Curso 64853 Aula 15 v1

Livro Eletrônico
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Direito Administrativo p/ Magistratura Estadual 2018 (Curso Regular)
Renato Borelli, Equipe Renato Borelli
21985128667 - Paulo Mário Jesus

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Direito Administrativo p/ Magistratura Estadual 2018 (Curso Regular) 1

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Juiz de Direito – Curso Regular
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Sumário
1 - Introdução ................................................................................................................................................................................ 4
2 - Conceito ..................................................................................................................................................................................... 5
3 - Classificação dos bens públicos ............................................................................................................................ 10
3.1 - Quanto à titularidade .......................................................................................................................................... 10
3.2 - Quanto à destinação ............................................................................................................................................ 13
3.3 - Quanto a natureza patrimonial ................................................................................................................... 15
3.4 - Quanto à natureza física .................................................................................................................................. 15
4 - Regime Jurídico (características) ........................................................................................................................ 18
4.1 - Inalienabilidade (alienabilidade condicionada) ............................................................................... 18
4.2 - Impenhorabilidade ................................................................................................................................................ 19
4.3 - Imprescritibilidade ................................................................................................................................................ 23
4.4 - Não onerabilidade .................................................................................................................................................. 24
5 - Afetação X Desafetação .............................................................................................................................................. 31
6 - Alienação ................................................................................................................................................................................ 34
7 - Aquisição ................................................................................................................................................................................ 38
8 - Formas de uso.................................................................................................................................................................... 40
9 - Institutos de Direito Público que possibilitam ao Poder Público conferir o uso
privativo de bens públicos................................................................................................................................................. 42
9.1 - Autorização de uso ............................................................................................................................................... 42
9.2 - Permissão de uso ................................................................................................................................................... 43
9.3 - Concessão de uso .................................................................................................................................................. 47
9.4 - Concessão de direito real de uso............................................................................................................... 48
9.5 - Concessão de uso especial para fins de moradia ......................................................................... 50
9.6 - Autorização de Uso na MP 2.220/2001 ................................................................................................ 55
9.7 - Cessão de uso........................................................................................................................................................... 57
10 - Institutos de Direito Privado que possibilitam ao Poder Público conferir o uso
privativo de bens públicos................................................................................................................................................. 62
10.1 - Enfiteuse .................................................................................................................................................................... 62
10.2 - Direito de superfície .......................................................................................................................................... 63
10.3 - Locação ....................................................................................................................................................................... 63
10.4 - Comodato .................................................................................................................................................................. 63
11 - Principais Bens Públicos em espécie.............................................................................................................. 64
11.1 - Terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras .................................................... 65
11.2 - Terrenos de Marinha......................................................................................................................................... 65
11.3 - Terrenos Reservados (Terrenos Marginais) ................................................................................... 65

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11.4 - Mar Territorial ........................................................................................................................................................ 66

11.5 - Zona Contígua ....................................................................................................................................................... 66
11.6 - Zona Econômica Exclusiva........................................................................................................................... 66
11.7 - Plataforma Continental ................................................................................................................................... 67
11.8 - Ilhas ............................................................................................................................................................................... 68
11.9 - Faixa de Fronteira............................................................................................................................................... 68
11.10 - Cemitérios.............................................................................................................................................................. 68
11.11 - Bens pertecentes aos Estados ............................................................................................................... 69
12 - Benfeitorias em bem público irregularmente ocupado ................................................................... 73
13 - Resumão da aula .......................................................................................................................................................... 75
14 - Jurisprudência correlata .......................................................................................................................................... 78
15 - Mais questões de provas ........................................................................................................................................ 81
16 - Questões comentadas na aula ........................................................................................................................... 99
17 - Gabaritos ........................................................................................................................................................................... 116
18 - Considerações Finais ................................................................................................................................................ 117
19 - Referências bibliográficas..................................................................................................................................... 118
Direito Administrativo Para Concursos

Olá, pessoal!
Como andam os estudos?
Hoje estudaremos o tema Bens Públicos, tendo como base o sumário
abaixo colacionado!
Boa leitura.
1 - Introdução
Para a perfeita conceituação de “bens públicos”, devemos partir
inicialmente da noção de “domínio público”, expressão mais abrangente e que
envolve não só o “domínio patrimonial”, relativo ao direito de propriedade que o
Estado exerce sobre os bens que compõem o seu patrimônio, como também o
“domínio eminente”, de natureza política, que o Estado tem sobre todos os bens
existentes no seu território, com o poder de regulamentar ou restringir o seu
uso ou até de transferi-los compulsoriamente para o patrimônio estatal
(passando a exercer, também, o “domínio patrimonial”) mediante a
desapropriação.

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Em termos mais simples, tudo o que se encontra no território do ente

político está, de certa forma, sujeito a sua disciplina, respeitadas as
competências dos demais entes políticos. Assim, o Estado da Paraíba detém o
poder político de estabelecer regras referentes a tudo o que se encontre sobre o
seu território, respeitadas as competências federais e municipais (domínio
eminente), porém alguns desses bens pertencem ao próprio Estado. No tocante
a estes, a Paraíba também exerce o “domínio patrimonial”. Em certas
hipóteses, utilizando o domínio eminente, o Estado pode desapropriar um bem
que se encontre no seu território e, como legítimo proprietário, passar a exercer
sobre tal bem o domínio patrimonial.
Focaremos precipuamente os bens que fazem parte do patrimônio do
Estado e de determinadas entidades estatais (a abrangência será detalhada
logo a seguir), de forma a atentarmos mais ao domínio patrimonial.
Questão 01 (PGR, Procurador da República, 2005 - Adaptada) Julgue o item que

