PROCESSO ORÇAMENTARIO

Etapas do Processo Orçamentário

O processo de implantação da gestão orçamentária dar-se-á em etapas sequenciais. As etapas são

como degraus de uma escada que devem ser superados passo a passo. Cada degrau possui metas
a serem superadas viabilizando o inicio do próximo passo (próximo degrau).

Vejamos a Seguir as Etapas do Processo Orçamentário:

• 1ª Etapa – Planejamento do processo orçamentário: é a fase inicial em que se respondem quatro

perguntas. O que fazer? Como fazer? Quando fazer? E quem executará?

• 2ª Etapa – Estabelecimento de premissas: que consiste na fixação das prioridades essenciais para
a elaboração das previsões orçamentárias;

• 3ª Etapa – Coleta de dados: procedimentos previamente definidos no planejamento para que as in-
formações sejam coletadas adequadamente;

• 4ª Etapa - Consolidação dos dados: ações de apuração dos dados coletados para avaliação das
metas e resultados orçamentários;

• 5ª Etapa – Execução orçamentária: ações operacionais realizadas para viabilizar o cumprimento das
metas e objetivos orçamentários;

• 6ª Etapa – Revisão orçamentária: reavaliação dos planos orçamentários para ajusta-los a novos ce-
nários organizacionais e/ou mercadológicos;

• 7ª Etapa – Orçamentos parciais: procedimento de acompanhamento das metas durante o decorrer

do horizonte do período orçamentário.

Como é o Processo Orçamentário?

O processo orçamentário compreende as fases de elaboração e execução das leis orçamentárias –

Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Cada
uma dessas leis tem ritos próprios de elaboração, aprovação e implementação pelos Poderes Legis-
lativo e Executivo. Entender esses ritos é o primeiro passo para a participação da sociedade no pro-
cesso decisório, fortalecendo, assim, o exercício do controle social na aplicação dos recursos públi-
cos.

Processo Orçamentário no Brasil: Uma Breve Reflexão.

Trata do processo orçamentário no Brasil, fazendo uma análise crítica da gestão orçamentária e da
participação da sociedade no controle da execução orçamentária.

A participação dos Poderes Executivo e Legislativo no orçamento público, tem engendrado num dos
mais obstinados conflitos da história institucional brasileira. As Constituições anteriores e suas leis
complementares não se preocupavam com o problema da gestão orçamentária. Na verdade, traziam
em seu bojo apenas regras sobre controle e execução orçamentária, sem trazer direcionamentos re-
lacionados à gestão do orçamento.

O atual sistema orçamentário tentou solucionar o problema da racionalidade econômica, tentando

permitir uma melhor gestão orçamentária, a fim de evitar a corrupção excessiva, tentando construir
um verdadeiro regime democrático com a devida participação parlamentar.

Contudo, as regrar traçadas pela Constituição de 1988, harmonizadas com as lacunas institucionais
não permitem de forma efetiva a participação da sociedade nas decisões que afetam seu destino.

Da mesma forma que o processo legislativo visa revelar a vontade da sociedade na escolha dos re-
presentantes políticos, o processo orçamentário deveria funcionar como um mecanismo posto à dis-
posição da sociedade para manifestar suas preferências em relação aos destinos dos recursos finan-
ceiros percebidos pelo Estado, servindo também de controle no que se refere a destinação destes re-
cursos, uma forma de fiscalizar a gestão da res pública.

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A alocação de recursos públicos tem inegável impacto na vida das pessoas e consequentemente
acaba por favorecer certos setores sociais do que outros, que muitas vezes ficam à margem da ação
governamental. Sendo assim, a decisão sobre a origem e a alocação dos recursos é de fato muito
complexa e requer uma combinação entre a análise técnica, política e o interesse social.

A Constituição da República de 1988 disciplina do orçamento público, estampando princípios e regras

que tratam da despesa e receita, desde a autorização para a cobrança de tributos até a previsão de
gastos.

O orçamento atualmente possui precipuamente a função política, que consiste no controle da admi-
nistração, que fica adstrita à execução das despesas nos limites estabelecidos pelo Legislativo, e a
função econômica, que visa equilibrar as receitas com as despesas, ou seja, equilíbrio orçamentário,
gera equilíbrio econômico e assim se evita o endividamento público. Para atingir tais metas o Pro-
cesso Orçamentário é complexo e o que deveria auxiliar no alcance dos objetivos acaba se tornando
uns dois maiores problemas do orçamento público no Brasil.

