrativo
Tem como fundamento razões estritamente jurídicas e motivos de natureza económica. No plano jurídico para apurar
se ocorreu algum erro ou omissão, para verificar eventuais irregularidades do procedimento que possam inquinar de
ilegalidade os atos praticados. Pretende-se nesta ação assegurar a regularidade procedimental da arrecadação da
receita ou da realização da despesa. Pode ainda ser mais abrangente e ter como finalidade apurar as responsabilidades
pelas irregularidades cometidas no procedimento administrativo de execução orçamental.
O controlo administrativo pode ser interno ou externo (art.69 n2 LEO). Nos termos do art.68 n1 LEO, o controlo
administrativo tem, entre outros, os seguintes objetivos.
O controlo jurisdicional do Tribunal de Contas
O controlo jurisdicional da execução do Orçamento do Estado compete ao Tribunal de Contas e é efetuado nos termos
da respetiva legislação, sem prejuízo dos atos que cabem aos demais tribunais, designadamente aos tribunais
administrativos e fiscais e aos tribunais judiciais, no âmbito das respetivas competências (art.68 n4). A competência
fiscalizadora do Tribunal de Contas desenvolve-se em diferentes momentos da atividade financeira pública e assume
amplitudes diversas, aos quais correspondem tipos diferentes de controlo.
O controlo prévio
O TC efetua um controlo estrito da legalidade e do cabimento orçamental, concedendo ou recusando o visto aos atos,
contratos ou outros instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidade financeira diretas ou
indiretas para o Estado. O controlo prévio da legalidade e a consequente concessão do visto pelo TC são a garantia de
que as atividades financeiras desenvolvidas pelas entidades públicas obedeceram à lei. Exerce através do visto ou da
declaração de conformidade implique nulidade, ilegalidade ou encargos sem cabimento.
Controlo concomitante – estão sujeitos a uma fiscalização concomitante as entidades sujeitas à jurisdição do TC.
Controlo que além de apreciar a legalidade, tem em vista averiguar a gestão financeira levada a cabo pelos órgãos da
entidade fiscalizada.
Controlo sucessivo – abrange os empréstimos e as operações financeiras de gestão da dívida pública direta do Estado.
O TC verifica se foram observados os limites de endividamento e condições gerais da AR.
Auditorias do TC - controlo sucessivo de processos de auditoria que concluem pela elaboração e aprovação de um
relatório.
Controlo político da execução orçamental – art.71 e 75 LEO.

A Conta Geral do Estado

Art.107 a fiscalização da execução orçamental é feita em 2 elementos: 1- fiscalização jurisdicional prévia pelo TC, a que
se processa durante a própria execução; 2- depois de executado o orçamento e precedendo parecer do TC, a AR
apreciará e aprovará a Conta Geral do Estado, incluindo segurança social.
Âmbito e estrutura da Conta Geral do Estado
Abrange o conjunto das contas relativas às entidades que integram o Orçamento. Art.66 n2 e 67 LEO.
Fiscalização jurisdicional da Conta Geral do Estado
Art.214 CRP, o TC é o órgão supremo da fiscalização da legalidade de despesas públicas. TC exerce o controlo
jurisdicional da legalidade dos atos e contratos e do cabimento orçamental das respetivas despesas – missão que vai se
cumprindo ao longo do ano. Terminada a execução orçamental, o TC fiscaliza os resultados da atividade financeira
emitindo um parecer sobre a Conta Geral do Estado – art.107 CRP. O Governo submete, até dia 15 maio do ano
seguinte, a Conta Geral do Estado e a certificação do TC, que deve emitir o seu parecer a 30 de setembro – art. 66 n6
LEO.