segue:
( ) O conceito de domínio público é mais extenso que o de propriedade, desde que se
consideram bens públicos aqueles que, embora não pertencentes às pessoas jurídicas de
direito público, estejam afetados à prestação de um serviço público.
Comentários:
A expressão domínio público ora designa o poder que o Estado exerce sobre todas as
coisas de interesse público (domínio eminente), ora o poder de propriedade que exerce
sobre o seu patrimônio (domínio patrimonial). São bens públicos todas as coisas,
corpóreas ou incorpóreas, móveis ou imóveis, semoventes, créditos, etc., que pertençam
às entidades estatais, autárquicas ou paraestatais.
Gabarito correto.
2 - Conceito
O conceito de bem público tem causado certa controvérsia na doutrina,
existindo basicamente três posições distintas. A primeira corrente entende
que são bens públicos somente aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de
direito público (José dos Santos Carvalho Filho).1 A segunda corrente defende
que bens públicos são todos aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de
Direito Público Interno e às pessoas jurídicas de Direito Privado da
1
José dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 1157.

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Administração Indireta (Hely Lopes Meirelles2), o que incluiria na categoria de

bens públicos todos os que fossem de propriedade das empresas públicas e
sociedades de economia mista, independentemente de estas prestarem serviço
público ou explorarem atividade econômica. A terceira corrente sustenta que
bens públicos são todos aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de Direito
Público (União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e
fundações de direito público), bem como aqueles que, embora não pertençam a
tais pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público
(entendimento do professor Celso Antônio Bandeira de Mello)3.
O Novo Código Civil tentando resolver a discussão sobre a definição de
bem público estipulou em seu artigo 98:
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for
a pessoa a que pertencerem.
Pela redação desse artigo apenas podem ser formalmente considerados

como bens públicos os bens de propriedade das pessoas jurídicas de direito
público: União, Estados, Municípios e respectivas autarquias e fundações.
Assim, os bens das sociedades de economia mista não podem ser
considerados bens públicos, em que pese sujeitas à tomada de contas especial
pelo TCU. Também não são considerados bens públicos os bens das demais
pessoas jurídicas de direito privado integrantes da administração pública.
A par da clareza da redação do art. 98 do Código Civil, ainda persiste na
doutrina e na jurisprudência a controvérsia quanto ao conceito de bem público,
tanto que o Conselho de Justiça Federal (CJF), por meio do Enunciado 287
(aprovado na IV Jornada de Direito Civil), deu interpretação diferente ao
referido dispositivo, afirmando que: “O critério da classificação de bens indicado
no art. 98 do Código Civil não exaure a enumeração dos bens públicos, podendo
ainda ser classificado como tal o bem pertencente à pessoa jurídica de direito
privado que esteja afetado à prestação de serviços públicos”. Como se observa,
o CJF adotou a mesma posição manifestada pelo professor Celso Antônio
Bandeira de Mello.
2
Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 549.
3
Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 913.

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A doutrina entende que os bens de pessoas administrativas de direito

privado que estejam sendo diretamente empregados na prestação de um
serviço público passam a revestir características próprias do regime de bens
públicos – especialmente a impenhorabilidade e a proibição de que sejam
onerados (gravados) – enquanto permanecerem com essa utilização.
Essa sujeição das regras do regime público, entretanto, decorre do
princípio da continuidade dos serviços público e não de alguma característica
formal ou da natureza do bem em si considerado, eis que não se pode
transmudar o bem da pessoa jurídica de direito privado em bem público. Neste
sentido, destacamos:
4. No que tange à questão da impenhorabilidade dos bens afetados ao
serviço público, o julgado recorrido não diverge da orientação do STJ,
segundo a qual são impenhoráveis os bens de sociedade de economia
mista prestadora de serviço público, desde que destinados à prestação do
serviço ou que o ato constritivo possa comprometer a execução da
atividade de interesse público (cf. AgRg no REsp1.070.735/RS, Rel.
Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em
18.11.2008; AgRg no REsp 1.075.160/AL, Rel. Ministro Benedito
Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 10.11.2009; REsp521.047/SP, Rel.
Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em20.11.2003).
Por outro lado, o STF, apesar de ainda não ter se manifestado

especificamente quanto ao entendimento que deva ser dado ao conceito de
bens públicos, tem reconhecido expressamente a aplicação de prerrogativas
próprias dos bens públicos a bens que, adotada a classificação do Código Civil,
seriam classificados como privados. A título de exemplo, o Tribunal já
reconheceu que os bens pertencentes aos Correios (empresa pública), quando
utilizados nas atividades essenciais da instituição, gozam de impenhorabilidade
e de imunidade a impostos (RExt 220.906).
Portanto, prezados alunos, é importante se atentar especificamente para a
forma como a matéria é abordada pelo examinador. Se a questão for
meramente conceitual, entendemos que o posicionamento mais seguro é adotar
como conceito de bens públicos aquele fornecido pelo citado art. 98 do Código
Civil. No entanto, caso a questão aborde o regime jurídico de bens vinculados à

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prestação de serviços públicos, deve-se seguir a jurisprudência da Suprema