Elaboração do Orçamento

De acordo com o disposto no art. 165, § 9º da Constituição da República Federativa do Brasil de

1988, caberá à lei Complementar dispor sobre vigência, prazos, elaboração e organização do orça-
mento no Brasil. Na ausência legislativa se utiliza as normas traçadas no Art. 35, § 2º, do ADCT. O
processo legislativo orçamentário obedecerá às normas do processo legislativo do art. 59 e seguintes
da Constituição, desde que não conflitem com as regras especiais traçadas no art. 166 da CRFB/88.1

Os projetos de lei relativos ao Plano Plurianual, lei de Diretrizes Orçamentárias e lei Orçamentária
Anual, são de iniciativa do Presidente da República, consoante ao disposto no Art. 165 da CRFB/88,
devendo, contudo, serem apreciadas pelas duas casas do Congresso Nacional, na forma do regi-
mento comum.2 A votação será conjunta e deverá se coadunar com os pareceres emitidos pela Co-
missão Mista.

A Comissão Mista teve suas funções delineadas de forma excepcional na Constituição, que dispõe
que a mesma deve apreciar e emitir parecer sobre os projetos de lei do Plano Plurianual, da lei de Di-
retrizes Orçamentárias e da lei Orçamentária Anual. A Comissão Mista tem, ainda, a incumbência de
apreciar as contas apresentadas pelo presidente da República, acompanhando a fiscalização orça-
mentária.

O processo de elaboração do orçamento brasileiro tem alternado situações em que o Congresso efe-
tivamente participa e define onde e como os recursos públicos são distribuídos e outras nas quais ele
tem pouca ou nenhuma influência direta.

Atualmente contamos com um conjunto de normas complexas, estabelecidas na Constituição, para

regulamentar o processo decisório do orçamento federal. O principal objetivo dessas inovações foi
criar um sofisticado sistema hierárquico de coordenação e planejamento para um período de quatro
anos, ampliando, assim, o ciclo orçamentário para além da formulação do projeto de lei anual.

Nesse contexto, foram criados três instrumentos institucionais responsáveis pela regulamentação,
planejamento e distribuição dos recursos federais: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orça-
mentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA, ligados em etapas distintas.

As metas e diretrizes definidas pelo PPA e pela LDO são utilizadas pelo Executivo para elaborar o
Projeto de Lei Orçamentária. Este projeto de orçamento estima o total das receitas e fixa as despesas
para o exercício fiscal subseqüente, que devem estar de acordo com os já mencionados. O presi-
dente da República deve enviar para o Congresso o PLO. O exame da proposta é realizado pela Co-
missão, sendo em seguida apreciado pelas duas Casas do Congresso. O PLO, posteriormente, é de-
volvido ao Executivo para sanção, com ou sem vetos.

Emendas Orçamentárias

Um dos assuntos mais polêmicos em matéria de elaboração do orçamento é a possibilidade de

emendas ao orçamento. No Brasil se evidencia abusos nas emendas orçamentárias. No regime auto-

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ritário os deputados e senadores não tinham competência para apresentá-las. Contudo, a atual Cons-
tituição, abriu esta possibilidade, em proposta dirigida à Comissão Mista, o que ensejou numa grande
abertura à Corrupção apurada pela CPI em 1993.

A Constituição estabelece que as emendas serão apresentadas à Comissão Mista, que emitirá pare-
cer, e depois serão apreciadas pelas duas Casas do Congresso Nacional, devendo serem compatí-
veis com o PPL e com a LDO e que indiquem os recursos necessários, provenientes apenas de anu-
lação de despesa.

Devemos ressaltar que nesta etapa que alguns parlamentares, especialmente os de mais prestígio e
poder político, recorrem às suas redes políticas dentro dos ministérios e órgãos federais para incluir
projetos de seu interesse na proposta que o Executivo deve enviar ao Congresso Nacional. Em ou-
tras palavras, esses parlamentares saltam um estágio importante das negociações no Congresso, fa-
zendo constar seus pedidos já no projeto enviado pelo presidente da República.

É nessa fase que se dão as negociações mais ardilosas dentro do Poder Executivo, com cada parte
buscando alargar seu quinhão do orçamento e o Tesouro procurando conter as reivindicações de to-
dos.4

A participação dos parlamentares no ciclo orçamentário tem lugar, sobretudo, na Comissão Mista. Ao
compararmos o número de emendas aprovadas pela Comissão Mista e pelo plenário do Congresso,
podemos verificar que o Congresso dificilmente se afasta do parecer emitido pela comissão. Sendo
assim, percebe-se que a Comissão Mista possui grande poder decisório no orçamento no âmbito do
Congresso. Segundo as normas internas do Congresso, os líderes partidários são responsáveis não
só pela indicação dos membros da Comissão Mista, como também têm considerável influência na es-
colha do presidente e dos três vice-presidentes.