A responsabilidade pela execução orçamental

Há o dever de prestação de contas. A responsabilidade art.72 n1 LEO e art.217 n1 CRP.
A responsabilidade financeira – compete ao TC a responsabilidade por infrações financeiras – art.214on1 c) CRP
Responsabilidade financeira reintegratória - quando a sanção visa a reconstituição da situação normal que existira
sem a lesão do interesse público, casos como o desvio de dinheiro e pagamentos indevidos.
Responsabilidade financeira sancionatória – visa a aplicação de uma sanção pecuniária, punida com multa.
Tribunal de Contas
É o órgão de soberania que exerce a função jurisdicional, competindo-lhe administrar a justiça em nome da
comunidade política – art.202 CRP, é independente art.203 CRP e goza das respetivas garantias, autogoverno.
É o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas art. 214o CRP, não
se limita ao mero controlo da legalidade das receitas e despesas, mas também a apreciar a racionalidade, eficiência e
eficácia da gestão financeira e as responsabilidades das infrações financeiras.
Todas as entidades públicas que gerem dinheiro ou fundos públicos estão obrigadas à prestação de contas. A obrigação
para os respetivos órgãos de prestar todos os esclarecimentos que o TC solicitar.

Despesas e Receitas Públicas

Despesas Públicas - Gasto de dinheiro ou dispêndio de bens por parte de entes públicos para criar ou adquirir bens
suscetíveis de satisfazer necessidades públicas. Podendo ser: obrigatórias – art.44 n2 LEO, ou não obrigatórias que
resultam de decisão discricionária do Estado.
Certas – pagamento dos vencimentos de pessoal, aos juros de divida consolidada, aos encargos das operações
amortizáveis, ou ao pagamento de títulos de renda vitalícia
Variáveis – pagamento de aquisições de bens e serviços, férias, gratificações extraordinárias e pagamento de ajudas de
custo.

Aumento das despesas Públicas

Lei de Wagner - Estados hoje em dia são mais intervencionista, passagem das finanças neutras às
intervencionais. Portugal o estado intervencionista que tem mais funções sociais, como consequência à medida que
aumenta as funções sociais aumentam as despesas públicas, estado satisfaz cada vez mais necessidades sociais logo faz
mais despesa.
Vs Curva de Laffer – teoria económica que compara a percentagem de impostos cobrados com a quantidade que o
governo pode obter com a receita pública. Laffer defende que a diminuição dos impostos cobrados poderia aumentar a
arrecadação tributária do Estado. Se a carga fiscal for de 0 ou de 100 (a consequência é a mesma, não há pagamento
de imposto). Viola-se o princípio equilíbrio orçamental e capacidade contributiva, a carga fiscal não pode ser
de 100, para exigir impostos tem de se atender a capacidade contributiva. Há um ponto de equilíbrio, que determina o
valor correto para o equilíbrio orçamental, segundo laffer 30%.
Relação – Estados são cada vez mais intervencionista sendo obrigados a aumentar as despesas públicas, sendo que a
arrecadação de receita não deves ultrapassar os 30%.

Efeitos macroeconómicos das despesas públicas

A análise dos efeitos económicos das despesas públicas processa-se com a utilização:
Multiplicador – refere-se ao aumento do efeito que o aumento dos gastos públicos tem sobre a economia. Ao
multiplicar o efeito do gasto público, entende-se que o gasto inicial feito pelo governo será aumentado por uma série
de efeitos em cadeia. Suponhamos que o governo gaste 1 milhão de euros para contratar carpinteiros para reformar
alguns prédios do governo. Os carpinteiros receberão esse dinheiro como salário. Parte desses salários será gasta em
outros bens e serviços (digamos, sapatos novos). Os produtores de calçados terão uma renda adicional. Se, com uma
despesa de 1 milhão de euros, o produto final aumentar 3 milhões de euros (por despesa secundária), o efeito
multiplicador é 3.
Acelerador – relaciona o aumento de consumo que leva o aumento de investimentos dele resultante. O investimento
varia em função da taxa de variação do consumo.
Efeito propulsor – combina os efeitos do multiplicador e do acelerador numa economia concreta. Um investimento
inicial provoca aumentos de consumo que ira gerar novos investimentos.