Corte.
Questão 02 (FCC - Juiz Estadual/TJ SC/2015) Pela perspectiva tão somente das
definições constantes do direito positivo brasileiro, consideram-se “bens públicos” os
pertencentes a:
a) um estado, mas não os pertencentes a um território.
b) um município, mas não os pertencentes a uma autarquia.
c) uma sociedade de economia mista, mas não os pertencentes ao distrito federal.
d) uma fundação pública, mas não os pertencentes a uma autarquia.
e) uma associação pública, mas não os pertencentes a uma empresa pública.
Comentários:
A questão exigia que o aluno dominasse a identificação das pessoas jurídicas de
direito público, dado que a elas pertencem os bens públicos. São pessoas
jurídicas de direito público:
Pessoa Jurídica de Direito
Público
Não se incluem no
Incluem-se no Conceito Conceito
Sociedades de
União Economia
Mista
Estados
Empresas
Públicas
Municípios
Distrito Federal e
Territórios
Autarquia
Fundação Pública
Qualquer que seja sua utilização, os bens destas entidades – corpóreos,

incorpóreos, móveis, imóveis, - estão sujeitos ao regime jurídico dos bens
públicos e, portanto, gozam das seguintes características:

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a) Imprescritibilidade - Os bens públicos são insuscetíveis de aquisição

mediante usucapião (prescrição aquisitiva de direito). Trata-se de interpretação
literal do disposto no artigo 102 do Código Civil:
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
b) Impenhorabilidade – Os bens públicos não se sujeitam ao regime de
penhora, eis que a satisfação de créditos da Fazenda Pública deve ser feita
através do regime de precatórios;
c) Não Onerabilidade – Os bens públicos não podem ser gravados como
garantia de créditos em favor de terceiros. São espécies de direitos reais de
garantia sobre coisa alheia: o penhor, a anticrese e a hipoteca.
d) Inalienabilidade (relativa) – Os bens públicos que se encontram destinados
a uma finalidade pública específica (afetados) não podem ser objeto de
alienação, consoante será visto adiante.
Gabarito: alternativa “E”.
Questão 03 (FCC - Procurador do Ministério Público de Contas/MPC-GO/2015)
Durante o curso de uma ação de execução de título extrajudicial ajuizada por uma
empresa particular em face de uma sociedade de economia mista, foi identificado um
terreno localizado às margens de uma rodovia, pertencente à estatal e desocupado de
pessoas, construções e coisas. A empresa credora requereu a penhora do bem para
garantia do crédito, com intenção de levar o bem à hasta pública caso perdurasse a
inadimplência da estatal. O requerimento:
a) não pode ser deferido, tendo em vista que os bens imóveis que compõem o patrimônio
das empresas estatais são protegidos pelo regime jurídico de direito público, sendo,
portanto, impenhoráveis.
b) pode ser deferido apenas para fins de garantia do crédito, decidindo-se pela penhora e
bloqueio do bem, vedada, no entanto, a alienação judicial do imóvel.
c) não pode ser deferido porque todos os bens das estatais são tacitamente afetados à
prestação de serviço público, cuja essencialidade impede a disposição judicial do imóvel.
d) pode ser deferido, porque se trata de bem de natureza privada e presume-se
desafetado, porque desocupado, facultado à empresa estatal a comprovação de eventual
afetação do bem à prestação de serviço público para pleitear a suposta impenhorabilidade.
e) não pode ser penhorado, em razão do domínio pertencer à empresa estatal, mas pode
ser adjudicado pelo credor, mantida eventual afetação à prestação de serviço público.
Comentários:
As sociedades de economia mista não são pessoas jurídicas de direito público, mas de
direito privado. Logo, seus bens não estão submetidos ao regime jurídico de bens públicos.
Gabarito, letra D.
Questão 04 (FCC - Assessor Jurídico/TCE-PI/2014) Determinada empresa estatal que
desempenha serviços na área de informática e processamento de dados é proprietária de
alguns terrenos públicos desocupados, localizados em diversos municípios do Estado, que
lhe foram destinados por força da extinção de outra empresa estatal que atuava no mesmo

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segmento. Essa empresa, deficitária, está sendo acionada judicialmente por diversos
credores, em especial por dívidas trabalhistas. Em um desses processos, foi requerida a
penhora de dois terrenos vagos. O pedido:
a) não pode ser deferido, tendo em vista que os bens públicos são impenhoráveis e
inalienáveis.
b) não pode ser deferido, porque a execução dos débitos das empresas estatais deve ser
feita por meio de expedição de precatórios.
c) pode ser deferido, tendo em vista que os terrenos pertencem a pessoa jurídica
submetida a regime jurídico típico das empresas privadas, e sequer estão afetados a
prestação de serviço público.
d) pode ser deferido em grau de subsidiariedade, ou seja, uma vez demonstrado que já se
tentou atingir os bens públicos não afetados da empresa.
e) pode ser deferido, mas não pode ser determinada a hasta pública para venda dos bens,
tendo em vista que as empresas estatais se submetem à lei de licitações para alienação de
seus bens.
Comentários:
Vide comentário da questão anterior. Contudo, tem sido recorrente encontrarmos no STF
decisões que aplicam a determinados prestadores de serviço público a impenhorabilidade
de seus bens enquanto afetados à prestação destes.
Gabarito, letra C.
3 - Classificação dos bens públicos

É possível classificar os bens públicos sob quatro aspectos:
1) quanto à titularidade;
2) quanto à destinação;
3) quanto à natureza patrimonial; e
4) quanto à natureza física.
3.1 - Quanto à titularidade

Quanto à pessoa jurídica que possui a titularidade, os bens se classificam
em:
a) Bens federais (art. 20, CRFB);
b) Bens estaduais (art. 26, CRFB);