Essas funções hierárquicas, mais a de relator, são alternadas a cada ano entre representantes do Se-
nado e da Câmara dos Deputados. Dada a importância desses cargos, as prerrogativas dos líderes
partidários na composição da comissão representam, para eles, um importante instrumento de con-
trole do processo de elaboração do orçamento, assim como um meio de recompensar ou punir seus
membros.

Sendo assim, o processo orçamentário, que deveria atender aos interesses da sociedade, fica a
mercê de um jogo político, que acaba por beneficiar uma seleta parcela da população, deixando mui-
tos fora do campo de incidência da consideração dos parlamentares influentes. Já que os mesmos
utilizam seus super-poderes para beneficiar suas bases eleitorais.

Diante da situação atual do processo orçamentário no Brasil, faz-se necessário a implementação de

mecanismos em favor de seu aprimoramento no setor público. A atual conjuntura necessita de pro-
cessos orçamentários realmente capazes de efetivar as aspirações da sociedade. É preciso mudar os
procedimentos legais e institucionais, bem como incentivar a participação da população, para que re-
almente se evidencie a democratização do orçamento, protegendo assim o atendimento das deman-
das da sociedade.

A utilização dos recursos públicos não pode ser apenas um jogo político onde prevalece o interesse
dos mais influentes, pois assim as diretrizes propostas por nossa Constituição Cidadã jamais serão
alcançadas.

Somente a transparência dos gastos públicos e a participação da sociedade no orçamento são capa-
zes de garantir a efetividade das finanças pública no cenário brasileiro.

Sistema de Planejamento Orçamentário

O entendimento de como o Estado organiza suas atividades está intrinsecamente relacionado ao co-
nhecimento de seu orçamento e de seu planejamento.

A Constituição Federal, em seu artigo 165, estabelece três espécies de leis que tratam, especifica-
mente, do orçamento público. Este planejamento orçamentário previsto na Constituição Federal é
chamado de Sistema de Planejamento e Orçamento e, sob um olhar jurídico, este trabalho pretende
identificar a relação interna entre as três leis orçamentárias, caráter este que a Constituição Federal
pretendeu garantir.

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O Plano Plurianual (PPL), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA)
se completam, permitindo que o Estado crie diretrizes para prever seus gastos e organizar arrecada-
ções, de modo a permitir um bom e harmônico funcionamento das funções do Estado brasileiro.

Noções Gerais Sobre as Leis Orçamentárias

O sistema orçamentário surgiu como um meio de limitar o Poder Executivo na estipulação de receitas
e realização de despesas já que sem este controle o emprego do dinheiro do Estado poderia ficar sob
a mera vontade de alguns membros de nosso governo.

O fim principal deste sistema é fornecer ao poder executivo a capacidade de prever seus gastos, uma
vez que é este o poder que define o plano ou orientação de governo a que se quer seguir. Por sua
vez, o sistema fornece ao Poder Legislativo a capacidade de, em um interregno pré-estabelecido de
tempo, executar as despesas previstas para o funcionamento do Estado.

Com este sistema, a Constituição Federal estabelece que toda previsão de receita e autorização de
despesas seja previamente aprovada pelo poder Legislativo, colocando em prática o já conhecido sis-
tema de freios e contrapesos.

O processo orçamentário brasileiro que envolve os governos federal, estaduais, municipais e do Dis-
trito Federal tem como base a Constituição Federal, as Constituições dos Estados, as Leis Orgânicas
dos Municípios, a Lei Federal 4.320/64 e a Lei Complementar 101 de 04/05/2000, a chamada Lei
Responsabilidade Fiscal – LRF.

Na Constituição Federal de 1988, o processo orçamentário está inserido dos artigos 165 a 169, do
Capítulo II, Seção II – Dos Orçamentos. As Constituições Estaduais bem como as Leis Orgânicas dos
Municípios abordam a questão orçamentária. [i]

Pois bem, o sistema orçamentário encontra fundamento constitucional nos artigos 165 a 169 da
Constituição Federal de 1988. Este sistema é constituído por três leis principais, sendo elas o Plano
Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei de Orçamento Anual - LOA.

Para que continuemos, portanto, é necessário o estudo das funções básicas de cada instrumento le-
gal previsto na Constituição Federal.

O Plano Plurianual (PPA)

A primeira lei prevista no artigo 165 da CRFB é o Plano Plurianual, que estabelece, de forma regiona-
lizada, diretrizes, objetivos e metas da administração pública relativas a despesas de duração conti-
nuada e de capital (aquelas que aumentam o patrimônio público ou amortizam o principal das dívidas
de longo prazo). Na ausência de Lei Complementar dispondo de forma contrária, a vigência do PPA
é de quatro anos.

