24/03/2021 Disciplina Portal

Orçamento Público

Aula 5 - Ciclo Orçamentário Ampliado

INTRODUÇÃO

O desenvolvimento sustentável de um país pressupõe a existência de um processo de planejamento estruturado que

direcione a administração pública para o atendimento das demandas sociais, promova o crescimento econômico
sustentável e a melhoria da qualidade de vida.

A Constituição Federal de 1988, por meio da instituição de três leis, estabeleceu a relação entre os instrumentos que
compõem o processo de planejamento e programação orçamentária do setor público: a Lei do Plano Plurianual (PPA),
a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

Essas três leis interagem em um processo integrado, contínuo, dinâmico e exível, conhecido como ciclo orçamentário
ampliado.

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OBJETIVOS

Analisar a inter-relação entre os instrumentos de planejamento e programação orçamentária – PPA, LDO e LOA –,
situando seus respectivos tempos funções.

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CICLO ORÇAMENTÁRIO
A Constituição Federal de 1988 (CF/88) introduziu expressivas mudanças no processo de preparação do orçamento
público. O planejamento de médio prazo se tornou obrigatório, e os Poderes Executivo e Legislativo foram envolvidos
mais efetivamente no processo, interagindo na xação de metas e prioridades para a administração pública, no
estabelecimento de políticas públicas e diretrizes para a elaboração dos orçamentos, e no controle, entre outros
aspectos. Essas mudanças derivadas do texto constitucional acarretaram alterações no ciclo orçamentário.

Podemos de nir ciclo orçamentário como uma sequência de etapas, dotadas de características próprias, que se
repetem em períodos predeterminados, dentro dos quais os orçamentos são elaborados, discutidos, aprovados,
executados, avaliados e julgados.

De modo geral, a literatura especializada apresenta o ciclo orçamentário como um processo restrito à LOA, formado
por um conjunto integrado por quatro etapas (Figura 5.1), que se repete continuamente ao longo dos anos:

Elaboração e apresentação do Projeto De Lei Orçamentária Anual (Ploa);

Discussão e aprovação do Ploa, transformando-o na Lei Orçamentária Anual (LOA);
Programação e execução da LOA;
Avaliação e controle da execução.

CICLO ORÇAMENTÁRIO AMPLIADO

Com as mudanças introduzidas pela Constituição Federal de 1988, o processo de elaboração do orçamento foi
integrado ao planejamento, ampliando a abrangência do ciclo orçamentário.

O modelo orçamentário brasileiro de nido no art. 165 do texto constitucional de 1988 é composto por três
instrumentos – o PPA, a LDO e a LOA – que devem funcionar de maneira integrada, como se depreende a partir do que
dispõe o art. 166, § 3º, I, e § 4º:

As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o
plano plurianual. As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modi quem somente podem
ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes [...].

De igual modo, a necessidade de articulação entre os três instrumentos preconizados pela CF/88 (Figura 5.2) é
reforçada pelo art. 167, § 1º, que estabelece:

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício nanceiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no
plano plurianual ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

Atenção!
, O ciclo orçamentário ampliado inicia-se com o estabelecimento do planejamento plurianual, perpassa quatro leis de diretrizes
orçamentárias e quatro leis orçamentárias anuais, encerrando-se com a avaliação da execução e com o julgamento das contas,
após o que se inicia um novo ciclo, constituindo-se um processo contínuo, que se repete ao longo dos anos.

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A ARTICULAÇÃO ENTRE OS TRÊS INSTRUMENTOS PRECONIZADOS

PELA CF/88.

Fonte da Imagem:

Mognatti (2008) descreve, de modo sucinto, o processo de apreciação do orçamento no Congresso Nacional. Ele
reconhece que é o Poder Executivo que determina a formação da agenda para o conjunto de políticas públicas a serem
formalizadas no orçamento.

No âmbito do Poder Legislativo Federal, a apreciação das peças orçamentárias cabe à Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) (Art. 166, § 1º, I e II, CF), composta por 30 deputados federais e dez
senadores da República, com igual número de suplentes, regida pela Resolução nº 1 do Congresso Nacional, de 26 de
dezembro de 2006 (Resolução nº 1/06-CN).

A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamentos
anuais e suas alterações (créditos adicionais), além de outras matérias de cunho orçamentário. Em seu âmbito são
apresentadas as emendas aos projetos para inclusão dos interesses dos parlamentares, respeitando os prazos, limites
e condições determinados pela Resolução.

Cada proposta de PPA, LDO ou LOA recebe proposições acessórias durante sua tramitação, que auxiliarão na análise
das proposições principais e determinarão regras para a atuação dos relatores e a apresentação de emendas. Dentre
essas proposições acessórias destacam-se o parecer preliminar, os relatórios setoriais (somente no caso do projeto da
LOA), as emendas e os destaques.