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c) Bens distritais (não foram previstos expressamente na Constituição

Federal); e
d) Bens municipais (não foram previstos expressamente na Constituição
Federal).
Os bens federais são aqueles pertencentes à União, e a Constituição

Federal relaciona, no art. 20, alguns deles. É importante esclarecer que, além
desses, existem muitos outros bens que podem ser enquadrados no inciso I do
dispositivo, em que genericamente são citados como bens da União “os que
atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos”. Exemplos
desses diversos bens são veículos, edifícios, computadores etc. Atentos à
amplitude do inciso I do dispositivo, vejamos quais são os bens que, nos termos
do art. 20 da Constituição Federal, pertencem à União:
I – os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das
fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à
preservação ambiental, definidas em lei;
III – os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu
domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros
países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem
como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV – as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as
praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as
que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao
serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005);
V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica
exclusiva;
VI – o mar territorial;
VII – os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII – os potenciais de energia hidráulica;
IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X – as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-
históricos;
XI – as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

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Tomemos como exemplo a ilha de São Luís, em que está situada a sede da
Capital do Estado do Maranhão. Tendo em vista a redação anterior, a União
Federal considerava-se proprietária de diversos terrenos na cidade, submetendo
a população a encargos como foros e taxas de ocupação. A situação também
impedia que os particulares obtivessem créditos junto a instituições financeiras
mediante o oferecimento do terreno como garantia.
Com a nova redação, tais áreas saíram do domínio patrimonial da União,
ressalvadas, por disposição constitucional expressa, as áreas afetadas ao
serviço público e à unidade ambiental federal, bem como as áreas previstas no
art. 26, II.
Deve-se ter presente, também, que a circunstância de a Floresta
Amazônica ser considerada “patrimônio nacional”, por força do art. 225, § 4º,
da Constituição Federal, não lhe confere o caráter de bem público. A Floresta
Amazônica é considerada, apenas, espaço territorial especialmente protegido,
legitimando a imposição de restrições especiais sobre o uso da propriedade, em
função de interesses ambientais.
Quanto aos Estados, de acordo com o disposto no art. 26 da CRFB,
incluem-se entre os seus bens:
I – as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em
depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras
da União;
II – as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu
domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
III – as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
IV – as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
Ressalte-se que essa lista é meramente exemplificativa, havendo outros

bens pertencentes aos Estados que não foram mencionados na CRFB, tais como
prédios públicos, veículos, móveis etc.
Quanto aos bens pertencentes aos Municípios, a Constituição Federal não
faz qualquer referência. Dessa forma, pertencem aos Municípios apenas os bens
que adquiriram (por desapropriação, compra, doação etc.) ou que passaram a
integrar seu patrimônio por força de lei (a exemplo das vias públicas
decorrentes de loteamentos imobiliários, em razão da previsão contida na Lei
6.766/1979).

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Em relação aos bens pertencentes ao Distrito Federal, a Constituição

Federal silencia, mas devemos entender que o art. 26 (bens dos Estados)
também se aplica ao Distrito Federal.
3.2 - Quanto à destinação

A classificação dos bens públicos quanto á destinação segue a previsão do
artigo 99 do Código Civil:
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e
praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço

ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou
municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de

direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas
entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais

os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha
dado estrutura de direito privado.
São os bens públicos classificados, portanto, quanto à sua destinação em:

a) Bens de uso comum do povo – São aqueles destinados à utilização
geral pelos indivíduos, que podem ser utilizados por todos em igualdade de
condições. Ex: ruas, praças, mares e rios.
b) Bens de uso especial – São aqueles destinados à execução de
serviços administrativos e dos serviços públicos em geral. São os bens das
pessoas jurídicas de direito público utilizados para a prestação de serviços
públicos (em sentido amplo). Ex: escolas públicas, hospitais públicos,
prédios de repartições públicas.
c) Bens Dominicais – São os bens públicos que não possuem uma
destinação pública definida, que podem ser utilizados pelo Estado para
fazer renda. Ex: terras devolutas, prédios públicos desativados e móveis
inservíveis.

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Os bens públicos dominicais que são exatamente aqueles que não se

encontram destinados a uma finalidade pública específica (portanto
desafetados), podem ser objeto de alienação, obedecidos os requisitos legais.
De acordo com o parágrafo único do art. 99 do Novo Código Civil, também
são considerados dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas
de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado,
desde que a lei não disponha em contrário. A norma é de difícil
compreensão, pois ser pessoa jurídica “de direito público” significa justamente
submeter-se à disciplina normativa desse ramo de direito, observando o
regramento do regime jurídico administrativo. Ora, como se pode dar estrutura
de direito privado a uma pessoa de direito público? Acreditamos que o
legislador quis se referir às pessoas jurídicas que foram formalmente
designadas como de direito público, mas na prática atuam submetidas a regime
jurídico de direito privado, o que significaria que, na essência, tais pessoas
seriam efetivamente de direito privado, não obstante a designação formal
equivocada. Assim, imagine-se uma lei que institui uma autarquia –
formalmente uma pessoa jurídica de direito público – deixando claro que a área
de atuação do novo ente é a comercialização de mercadorias em concorrência
com a iniciativa privada. Por óbvio, o caso não deveria ensejar a criação de
autarquia, pois esta deve restringir sua atuação às atividades típicas de Estado,
mas o equívoco legislativo teria criado uma formal “pessoa jurídica de direito
público”, organizando-a segundo os ditames do direito privado. Assim, os bens
pertencentes à dita autarquia (na realidade uma empresa pública disfarçada de
autarquia) seriam considerados, nos termos legais, como bens dominicais.
Os bens dominicais podem ser utilizados pela Administração para obtenção
de receitas. Por exemplo: um imóvel desocupado pertencente a qualquer ente
público (considerado um bem dominical) pode ser alugado a terceiros.
Questão interessante é a das terras tradicionalmente ocupadas pelos
índios, constitucionalmente enquadradas como bens públicos federais (CF, art.
20, XI) na classificação ora estudada. Apesar de não estarem diretamente
vinculadas à prestação de serviços públicos, José Santos de Carvalho afirma
que “nessas áreas existe a afetação a uma finalidade pública, qual seja, a
de proteção a essa categoria social. Não é estritamente um serviço
administrativo, mas há objetivo social perseguido pelo poder público. Sendo
assim, trata-se de bens públicos enquadrados na categoria de bens de uso
especial”.4
4

