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SANTO ANDRÉ – SP
2018
LYS RODRIGUES RIBEIRO
SANTO ANDRÉ-SP
2018
TERMO DE APROVAÇÃO
_____________________________________
Profa. Dra. Maria Antonia Dias Martins
Orientadora
__________________________________
Prof. Dr. Sérgio Godoy
__________________________________
Prof. Dr. Gilberto Lopes Teixeira
A América Latina em geral, e do Sul, em particular, são regiões do globo que tiveram seus
desenvolvimentos fragmentados, marcados pela dependência econômica em relação aos centros
de poder vigentes e vulnerabilidades externas desde as formações dos Estados Nacionais. Ao
longo do tempo, os países que compõem a América do Sul intentaram, em diversas ocasiões
desde o advento das tradições latino-americanistas, superar tal condição através do
estreitamento de relações políticas, econômicas, sociais e culturais. Apesar dos esforços, a baixa
capacidade dos países sul-americanos de projetar e implementar planos e políticas públicas que
alterem as condições estruturais de vulnerabilidades externas permanece. Neste sentido, uma
das mais recentes tentativas de autonomização da região ocorreu com a construção da União
Sul-Americana de Nações (UNASUL). Esta pesquisa, portanto, procura descrever e analisar os
aspectos singulares propostos pela UNASUL em termos de regionalismo e, em que medida a
instituição e três das organizações que conformam seu arcabouço (COSIPLAN, CDS e Banco
do Sul) conferiram um ganho de autonomia concreto para a América do Sul.
Latin America in general, and South America, in particular, are regions of the globe whose
developments have been marked by economic dependence and external vulnerabilities towards
the central capitalist countries. Throughout time, south american countries have tried, in many
occasions since the arise of latin-americanist ideas, to overcome this lack of autonomy through
political, economical, social and cultural integration. Nevertheless, south american countries
enjoy low levels of autonomous action in the international system, having difficulties to conduct
public policies that would change the structural conditions causing these countries external
vulnerabilities, or at any rate, free from constraints imposed by more powerful countries. Thus,
this paper aims to describe and analyse the particular aspects proposed by Unasur when it comes
to regionalism and, in which degree this institution and three of its organizations (South
American Infrastructure and Planning Council (COSIPLAN), Bank of the South and Council
of South American Defense (CDS) have contributed to increase autonomy in South America.
ALBA-TCP Aliança Bolivariana para os Povos da Nossa América – Tratado de Comércio dos
Povos.
INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 1
1.1 O Pan-Americanismo e a Política Externa dos Estados Unidos para a América Latina 10
1.3 Década perdida, regionalismo aberto e inserção da América Latina na globalização dos
90 .......................................................................................................................................... 29
REFERÊNCIAS .................................................................................................................... 75
1
INTRODUÇÃO
Não obstante seu processo ter sido iniciado em um cenário de esgotamento neoliberal,
a UNASUL, dentre uma série de organizações, consolida-se ao longo da denominada ‘onda
progressista’ na América do Sul. Para além das alterações em termos de políticas públicas
domésticas, a ascensão majoritariamente simultânea dos governos de esquerda no
subcontinente propugnaram, igualmente, um novo tipo de regionalismo: pós-liberal, pós-
hegemônico ou autonomista, de características amplamente diversas dos tipos de regionalismos
pensados e implementados pelos países sul-americanos até então. Dentre as organizações que
floresceram durante tal período, a União das Nações Sul-Americanas figura entre uma das
expressões mais representativas deste processo ao passo que congrega a totalidade de países
sul-americanos e baseia-se em esforços para consolidação de uma identidade regional, respeito
a pluralidade ideológica e ênfase na multidimensionalidade dos processos cooperativos e de
integração. Ao concretamente ampliar o sentido de integração para além dos processos
econômico-comerciais historicamente adotados no subcontinente, a constituição formal da
União de Nações Sul-Americanas (UNASUL), em 2008, estabelece um marco, ao mesmo
tempo fundamental e inédito, no âmbito das estratégias para a ampliação da autonomia dos
países integrantes do bloco.
Assim, a construção desta pesquisa envolve a ideia de, no primeiro capítulo, traçar um
breve histórico, partindo das independências até meados dos anos 2000, da utilização da
integração regional como ferramenta de autonomia para as relações exteriores dos Estados sul-
americanos frente ao cenário internacional, detalhando as instituições criadas no âmbito
regional, as visões de mundo correntes que fundamentaram a construção de tais organizações,
bem como sua estrutura, principais sucessos e malogros.
Por fim, o terceiro capítulo visa traçar e analisar um breve histórico de constituição da
Unasul, bem como sua estrutura e principais pontos de inovação que a separam, como
experiência, das tentativas de organização regional implementadas historicamente na América
do Sul. Ademais, através do estudo do andamento nos anos iniciais dos projetos materializados
na Cosiplan, Banco do Sul e Conselho de Defesa, também procura-se pesquisar em que medida
a constituição e atuação da União de Nações Sul-Americanas efetivamente corroborou para o
avanço do projeto de autonomização política da América do Sul e para a redução da assimetria
de poder da região em relação ao sistema internacional.
4
aponta a imobilidade vertical e horizontal das elites políticas americanas, em todo o continente
numericamente maiores em relação aos peninsulares (p.97, 2008):
Espanhola, Simón Bolívar publicou a Carta da Jamaica (1815). Como declarou o próprio
Bolívar no documento (p.31, 2015):
Esta Carta defendia a união confederativa de parte das colônias espanholas com o
objetivo de lograr e manter a liberdade destes Estados frente à metrópole. Constrói-se, então, a
imagem de um sistema internacional americano, fundamentado em raízes realistas e liberais,
cujos principais traços eram guiados “pela manutenção da paz, pela força do direito
internacional, pela solução negociada de controvérsias, pela aliança política que proscrevesse
o exercício da potência” (Saraiva, p.59, 2008). As diretrizes autóctones podem ser percebidas
nas propostas de criação de uma política externa comum, da responsabilidade pela arbitragem
e resolução de conflitos internos e, ademais, pela institucionalização de uma força armada
própria dos Estados confederados. No entanto, o ideário de Bolívar apresentava limitações
quanto à extensão da integração – excluindo Brasil, Chile e Províncias Unidas do Rio da Prata
-, bem como o alcance da autonomia regional em relação à Coroa Espanhola ao passo que
associaria o Reino Unido a esta nova confederação. De acordo do Stersi dos Santos (p.182,
2008):
1
Ainda que as independências políticas tivessem sido alcançadas pelos países latinos durante o século XIX, os
mecanismos de atraso e dependência econômica foram mantidos, ocorrendo apenas uma espécie de aggionarmento
7
dos processos exploratórios que passaram do arcabouço mercantilista para o liberalismo comercial impulsionado
pelos ingleses. De acordo com Saraiva (p.61, 2008), “Os malefícios do esquema eram unilaterais, latino-
americanos. O sistema produtivo manter-se-ia voltado para o exterior, as populações locais teriam acesso restrito
aos produtos importados e dissuadia-se a produção para o mercado interno; a baixa renda do trabalho incitava ao
regime servil ou escravista.”
8
madre patria, sino entre ellas mismas.” (Bushnell, p. 116, 1990). De acordo com Anderson
(p.104, 2008):
Ainda que o ideal de integração para a América Latina tenha sofrido impeditivos que
remontam ao formato mesmo de colonização, o pensamento e as tentativas de união são
recorrentes na história do continente. O bolivarianismo clássico, por exemplo, não se reduziu
ao pensamento de unidade regional do próprio Bolívar, mas foi contribuído, no contexto do
ideário latino-americanista, por outros pensadores regionais ao longo do tempo. É o que ilustra
a criação e propagação, no século XIX, do conceito de América Latina como uma região
específica do ‘Novo Mundo’ atribuída geralmente, de acordo com o autor, a José María Torres
Caicedo, quem publicou em 1857 poema intitulado Las dos Americas fazendo “referências à
América del Sur e à América Española e termina com um apelo dramático pela unidade dos
Pueblos del Sur contra a América en el Norte” (Bethell, p.290, 2009)2; o ensaísta chileno
Francisco Bilbao também é apontado como responsável do primeiro uso do termo ‘América
Latina’ tendo sido autor de obras como Iniciativa de la América. Idea de un Congresso Federal
de las repúblicas (Paris, 1856), La América en peligro (1862), Emancipación del espíritu en
América (1863) e El evangelio americano (1864); igualmente, discursos e artigos de Justo
Arosemena, no mesmo período, utilizam o termo ‘América Latina’. Bethell discorre sobre a
corrente de pensamento latino-americanista do século XIX (p. 292, 2009):
2
Ainda de acordo com Bethell, Torres Caicedo era um entusiasta da união latino-americana. Para além das
declarações a favor, publica dois livros sobre o tema na década de 1860. A saber: Bases para la formación de una
Liga Latinoamericana (Paris, 1861) e Unión latinoamericana, pensamiento de Bolívar para formar una liga
americana, su orígen y desarrollo (Paris, 1865; 2ª ed. 1875).