Receitas Públicas
Receitas patrimoniais – resultam exclusivamente dos bens do minino privado do Estado, isto é, da administração do
património do Estado ou da disposição de elementos do seu ativo que não tenham caracter tributário.
Receitas tributárias – provenientes da cobrança de impostos:
Imposto – tributos unilaterais que não envolvem uma contraprestação. Taxas e contribuições especiais.
Funções do Sistema Financeiro
Funções económicas do Estado:
Função de afetação de recursos – O Estado deve promover a afetação eficiente de recursos produtivos sempre que o
mercado falhe na consecução desse fim. A intervenção estatal mostra-se necessária, assim o Estado age no sentido de
limitar as atividades que geram externalidades negativas, penalizando-as, ex: impostos. Quando se trata de efeitos
externos positivos o Estado procurará aumenta-los e socializa-los por via da prática de subsídios.
Função redistribuidora da riqueza – traduz-se na alteração dos termos em que se processa a repartição da riqueza e
dos rendimentos.
Função estabilização económica – tem como objetivo manter um elevado nível de emprego na economia, assegurar a
estabilidade do nível de preços e garantir o crescimento económico.

O liberalismo e as Finanças Neutrais ou Clássicas

As finanças públicas clássicas – período do liberalismo económico séc. XIX e XX. O Estado devia abster-se de intervir
nos domínios da economia, de forma a permitir que as iniciativas económicas individuais, a concorrência empresarial e
as leis do mercado se desenvolvessem livremente – a atividade estatal devia confinar-se ao mínimo indispensável.
Recusava-se ao Estado a qualidade de sujeito económico.
O orçamento exercia dupla função: i) orçamento das despesas determinava a carga a repartir pelos particulares; ii)
orçamento das receitas fixava as regras da sua repartição. O orçamento deveria ser mínimo e equilibrado, de modo a
garantir o princípio da neutralidade económica do Estado. As finanças liberais caracterizavam-se:
Privatização da economia – o Estado deve limitar a sua ação.
Setor público reduzido – o Estado foi abandonando atividades produtivas que exercia.
Princípio do mínimo – o Estado deveria limitar a sua atividade ao estritamente necessário e indispensável para
assegurar o livre funcionamento da economia.
Simplicidade das Finanças Públicas – ao exercício de atribuições mínimas deveria corresponder uma administração
financeira estadual simples.

No plano da estruturação jurídico-política as finanças clássicas caracterizavam-se pelos seguintes traços:

 Instituição parlamentar tida como a principal reguladora da atividade financeira, a nível da decisão, controlo e
fiscalização;
 Atividade financeira estruturada para a garantia dos direitos do homem. Criaram-se o princípio da legalidade
de impostos, princípio da aprovação anual do orçamento pelos parlamentos e princípio da autorização de
empréstimos públicos;
 Definição da figura do imposto como a receita pública típica e fundamental do período liberal. O imposto não
era utilizado com fins de redistribuição da riqueza, cabendo-lhe apenas assegurar a igualdade formal dos
contribuintes perante a lei;
 Princípio de equilíbrio orçamental formal. O recurso ao empréstimo ou à emissão de moeda, apenas em
exceções.

Transição para as Finanças Modernas

Vários fatores contribuíram para que fosse surgindo a conceção política do Estado atuante, regulador e sujeito
económico - regime de finanças intervencionistas. Os principais fatores de mudança:
Passagem do sufrágio de censitário a universal – Os eleitorados passaram a ser constituídos pelas maiorias, não
receiam os impostos e beneficiam do aumento das despesas públicas. Votos pelas classes possuidoras e operárias;
Os partidos trabalhistas e socialista e a doutrina social da Igreja – defensores de ideais de igualdade, reclamando
justiça social, maior equidade na distribuição de riqueza contribuíram para a adoção de novos princípios da atuação do
Estado;
As concentrações empresarias e a ausência de regulação – a economia funcionava numa concorrência descontrolada
que evidenciava os vícios do sistema capitalista - produções eram restringidas para que os preços se mantivessem
elevados. Sentindo-se a necessidade de o Estado intervir a nível da regulação e da tomada de medidas legislativas e no
plano da iniciativa económica, tornando-se o próprio Estado um agente económico;
Primeira GM – levou a acumulação de dívidas. O triunfo político do nacional-socialismo, exerceu sobre as populações a
ideia de uma reforma profunda do Estado que respeitasse os princípios nacionais, rejeitando as tendências
internacionalistas;
Necessidades de restabelecimento depois das guerras – era preferível que o Estado embora concertado em mais
poder, garantisse a paz.
Teorias económicas de Keynes (principal defensor da intervenção estadual na economia, investimento público) –
Teoria do multiplicador, contesta a existência de mecanismos automáticos de regulação da atividade económica e
afirma a necessidade do Estado intervir com vista a corrigir os desequilíbrios. Constitui a intervenção do Estado,
quando as económicas estavam desaceleradas ou em crise, para atingir o pleno emprego, o Estado tinha o papel
central de potência, através do investimento público. Este novo pensamento teve grande peso na redefinição do papel
do Estado na economia. Desenvolveu-se a ideia de que o recurso ao empréstimo e emissão de moeda podiam ser
benéficos para a economia;
Plano de segurança social de Lord Beveridge – o governo inglês pretendia assegurar um padrão de vida aceitável à
população. As políticas sociais eram entendidas como um mecanismo de estabilidade macroeconómica e como
instrumento de coesão social necessário para manter a ordem em períodos críticos.