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3.3 - Quanto à natureza patrimonial

Quanto à natureza patrimonial, os bens públicos podem ser:
a) bens indisponíveis por natureza;
b) bens patrimoniais indisponíveis; e
c) bens patrimoniais disponíveis.
Os bens indisponíveis por natureza são aqueles de natureza não

patrimonial, por serem insuscetíveis de avaliação econômica. Em razão de sua
natureza, tais bens são inalienáveis. Nessa categoria enquadram-se os bens de
uso comum do povo de natureza não patrimonial como mares, rios, praias etc.
Os bens patrimoniais indisponíveis são aqueles de natureza
patrimonial (possibilidade de avaliação econômica), mas que não podem
ser alienados em virtude de estarem afetados a alguma destinação pública
específica. Nessa categoria estão os bens de uso comum do povo de natureza
patrimonial, por exemplo, uma praça, e os bens de uso especial, a exemplo do
imóvel público onde funcione uma repartição governamental. Se, por acaso,
algum bem patrimonial indisponível perder a sua destinação pública específica,
passará a ser considerado bem patrimonial disponível.
Os bens patrimoniais disponíveis são aqueles que possuem natureza
patrimonial e podem ser alienados pela Administração, observadas as
condições estabelecidas em lei, visto que não estão afetados a uma finalidade
pública específica. Nessa categoria estão os bens dominicais, como um imóvel
público desocupado.
3.4 - Quanto à natureza física

Há, ainda, que se fazer alusão à classificação do Professor Celso Antônio
Bandeira de Mello5, para quem os bens públicos imóveis quanto à sua natureza
física se dividem em:
1) bens de domínio hídrico:
a) águas correntes (mar, rios, riachos etc.);
b) águas dormentes (lagos, lagoas, açudes etc.); e
c) potenciais de energia hidráulica;
2) bens do domínio terrestre:

a) do solo; e
5
Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 917.

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b) do subsolo.
Questão 05 (CEBRASPE, DPE-ES, Defensor Público, 2009 - Adaptada) Julgue o item

que segue:
( ) Na tradicional classificação dos bens públicos, as terras indígenas são consideradas
bens de uso especial.
Comentários:
BENS DE USO ESPECIAL (BENS DE DOMÍNIO PÚBLICO DO ESTADO)
São todos aqueles que visam à execução dos serviços administrativos e dos serviços
públicos em geral.
Exemplos: os edifícios públicos onde se situam repartições públicas, as escolas públicas,
os hospitais públicos, os veículos oficiais e as terras tradicionalmente ocupadas pelos
índios.
Gabarito correta.
Questão 06 (FCC, DPE-RS, Analista, 2013) Considere os seguintes exemplos de bens
públicos:
I. prédio no qual se encontra instalado um hospital.
II. rios e mares.
III. galpão adquirido pelo poder público em processo de execução judicial, cujo uso foi
autorizado, onerosamente, a particular.
Indique, respectivamente, a categoria na qual se incluem:
a) de uso comum do povo; dominical e de uso especial.
b) de uso especial; de uso comum do povo e dominical.
c) de uso especial; reservado e de uso especial.
d) dominical; reservado e de uso restrito.
e) de uso comum do provo; de uso restrito; e dominical.
Comentários:
Questões cobrando o art. 99 do Código Civil são bastante frequentes. Diz a lei:
“Art. 99. São bens públicos:
I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

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II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou

estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de
suas autarquias;
III – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público,
como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram--se dominicais os bens
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de
direito privado”.
Definição da inalienabilidade dos bens de uso comum e de uso especial (art. 100). O
dispositivo tem o seguinte conteúdo:
“Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis,
enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.”
Gabarito, letra B.
Questão 07 (CEBRASPE, Prefeitura de Belo Horizonte-MG, Procurador Municipal,
2017) Com relação aos bens públicos, assinale a opção correta.
a) Bens dominicais são os de domínio privado do Estado, não afetados a finalidade pública
e passíveis de alienação ou de conversão em bens de uso comum ou especial, mediante
observância de procedimento previsto em lei.
b) Consideram-se bens de domínio público os bens localizados no município de Belo
Horizonte afetados para destinação específica precedida de concessão mediante contrato
de direito público, remunerada ou gratuita, ou a título e direito resolúvel.
c) O uso especial de bem público, por se tratar de ato precário, unilateral e discricionário,
será remunerado e dependerá sempre de licitação, qualquer que seja sua finalidade
econômica.
d) As áreas indígenas são bens pertencentes à comunidade indígena, à qual cabem o uso,
o gozo e a fruição das terras que tradicionalmente ocupa para manter e preservar suas
tradições, tornando-se insubsistentes pretensões possessórias ou dominiais de
particulares relacionados à sua ocupação.
Comentários:
Letra A – CORRETA. Art. 99, III do Código Civil.
Apesar da legislação não tratar de forma clara, a doutrina explica que bens dominicais são
todos aqueles que não têm uma destinação pública definida e que, por isso, constituem o
patrimônio disponível do Estado (podem ser alienados para fazer renda). Sendo assim, o
beneficiário direto dos bens dominicais o próprio Estado, pois inexiste utilização imediata
pelo cidadão. Segundo a professora Maria Sylvia Z. Di Pietro, os bens comuns do povo e
os bens de uso especial possuem como caraterística comum a destinação pública, o que
os dominicais não têm.
Letra B – INCORRETA.
Não existe necessidade de um bem público ser precedido de contrato para que seja
caracterizado como tal. A sua natureza jurídica é dada por lei (art. 98 do Código Civil) e
não por contrato. A questão induziu o candidato ao erro ao embaralhar as possibilidades

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da utilização do bem público: concessão de uso, permissão e autorização, com o próprio

conceito de bem público.
Letra C – INCORRETA.
A questão mistura os conceitos. O conceito descrito na questão discorre sobre
possibilidade de uso do bem público por meio do instituto da permissão, sendo que o bem
público de uso especial é conceituado nos termos do artigo 99, II do Código Civil.
Letra D – INCORRETA.
Terras indígenas são bens da União, conforme o artigo 20, XI, da CRFB.
Gabarito, letra A.
4 - Regime Jurídico (características)

As principais características dos bens públicos são:
a) inalienabilidade (ou alienabilidade condicionada);
b) impenhorabilidade;
c) imprescritibilidade; e
d) não onerabilidade.
A seguir detalharemos tais aspectos.
4.1 - Inalienabilidade (alienabilidade condicionada)

A alienação é um fato jurídico que consiste na transferência da propriedade
de um bem móvel ou imóvel de uma pessoa para outra. Uma das características
dos bens públicos é a sua inalienabilidade (impossibilidade de alienação).
Contudo, essa regra só vale para os bens de uso comum do povo e os de
uso especial enquanto conservarem essa qualificação. Os bens dominicais,
que são aqueles que não se encontram destinados a uma finalidade pública
específica (desafetados), podem ser alienados, observados os requisitos
legais. Essas regras estão previstas nos arts. 100 e 101 do Código Civil.
Assim, podemos afirmar que em regra a inalienabilidade dos bens
públicos não é absoluta. Trata-se de inalienabilidade relativa ou, como
preferem alguns autores, alienabilidade condicionada. Portanto, é possível à
Administração alienar quaisquer bens, mesmo aqueles de uso comum do povo e
os de uso especial, sendo suficiente para tanto que desafete os referidos bens,
transformando-os em bens dominicais e, em seguida, obedeça aos requisitos

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legais previstos na Lei nº 8.666/1993: demonstração de interesse público,

prévia avaliação, licitação e, no caso de bem imóvel, autorização legislativa.
Embora a regra seja a inalienabilidade relativa dos bens públicos, em
alguns casos excepcionais essa inalienabilidade é absoluta, ou seja, a
Administração não poderá em qualquer hipótese alienar os seguintes
bens:
a) Alguns bens de uso comum do povo, que, pela sua natureza não
patrimonial (insuscetíveis de valoração patrimonial), como mares, rios e
lagos, são absolutamente insuscetíveis de alienação (bens indisponíveis por
natureza);
b) As terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações
discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais, em
razão de serem consideradas indisponíveis por força da previsão contida no
art. 225, § 5º, da CRFB;
c) As terras ocupadas tradicionalmente pelos índios, visto que são
inalienáveis e indisponíveis, conforme expresso no art. 231, § 4º, da CRFB.
4.2 - Impenhorabilidade
A penhora é medida judicial, de natureza constritiva, que recai sobre o
patrimônio do devedor, cujo objetivo é possibilitar a satisfação do credor
quando a obrigação não for honrada pelo devedor. O procedimento judicial de
penhora não se aplica aos bens públicos de qualquer espécie, pois na
execução por quantia certa contra a Fazenda Pública o pagamento dos credores
deve ser feito por meio do regime de precatórios, conforme previsto no art. 100
da Constituição Federal.
O regime dos precatórios foi criado com o objetivo de conciliar, à luz do
sistema orçamentário brasileiro, a impenhorabilidade dos bens públicos com a
necessidade de fazer valer as decisões judiciais definitivas que determinem aos
entes públicos o pagamento de valores a particulares.
Nesse contexto, o legislador constituinte estipulou uma solução bastante
lógica. Ora, se as despesas públicas somente podem ser realizadas se houver
autorização na lei orçamentária, o pagamento de débitos da Fazenda Pública
decorrentes de decisão judicial transitada em julgado deve considerar tal
peculiaridade, sob pena de serem comprometidos os recursos
orçamentariamente destinados a atender despesas específicas. Nessa linha,
estabeleceu-se que, passada em julgado a decisão, o juiz comunicará o fato ao
Tribunal que consolidará em ordem cronológica os casos recebidos até o dia 1º

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de julho de cada ano e, por meio do seu Presidente, requisitará ao Chefe do