Como se percebe, a realidade é que o PPA não é autoexecutável, uma vez que apenas rege objeti-
vos a serem alcançados e executados principalmente através da Lei Orçamentária Anual.

A função do PPA é, então, simplesmente orientadora, de forma que se possa criar diretrizes para ela-
boração das demais leis orçamentárias.

Como observa Squizzato:

A Lei do Plano Plurianual orienta a elaboração das demais leis orçamentárias, funcionamento como
um instrumento de planejamento a longo prazo do governo. Por tal motivo, seu projeto deve ser enca-
minhado ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício fi-
nanceiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (art. 35, § 2º, I, ADCT).[ii]

O plano plurianual é válido por quatro anos, e nele estão contidas as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública para as despesas de capital e programas de duração continuada.

O projeto de lei do PPA deve ser apresentado pelo chefe do Poder Executivo ao Poder Legislativo até
quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro, para, após aprovado, vigorar
até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subsequente.

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A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

A Lei de Diretrizes Orçamentárias é a segunda espécie de lei prevista na Constituição Federal.

Tem como função o estabelecimento de metas e prioridades para o próximo exercício financeiro.
Além disso, a LDO orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispões sobre alterações na le-
gislação tributária e estabelece regras sobre o equilíbrio entre receitas e despesas.

A disposição sobre alterações na legislação tributária é necessária, uma vez que tais mudanças impli-
cam diretamente no aumento ou diminuição de arrecadação, influenciando a previsão de receitas a
serem levadas em consideração pela Lei Orçamentária Anual.

O projeto da LDO deve, ainda, ser integrado pelo Anexo de Metas Fiscais, onde são estabelecidas
metas anuais “relativas a receitas, despesas, resultado nominal e primário e montante da dívida pú-
blica, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes”.

Conforme resume Régis Fernandes de Oliveira:

Ora, a lei de diretrizes, o próprio nome está dizendo, deve traçar regras gerais para aplicação ao
plano plurianual e também aos orçamentos anuais. Deve traças “metas e prioridades” que deverão
constar do plano plurianual, orientando “a elaboração da lei orçamentária anual”, ou seja, o que deve
ela conter. Deverá dispor, também, “sobre as alterações na legislação tributária”, isto é, quando pode
haver a inserção das receitas.

José Afonso da Silva também leciona ao dispor:

A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública fe-

deral, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elabora-
ção da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (art. 165, § 2º).

Trata-se de lei anual. Não se estabelece quando ela deve ser submetida à consideração do Con-
gresso Nacional. Dispôs-se apenas que o seu projeto, assim como os da lei do plano plurianual e do
orçamento anual, seja enviada pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da
lei complementar de caráter financeiro já indicada. Mas por sua natureza ela deve preceder à elabo-
ração orçamentária, porque ela que vai dar as metas e prioridades que hão de constar do orçamento
anual.

A Lei Orçamentária Anual (LOA)

O último instrumento orçamentário previsto no artigo 165 da Constituição Federal é a Lei Orçamentá-
ria Anual.

Esta lei se subdivide em três suborçamentos distintos: um fiscal, um da seguridade social e outro de
investimentos das empresas.

O orçamento fiscal é considerado o principal dos três orçamentos, considerando-se sua abrangência
e dimensão. Abrange as receitas e despesas para o exercício financeiro vigente e engloba a adminis-
tração pública direta e indireta (autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia
mista etc.), além dos três Poderes, Tribunal de Contas e Ministério Público.

Em síntese, o orçamento fiscal previsto na LOA é significativamente amplo e, para alguns autores,
inclusive, excessivamente abrangente. [viii]

O segundo orçamento que deve ser tratado na LOA é o de seguridade social, que envolve as receitas
e despesas com saúde, previdência e assistência social e também envolve a administração direta e
indireta.

Por último, o orçamento de investimento das empresas. Conforme anota GIACOMONI:

Outra novidade no direito orçamentário brasileiro, este orçamento compreende os investimentos reali-
zados pelas empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital
social com direito a voto. A criação do orçamento reflete a preocupação, dominante na década de 80,

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com a dimensão alcançada pelo segmento empresarial público e a importância do mesmo no quadro
de dificuldades fiscais que caracterizava o Estado brasileiro. [ix]

Corretamente, o orçamento deixa de lado as receitas e despesas operacionais, abrangendo apenas

os investimentos das empresas estatais. Afora o evidente significado político que caracteriza a pro-
gramação de investimentos dessas empresas, as próprias fontes de recursos que viabilizam tais in-
vestimentos têm natureza de receita pública – dividendos retidos, aumento de capital por parte do Po-
der Público, transferências de recursos do orçamento, operações de financiamento com aval do Po-
der Público etc. -, o que reforça a necessidade de que essas ações tenham acompanhamento e con-
trole públicos.