9
Foi também neste espírito de afirmação da América Espanhola ou Latina como espaço
geopolítico frente às metrópoles ibéricas e resistência em relação ao expansionismo norte-
americano observado pelos intelectuais da época3 que Bolívar, então presidente da Grã-
Colômbia (1819-1830), realiza uma convocação, em 1824, para o Congresso do Panamá.
Ocorrido entre junho e julho de 1826, o congresso teve a própria Grã-Colômbia, o Peru, o
México e a confederação da América Central como participantes e seu objetivo principal era
articular uma tentativa de convergência entre as nações latino-americanas, ainda em processo
de consolidação dos Estados, frente aos movimentos de recolonização da Coroa Espanhola e ao
pensamento da Santa Aliança4, bem como às investidas francesas5 no continente e às pretensões
hegemônicas estadunidenses delineadas na Doutrina Monroe (1823).
Ainda que tenha havido ausência de resultados efetivos para uma união latino-americana
nas denominadas conferências bolivarianas dos anos 1800, é forçoso reconhecer que o ideário
de intelectuais do período em questão constitui importância ímpar, e suas obras repercutem até
3
Foram variadas as ações dos norte-americanos que permitiram tal observação ao longo do século XIX, entre a
anexação do Texas em 1845 e a política externa agressiva em relação a Cuba, dentre outros fatos, os latino-
americanistas viam indicações de que os Estados Unidos estavam colocando o arcabouço ideológico do Destino
Manifesto em prática ao sul do Rio Bravo.
4
A Santa Aliança e o Concerto Europeu, no entanto, não constituíam ameaça séria no sentido de uma ação
concertada de reconquista dos territórios independentes politicamente nas Américas. Ocorreram, sim, tentativas
localizadas de intervenção com objetivos pontuais, a exemplo da intervenção na Argentina para assegurar livre
comércio e navegação na Bacia do Prata no início da década de 1850.
5
Maximiliano de Habsburgo-Lorena foi convidado por Napoleão III a ocupar o trono mexicano, dois anos após a
invasão francesa ao país em 1861 e a queda de Benito Juárez. O curto Segundo Império Mexicano (1863–1867)
liderado por Maximiliano entrou em declínio após as reações dos Estados Unidos e a retirada do apoio dos países
europeus.
10
os dias atuais entre os defensores de uma América Latina autônoma e unida. Entre eles, o
cubano José Martí e sua obra mais famosa, “Nuestra América (1891), [que] trata de dar sentido
à noção de identidade latino-americana e busca valorizar o autóctone, o genuíno” (PINTO,
p.347, 2012).
Neste sentido, durante o século XIX ensaiou-se uma integração enquanto ferramenta de
fortalecimento da região nos processos de lutas independentistas, a fim de conquistar e manter
a liberdade política em partes da América Latina. Uma vez afastado o controle administrativo
europeu e consolidados os Estados-nacionais, contudo, as elites locais e o pensamento regional
voltaram-se para formas de relacionamento menos integrativas e mais cooperativas, que não
implicassem perda de soberania para os Estados recém-formados. A passagem do século XIX
para o XX, desta maneira, é caracterizada pelo fortalecimento do período pan-americanista, em
detrimento da diretriz bolivariana, e com forte influência dos Estados Unidos, cujas diretrizes
dominaram a natureza das relações interamericanas até os anos de 1950.
Associado a outras políticas externas dos Estados Unidos ao longo de sua vigência, o
pan-americanismo, impulsionado principalmente pelas elites do norte e nordeste do país6,
passou por nuances, embora sua orientação geral no sentido de estabelecer o domínio do
hemisfério por meio da imposição de uma agenda voltada fortemente para temas comerciais,
econômicos e financeiros tenha sido mantida. Assim ocorreu, com maior ou menor intensidade,
durante as onze conferências pan-americanas em diversas cidades do continente, desde a
primeira, entre 1889 e 1890, na cidade de Washington, que marca oficialmente o início do pan-
americanismo. Foram elas: a Conferência do México (1901-1902); a Conferência do Rio de
Janeiro (1903); a Conferência de Buenos Aires (1910); a Conferência de Santiago (1923); a
Conferência de Havana (1928); a Conferência de Montevidéu (1933); a Conferência de Lima
(1938); a Conferência de Bogotá (1948) e a Conferência de Caracas (1954).
6
Ávidas por escoar seus bens industriais, estas elites viam nas conferências uma oportunidade para exercer
influência política e econômica sobre a América Latina. Ao contrário, os produtores ao sul dos Estados Unidos
tinham ressalvas quanto às iniciativas de união, pois a produção agrícola dos países latino-americanos poderia
competir diretamente com a sua própria.
12
de Havana, o destaque foi para o tom de crítica recebido pelos EUA devido às crescentes
intervenções nos países centro-americanos e caribenhos e a aprovação do Código Bustamante
ou Convenção de Havana, que “pretendeu estabelecer uma normativa comum para a América
sobre o Direito Internacional Privado” (Dulci, 2008, p.33).
Se na sétima conferência, o Itamaraty despontava, com o apoio dos EUA, para uma
posição de mediador de conflitos na América do Sul, tal posição consolida-se em duas frentes
na VIII Conferência, em Lima (1938): nas relações com a Argentina e de conflitos sub-
regionais. O cenário no qual se deu o encontro era o da ameaça latente do nazismo, que permeou
as discussões na capital peruana. Por um lado, os Estados Unidos entendiam que a sua
segurança nacional dependia de uma segurança que abrangesse todo o hemisfério e não apenas
fosse capaz de consensuar no que diz respeito ao reconhecimento do estado de beligerância pela
qual passavam as relações internacionais naquele momento mas, igualmente, articular uma
resposta coletiva para uma eventual agressão externa. Portanto, a aplicação do conceito de
‘solidariedade continental’ foi defendida pelos Estados Unidos, com total adesão brasileira,
conforme declaração do nosso Ministro das Relações Exteriores de então, Oswaldo Aranha
(Lobo, p.140-141, 1939):
7
Embora dois sérios conflitos na América do Sul estivessem ocorrendo concomitantemente à VII Conferência
Pan-Americana, a ponto da Argentina solicitar o adiamento do encontro, a questão de Letícia (1933 a 1934) e a
Guerra do Chaco (1932 a 1935) não foram tratados diretamente durante o encontro hemisférico, tendo a diplomacia
americana preferido deixar uma atuação efetiva de mediação para o governo brasileiro.
8
A Política da Boa Vizinhança posta em prática no governo Roosevelt diferia ‘não-intervenção’ de ‘não-
interferência’. Assim, mesmo que um controle direto, sobretudo nos países da América Central e Caribe tenha sido
gradativamente deixado de lado, os EUA ainda assim faziam valer sua posição incontestável de hegemonia na
América Latina.
14
Por outro lado, a Argentina propugnava uma espécie de neutralidade continental, devido
às suas relações comerciais com a Europa, inclusive com a Alemanha sob Hitler, e também
cientes de que a perspectiva de uma guerra seria mais uma justificativa para pressão dos Estados
Unidos sobre a América Latina. Os Estados Unidos, no entanto, saíram vitoriosos na proposição
de ‘solidariedade continental’ sob sua liderança tendo, também, excluído os debates em torno
da criação de um foro político multilateral no continente (Liga das Nações Americanas, no
projeto dominicano, ou Associação Internacional Americana, na proposição colombiana) que,
na prática, limitaria o controle estadunidense sobre as demais repúblicas das Américas.
9
No espectro da diplomacia argentina, Roque Sáenz Pena é o precursor de uma tradição de desconfiança em
relação aos Estados Unidos, pois defendia a ideia de que o continente deveria se voltar para o mundo, ou seja,
“América para a humanidade”. Isto é, não se posicionava a favor de uma liderança estadunidense face ao restante
do continente.
10
A União Pan-Americana, bem como sua Constituição, surgiria oficialmente apenas em 1910.
15
No que diz respeito à filosofia econômica, havia, segundo o autor, um choque de base
cultural entre o capitalismo privado – em que pese as intervenções governamentais -
propugnado pelos Estados Unidos e o modelo de empresa estatal predominante na América
Latina como ponto central das economias. Esta disparidade de poder é refletida no espectro do
direito internacional interamericano. “Los veinte”, cientes das debilidades frente aos Estados
Unidos, se esforçavam para aprovar códigos que restringissem a atuação deste, como
salvaguardas jurídicas. No entanto, não lograram grandes feitos nesta matéria exceto o princípio
de não intervenção e, mesmo este, diversas vezes desrespeitado e/ou interpretado de maneira
ambígua conforme os cenários apresentados no continente.