Poder Executivo do ente federado devedor a inclusão na respectiva lei
orçamentária da dotação destinada ao pagamento, que deverá ser realizado até
o final do ano subsequente.
A comunicação é feita ao Chefe do Executivo porque ele detém a iniciativa
exclusiva das leis orçamentárias (CF, art. 165). Já o limite temporal para
apresentação do precatório de forma a garantir o pagamento no exercício
seguinte (1º de julho) decorre da necessidade de tempo para a inclusão da
dotação no projeto de lei orçamentária, cuja propositura é sujeita a prazo (na
esfera federal, por exemplo, deve ocorrer até o fim de agosto, por conta do
disposto no art. 35, § 2º, III, do ADCT).
Para garantir que a aplicação da sistemática ocorra sem perseguições ou
privilégios, o art. 100 da CRFB estipula que os pagamentos serão feitos
“exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à
conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas
nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim”.
A única exceção à regra de pagamento por precatório se restringe aos
débitos de pequeno valor, conforme definido em lei, que devem ser
liquidados por meio da “Requisição de Pequeno Valor – RPV (art. 100, § 3º, da
CF). Não obstante, há casos em que, apesar de os pagamentos serem
submetidos à regra geral dos precatórios, os credores terão preferência sobre
os demais. Não se trata de agressão ao princípio da isonomia, mas, pelo
contrário, de sua aplicação no sentido material, de forma a privilegiar o
recebimento de créditos presumivelmente utilizados para a subsistência das
pessoas.
Foi na esteira desse raciocínio que o legislador constituinte estabeleceu a
necessidade de pagamento, com preferência sobre todos os demais créditos,
daqueles que possuam natureza alimentícia. Para afastar a subjetividade que
poderia existir na conceituação, o mesmo dispositivo estabeleceu que têm
natureza alimentícia os créditos “decorrentes de salários, vencimentos,
proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e
indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil,
em virtude de sentença judicial transitada em julgado” (art. 100, § 1º, da
CRFB).
Além disso, presumindo uma urgência ainda maior no recebimento, o § 2º
do mesmo dispositivo constitucional estabeleceu que, dentre os precatórios de
natureza alimentícia, terão preferência aqueles cujos titulares, originários ou
por sucessão hereditária, sejam pessoas com doença grave ou deficiência

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(conforme definido em lei), bem como os que tenham idade igual ou superior a
60 anos.
Registramos que no texto expresso do dispositivo, com a redação dada
pela EC 62/2009, foi previsto que, para gozar da preferência em virtude da
idade, o credor deveria ter 60 anos ou mais “na data de expedição do
precatório”. Entretanto, o STF considerou que a restrição é inconstitucional
porque “ultraja a isonomia (CF, art. 5º, caput) entre os cidadãos credores da
Fazenda Pública, na medida em que discrimina, sem qualquer fundamento,
aqueles que venham a alcançar a idade de sessenta anos não na data da
expedição do precatório, mas sim posteriormente, enquanto pendente este e
ainda não ocorrido o pagamento”. Assim, todos os que tenham idade superior
ou igual a 60 anos, independentemente da data em que completaram o
requisito, podem ser beneficiários da regra (ADI 4425/DF).
A aplicação dessas regras de preferência entre os próprios precatórios de
natureza alimentícia (em virtude de idade, deficiência ou doença grave)
somente ocorrerá para débitos cujo montante seja de no máximo o triplo do
que a lei define como pequeno valor, permitindo-se o fracionamento do
montante devido para que o credor receba o limite com preferência e o restante
na ordem de apresentação do precatório.
Em suma, existem quatro situações diversas quanto ao pagamento de
valores devidos pelas Fazendas Públicas em virtude de decisão judicial
transitada em julgado. Se o crédito é de pequeno valor, o pagamento não
dependerá de expedição de precatório, realizando-se diretamente a Requisição
de Pequeno Valor (RPV). Quanto aos demais créditos, o pagamento será
feito mediante precatório, com três ordens (filas) distintas.
Em primeiro lugar, serão pagos os créditos de natureza alimentícia cujos
titulares sejam pessoas com idade igual ou superior a 60 anos ou portadoras de
doenças graves; posteriormente, será a vez dos demais créditos de natureza
alimentícia; por fim, serão pagos os créditos que não possuem essa natureza.
Repisamos que nas três ordens os precatórios devem ser pagos na ordem
cronológica da apresentação.
Por outro lado, nos casos de preterimento de seu direito de
precedência ou de não alocação orçamentária. Por outro lado, nos casos de
preterimento de seu direito de precedência ou de não alocação
orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito, o credor
pode requerer ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda que
autorize o sequestro da quantia necessária à satisfação do débito (CF, art. 100,
§ 6º). Registramos que essas são as únicas hipóteses de sequestro de valores