Finanças Intervencionistas
O domínio das Finanças Públicas alargou-se, inicio séc.XX - Influenciada pela teoria de Keynes, a politica financeira,
tem como principal finalidade a correção dos desequilíbrios económicos. O volume orçamental passa a ser
determinado em função das necessidades de estabilização e dos objetivos tendentes a promover uma distribuição
mais justa e equitativa dos rendimentos e da riqueza.
Traços fundamentais das Finanças Modernas:
Autonomia do setor público – cabendo-lhe assegurar a realização dos objetivos da atividade privada. Finanças públicas
num equilíbrio com as finanças privadas.
Regra do mínimo é substituída pela regra do ótimo – o Estado pauta-se pelo princípio do socialmente necessário,
reduzindo desequilíbrios da economia na iniciativa privada.
Alargamento do setor público – o setor público alagar-se à prestação de serviços, absorvendo uma parcela do
rendimento nacional. Já não é só o Estado o prestador de bens públicos, mas sim entes públicos;
A integração entre economia e finanças – ambas fazem parte do mesmo conjunto económico-social e estão sujeitas à
ação das mesmas forças e princípios.
Estado abandona a posição de abstenção – finanças públicas deixam de ser neutrais e passam a ser utilizadas como
instrumento de políticas económica e sociais. O imposto tem o objetivo de retirar poder de compra aos particulares e
combater a inflação, os subsídios para melhor distribuição da riqueza.
Declínio do papel do Parlamento; Afirmação dos direitos económicos e sociais; Setor empresarial do Estado
(ressurgimento do património do Estado – criação de empresas públicas participadas e mistas).
Alteração do conceito de equilíbrio orçamental – é alterado e passa a admitir-se o recurso de empréstimos públicos,
mesmo quando não é necessário fazer despesas.

Os Sistemas Económico-Sociais
O sistema é um conjunto de elementos unidos por um conjunto de relações. Para Sousa Franco – os sistemas
económicos são formas típicas e globais de organização e funcionamento da sociedade em geral e da sua atividade
económica.
Classificação dos sistemas:
Segundo Werner Sombart, o sistema tem 3 elementos:
 Espírito: móbil predominante da atividade económica;
 Forma: conjunto de elementos sociais, jurídicos e institucionais definem o quadro da atividade económica e
relações entre sujeitos;
 Substância: técnica, o conjunto de processos materiais pelos quais obtém e se transformam os bens.

Sistema de economia fechada (considera-se o domínio feudal)

Espírito: procura da autossuficiência, satisfação das necessidades de todos do domínio. O mercado é limitado ao
domínio;
Organização: caracteriza-se pela existência de um único poder de decisão que provem do chefe do domínio;
Técnica: pouco progressiva, rudimentar e limita-se ao emprego das ferramentas, a estabilidade das necessidades.

Sistema de economia artesanal (Europa séc. XIV e XV)

Espírito: é a satisfação das necessidades. Os lucros são limitados e não constituem impulsos essenciais da atividade;
Organização: caracterizado pela propriedade privada dos meios de produção, que se encontram na posse de operários;
Técnica: pouco progressiva, limitando-se à ferramenta e ofício.

Sistema de economia capitalista (vigente no mundo ocidental)

Espírito: caracteriza-se na busca do lucro máximo, do maior ganho monetário líquido;
Organização: apropriação privada dos meios de produção, livre contratação do trabalho e princípio do mercado;
Técnica: extremamente progressiva e dominada pelo maquinismo e pela grande indústria.