11
Cuja declaração principal provinha do acordo de que uma agressão a um Estado americano seria uma agressão
a todos os Estados do hemisfério.
17
segurança continental, pois previa ajuda recíproca frente às possíveis agressões a quaisquer
Estados americanos. Na prática, para os Estados Unidos, constituía ferramenta de contenção do
comunismo na América Latina. Era o início de um novo Sistema Interamericano, que ao visar
prioritariamente a segurança hemisférica face ao comunismo, atualizava os interesses norte-
americanos para o contexto da Guerra Fria. De acordo com Alvino (2016, p.50 apud Lorenzo,
Salazar, p. 89):
Neste cenário, não houve nenhuma grande iniciativa endógena à América Latina de
destaque, exceto as conversações entre Argentina, Brasil e Chile no início do século XX com o
para concertar uma aliança de poder entre os três países com o objetivo de assegurar a paz na
região sul-americana (não incluindo questões econômicas ou comerciais), ainda deflagrada por
contendas de resolução de fronteiras. E mesmo tal iniciativa foi compreendida pela
historiografia como uma espécie de ampliação da política externa brasileira alinhada aos
Estados Unidos, visto que defendia a ideia de um condomínio oligárquico de poder constituído
por dois polos: um ao Sul (Argentina, Brasil e Chile) e outro ao Norte (Estados Unidos), o que
caracterizava um complemento da hegemonia norte-americana ao invés de qualquer ideia de
contrabalanço de poder em relação ao grande irmão do Norte. Chegou-se a assinar um tratado
em 1915 mas, mesmo estando em conformidade com o status quo, a tentativa de construir um
poder tripartite na América do Sul não teve continuidade. Como afirma Clodoaldo Bueno
(2012, p.53):
Dentro destas tradições é possível entender as já referidas Doutrina Monroe (1823), cuja
aplicação se deu ao final do século XIX quando os Estados Unidos despontam como potência
econômica e militar e o cenário internacional configurava uma transição de hegemonia dos
europeus para os norte-americanos. Neste momento, após a Guerra Hispano-Americana,
iniciam sua atuação na América Latina com o objetivo de manter os europeus afastados mas,
igualmente, como uma expressão prática do destino manifesto e expansão das fronteiras. A
tradição do experimento americano e seu consequente ‘dever de disseminar a democracia e
liberdade’ forjada dentro de suas fronteiras pode, igualmente, ser associada ao Corolário
Roosevelt para a Doutrina Monroe, empregada durante a presidência de Theodore Roosevelt
(1901 – 1904), e guiada pelas ideias de atraso latino-americano e missão civilizadora dos
Estados Unidos.
12
Ver PECEQUILO, C. S. A política externa dos Estados Unidos. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2005.
19
deste período é o de uma intensificação das “intervenções armadas visando forçar países
inadimplentes a pagar suas dívidas e/ou oferecer compensações, como redução de tarifas e
controle externo de alfândegas ou do próprio Tesouro Nacional” (Bastos, p. 63, 2015). Contudo,
esta atuação da política externa dos Estados Unidos arrefece com a crise do capitalismo em
1929 e a ascensão do nazi-fascismo na Europa, dando lugar à Política da Boa Vizinhança (1934)
que visava, entre outros, afastar a projeção alemã da América Latina. De acordo com Milani
(p.71, 2011):
13
Para esclarecer o alcance do que foi o fenômeno, Moreira, Quinteiros e Silva (2010) discorrem resumidamente
sobre a natureza catastrófica e o efeito devastador daquela quebra da Bolsa de valores de Nova York em 24 de
outubro de 1929: “O crash daquela quinta-feira negra colocou a real dimensão e vulnerabilidade da
internacionalização das economias regionais. A venda desenfreada de ações diminuiu abruptamente o seu valor.
Os bancos perderam seus ativos e deixaram de outorgar créditos. As indústrias, diante da falta de créditos e da
impossibilidade de vender seus produtos, fecharam. O desemprego foi geral e, em poucos meses, a crise tinha
tomado conta dos Estados Unidos. A produção industrial estadunidense reduziu-se quase pela metade, enquanto o
comércio exterior diminuiu em 70%” (p. 167)
20
político exterior dos EUA frente à América Latina neste ínterim é a reação cautelosa à
expropriação e nacionalização das companhias petrolíferas no México em 1938, sob o governo
Cárdenas. Ainda que a aproximação da II Guerra Mundial tenha realimentado a importância da
segurança hemisférica para a política externa dos Estados Unidos posteriormente, é possível
afirmar que a forma de pressão sobre os países latino-americanos sofreu uma mudança de
métodos a fim de manter a influência dos EUA sobre a região, privilegiando o diálogo
diplomático e a barganha econômica. Este movimento estende-se até o final da Segunda Guerra
Mundial quando, após um interregno de dois anos no qual a política externa estadunidense passa
por um momento de transição em seus rumos, surge a Doutrina Truman de contenção
hemisférica (1947), respondendo ao novo contexto de Guerra Fria nas relações internacionais.
O advento da Guerra Fria modifica brutalmente o padrão das relações entre os países no cenário
internacional. De acordo com Ayerbe (p. 65, 2002):
Enquanto num primeiro momento, a URSS volta sua atenção à reconstrução do país, os
Estados Unidos iniciam uma política de contenção do socialismo e construção de uma
hegemonia mundial baseadas na simbiose entre economia, política e ideologia. Como afirmam
Amado Luiz Cervo, Sombra Saraiva, Almeida e Döpcke, em História das Relações
Internacionais Contemporâneas (2012, p. 200):
14
A contenção soviética na Europa Ocidental se deu através de investimentos maciços de capitais norte-americanos
e fundos públicos dos EUA, compreendidos dentro da estratégia do Plano Marshall (1947 - 1951), que
possibilitaram uma reconstrução acelerada dos países atingidos diretamente pela Guerra. A ideia era evitar que tais
países recorressem ao arcabouço ideológico socialista para buscar soluções às suas questões políticas e econômicas
ao passo que funcionava como uma grande propaganda do sistema capitalista propugnado pelos Estados Unidos.
15
A Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan) foi criada em 1949, uma aliança militar de defesa coletiva
integrada originalmente por Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, França, Islândia, Itália, Luxemburgo,
Noruega, Países Baixos, Portugal e Reino Unido. O Tratado do Atlântico Norte, que cria a organização, foi
largamente inspirado no TIAR (1947), o que pode ser facilmente observado em seu artigo 5: " The Parties agree
that an armed attack against one or more of them in Europe or North America shall be considered an attack
against them all and consequently they agree that, if such an armed attack occurs, each of them, in exercise of the
right of individual or collective self-defence recognised by Article 51 of the Charter of the United Nations, will
assist the Party or Parties so attacked by taking forthwith, individually and in concert with the other Parties, such
action as it deems necessary, including the use of armed force, to restore and maintain the security of the North
Atlantic area."
22
A Doutrina Truman, neste sentido, não respondia aos anseios latino-americanos, cujas
economias e sociedades haviam sido profundamente transformadas ao longo da primeira parte
do século, especialmente após o início do processo de substituição de importações16. Em
16
O processo de substituição de importações foi um movimento econômico que se deu em graus variados na
América Latina a parte dos anos 1930, quando as condições postas pela crise de 1929 e, posteriormente, a 2ª Guerra
Mundial, ocasionaram uma ruptura do modelo primário-exportador. Houve, então, principalmente no Brasil,
Argentina e México, um impulso a industrialização tutelada pelo Estado e voltada ao mercado interno. A relevância
do Estado também se dá a medida em que assume o papel de controle da exploração dos recursos naturais
nacionais.
23
meados dos anos 50, o cenário é modificado com a consolidação de um novo modelo de relações
internacionais na América Latina, derivada da prática de intervenção estatal nas economias
latino-americanas como resposta ao crash de 1929. Contribuiu, igualmente, a construção da
ordem mundial no pós Segunda Guerra, seu arcabouço institucional baseado nos organismos
criados em Bretton Woods em 1944 e os novos termos de bipolaridade colocados pela Guerra
Fria. A intensificação do poder político e econômico dos Estados Unidos sobre a América
Latina – e o mundo – e a reforma do Sistema Interamericano incentivaram, ademais, a
construção de um pensamento crítico latino-americano e o retorno, em certo grau, das diretrizes
latino-americanistas.
Fundamental para o surgimento de uma nova visão de mundo desde a América Latina
foi a reunião de intelectuais da região na Comissão Econômica para a América Latina e Caribe
(CEPAL, 1948). A Comissão, “vinculada às Nações Unidas, [foi criada] com a função de
promover estudos e de auxiliar os governos na elaboração de projetos de desenvolvimento.”
(Vidigal, 2012, p.63).