A Integração

Cabe destacar que a Constituição Federal de 1988 inovou ao estabelecer um sistema orçamentário
definido pela doutrina como “orçamento-programa”. Com esta forma de sistema, a Carta Magna con-
seguiu definir um método de elaboração orçamentária que estivesse em consonância com os princí-
pios econômicos e sociais brasileiros. Assim, o orçamento público seria mais uma forma de garantir
os direitos e diretrizes pré-estabelecidos na própria Constituição.

Desta forma, é inegável a necessidade de integração entre os instrumentos orçamentários, uma vez
que, como visto, em que pese cada um deles tenha funções únicas, um não pode concretizar suas
disposições sem a complementação do outro.

Segundo a ONU, o orçamento programa assim se define:

Sistema em que se presta particular atenção às coisas que um governo realiza mais do que às coisas
que adquire. As coisas que um governo adquire, tais como serviços pessoais, provisões, equipamen-
tos, meios de transporte etc., não são, naturalmente, senão meios que emprega para o cumprimento
de suas funções.

As coisas que um governo realiza em cumprimento de suas funções podem ser estradas, escolas,
terras distribuídas, casos tramitados e resolvidos, permissões expedidas, estudos elaborados ou
qualquer das inúmeras coisas que podem ser apontadas. O que não fica caro nos sistemas orçamen-
tários é esta relação entre coisas que o governo adquire e coisas que realiza. [xi] [Tradução de James
Giacomoni]

Partindo deste pressuposto, José Afonso da Silva assim afirma:

A Constituição instituiu um sistema orçamentário efetivamente moderno. Abre amplas possibilidades

à implantação de um sistema integrado de planejamento do orçamento-programa, de sorte que o or-
çamento fiscal, os orçamentos de investimento das empresas e o orçamento de desenvolvimento
econômico e social, ou, se se quiser, conteúdo dos planos e programas nacionais, regionais e setori-
ais.

Na medida em que estes têm que compatibilizar-se com o plano plurianual que é o instrumento que
estabelece as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, que inte-
grarão o orçamento anual, em cada ano, e por ela executadas anualmente.

Sobre o orçamento-programa, Oliveira destaca como o orçamento público funcionava antes do ad-
vento da Constituição de 1988:

O orçamento, enfim, na lição de notáveis especialistas da área, era mero documento de cunho finan-
ceiro, a saber, continha a previsão de receitas e despesas, enquadrando-se, também, como peça
contábil – simples lei autorizativa, figurando como previsão de entradas e gastos públicos, sem maior
responsabilidade com a vida do país e sem maior relevância na programação da sociedade. Desvin-
culada de ideário político, continha mera previsão financeira.

Logo, era neutra. Não continha quaisquer obrigações, de vez que mera proposta, e tornava o admi-
nistrador irresponsável, pois ele não era obrigado a exaurir o que na lei se continha.

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Como lei de previsão, poderiam não se realizar os valores nela contidos, o que desarmava a socie-
dade de qualquer possível ação para o cumprimento do previsto em lei.

No regime orçamentário antigo, portanto, era comum o abandono de obras ou programas, uma vez
que existia apenas um instrumento orçamentário (o orçamento anual).

Não existia um efetivo controle dos projetos da Administração Pública e, a troca de mandatos signi-
fica, quase que inexoravelmente, o descarte de planejamentos e a não continuidade de projetos ante-
riores.

Assim observa Martins:

Não havia instrumentos legais que obrigassem o planejamento e a fixação de metas com certa ante-
cedência. Como já dito, tinha-se o orçamento anual e só. Todavia, uma vez que esta lei vigora por
apenas um exercício (sendo necessário editar outra a cada ano), o planejamento ordinariamente res-
tava precário e seriamente prejudicado.

Nesse sentido, andou bem o constituinte de 1988 ao prever alguns instrumentos legislativos cujo ob-
jeto é aperfeiçoar e possibilitar uma ação planejada com um período mínimo de duração. [xiv]

É expressa na Constituição, então, a maior preocupação com o que o Estado vai realizar com a ela-
boração de seu orçamento, em detrimento dos gastos e recursos propriamente ditos.

É possível perceber, então, que não há como cumprir as diretrizes estabelecidas pelo Plano Pluria-
nual, tampouco as metas da Lei de Diretrizes Orçamentárias, sem a previsão concreta da LOA. Da
mesma forma, é impossível o estabelecimento de orçamentos na LOA, se estes entram em confronto
com as disposições das outras leis orçamentárias.