Sistema de economia coletivista

Espírito: substituição das desigualdades económicas e sociais do capitalismo e as flutuações do mercado por uma
atividade económica estável capaz de satisfazer as necessidades;
Organização: apropriação coletiva dos meios de produção;
Técnica: sucessos técnicos grandiosos uma fonte de prestígio.

Sistema de economia corporativista (foi tentada em Portugal)

Espírito: evitar a anarquia e caos da economia capitalista sem cair na incompetência. O Estado pela defesa do bem
comum;
Organização: criação e funcionamento de grupos profissionais, classificados por indústrias ou atividades;
Técnica: pode ser moderada e progressiva.

Necessidades Públicas
A atividade financeira entende-se como atuação económica direta do Estado – visa a satisfação de necessidades da
coletividade.
O Estado não satisfaz todas as necessidades, muitas são satisfeitas pelos próprios indivíduos através da atividade
económica privada. O Estado satisfaz necessidades sociais, e necessidades que só ele poder satisfazer pois apenas ele
dispõe dos elementos de produção dos bens suscetíveis de provocar tal efeito, ex: redistribuição do rendimento.
A satisfação das necessidades só pode ser realizada mediante a utilização de bens. Há bens que têm de ser procurados
e outros para serem utilizados é suficiente que existam. Há 2 tipos de necessidades:
Necessidades de satisfação ativa: exigem uma certa atividade da parte do consumidor, uma vez que o obrigam a
recorrer a uma relação de mercado. Dai o preço exclui aqueles que não podem ou não querem paga-lo. Procurarmos
satisfazer as nossas necessidades – individuais.
Necessidades de satisfação passiva: o produtor dos bens não pode exigir pela sua utilização qualquer preço, acabam
por oferecer, não é necessário procurar – necessidades coletivas.

Externalidades da produção ou consumo – consistem em efeitos externos resultantes da atividade de um ou vários

agentes do mercado e que afetam terceiros, independentemente da vontade destes, os terceiros são beneficiados ou
prejudicados pela atividade económica.
Positivas – a atividade de alguém favorece outras pessoas.
Negativas – atividade do agente causa prejuízos à atividade de outros.

Características dos bens públicos

Bens públicos – permitem aos indivíduos satisfazer determinada necessidade sem entrar em concorrência, os bens
públicos são de acesso generalizado e ninguém é excluído do seu uso. Os bens produzidos pelo estado são sempre
bens públicos. VS. Bens semipúblicos – satisfazem necessidades as 2 ordens de necessidades, coletivas e individuais.
São indivisíveis – utilizados por todos os membros da comunidade. Podendo ser de satisfação ativa em que é
necessário pagar.
São não exclusivos – os bens utilizados na satisfação ativa de necessidades individuais gozam do princípio da exclusão,
pois o preço acaba por excluir quem não paga. No entanto uma estrada pode ser utilizada por todas as pessoas, sem
que haja lugar ao pagamento de qualquer preço.
São bens não rivais – para usufruir das vantagens da utilização dos bens públicos os sujeitos não entram em
concorrência uns com os outros, não são bens oferecido no mercado, mas sim criados e oferecidos por entes públicos.

O financiamento dos bens públicos

Receitas patrimoniais – são preços contratualmente estabelecidos que o Estado recebe pela venda dos produtos do
seu domínio privado e pela prestação de alguns serviços ou bens semipúblicos.
Receitas tributarias – são coativas, pois resultam de obrigações impostas por lei aos cidadãos. Assenta a sua existência
reside na ideia de que todos beneficiam da atividade financeira também todos devem contribuir para a cobertura das
despesas que essa atividade origina. O seu aparecimento deve-se à insuficiência das receitas patrimoniais. Impostos,
taxas e contribuições especiais.
Receitas creditícias – são coativas obrigatórias, resultam dos empréstimos contraídos pelo Estado para cobrir défices
de tesouraria ou orçamentais, ou para esterilizar o poder de compra e combater a inflação. As receitas públicas
cobram-se para fazer face às despesas públicas as quais representam a satisfação das necessidades públicas, no
entanto, nem todas as receitas publicas têm a vista a cobertura de despesas públicas.