17
Ainda que conserve o caráter de alinhamento pragmático aos EUA em detrimento de uma visão autônoma de
desenvolvimento latino-americano, torna-se relevante discorrer sobre os desdobramentos da Operação Pan-
Americana ao lado de outras iniciativas tidas como mais alinhadas ao ideário cepalino (ALALC, Pacto Andino)
porque apresenta uma visão de mundo frontalmente destoante daquela do Departamento de Estado ao, ao lado de
outros países da América Latina, defender a aplicação de investimentos públicos para a superação do
subdesenvolvimento no continente, ao invés de medidas de caráter policial.
26
18
A ALALC obteve adesão de Colômbia e Equador em 1961, Venezuela em 1966 e Bolívia em 1967.
27
existência, as assimetrias regionais acabaram pendendo em favor dos três países mais
industrializados – Brasil, Argentina e México – o que propiciou o declínio do projeto,
juntamente com a falta de consenso em relação aos moldes da integração entre “comercialistas”
(Argentina, Brasil e México) e “integracionistas”19 (Bolívia, Colômbia, Chile, Equador,
Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela) e ao fato da pouca relevância atribuída por parte das elites
aos processos de integração regional.
19
Gomes, Kelly da Rocha (p.58, 2012): “Os primeiros visualizavam o acordo como um mecanismo de
liberalização econômica enquanto os segundos defendiam o bloco como instrumento de desenvolvimento regional,
o que comportava a interconexão industrial, a complementaridade econômica e a promoção de investimentos”.
28
20
Sucessora da ALALC, a ALADI fora criada em 1980 a partir do Tratado de Montevidéu. A associação funciona,
desde então, como uma espécie de organização guarda-chuva de facilitação de comércio intra América Latina ao
fornecer as bases e simultaneamente flexibilidade para celebração de tratados na região.
21
A Comunidade Andina de Nações é herdeira do Pacto Andino, cujo instrumento de formalização, o Acordo de
Cartagena, foi assinado em 1969. O processo de reestruturação ocorre a partir de 1991, mas uma área de livre
comércio entre os integrantes é consolidada apenas em 2006. Atualmente conta com Bolívia, Colômbia, Equador
e Peru entre seus membros plenos, somados a outros sete países latino-americanos na categoria de membros
associados e/ou observadores.
31
22
O Consenso de Washington foi um plano, proposto pelo economista John Wilhiamson em 1990, durante uma
conferência que contou com a participação oito países latino-americanos. A proposição continha dez medidas de
ajuste estrutural para a superação da crise latino-americana. A saber: 1. disciplina fiscal; 2. mudanças das
prioridades no gasto público; 3. reforma tributária; 4. taxas de juros positivas; 5. taxas de câmbio de acordo com
as lei do mercado; 6. liberalização do comércio; 7. fim das restrições aos investimentos estrangeiros; 8. privatização
das empresas estatais; 9. desregulamentação das atividades econômicas; 10. garantia dos direitos de propriedade.
(Moniz Bandeira, p.441, 2014)
23
De acordo com Maria Regina Soares de Lima, a adesão mexicana ao Nafta, organização primordialmente
voltada para a integração econômica e a liberalização comercial sob a égide dos Estados Unidos, teve um peso
simbólico de afastamento do México em relação ao restante da América Latina, o que, por sua vez, impulsionou a
ideia de que a região a ser integrada deveria ser a sul-americana.
32
O primeiro deles, foi a resistência dos Estados Unidos ao projeto, pois o considerava uma
ameaça à consolidação da sua hegemonia no hemisfério. Por meio de atração bilateral de
acordos de comércio, acenos de elevação para Argentina24 de aliado preferencial na América
do Sul e da proposta da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), em 1994, tentaram
dificultar a iniciativa. Ao passo que para o governo argentino as vantagens de um
relacionamento especial com os EUA não tenham evoluído para além da retórica com a
exceção, talvez, da obtenção do status de aliado extra-OTAN, a proposição para a ALCA
também enfrentou resistências latino-americanas. Isto se deu primordialmente porque o plano
da zona de livre comércio proposto por Bill Clinton, na prática, não oferecia acesso irrestrito
ao mercado norte-americano, principal interesse dos países primário-exportadores da região.
De acordo com Moniz Bandeira (p.461, 2014):
24
A política externa argentina, à época, apresentou movimentos pendulares em relação ao Mercosul devido a
perspectiva de realismo periférico e relaciones carnales adotada quando da presidência de Menem e mesmo
posteriormente. Segundo esta visão, cunhada pelo cientista político e assessor de Menem Carlos Escudé, o país
lograria desenvolvimento por meio de alinhamento automático aos Estados Unidos, em uma tentativa de
reprodução dos benefícios observados ao final do século XIX quando figurava como aliado importante da potência
hegemônica do período, a Inglaterra.
33
Em suma, a unipolaridade dos Estados Unidos nas relações de poder globais, a adoção
do Consenso de Washington, a propagação do regionalismo aberto recomendado pela Comissão
Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL)26 e a sucessão de crises financeiras
indicativas de esgotamento do neoliberalismo marcaram o pós-Guerra Fria das nações sul-
americanas. Ao longo da década de 90, os países do subcontinente adotaram as políticas
neoliberais recomendadas pelos centros de poder, baseadas em desregulamentações,
privatizações e abertura comercial. O principal exemplo de consolidação de tais tendências em
termos de integração fez-se na proposição, em 1994, da Área de Livre Comércio das Américas
(ALCA), posteriormente desdobrada em tratados bilaterais de comércio entre Estados Unidos
e diversos países da região.
25
O México foi o epicentro de uma crise financeira, em 1994, que impactou a economia mundial no denominado
Efeito Tequila. Consistiu, resumidamente, em uma crise cambial seguida de ataque especulativo e fuga de capitais,
resolvida apenas após intervenção do Fundo Monetário Internacional (FMI).
26
Em 1994, a CEPAL produz uma publicação denominada "Regionalismo aberto na América Latina: a integração
regional a serviço da transformação produtiva com equidade".
34
Ainda que seja possível remontar uma incipiência de autonomia aos planos
compreendidos na proposição da Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA), uma
“propuesta de libre comercio [que], sin embargo, avanzó con dificultades y se fue concretando
en una “red” de acuerdos bilaterales y plurilaterales de libre comercio en el marco de la
ALADI” (Sanahuja, p. 31, 2009) durante o governo Itamar Franco em 199328, no sentido de
fornecer uma inserção comercial menos prejudicial para os países sul-americanos vis-à-vis a
Iniciativa para as Américas, o NAFTA, e a ALCA, é no segundo governo de Fernando Henrique
Cardoso (1998 - 2002) que se consolida o conceito de América do Sul como espaço prioritário
27
Mesmo antes dos ataques de 11 de setembro, que marcaram uma guinada definitiva da prioridade dos Estados
Unidos para a atuação no Oriente Médio e Ásia e o lançamento da Guerra Global contra o Terror, a agenda de
política externa para a América Latina ao final dos anos Clinton revelou baixa importância atribuída aos países
latino-americanos. Aponta-se os processos de impeachment e a proximidade da corrida eleitoral como fatores de
peso neste perfil de atuação do país nas relações hemisféricas. Após o 11/09, no entanto, notou-se um reforço na
agenda de segurança na América Latina previamente em curso, a exemplo dos Planos Dignidade (Bolívia-1997),
Colômbia – Iniciativa Andina (1999) e Puebla-Panamá (1999), principalmente no que tange ao combate aos
movimentos classificados como ‘narcoterroristas’ e aos Estados ‘bandidos e falidos’ (Cuba, Venezuela) pelo
Departamento de Estado.
28
De acordo com Barros e Calixtre (2011), foi, durante o processo da ALCSA, que a diplomacia brasileira migrou
do conceito de América Latina para o de América do Sul em seus discursos, o que acarretou um importante ponto
de inflexão aos países da região ao passo que estabeleceu uma identidade regional auto atribuída.
35
de concertação política, onde seria aberto um horizonte para busca de soluções das questões
comuns concernentes ao desenvolvimento dos países sul-americanos. De acordo com Amado
Luiz Cervo (p. 28, 2002):
29
A ideia de Mercosul ampliado refere-se à atuação de países sul-americanos que não são membros plenos da
organização. Atualmente, o Mercosul conta com cinco Estados Partes, a saber: Argentina, Bolívia (em processo
de adesão), Brasil, Paraguai, e Uruguai e Venezuela (suspensa). Por sua vez, o Mercosul ampliado compreende
membros plenos e associados. Os associados são, no momento: Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Peru e
Suriname.
37
de gerar condições materiais básicas para a integração econômica. Como consta no ponto 36
do Comunicado de Brasília:
aprofundamento dos planos no escopo da IIRSA e reafirmação da América do Sul como zona
de paz através da assinatura do “Consenso de Guayaquil sobre Integração, Segurança e Infra-
Estrutura para o Desenvolvimento”. Ademais, outras iniciativas de perfil institucional
marcaram positivamente o ano de 2002, a exemplo do reforço em cooperação com os vizinhos
amazônicos por meio da reestruturação e inauguração de sede da Organização do Tratado de
Cooperação Amazônica (OTCA) e a assinatura do Protocolo de Olivos30 durante a Cúpula de
Buenos Aires.