Daí a necessidade de integração. Integração que deve estar presente entre as próprias leis orçamen-
tárias e, também, entre estas e os demais dispositivos da Constituição.

Entre as próprias leis orçamentárias porque a própria Constituição Federal assim determina, de forma
que a natureza de complementação está explícita nas características das referidas leis.

A falta desta integração entre leis pode causar séria desestabilização na concretização de políticas
públicas, de forma que projetos previstos podem carecer de execução por falta de diretriz no PPL e
na LDO.

Da mesma forma, uma meta ou objetivo pode ser esquecido se não há projetos que os observem na
LOA.

Desta forma, é possível concluir que existe, portanto, um grande poder no orçamento econômico, de
forma que a CRFB concedeu a este instrumento uma grande extensão de atuação.

Como Observa Stamatopoulos:

Na atualidade o orçamento retrata não apenas as receitas e despesas efetuadas pelo Estado, mas
também o que os particulares irão produzir e gastar dentro de determinado exercício.

O orçamento constitui-se, portanto, num poderoso instrumento de política econômica. [xv]

As Leis Orçamentárias como Instrumentos de Efetivação dos Direitos Sociais

Sobre os Direitos Sociais, Pierdoná et al. assim se manifestam:

A seguridade social, assim como as demais áreas da “Ordem Social” – Título VIII da Constituição Fe-
deral -, têm como base o primado do trabalho e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais (art. 193
da CF).

O art. 194 da CF define a seguridade social e estabelece suas diretrizes fundamentais [SIC], bem
como as áreas que a compõem: saúde (arts. 196-200), assistência social (arts. 203 e 204) e previ-
dência social (arts. 201, 202, e 40). Seu financiamento está previsto no art. 195. [xvi]

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Sobre o mesmo tema, Oliveira leciona:

Os direitos sociais vinculam-se a realizações proporcionadas pelo Estado, direta ou indiretamente,

enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condições de vida aos mais fracos,
buscando a igualização de situações sociais desiguais. [xvii]

Entre os direitos sociais garantidos na Constituição Federal, pode-se destacar os direitos do trabalha-
dor (arts. 7º a 11 da CF), os direitos relativos à seguridade social e saúde (arts. 194 a 204 da CF), o
direito à família e relativos à criança e adolescente (arts. 226 a 230), o direito ao meio ambiente (art.
225 da CF), o direito à educação e cultura (arts. 205 a 217 da CF), entre outros.

José Afonso da Silva subdivide os direitos sociais previstos na Constituição em: direitos relativos aos
trabalhadores e direitos do homem consumidor.

Dentro desta classificação apresentada pelo autor, os direitos coletivos e individuais do trabalho fica-
riam na primeira subdivisão enquanto os direitos à seguridade, educação e cultura, moradia, meio
ambiente e relativos a criança e idosos, na segunda. [xviii]

Independente da classificação, os direitos sociais previstos da Carta Magna são, para o Estado, de-
veres perante o cidadão.

Desta forma, o Estado deve se planejar e se organizar de forma a respeitar e garantir os direitos pre-
vistos na CF, o que, como consequência, inclui o dever de elaborar um programa orçamentário que
tenha como visão os direitos sociais já previstos.

Partindo do pressuposto de que o Estado tem gastos, e muitos gastos, para efetivar e concretizar os
direitos sociais, é dever do Estado prever medidas e instrumentos, como o orçamento público, para
que isso seja possível.

A teoria chamada de “mínimo existencial” abraça a necessidade de o Estado promover sempre o mí-
nimo necessário para a sobrevivência de seus cidadãos.

Cuidados básicos de saúde, acesso à educação, moradia, saneamento básico, proteção na doença
ou na velhice são exemplos de benefícios que vão compor o chamado mínimo existencial [...]. Não há
um rol comum aos diferentes povos capaz de indicar o que cada governo deve fazer para assegurar o
bem-estar geral. De fato, cada realidade e cada momento, indicarão as prioridades do grupo, mas um
aspecto em comum sempre se faz presente: esta rede de benefícios tem um custo, e esse custo é
alto. [xix]

Ora, se o Estado deve garantir o mínimo existencial, não é possível fazê-lo sem seus instrumentos
legais e normativos. Assim, além de instrumentos orçamentários de planejamento e programa, as leis
orçamentárias previstas na Constituição Federal são, em primeiro plano, verdadeiros meio de efetiva-
ção dos Direitos Sociais.