Conceito de Finanças Públicas

Finanças públicas, segundo Sousa Franco - atividade económica de um ente público tendente a afetar bens à satisfação
de necessidades que lhe estão confiadas. Podendo utilizar-se em mais vários sentidos:
Sentido orgânico: conjunto de órgãos dotados e demais entes públicos a quem compete gerir recursos económicos
para a satisfação de necessidades coletivas.
Sentido objetivo: objeto das finanças públicas, designa toda a atividade financeira através da qual o estado e demais
entes públicos levam a cabo a satisfação das necessidades coletivas
Sentido subjetivo: finanças públicas como disciplina jurídica que estuda as regras os princípios e as normas utilizadas
na prossecução da atividade financeira do estado, se houve o cumprimento dos princípios regras e normas.

Finanças Privadas Vs Finanças Públicas

Finanças privadas: conjunto dos aspetos tipicamente monetários do financiamento de uma economia, ou de um
agente económico, abrangendo os problemas da circulação, utilização da moeda e do crédito. Nos meios de
financiamento, uma empresa privada esta numa constante relação de troca, visto que, o dinheiro utilizado por
uma empresa privada é recuperado através da venda dos bens e serviços, assim o preço é o fator determinante é o
preço fixado com base na economia.
Finanças públicas: toda a atividade económica levada a cabo pelo Estado e demais entes públicos num sentido de
racionalização de recursos escassos ou limitados para a satisfação de necessidades coletivas, em obediência a critérios
exclusivamente políticos. Para a satisfação do interesse geral da sociedade política é necessária a realização de
despesas e a obtenção de receitas. A maior parte da receita provem da cobrança de impostos em que o Estado esta em
posição de superioridade perante o contribuinte, ou seja, a este é exigido o pagamento, mas ao Estado não está
obrigado a realizar uma troca.
No processo de satisfação das necessidades económicas a atuação dos poderes públicos depende da forma como a
economia está organizada. A economia organiza-se:

Economia de mercado (com base na iniciativa individual)

A economia de mercado é do domínio absoluto da autonomia da vontade - maior parte das necessidades económicas
são satisfeitas pela ação dos próprios indivíduos. Baseada no livre comportamento dos agentes económicos, na livre
iniciativa e na propriedade privada. O individuo procura satisfazer as suas necessidades e toma as suas decisões com
base no seu rendimento disponível, baseados no custo-benefício, isto é, obter o máximo de vantagens com o mínimo
de custos.

Economia comunitária (com base na cooperação)

As necessidades da comunidade tendem a ser satisfeitas segundo uma logica coletiva, baseada numa disciplina interna
do grupo. Assente na solidariedade, na liberdade de comportamentos das pessoas e dos grupos nas combinações da
propriedade privada com a propriedade social e comunitária.

Economia social (acordada na solidariedade organizada dos membros da comunidade)

As suas organizações não se dirigem por objetivos lucrativos próprios, a sua existência visa satisfazer necessidades
sociais, promover a coesão social, combater a exclusão ou reduzir as falhas do funcionamento da economia de
mercado. As organizações de económica social - dá continuidade aos objetivos organizacionais, satisfaz os seus
funcionários, desfrutadores diretos e a comunidade em geral, o resultado é coletivo.
É composta por entidades de direito privado e de fins altruísta, que constituem e desenvolvem estruturas visando a
satisfação de necessidades coletivas com base nos princípios da solidariedade e da cooperação social organizada.

Economia pública (iniciativa publica na definição dos processos de escolha individual e coletiva)
Constitui a cooperação social na base de entes dotados de poder de autoridade e capacidade para estabelecer regras e
formas de cooperação assentes em contribuições obrigatórias. Assenta na existência de uma solidariedade organizada,
que se sobrepõe aos interesses individuais.
Na estruturação e funcionamento da sociedade, a economia privada e pública são 2 princípios opostos, geralmente um
é dominante, é difícil encontrar sistemas puros que adotem completamente e em exclusivo um ou outro dos princípios.

Fenómeno Financeiro
Caracteriza-se pela afetação de bens escassos à satisfação de necessidades públicas. Encontra-se enquadrado
por determinadas normas jurídicas e implica necessariamente um processo de afetação dos recursos produtivos. Tem 3
perspetivas distintas: política, economia e jurídica.