Neste ínterim, a América do Sul contava com apenas um governo que pode ser
considerado progressista; o de Hugo Chávez, eleito em 1998 na Venezuela31. Da Cúpula de
Guayaquil até o encontro em Cusco, houve uma guinada inédita na orientação ideológica dos
representantes eleitos na América do Sul: era o início da denominada ‘onda rosa’ ou ‘onda
progressista’ da região.
30
O Protocolo de Olivos deu origem ao Tribunal Permanente de Revisão do Mercosul, com o objetivo de
implementar mecanismos de solução de controvérsias entre os Estados-parte. Passou a vigorar a partir do ano de
2004.
31
Ricardo Lagos, do Partido Socialista do Chile, havia sido eleito em 2000 e alguns autores consideraram sua
eleição como uma inflexão à esquerda no Concertación, que domina a política chilena desde a queda de Pinochet.
No entanto, uma aproximação para com o restante da América do Sul e sinais, ainda que pendulares, de políticas
consideradas progressistas viriam apenas com a subida de Michelle Bachelet ao poder, em 2007.
39
Com efeito, justiça social esteve no cerne das propostas dos governos que alçaram o
poder no subcontinente em meados do século XXI, ao que se desdobram ou somam outras seis
características principais comuns, segundo Fuser. Em primeiro lugar, a resposta visível (salvo
Colômbia e Chile) nas urnas às políticas neoliberais aplicadas ao longo dos governos em
exercício durante os anos 1990, que desembocaram em "baixos índices de crescimento,
desindustrialização, aumento do desemprego e da exclusão social, agravamento das
desigualdades e desmanche das estruturas de proteção social, que já eram precárias" (Fuser,
p.72, 2018)32. A eleição de partidos progressistas ao posto Executivo máximo dos países sul-
americano se deu, desta maneira, dentro das regras da democracia representativa: em eleições
livres, pela vontade popular. Assim exemplificado pela vitória na corrida eleitoral de Luiz
Inácio Lula da Silva no Brasil (2002), Néstor Kirchner (2002) na Argentina, Tabaré Vazquez
no Uruguai (2004), Evo Morales na Bolívia (2005), Rafael Correa no Equador (2006) e
Fernando Lugo no Paraguai (2008). A persistência de governos de orientação neoliberal se deu
no Chile com a eleição de Ricardo Lagos (2000), Peru com Alejandro Toledo (2001) e
posteriormente Alan García (2006), e Colômbia com André Pastrana (1998) e Álvaro Uribe
(2002). Saindo da América do Sul, esta onda acabou por irradiar pelo restante da América
Latina, a exemplo da eleição de Daniel Ortega (Nicarágua, 2006). Conforme Maira (p.18,
2010):
32
De acordo com Maira (p.31, 2010), 44% dos latino-americanos estavam abaixo da linha da pobreza em 2002.
40
Por último, os laços entre um maior controle dos recursos minerais e petrolíferos –sob
a bandeira do ‘nacionalismo’ - e a promoção de políticas públicas de combate à pobreza extrema
foram tecidos pelo impulso e ressignificação do extrativismo, numa percepção de modelo de
Estado que Eduardo Gudynas classificou como “Estado compensador”. As atividades
extrativistas incluem, originalmente, a exploração de recursos naturais na esfera mineral,
petrolífera e a monocultura intensiva, que são exportados como commodities. No início dos
anos 2000, observou-se um boom no preço destas commodities no mercado internacional33, bem
como uma maior demanda asiática por tal gênero de artigos. Isto encorajou os governos
progressistas recém-eleitos da região, em detrimento de seu histórico de combate à este tipo de
exploração, a embraçarem o setor extrativista da economia com o objetivo de financiar políticas
públicas de justiça social. Desde os governos com características mais contra-hegemônicas, a
exemplo da Venezuela, àqueles com uma postura mais moderada em relação ao capitalismo e
aos centros de poder mundial, como o Brasil, na América do Sul esta prática foi generalizada.
33
O período entre 2003 e o primeiro semestre de 2008 é usualmente classificado como o mais vantajoso em termos
econômicos para a América Latina nos últimos cinquenta anos. O Produto Interno Bruto da região obteve uma
média de 4,5% e, pela primeira vez desde a constatação do deterioração dos termos de intercâmbio pela CEPAL,
os preços das commodities lançadas pela região ao comércio internacional possuíram um aumento maior em
relação aos industrializados importados.
41
que, grosso modo, limita-se aos programas redistribuição de renda. Isto, segundo o autor, gera
uma situação duplamente delicada para os governos. Em primeiro lugar porque gera um ciclo
vicioso: “os planos contra a pobreza requerem novos projetos extrativistas; estes, por sua vez,
produzem novos impactos sociais e ambientais que vão demandar futuras compensações”
(Gudynas, p.68-69, 2013). E, em segundo lugar, porque a origem e volume da renda dependem
quase que exclusivamente do preço e índices de exportação de tais commodities, isto é,
dependem de circunstâncias no mercado internacional fora do controle dos governos
progressistas, aumentando a vulnerabilidade externa e os riscos na progressão de seus projetos.
34
Maria Regina Soares de Lima aponta que “essa heterogeneidade é resultado das diferenças nos modelos de
integração, regimes produtivos, modelos de democracia e opções de política externa entre os países latino-
americanos, bem como de suas respectivas agendas bilaterais com os Estados Unidos.” (p. 171, 2013)
43
Já Briceño Ruiz (p.18, 2016) está entre os autores que privilegiam a denominação ‘pós-
hegemônico’ para o tipo de regionalismo observado na região a partir de 2003, defendendo que
este possui um conteúdo explicativo maior em relação à alcunha ‘pós-liberal’ porque “reflete o
fato do período anterior ter sido dominado por uma hegemonia específica. No momento pós
2003, portanto, se tem uma variedade de concepções sobre regionalismo, significando o
rompimento com a hegemonia anterior.”
44
É possível argumentar, sob a luz de autores como Briceño Ruiz, que o debate sobre
autonomia esteve presente na América Latina desde as independências. De acordo com o autor,
“(...) la expresión «unidad regional», como un mecanismo para promover la autonomía, estuvo
presente en líderes como Francisco de Miranda, Simón Bolívar, Bernardo Monteagudo o José
Cecilio del Valle (p.10, 2014). E, mesmo que o assunto tenha ganhado certo destaque quando
da construção do arcabouço teórico cepalino nos anos 1950, “(...) fueron en los años setenta y
ochenta del siglo XX cuando se produjo un debate académico sobre el concepto de autonomía,
conjuntamente con un intenso activismo de intelectuales y formuladores de política exterior”
(Granato, Oddone e Battaglia, p.155, 2016). Retomar a Teoria da Autonomia de Puig e
Jaguaribe para a compreensão dos debates atuais em termos de integração, regionalismo e
desenvolvimento é justificado pelo fato de que muitas das questões e recomendações abordadas
continuam relevantes atualmente. De acordo com Granato, Oddone e Battaglia (p.155, 2016
apud Ferrer, p.13, 2006):
35
E, igualmente, outros acadêmicos latino-americanos como Eduardo Devés-Valdés, Nahuel Oddone, Luciano
Tomassini, Leonardo Granato e Arlene Tickner.
36
Em que pesem as diferenças entre os postulados de Puig e Jaguaribe, alguns pontos de contato tornam-se
relevantes, especialmente quando tais formulações são trazidas para a análise dos regionalismos dos primeiros
quinze anos do século XXI. Para fins deste trabalho, destaca-se como semelhanças o entendimento sobre
autonomia como grau de liberdade dos Estados para perseguirem seus respectivos desenvolvimentos internos e
posicionamentos externos, e o papel dos regionalismos, cooperação e integração como estratégias imprescindíveis
para ampliação das capacidades estatais em busca de autonomia e desenvolvimento.
45
37
Discursando para mais de 30 mil pessoas provenientes de movimentos sociais anti-globalização neoliberal e
partidos políticos do espectro de esquerda durante a contra-cúpula em Mar del Plata, Hugo Chávez proferiu, de
maneira entusiasta, a posição venezuelana em relação ao projeto da Alca. Disse o ex-presidente: “¿Quién enterró
al ALCA? Los pueblos de América enterramos al ALCA, hoy, aquí en Mar del Plata (…) Pero eso no quiere decir
que el capitalismo esté muerto, insisto en esa idea, al próximo que vamos a enterrar es al capitalismo, ese es el
próximo (…) ¡Unidad, unidad, unidad y más unidad! para tener Patria, para lograr nuestros sueños, para hacer
posible la utopía, para lograr la salvación de nuestros pueblos.”