Esta corrente que afirma o dever estatal em garantir os direitos sociais tem criado um fenômeno cha-
mado de “ativismo judicial”. Ou seja, o Poder Judiciário, num caso em concreto, pode interferir nas
políticas públicas para garantir o acesso do cidadão aos direitos mínimos.

Em recente julgado, o Supremo Tribunal Federal assim se pronunciou:

Ementa: agravo regimental no recurso extraordinário. Constitucional. Ação civil pública. Interesses
individuais indisponíveis. Legitimidade do ministério público. Direito à saúde. Dever do estado. Reali-
zação de tratamento médico. Obrigação solidária dos entes da federação. Situação de omissão da
administração pública. Concretização de políticas públicas pelo poder judiciário. Possibilidade. Agravo
a que se nega provimento.

I – O acórdão recorrido está em harmonia com a jurisprudência desta Corte firmada no sentido de
que o Ministério Público possui legitimidade para ingressar em juízo com ação civil pública em defesa
de interesses individuais indisponíveis, como é o caso do direito à saúde.

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II - A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que é solidária a obrigação dos entes da Fe-
deração em promover os atos indispensáveis à concretização do direito à saúde, tais como, na hipó-
tese em análise, a realização de tratamento médico por paciente destituído de recursos materiais
para arcar com o próprio tratamento. Portanto, o usuário dos serviços de saúde, no caso, possui di-
reito de exigir de um, de alguns ou de todos os entes estatais o cumprimento da referida obrigação.

III – Em relação aos limites orçamentários aos quais está vinculada a ora recorrente, saliente-se que
o Poder Público, ressalvada a ocorrência de motivo objetivamente mensurável, não pode se furtar à
observância de seus encargos constitucionais.

IV - Este Tribunal entende que reconhecer a legitimidade do Poder Judiciário para determinar a con-
cretização de políticas públicas constitucionalmente previstas, quando houver omissão da administra-
ção pública, não configura violação do princípio da separação dos poderes, haja vista não se tratar de
ingerência ilegítima de um poder na esfera de outro.[xx][Grifos]

Conforme entendimento do próprio Supremo, o Poder Judiciário pode intervir nas decisões, inclusive
discricionárias, da Administração Pública para fazer garantir os direitos sociais em discussão.

As leis orçamentárias devem, portanto, estabelecer mínimos para efetivação dos direitos sociais, sob
pena de intervenção do Judiciário caso o prejudicado venha a ingressar com ação.

Mesmo na hipótese de não reserva de verba necessária para a concretização deste direito, ou seja,
ausência de previsão em alguma das leis orçamentárias, o prejudicado pode se valer de meio judicial
para fazer valer seu direito social previsto na Constituição Federal.

Sendo assim, pode-se dizer que os direitos previstos na CF são individuais e passíveis de exigência
perante a Administração Pública.

Secretaria de Orçamento Federal (SOF)

É no Orçamento que o cidadão identifica a alocação dos recursos que o governo recolhe sob a forma
de tributos. Nenhuma despesa pública pode ser realizada sem estar fixada no Orçamento.

A Secretaria de Orçamento de Federal - SOF é subordinada ao Ministério do Planejamento Orça-

mento e Gestão, órgão central do sistema de planejamento e orçamento federal.

À SOF compete o papel de coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração da Lei de Diretrizes

Orçamentárias- LDO e da Lei Orçamentária Anual da União - LOA, compreendendo os orçamentos
fiscal e da seguridade social; estabelecer as normas necessárias à elaboração e à implementação
dos orçamentos federais sob sua responsabilidade; e proceder, sem prejuízo da competência atribu-
ída a outros órgãos, ao acompanhamento da execução orçamentária.

A história da Secretaria teve início em 1967, quando pelo Decreto Lei nº 200, de 25 de fevereiro, foi
criado o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral que estabelecia como sua área de compe-
tência a programação orçamentária e a proposta orçamentária anual.

Em março de 1971, com a publicação da Portaria nº 20, a então Subsecretaria de Orçamento e Fi-
nanças passou a ter atribuição de órgão central do sistema orçamentário. No ano seguinte, com a pu-
blicação da Portaria nº 46 de 14 de junho de 1972, passou a ser a Secretaria de Orçamento e Finan-
ças - SOF.

A sigla SOF se manteve desde então. Apenas por um curto período – entre 1990 e 1992, quando es-
teve vinculado ao Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento – o órgão foi denominado de De-
partamento de Orçamento da União. Porém, com a publicação da Medida Provisória 309 em 16 de
outubro de 1992, a SOF voltou a ser secretaria, subordinada à Presidência da República.