A perspetiva política do fenómeno financeiro

O fenómeno financeiro pressupõe um processo socialmente organizado e coativo na interpretação, hierarquização e
bem comum da sociedade. Pressupostos do fenómeno financeiro – existência de necessidades sociais; existência do
processo pelo qual são definidas as necessidades públicas e recursos que as iriam satisfazer.
Que tem poder de decisão e qual o âmbito da decisão financeira:
Centralização total: através do modelo de Estado unitário e centralizado, as competências fiscais são atribuídas em
exclusivo ao governo central.
Descentralização absoluta: os governos locais (regiões ou municípios), exercem a generalidade das competências
fiscais;
Descentralização parcial: o exercício das diferentes competências fiscais e financeiras decorre da articulação entre os
órgãos dos diferentes níveis de poder político;
Federalismo fiscal: combina competências centralizadas e competências descentralizadas, em que as
responsabilidades se encontram partilhadas entre diferentes níveis de poder central (federal) e as unidades federadas.
Não há Estado ou poder político sem impostos. A ação política não dispensa a disponibilidade de recursos públicos
coativos.
O fenómeno financeiro e as comunidades religiosas
Vigora o princípio da separação entre a Igreja e o Estado, não há presença de fenómeno financeiro. No direito canónico
há sanções a aplicar, contribuições obrigatórias a pagar, move-se num domínio religioso e não de coação pública. A
atividade económica que a Igreja desenvolve, é indubitavelmente uma atividade financeira.

O fenómeno financeiro e as organizações internacionais

Após a 2 GM, a ONU promoveu a conferencia de Bretton, tendo como principais objetivos promover políticas cambiais
sustentáveis a nível mundial, facilitar o comercio internacional e reduzir a pobreza mundial. Assim criou-se instituições
de enquadramento da economia mundial:
FMI (fundo monetário internacional): organismo intergovernamental criado pelos Estados-Membros que tem por
missão promover a cooperação internacional. O principal objetivo é assegurar o regular funcionamento do sistema
financeiro mundial.
Banco Mundial: instituição financeira internacional que fornece empréstimos para países em desenvolvimento em
programas de capital.
GATT (acordo geral sobre tarifas e comércio): Conjunto de regras gerais que norteiam as normas especificas de
comercio estabelecidas por cada parte contratante.

O fenómeno financeiro na União Europeia

UE tem poderes que são exercidos dentro das fronteiras dos Estados-Membros. Dispõe de um Orçamento próprio,
inicialmente financiada por contribuições dos Estados-Membros, atualmente tem uma autonomia financeira completa
nos domínios da definição das suas receitas e das suas despesas e o respetivo controlo.

O fenómeno financeiro ao nível infra estadual

A Administração Central do Estado compreende os serviços integrados que não dispõem da autonomia administrativa
e financeira, são serviços (sujeitos ao regime de mera autonomia administrativa) e organismos que não têm orçamento
próprio, sendo que o seu orçamento é integrado no Orçamento do Estado.

Os fundos e serviços autónomos (FSA)

Além do Estado, existem formas de descentralização administrativa onde há entidades que exercem uma atividade
financeira. A autonomia administrativa e financeira pressupõe, que o organismo tem personalidade jurídica, dispõe de
tesouraria própria e capacidade para recorrer ao crédito, tem património próprio e capacidade de gestão.

Segurança social – Tem receitas próprias (seus recursos) que resultam das contribuições obrigatórias dos trabalhadores
e das entidades patronais provenientes da Taxa Social Única (TSU), as receitas provenientes da gestão do seu
património e ainda as transferências provenientes da Administração Central.
Regiões autónomas dos Açores e Madeira – Administração regional e local. A autonomia política destes níveis,
consagrada na Constituição e nas leis gerais da República, significa que estes subsetores detêm independência
orçamental – os seus orçamentos são elaborados, aprovados e executados de forma autónoma. As regiões autónomas
têm: poderes tributários próprios, de criar imposto; autonomia patrimonial e capacidade de recorrer ao crédito;
independência financeira; património próprio. Art.227 crp.