38
Conforme explica Briceño Ruiz (p.20, 2016) o Mercosul, adquire traços de um projeto revisionista, pois ao
passo que agrega “políticas típicas de governos de esquerda em matéria social, produtiva e de cooperação política”,
preserva seu enfoque inicial livre cambista. A ampliação de objetivos pode ser exemplificada por meio da criação
do Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM) em 2004, do Instituto Social do Mercosul em
2007 e, em 2009, do Instituto de Políticas Públicas e Direitos Humanos.
39
Classificada como uma espécie de regionalismo anti-imperialista e surgida a partir de acordo celebrado entre
Venezuela e Cuba em 2004, a Aliança Bolivariana para os Povos da Nossa América – Tratado de Comércio dos
Povos (ALBA-TCP) atualmente é composta também por Bolívia (2006), Nicarágua (2007), Dominica (2008),
Antígua e Barbuda, e São Vicente e Granadinas (2009).
40
Herdeira do Grupo do Rio, inicia sua atuação como CALC (Cúpula da América Latina e do Caribe) em 2010 e,
no ano seguinte, promove sua primeira reunião de cúpula como Celac. Inclui a totalidade dos países latino-
americanos e caribenhos da região, atuando como um bloco intergovernamental de cooperação regional para o
desenvolvimento e concertação política. É interessante notar que, por meio da CELAC, o Brasil extrapola sua área
de influência, até então circunscrita à América do Sul, em direção a um campo tradicionalmente dominado pelos
Estados Unidos.
47
autonomia na relação com os Estados Unidos, inserindo-se no movimento mais geral visando
uma ordem internacional multipolar [e articulação de] um espaço econômico e político latino e
sul-americano” (Ramanzini Júnior, p.44, 2012). A respeito da Alba, Sanahuja (p.25, 2009)
resume suas linhas principais:
41
Haja vista a participação da CAN e, posteriormente, na Aliança do Pacífico (2012). Estas e outras inserções do
Chile, como a participação na Cooperação Econômica da Ásia e do Pacífico (APEC), derivam do seu grau de
abertura econômica, considerado um dos maiores do mundo.
48
Contando com uma área total de 17,8 milhões de km2, cerca de 400 milhões de
habitantes e abundantes recursos naturais estratégicos como petróleo e gás, a UNASUL nasce
robusta. A instituição tem suas origens na assinatura das Declarações de Cusco e Ayacucho 42,
que formalizam a criação da Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA ou CSN) durante
a Cúpula de Cusco ou III Reunião dos Chefes de Estado da América do Sul, em dezembro de
2004. Observa-se, nos documentos, uma clara retomada da tradição latino-americanista do
continente, conforme os primeiros parágrafos da Declaração de Cusco:
42
Os documentos foram assinados pelos doze países da região, congregando membros do Mercosul, da
Comunidade Andina, bem como o Chile, Suriname e Guiana.
49
No entanto, planos mais concretos são observados no que tange aos esforços de
infraestrutura de transporte, energia e comunicações no marco da IIRSA, que culminou em uma
“interdependência entre dois processos de identificação de prioridades, formulação de políticas
e implementação de ações: o Portfólio de Projetos IIRSA (2005/2010) e a Agenda de
50
Chile, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela. Baseado nas prévias
Declarações de Cusco, Brasília e Cochabamba, o Tratado “destaca a determinação dos países
signatários de construir uma identidade e uma cidadania sul-americanas e desenvolver um
espaço regional integrado (...) [e] o compromisso de combater a exclusão e as desigualdades
sociais e de reduzir as assimetrias” (Nery, 2016 apud Botelho, 2013; Unasul, 2008). A partir
do entendimento de que a “América Latina sigue siendo la más inequitativa región en materia
de distribución de la riqueza” (Carrión, p.3, 2013), o objetivo principal da organização,
estabelecido no Artigo 2 do documento, enfatiza a necessidade de atacar a questão:
43
Esta institucionalidade da Unasul tem recebido críticas diversas, desde a formulação tradicional do próprio
Estatuto da organização, passando pela baixíssima prioridade relegada às questões comerciais (particularmente os
mecanismos de articulação entre MERCOSUL e CAN), até o funcionamento débil (meramente administrativo e
temporalmente insuficiente no que tange à elaboração e implementação de políticas de médio e longo prazo) da
sua Secretaria Geral e a profusão de órgãos e mecanismos em arenas específicas.
52
Constitutivo, 2008). Por fim, instituiu-se a Presidência Pro Tempore44, “ejercida sucesivamente
por cada uno de los Estados Miembros, en orden alfabético, por períodos anuales” (Unasul,
Tratado Constitutivo, 2008).
Além destas quatro instâncias, o arcabouço institucional da Unasul conta, ainda, com
doze conselhos temáticos45 integrados por ministros das respectivas áreas e órgãos internos de
apoio para pesquisa, assessoramento e implementação de iniciativas em suas respectivas linhas
de atuação. De acordo com Maria Regina Soares de Lima, (p.183, 2013):
44
Até o fechamento deste trabalho, ocuparam a Presidência Pro Tempore: Michelle Bachelet (Chile), Rafael
Correa (Equador), Bharrat Jagdeo (Guiana), Fernando Lugo (Paraguai), Ollanta Humala (Peru), Dési Bouterse
(Suriname), Pepe Mujica e Tabaré Vazquez (Uruguai), Nicolás Maduro (Venezuela), Mauricio Macri (Argentina)
e Evo Morales (Bolívia).
45
Os Conselhos foram instituídos ou incorporados à estrutura da Unasul entre 2007 e 2012. A saber: Defesa;
Saúde; Eleitoral; Energético; Ciência, Tecnologia e Inovação; Cultura; Desenvolvimento Social; Economia e
Finanças; Educação; Infraestrutura e Planejamento; Drogas; Segurança Cidadã, Justiça e Coordenação de Ações
contra a Deliquência Organizada Transnacional.
53
46
O Cosiplan foi estabelecido em 2009, durante a III Reunião Ordinária de Chefes de Estado e de Governo da
Unasul.
55
47
Dentro destes 31 projetos, a API conforma 88 projetos individuais “por un valor estimado em US$17.260,7
millones”, dos quais 11 estão concluídos, conforme reporte do Cosiplan (API, 2017). O relatório, aponta, ainda
“catorce conectividades de las treinta y una priorizadas en 2011 que estarán concluidas antes de 2022. Estos
proyectos estructurados incluyen 42 obras o proyectos individuales, que implican una inversión estimada de US$
11.087 millones.”
48
Cartera de Proyetos COSIPLAN de dezembro de 2017.
56
49
A priorização de projetos de caráter transfronteiriço, de maior impacto para a integração, é uma diferença
relevante em comparação aos moldes observados nas Carteiras da IIRSA. Segundo Oliveira (p.149, 2016), 74,1 %
dos projetos compreendidos na API são bilaterais ou multinacionais e os 25.9% restantes possuem algum tipo de
impacto regional.
50
O financiamento delineado no PAE é atribuído, em menor medida, às instituições que conformam o CCT da
IIRSA (Banco Interamericano de Desenvolvimento/BID, Corporação Andina de Fomento/CAF e O Fondo
Financiero para el desarrollo de la Cuenca del Plata/FONPLATA) e em maior medida ao financiamento público
dos próprios Estados-membros da UNASUL.
51
Ver Luigi, p.195, 2017.
57
à primeira crítica, ainda que não caiba neste trabalho uma investigação apropriada desta ligação,
está a preferência sobre os projetos: de transportes, em detrimento das ações em
telecomunicações e energia. Desta prioridade em transporte destaca-se a expressiva quantidade
de projetos no modal rodoviário (em comparação aos modais ferroviários, aéreos e hidroviários)
e, finalmente, o destaque para os corredores bioceânicos de exportação ligando as costas
pacífica e atlântica da América do Sul. A lógica implícita destes corredores acaba por reforçar
a inserção subordinada e dependente de commodities dos países sul-americanos pois (Padula,
p.345, 2014):
presidentes dos bancos centrais dos países membros, o Conselho Sul-Americano de Economia
e Finanças, segundo seu sítio web,“se creó en la IV Reunión Ordinaria del Consejo de Jefas y
Jefes de Estado y de Gobierno, el 26 de noviembre de 2010 en Georgetown, Guyana”. Para
além daquele redigido no Estatuto da UNASUL, o Estatuto do Conselho conta ainda com outros
3 objetivos gerais em destaque - dentre os vinte e um objetivos gerais e específicos tratados ao
longo das alíneas – (Conselho Sul-Americano de Economia e Finanças, 2011):
52
Carvalho (2012) ressalta que os termos ‘arquitetura’ ou ‘integração’ financeira para designar os instrumentos de
aproximação criados ao longo da primeira década do século XXI são exagerados devido ao baixo
comprometimento efetivo dos governos à questão, preferindo utilizar-se da expressão ‘cooperação financeira’.