(Fonte: Página eletrônica da Câmara dos Deputados Federais)

Sanches (1993), a partir dos dispositivos constitucionais, identi cou um conjunto de oito fases que compõem o ciclo
orçamentário ampliado. São elas:

Formulação do planejamento plurianual;

Apreciação e adequação do plano plurianual;
Proposição de metas e prioridades e formulação da política de alocação de recursos;
Apreciação e adequação da LDO;
Elaboração da proposta de orçamento;
Apreciação, adequação e autorização legislativa;
Execução dos orçamentos aprovados;
Avaliação da execução e julgamento das contas.

Clique nos títulos abaixo.

FORMULAÇÃO DO PLANEJAMENTO PLURIANUAL

Competência: Poder Executivo.

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Consiste na formulação da proposta do Projeto de Lei do Plano Plurianual (PLPPA), estabelecendo, de forma regionalizada, em
atendimento ao art. 165, § 1º, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
A formulação do planejamento plurianual compreende as seguintes etapas:
Elaboração de diagnóstico da situação atual;
Estabelecimento de uma visão de futuro;
De nição de prioridades;
Estabelecimento das estratégias para implementação das políticas públicas;
Formulação de programas destinados a alterar a situação atual.

APRECIAÇÃO E ADEQUAÇÃO DO PLANO PLURIANUAL

Competência: Poder Legislativo.
Consistem no processo de discussão, alteração e aprovação do PLPPA, pelo Poder Legislativo, envolvendo um conjunto de
atividades que podem ser classi cadas em quatro etapas:
1° Recepção do PLPPA – O projeto é recebido pelo Congresso Nacional e remetido à Comissão Mista de Planos e Orçamentos
Públicos (CMO); é designado, então, um relator e estabelecido um prazo para a apresentação de emendas;
2° Proposição de emendas – Os parlamentares preparam as propostas de alteração do PLPPA por meio da elaboração de
emendas enviadas à CMO;
3° Apreciação do PLPPA e das emendas na CMO – O relator analisa as emendas e emite seu parecer sobre cada uma. Na
sequência, o PLPPA é colocado em discussão pelo Plenário da Comissão, que emite o parecer da Comissão e envia ao Presidente
do Congresso Nacional o projeto aprovado;
4° Decisão pelo Congresso Nacional – Consiste na discussão, votação e aprovação do PLPPA, que é autografado e remetido ao
Chefe do Poder Executivo, para sanção.

PROPOSIÇÃO DE METAS E PRIORIDADES E FORMULAÇÃO DA POLÍTICA DE ALOCAÇÃO

DE RECURSOS
Competência: Poder Executivo.
Trata-se da elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) que, nos termos do art. 165, § 2º, da CF/88,
compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública Federal – incluindo as despesas de capital para o exercício
nanceiro subsequente –, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agências nanceiras o ciais de fomento.

APRECIAÇÃO E ADEQUAÇÃO DA LDO

Competência: Poder Legislativo.
Consiste no processo de discussão, alteração e aprovação do PLDO pelo Poder Legislativo, de modo a assegurar o alinhamento
da lei orçamentária com a lei do plano plurianual. Os deputados e senadores discutem na CMO a proposta enviada pelo Executivo,
fazem as modi cações que julgarem necessárias por meio das emendas e votam o projeto. Estas só são apreciadas se estiverem
compatíveis com o PPA e não contrariarem as normas de funcionamento da Comissão.

ELABORAÇÃO DA PROPOSTA DE ORÇAMENTO

Competência: Poder Executivo.
Consiste no processo de elaboração do PLOA para o exercício seguinte, que se desenvolve no âmbito do Sistema de
Planejamento e de Orçamento Federal e engloba um conjunto articulado de tarefas complexas, além de um cronograma gerencial
e operacional com especi cação de etapas, produtos e agentes participantes (os órgãos central e setoriais, bem como as
unidades orçamentárias), o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos seus vários níveis;
Clique aqui (galeria/aula5/docs/pdf_T5d.pdf) e veja o complemento deste conteúdo.

APRECIAÇÃO, ADEQUAÇÃO E AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA

Competência: Poder Legislativo.
Consiste no debate, na alteração e na aprovação do Ploa, tarefas de elevada complexidade e abrangência. Os trabalhos se iniciam
mesmo antes do recebimento da proposta de Ploa e se desdobram em seis etapas:
Organização das atividades;
Recepção e divulgação do projeto;
Estabelecimento de normas e proposição de emendas;
Apreciação pelas relatorias parciais e setoriais;
Compatibilização e consolidação dos relatórios setoriais;
Decisão pelo Congresso Nacional.

EXECUÇÃO DOS ORÇAMENTOS APROVADOS

Competência: Executivo.