Em 1996, tornou-se órgão específico e singular do então Ministério do Planejamento e Orçamento,

criado por meio do Decreto 1.792. Em 2006, com o Decreto 5.719, a SOF foi inserida na atual estru-
tura regimental do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Em 2010, foi publicada a estru-
tura regimental do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que foi atualizada em 2014 com
a publicação do Decreto 8.189.

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 PROCESSO ORÇAMENTARIO

Missão

"Racionalizar o processo de alocação de recursos, zelando pelo equilíbrio das contas públicas, com
foco em resultados para a Sociedade."

Visão
"Ser a organização de excelência na gestão dos recursos públicos federais."

Execução Orçamentária

A execução orçamentária e financeira ocorre concomitantemente, por estarem atreladas uma a outra.
Havendo orçamento e não existindo o financeiro, não poderá ocorrer a despesa. Por outro lado, pode
haver recurso financeiro, mas não se poderá gastá-lo, se não houver a disponibilidade orçamentária.

Em conseqüência, pode-se definir execução orçamentária como sendo a utilização dos créditos con-
signados no Orçamento ou Lei Orçamentária Anual - LOA. Já a execução financeira, por sua vez, re-
presenta a utilização de recursos financeiros, visando atender à realização dos projetos e/ou ativida-
des atribuídas às Unidades Orçamentárias pelo Orçamento.

Todo o processo orçamentário tem sua obrigatoriedade estabelecida na Constituição Federal, art.165,
que determina a necessidade do planejamento das ações de governo por meio do:

Plano Plurianual de Investimentos - PPA

Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO

Lei Orçamentária Anual - LOA

Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execução orçamentária e de programação fi-
nanceira da União estabelecidas para o exercício e lançadas as informações orçamentárias, forneci-
das pela Secretaria de Orçamento Federal, no SIAFI , por intermédio da geração automática do docu-
mento Nota de Dotação – ND, cria-se o crédito orçamentário e, a partir daí, tem-se o início da execu-
ção orçamentária propriamente dita.

Executar o Orçamento é, portanto, realizar as despesas públicas nele previstas, seguindo à risca os
três estágios da execução das despesas previstos na Lei nº 4320/64 : empenho, liquidação e paga-
mento.

Primeiro Estágio: Empenho

Pois bem, o empenho é o primeiro estágio da despesa e pode ser conceituado como sendo o ato
emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento, pendente ou
não, de implemento de condição.

Todavia, estando a despesa legalmente empenhada, nem assim o Estado se vê obrigado a efetuar o
pagamento, uma vez que o implemento de condição poderá estar concluído ou não. Seria um ab-
surdo se assim não fosse, pois a Lei 4320/64 determina que o pagamento de qualquer despesa pú-
blica, seja ela de que importância for, passe pelo crivo da liquidação.

É nesse segundo estágio da execução da despesa que será cobrada a prestação dos serviços ou a
entrega dos bens, ou ainda, a realização da obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o imple-
mento de condição.

Segundo Estágio: Liquidação

O segundo estágio da despesa pública é a liquidação, que consiste na verificação do direito adquirido
pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

Ou seja, é a comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do empenho. A

finalidade é reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a
pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigação e é efetuado no SIAFI pelo documento Nota
de Lançamento – NL.

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 PROCESSO ORÇAMENTARIO

Ele envolve, portanto, todos os atos de verificação e conferência, desde a entrega do material ou a
prestação do serviço até o reconhecimento da despesa. Ao fazer a entrega do material ou a presta-
ção do serviço, o credor deverá apresentar a nota fiscal, fatura ou conta correspondente, acompa-
nhada da primeira via da nota de empenho, devendo o funcionário competente atestar o recebimento
do material ou a prestação do serviço correspondente, no verso da nota fiscal, fatura ou conta.

Terceiro Estágio: Pagamento

O último estágio da despesa é o pagamento e consiste na entrega de numerário ao credor do Estado,

extinguindo dessa forma o débito ou obrigação. Esse procedimento normalmente é efetuado por te-
souraria, mediante registro no SIAFI do documento Ordem Bancária – OB, que deve ter como favore-
cido o credor do empenho.

Este pagamento normalmente é efetuado por meio de crédito em conta bancária do favorecido uma
vez que a OB especifica o domicílio bancário do credor a ser creditado pelo agente financeiro do Te-
souro Nacional, ou seja, o Banco do Brasil S/ª. Se houver importância paga a maior ou indevida-
mente, sua reposição aos órgãos públicos deverá ocorrer dentro do próprio exercício, mediante cré-
dito à conta bancária da UG que efetuou o pagamento. Quando a reposição se efetuar em outro exer-
cício, o seu valor deverá ser restituído por DARF ao Tesouro Nacional.

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