Autarquias locais – São pessoas coletivas de direito público com independência financeira, que têm capacidade de
elaborar, aprovar e alterar os seus planos de atividade e orçamentos, de elaborar e aprovar os respetivos balanços e
contas. Dispõem de receitas próprias, ordenam e processam as despesas e arrecadam receitas que por lei lhes foram
destinadas e gerem o seu património próprio. Cabe ao governo o exercício da tutela inspetiva, para verificar se são
cumpridas as obrigações impostas por lei.

Empresas públicas – São sociedades anónimas de capital exclusivo, em que o Estado, a região autónoma ou autarquia
local exercem uma posição de domínio. As empresas que integram o setor empresarial do Estado não prosseguem fins
redistributivos, funcionam como uma lógica de mercado, produzindo bens de consumo que disponibilizam mediante
preços. As empresas públicas desenvolvem a sua atividade nas mesmas condições que as empresas privadas e
regulam-se pelo direito privado.
Perspetiva económica do fenómeno financeiro
Trata-se de um fenómeno de produção (cria bens), redistribuição (quando cobra impostos) ou consumo (realiza gastos
não reprodutivos). As relações entre o Estado e entidades públicas e a atividade económica podem assumir 3 formas:

Ordenação económica – Através da definição dos quadros legais o Estado procura modelar a ordem social, os seus
organismos e instituições, ordenar o comportamento dos diversos agentes económicos sem interferir na liberdade
económica indispensável ao funcionamento da económica de mercado.

Intervenção económica – O Estado recorre, ao seu poder de autoridade, para modificar, orientar e condicionar o
comportamento dos sujeitos económicos. Obtém-se através da concessão de benefícios fiscais que levem os agentes
económicos a tomar decisões de investimento.

Falhas de mercado – A razão do Estado poder e dever intervir na atividade económica para suprir as falhas de
mercado, para corrigir a má distribuição e utilização dos recursos pelos agentes económicos e para garantir o equilíbrio
entre as necessidades de consumo no presente e gerações futuras.

Atuação económica do Estado – A atuação económica direta verifica-se sempre que o Estado desenvolve, ele próprio
uma atividade como sujeito económico. O Estado atua como agente económico produtor de bens e serviços em pé de
igualdade e em concorrência com os demais agentes no mercado. O Estado pode atuar em regime de monopólio legal,
reserva para si o exclusivo da produção de determinado bem ou serviço, sem qualquer hipótese de concorrência.

A perspetiva jurídica do fenómeno financeiro

O orçamento do Estado não esgota a atividade financeira, o Estado dispõe de um conjunto de instrumentos financeiros
para manifestar a sua atividade, como as receitas públicas, títulos de crédito. Existem 3 áreas da atividade financeira:

Atividade do tesouro público – assegura a cobrança das receitas e a realização das despesas publicas. As funções de
gestão da tesouraria e da divida pública direta do Estado cabem ao IGCP (agência de gestão da tesouraria e da divida
pública).

Atividade patrimonial do Estado – Trata-se de assegurar a prática de atos de administração ex: cobrança de rendas. O
Estado obtém receitas patrimoniais diversas (juros), sendo o imposto a principal.

Atividade do crédito público – através da qual se assegura a obtenção, dos meios financeiros através das modalidades
previstas na lei, assegurando ao Estado os recursos para satisfazer as necessidades públicas.

Constituição financeira e fiscal

CRP reserva ao Governo a superintendência geral da administração financeira, ao estabelecer que é o órgão superior
da Administração Pública – art. 182 CRP. AR como órgão de supremacia financeira – art.161 CRP. AR competências de
fiscalização – art. 162 CRP – competência legislativa reservada art. 164 e 165 CRP.

Política Orçamental da UE
Orçamento da UE é anual, é estabelecido conjuntamente pelo Parlamento, Comissão e Conselho, engloba as despesas
e receitas da união previstas em cada exercício orçamental e deve ser equilibrado, as receitas iguais as despesas.

Pacto de Estabilidade e Crescimento

O PEC teve por objetivo principal reforçar a coordenação orçamental na terceira fase do UEM, estabelecendo que a
medio prazo os Estados-Membros deviam atingir uma posição próxima do equilíbrio orçamental e apresentarem um
programa de estabilidade.