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É por meio da execução orçamentária que efetivamente são implementadas as políticas públicas. Executar a LOA consiste em um
processo complexo e abrangente que ocorre em duas frentes:
(1) a arrecadação das receitas previstas; e
(2) o gasto das dotações autorizadas. A execução é normatizada por diversas leis, como a Lei nº 4.320/64
(//www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm), a Lei nº 8.666/93 (//www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.htm) (Lei de
Licitações), a Lei Complementar nº 101/00 (//www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm) (LRF) e a LDO, que
estabelecem cronogramas, limites e regras do tratamento a ser dado para a obtenção e o gasto dos recursos públicos.
Em uma visão mais ampla, a execução orçamentária deve buscar a excelência na arrecadação e utilização dos recursos públicos,
de modo a atender com economicidade, e ciência, e cácia, e efetividade as necessidades da população, tendo por paradigma os
princípios constitucionais que regem a Administração Pública: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e E ciência.

AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO E JULGAMENTO DAS CONTAS

Competência: Legislativo.
Essa avaliação é um processo permanente, cuja maior parte ocorre concomitantemente à execução orçamentária e está
relacionada com o controle externo, que tem como alicerce a independência dos Poderes. Por essa razão, não deve haver
hierarquia direta entre eles, mas, sim, funcionar de acordo com o princípio da separação dos Poderes, cada um exercendo suas
funções típicas e atípicas, controlando uns aos outros em um sistema de freios e contrapesos.
Segundo Hely Lopes Meirelles, o controle externo é o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável pelo ato
controlado, como, por exemplo:
Judiciário controla o Executivo e o Legislativo, veri cando a constitucionalidade dos atos praticados e dos projetos de lei
sancionados;
O Executivo controla o Judiciário, indicando membros para o Superior Tribunal Federal (STF);
O Legislativo controla o Executivo e o Judiciário, quando pratica o ato de sabatinar os Ministros indicados para o STF;
O Executivo controla o Legislativo por meio da sanção ou do veto de dispositivos de leis aprovadas;
O Legislativo aprecia as contas do Executivo e do Judiciário.
A partir da CF/88, o Tribunal de Contas da União (TCU), como órgão de assessoramento do Poder Legislativo, assumiu
competência para exercer a scalização contábil, nanceira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade, à legitimidade, à economicidade e à scalização da aplicação das
subvenções e da renúncia de receitas.

DINÂMICA DO CICLO ORÇAMENTÁRIO AMPLIADO

Fonte da Imagem: 1ZiMa / Shutterstock

O PPA vigora por um período de quatro anos, a cada ano correspondendo uma LDO e uma LOA. Buscando tornar
contínuo e encadeado o processo de planejamento e de execução dos programas na dinâmica de sucessão
governamental, as datas de início e término do PPA não coincidem com o mandato do Chefe do Poder Executivo.

Isso signi ca que, quando um novo Chefe do Executivo assume, ele tem de executar a LOA correspondente ao último
ano do PPA, ambos elaborados por seu antecessor. No transcurso do primeiro ano do seu mandato, ele elabora um
novo PPA e uma nova LOA, que executará por três anos, até o m do seu mandato – deixando para o seu sucessor a
execução do último ano de vigor do “seu” PPA e da correspondente LOA. Esse processo tem como balizadores a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei nº 4.320/64.

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É importante notar que, quanto aos períodos em que os três instrumentos de planejamento e programação
orçamentária vigoram (PPA: 4 anos; LDO: 18 meses; LOA: 1 ano), o ciclo de cada um deles se inicia na fase de
elaboração – portanto, antes do início do vigor como lei – e se estende para além dos respectivos términos,
adentrando a fase de avaliação e julgamento das contas.

Clique aqui (glossário) e tenha uma visão abrangente do ciclo orçamentário ampliado, situando a dinâmica dos seus
diferentes componentes.

1) A Constituição Federal de 1988 (CF/88) introduziu expressivas mudanças no processo de preparação do orçamento
público. Entre elas, é correto a rmar:

O planejamento de longo prazo se tornou obrigatório.

O planejamento de médio prazo se tornou obrigatório.

Houve a substituição da Lei nº 4.320/64 pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

A CF/88 introduziu o conceito de orçamento-programa.

A CF/88 introduziu a gura da sanção presidencial.

Justi cativa

2) A partir dos dispositivos constitucionais, identi ca-se um conjunto de oito fases que compõem o ciclo orçamentário
ampliado. Entre as alternativas a seguir, assinale a que não representa uma dessas fases:

Formulação do planejamento plurianual.

Apreciação e adequação do plano plurianual.

Proposição de metas e prioridades.

Apreciação e adequação da LDO.

Alinhamento da LDO à Lei de Responsabilidade Fiscal.

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Justi cativa

Glossário

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