59
53
Embora o tema relativo à arquitetura financeira regional exija análise mais aprofundada dos três itens citados,
devido ao escopo deste trabalho nos concentraremos em descrever brevemente e em linhas gerais as atribuições
do Banco do Sul e os obstáculos encontrados durante seu processo de debate e implementação.
54
De acordo com Alves e Biancareli (2015), o processo de construção do Banco do Sul passou por inúmeros
pontos de conflito sobre seu papel, funcionamento e alcance, principalmente entre os vieses brasileiro e
venezuelano. Estes pontos refletiam o pano de fundo dos três diferentes projetos de arquitetura financeira para a
região: estadunidense, calcado na tradição liberal das instituições financeiras internacionais; o venezuelano, cujo
objetivo, de maneira geral, era guiado pela estatização do sistema bancário regional e; o brasileiro, visto como
moderado, que somava o fortalecimento do setor público à manutenção da lógica usual do mercado privado de
capitais.
55
O artigo 2 do Convênio Constitutivo do Banco do Sul (2009) versa sobre seu objeto, a saber: 2.1 El Banco tiene
por objeto financiar el desarrollo económico, social y ambiental de "Países Miembros", en forma equilibrada y
estable haciendo uso del ahorro intra y extra regional; fortalecer la integración; reducir las asimetrías y promover
Ia equitativa distribución de las inversiones entre los Países Miembros. 2.2 El Banco prestará asistencia crediticia
únicamente en los Países Miembros para la ejecución de proyectos en el ámbito territorial de UNASUR.
56
Apenas Argentina, Bolívia, Equador, Uruguai e Venezuela constam atualmente como membros do Banco do
Sul, pois o Convênio Constitutivo não chegou a ser aprovado pelos legisladores do Paraguai ou Brasil. No caso
brasileiro, o instrumento encontrou barreira no plenário da Câmara dos Deputados, não sendo aprovado ou
arquivado. A última tentativa de trâmite do Convênio Constitutivo ocorreu em 2015.
60
57
Com peso claro à última atribuição citada.
58
Em que pese o debate sobre o papel do Banco do Sul, defendido por Venezuela como substitutivo às instituições
componentes do Sistema Financeiro Internacional e, por outro lado, do Brasil, que considera-o complementar
àquelas.
61
Entretanto, o projeto não alçou campo concreto. Passada mais de uma década desde seus
passos iniciais com Chávez e Correa, o Banco do Sul ainda não iniciou suas operações. Isto se
deve, segundo pesquisadores como Barros, Calixtre e Carvalho devido à heterogeneidade de
composição e estratégias dos países sul-americanos no que tange à arena financeira e à ausência
de vontade política por parte do Brasil59.
59
Embora questões como a baixa do preço das commodities, as limitações impostas pela arquitetura financeira
global e os encadeamentos provenientes da crise de 2008 sejam igualmente relevantes para completar a análise,
optou-se por selecionar questões oriundas da América do Sul.
60
Ver Carvalho, Carlos Eduardo. Arquitetura financeira, integração, cooperação: reflexões sobre os processos em
curso na América Latina (2012).
62
Desta maneira, a criação do CDS reflete “otra manifestación de esta nueva América del
Sur que surge con identidad y fuerza propias es la de haber asumido como propias y sin
tutelajes extrarregionales, la políticas de seguridad y defensa” (Carrión Mena, p.5, 2013).
Calixtre e Barros discorrem sobre o pioneirismo da iniciativa e o elevado grau de autonomia
que esta representa para a região ao afirmar que “países de outras regiões não podem ingressar
no conselho nem mesmo com este status [de associado], tal como prevê o Artigo 17 do Estatuto
do CDS, combinado com o Artigo 19 do Tratado Constitutivo da Unasul” (p.461, 2010). Ainda,
e diferentemente de outras propostas no âmbito da Unasul, as quais possuem sentido claro de
complementaridade e alternância em relação a outras instituições internacionais, o Conselho de
Defesa Sul-Americano possui a característica fundamental de substituição da maneira pela qual
segurança e defesa vinham sendo manejadas no subcontinente: através das relações
hemisféricas herdadas da Guerra Fria, sob a tutela dos Estados Unidos e com a prevalência de
instrumentos como o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR), de 1948, a
Junta Interamericana de Defesa (JID)63, e a Organização dos Estados Americanos (OEA). De
acordo com Barros e Calixtre (p.461, 2010):
61
Após dois anos de articulação bilateral, o Conselho de Defesa Sul-Americano foi formalizado e anunciado
durante a Reunião Extraordinária do Conselho de Chefes de Estado e de Governo da UNASUL em dezembro
2008, na Bahia.
62
Maria Regina Soares de Lima (2013) sublinha que o CDS é a contraparte para a América do Sul do conteúdo da
Estratégia Nacional de Defesa e da Política de Defesa brasileiras tendo, inclusive, a END notáveis convergências
de ideias com o próprio Plano de Ação do CDS. Fuccille (2018), por sua vez, ressalta que ambas iniciativas faziam
parte da busca brasileira pelo alargamento da articulação sul-americana em matéria de defesa, parte de substancial
importância da Política Externa Ativa e Altiva.
63
A Junta Interamericana de Defesa (JID) é uma organização militar internacional atuante desde 1942 e
conformada por militares e civis das Américas.
63
Para além da confluência dos governos progressistas na região que, apesar das
dissonâncias em termos do papel e funcionamento do que viria a ser o novo Conselho –
notadamente Venezuela, propugnando uma aliança militar semelhante à OTAN e Colômbia e
Chile, por outro lado, na defesa de um modelo mais flexível de ‘comunidade estratégica’
fundamentada na construção de laços de confiança mútua, refutando construções de caráter
vinculante –, Battaglino aponta igualmente a militarização da agenda estadunidense na região
e a escalada da tensão andina como fatores de origem do CDS. Segundo o autor, o
“fortalecimento do Comando Sul, no Plano Colômbia, na reativação da IV Frota64 e no envio
de tropas e equipamentos militares a bases colombianas65 (...) e o efeito de transbordamento do
conflito colombiano66” (p. 80, 2009) propulsionaram o governo brasileiro a tomar liderança
também neste âmbito67. Lima (p.184-5, 2013), por sua vez, adiciona aos fatores originários uma
espécie de tentativa brasileira de assegurar suas pretensões pacíficas aos vizinhos,
especialmente Argentina. Sendo um conselho setorial, à maneira dos demais conselhos
pertencentes à UNASUL, o CDS é composto por Ministros e Ministras da Defesa dos países
sul-americanos, ou seus correlatos, para avançar na promoção de um fórum de diálogo e
cooperação. De acordo com seu Estatuto (2008), os objetivos gerais68 envolvem:
64
Inativa desde 1950, as forças navais estadunidenses de patrulha dos mares do Atlântico Sul latino-americano,
foram reativadas em 2008 por decisão unilateral do presidente George W. Bush sob a justificativa de constituir um
ato administrativo para facilitar atuação em operações de paz, de assistência humanitária e de socorro em caso de
desastres naturais.
66
O conflito teve como epicentro a ação das forças oficiais colombianas, que adentraram em território equatoriano
para combate com às FARC, e culminou com o assassinato do líder do grupo, Raúl Reyes. Esse evento de conflito
levou ao acirramento dos ânimos entre Colômbia, Equador e Venezuela, com ruptura de relações diplomáticas e
reforço militar nas fronteiras, como uma reação imediata à violação territorial do governo colombiano. O então
ministro da Defesa colombiano Juan Manuel Santos chegou a ser processado no Equador por conta da ação militar.
67
Para uma análise mais minuciosa das motivações brasileiras para o impulsionamento do CDS ver Fuccille, 2018.
68
Adicionados, segundo o Artigo 5 do Estatuto do CDS, por mais onze objetivos específicos, a saber: (a) Avançar
gradualmente na análise e discussão dos elementos comuns de uma visão conjunta em matéria de defesa; (b)
Promover o intercâmbio de informação e análise sobre a situação regional e internacional, com o propósito de
identificar os fatores de risco e ameaça que possam afetar a paz regional e mundial; (c) Contribuir para a articulação
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Grosso modo, podem ser delineadas três frentes de esforços principais empreendidos
pelo CDS. Primeiro, propor soluções conjuntas e atuação para a resolução pacífica de conflitos
regionais ou no espectro de crises domésticas evidenciadas nos países integrantes da UNASUL.
O segundo tópico seria construir identidade regional em torno de pensamento e estratégias de
defesa, bem como alargar a transparência na área e promover trocas de informação. Por fim,
incentivar a indústria de armamentos e criar um complexo industrial regional, no qual as cadeias
produtivas fossem orientadas por uma lógica sul-americana, com o objetivo de “ampliar a
autonomia da região com relação às fontes externas de abastecimento de armamento e
tecnologia” (Battaglino, p.81, 2009)
de posições conjuntas da região em foros multilaterais sobre defesa, no marco do artigo 14 do Tratado Constitutivo
da Unasul; (d) Avançar na construção de uma visão compartilhada a respeito das tarefas de defesa e promover o
diálogo e a cooperação preferencial com outros países da América Latina e do Caribe; (e) Fortalecer a adoção de
medidas de fomento da confiança e difundir as lições aprendidas; (f) Promover o intercâmbio e a cooperação no
âmbito da indústria de defesa; (g) Fomentar o intercâmbio em matéria de formação e capacitação militar, facilitar
processos de treinamento entre as Forças Armadas e promover a cooperação acadêmica dos centros de estudo de
defesa; (h) Compartilhar experiências e apoiar ações humanitárias como desminagem, prevenção, mitigação e
assistência às vítimas de desastres naturais; (i) Compartilhar experiências em operações de manutenção de paz das
Nações Unidas; (j) Intercambiar experiências sobre os processos de modernização dos Ministérios de Defesa e das
Forças Armadas; (k) Promover a incorporação da perspectiva de gênero no âmbito da defesa. Para maiores
esclarecimentos sobre os princípios, estrutura e funcionamento que norteiam o CDS, cf.
https://www.defesa.gov.br/arquivos/relacoes_internacionais/unasul/normativa_unasul_2017.pdf (acesso em 12
nov. 2018).
65
No ano seguinte, Colômbia e Estados Unidos assinaram acordo bilateral que previa a
implementação de sete bases militares norte-americanas em território colombiano, como parte
das operações do Plano Colômbia. A aproximação com os EUA se deu em um contexto de
guerra interna na Colômbia, que foi ampliada e igualmente causa de seguidas tensões com
Venezuela e Equador. O impasse alçou o nível preocupante de fechamento de fronteira e
rompimento de laços diplomáticos entre Venezuela e Colômbia. Os integrantes da UNASUL
encararam esta movimentação – e o consequente escalonamento das tensões - como uma
ameaça à soberania e auto determinação dos países sul-americanos, bem como uma ação
perigosamente próxima à ingerência estadunidense na região e uma séria ameaça à estabilidade
do subcontinente. A gravidade é ilustrada pelo fato de que “mesmo países mais moderados,
como o Brasil e o Chile, solicitassem garantias formais de que a inviolabilidade e a integridade
territorial dos países sul-americanos seria respeitada” (Nascimento, p.59, 2013). Após a
assinatura do acordo entre EUA e Colômbia, reuniram-se em Reunião Extraordinária, da qual
resultou a Declaração de Bariloche em agosto do mesmo ano. Segundo Monteiro (p.215, 2014):
avanços na cooperação e avanço de consensos políticos na área de defesa. Além disso, o CDS
possuiu, ainda, importante papel de mediação e demonstrou atuação conjunta em outras
ocasiões, a exemplo da tentativa de golpe de Estado ocorrida no Equador, em 2010, que
desembocou na adoção do Protocolo Adicional ao Tratado Constitutivo para tratar de situações
da ruptura na ordem democrática e ameaças ao Estado de Direito; quando da deposição de
Fernando Lugo no Paraguai (2012) que resultou na suspensão do país do bloco até o
reestabelecimento da ordem democrática, seguindo a aplicação da cláusula democrática firmada
no Protocolo Adicional da Unasul sobre o Compromisso Democrático. Outro episódio
compreendeu a crise política instaurada na Venezuela após o falecimento de Chávez em 2013
e a conturbada transição de mandato para Maduro. “Nicolás Maduro aceitou a mediação do
conflito por parte da UNASUL que criou por meio de uma resolução do Conselho de Ministras
e Ministros (...), uma comissão para monitoramento do país venezuelano” (Melo, p. 462, 2015
apud Itamaraty 2014, Nota nº 65).
69
Contudo, estas questões encaixam-se melhor no Conselho Sul-Americano em matéria de Segurança Cidadã,
Justiça e Coordenação de Ações contra a Deliquência Organizada Transnacional, criado posteriormente, uma vez
que o foco do CDS reside na integração das Forças Armadas, na articulação de uma base industrial de defesa e
também de uma identidade sul-americana.
70
Segundo o Artigo 2 de seu Estatuto: “CEED-CDS terá como missão contribuir à consolidação dos princípios e
objetivos estabelecidos no Estatuto do CDS, a partir da geração de conhecimento e difusão de um pensamento
estratégico sul-americano em termos de defesa e segurança regional e internacional, sempre por iniciativa do CDS.
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de Buenos Aires; com a instituição da Escola Sul-Americana de Defesa (ESUDE), com sede
em Quito; além da elaboração majoritariamente regular entre 2009 e 2017 de Planos de Ação.
Nestes últimos, observa-se a preocupação em “avanzar en la identificación de los factores de
riesgo y amenazas que puedan afectar la paz regional y mundial, así como la definición de
enfoques conceptuales” (Ugarte, p.504, 2013) em quatro eixos basilares: Políticas de Defesa,
Cooperação militar e ações humanitárias, Indústria e tecnologia para a defesa, e Formação e
capacitação.
Nesse contexto, o CEED-CDS terá o propósito de avançar na definição e identificação dos interesses regionais,
concebidos como o conjunto dos fatores comuns, compatíveis e/ou complementares do interesse nacional dos
países da UNASUL.” (Normativa Unasul CDS- CEED - ESUDE, 2017)
71
Barros e Calixtre definem livro branco de defesa como documentos nos quais são “são expostos os objetivos e
as dimensões das forças armadas nacionais, com a intenção de ampliar a transparência” (p.460, 2011).
68
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Através do histórico das relações internacionais regionais é possível observar uma gama
abundante de iniciativas voltadas à consolidação das relações intra-regionais, de efetividade
variável de acordo com suas propostas, situações domésticas e, também, levando em
consideração o grau de permissibilidade do contexto internacional. A esmagadora maioria,
porém, concentrou esforços nas relações comerciais como ponto de partida para o estreitamento
de vínculos entre os países sul-americanos.
somadas às das próprias construções dos blocos que, via de regra, não ultrapassaram a natureza
economicista e comercial.
Ainda que iniciativas de autonomia incipiente puderam ser observadas por meio da Área
de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA) e algumas proposições no âmbito do Mercosul, o
grande salto qualitativo ocorreu no segundo governo Fernando Henrique Cardoso, quando a
América do Sul passou a figurar como espaço prioritário para a ação externa brasileira e foi
realizada a I Cúpula dos Chefes de Estado da América do Sul, em agosto de 2000. É o momento
de tomada de consciência sul-americana, quando as graves questões políticas, sociais e
econômicas do subcontinente seriam abordadas por meio do conjunto dos países sul-americanos
em uma agenda própria e comum, evidenciando um acirramento do regionalismo e da
integração regional.
integração; sua estrutura, composta também por conselhos temáticos, amplia os temas de
cooperação e integração para outros espectros que não o comercial; e promove maior
envolvimento de atores políticos domésticos.
Neste sentido, apenas ao identificar uma agenda própria e comum, mobilizar todos os
países da América do Sul no sentido de buscar soluções, impulsionar um modelo de
regionalismo e integração diverso daquele importado da Europa e, por fim, constituir um polo
de poder geopolítico na região, poderíamos considerar que houve, de fato, ganho de autonomia.
Por outro lado, deve-se considerar que a elevação ocorreu prioritariamente no espectro da
expansão das margens de manobra nacionais frente aos centros globais de poder pois, para
estabelecer uma elevação da autonomia regional deveria haver, primeiro, um conjunto definido
de interesse regional onde existem apenas pontos de consenso. Estes pontos de convergência
são construídos pacientemente, em respeito à prerrogativa principal da organização (e também
a que possibilita uma participação ampliada de países), que consiste no respeito às pluralidades
ideológicas, políticas e democráticas.
Dos três casos apresentados, certamente o Conselho de Defesa Sul-Americano foi o que
mais produziu resultados concretos relevantes para o ganho de autonomia na região. A
tangibilidade desta autonomia é patente, primeiro, pela própria formação do Conselho que
restringe a participação, mesmo para o status de associado, aos países sul-americanos. Isto
significa o rompimento, em discurso e prática, da ingerência em termos de defesa característica
das articulações hemisféricas herdadas da Guerra Fria e sob a tutela dos Estados Unidos. Desta
maneira, procurou-se consolidar um espaço autóctone nesta seara em três eixos principais:
mediação de crises domésticas e regionais; construção de pensamento e estratégias próprios e
condizentes com a formação de uma identidade sul-americana nesta arena e; impulso ao
desenvolvimento de um complexo industrial de defesa que aproximasse cadeias produtivas,
valorizasse os processos econômicos regionais e diminuísse a dependência de importação de
artigos provenientes dos ambientes externos à região. Embora o terceiro objetivo tenha
esbarrado em limitações estruturais e conjunturais, o primeiro e o segundo contam com logros
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