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públicos previstas na Constituição Federal. No entanto, tendo em vista o caráter

inadiável que deve ter a proteção constitucional dos direitos em jogo, o STJ
vem admitindo em seus julgados que, em situações excepcionais, seja feito
o bloqueio de contas públicas (medida equivalente ao sequestro) para
garantir o custeio de tratamento médico ou fornecimento de
medicamentos indispensáveis à manutenção da vida ou da saúde (AgRg
no REsp 865.089/RS, Rel. Min. Francisco Falcão, 1ª Turma, j. 19.10.2006, DJ
09.11.2006, p. 267).
Com o advento da Emenda Constitucional 62/2009, dentre outras
mudanças realizadas na sistemática de precatórios (já consideradas na
explanação feita neste item), foi estabelecido que, no momento da expedição
do precatório, deveria ser abatido, “a título de compensação”, o valor
correspondente aos débitos do credor perante a Fazenda Pública devedora. A
amplitude da compensação abrangeria até as parcelas não vencidas de
parcelamento, somente sendo ressalvados os débitos cuja execução estivesse
suspensa em virtude de contestação administrativa ou judicial. Para garantir o
cumprimento da regra, o Tribunal responsável pela expedição do precatório
solicitaria à Fazenda Pública devedora informação sobre os débitos que
preenchessem as citadas condições (CF, art. 100, §§ 9º e 10).
O Supremo Tribunal Federal percebeu que a novidade equivaleria a, no
interesse exclusivo da Fazenda Pública, deixar de cumprir o que foi determinado
pelo Judiciário em decisão transitada em julgado, sendo, por conseguinte,
inconstitucional. Nas palavras da própria Suprema Corte, a previsão “embaraça
a efetividade da jurisdição (CF, art. 5º, XXXV), desrespeita a coisa julgada
material (CF, art. 5º, XXXVI), vulnera a Separação dos Poderes (CF, art. 2º) e
ofende a isonomia entre o Poder Público e o particular (CF, art. 5º, caput),
cânone essencial do Estado Democrático de Direito” (ADI 4425/DF).
No julgamento da mesma ADI, o Supremo Tribunal Federal declarou
inconstitucional o vergonhoso “regime especial de pagamento de precatórios”
pelos Estados e Municípios previsto pela EC 62/2009 mediante inclusão de um
art. 97 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). O novo
regime criava a possibilidade de os entes federados optarem por pagar os
valores de precatórios vencidos na data da promulgação da Emenda num
período de tempo que poderia durar até 15 anos, limitando a um percentual da
receita corrente líquida os montantes que poderiam ser gastos para o
pagamento. Para a Corte, a previsão, “ao veicular nova moratória na quitação
dos débitos judiciais da Fazenda Pública e ao impor o contingenciamento de
recursos para esse fim, viola a cláusula constitucional do Estado de Direito (CF,
art. 1º, caput), o princípio da Separação de Poderes (CF, art. 2º), o postulado

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da isonomia (CF, art. 5º), a garantia do acesso à justiça e a efetividade da

tutela jurisdicional (CF, art. 5º, XXXV), o direito adquirido e à coisa julgada (CF,
art. 5º, XXXVI)”.
4.3 - Imprescritibilidade
Outra característica de todo e qualquer bem público é a sua
imprescritibilidade, ou seja, a impossibilidade de ser adquirido por meio de
usucapião (prescrição aquisitiva). A usucapião é instituto jurídico que permite
àquele que possua determinado bem, sob certas condições e durante certo
tempo, a aquisição da propriedade.
A regra constitucional da imprescritibilidade dos bens públicos não
possui exceção, e a qualquer tempo o ente público pode reivindicar algum
bem de sua propriedade que esteja na posse de terceiros.
Os bens públicos não podem ser

adquiridos por usucapião.
Não há exceções!
Trata-se de disposição expressa tanto no Código Civil como em alguns

trechos da Constituição Federal. Vejamos:
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta
metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a
para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja
proprietário de outro imóvel urbano ou rural. (...)
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua
como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona
rural, não superior a cinquenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho
ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
Já o Código Civil, conforme já visto, estabelece que:


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A Constituição Federal previu, nos arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único,
que os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião, não fazendo
referência aos bens públicos móveis. Contudo, não há dúvidas na doutrina e
na jurisprudência de que todos os bens públicos são imprescritíveis,
conforme disposto no art. 102 do Código Civil de 2002 que, sem prever
qualquer exceção, assevera que “os bens públicos não estão sujeitos a
usucapião”. Tal entendimento é aplicável, inclusive, para os bens dominicais,
tendo o Supremo Tribunal Federal cristalizado a tese mesmo durante a vigência
do Código Civil de 1916, mediante a edição da Súmula 340, nos termos a seguir
transcritos:
STF – Súmula 340 – “Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como
os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”.
4.4 - Não onerabilidade

Onerar um bem é dá-lo em garantia ao credor para o caso de
inadimplemento da obrigação. Os bens públicos não podem ser dados em
garantia para o caso de inadimplemento de obrigação. Assim, os bens
públicos não podem ser objeto de penhor, hipoteca ou anticrese, que
são espécies de direito real de garantia. Justamente por isso é que se fala que
uma das suas características é a não onerabilidade.
O fundamento constitucional para a não onerabilidade dos bens públicos é
que, se esta fosse admissível, com o ajuizamento da ação judicial, as garantias
reais se transformariam em penhora, o que não é possível tendo em vista a já
estudada impenhorabilidade dos bens públicos.
Questão 08 (FCC - Juiz do Trabalho/TRT 1ª Região/2012) Considerando o regime

jurídico ao qual se submetem os bens públicos, os bens imóveis sem destinação de
propriedade de sociedade de economia mista controlada pela União são:
a) impenhoráveis e inalienáveis.
b) inalienáveis, porém passíveis de penhora.
c) imprescritíveis e impenhoráveis, porém alienáveis, observadas as exigências legais.
d) inalienáveis e impenhoráveis, salvo em função de dívidas trabalhistas.
e) alienáveis e passíveis de penhora, observadas as exigências legais.

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Comentários:
As sociedades de economia mistas são pessoas jurídicas de direito privado.
A regra é que seus bens não afetados à uma finalidade pública, em virtude de não serem
bens públicos, não são impenhoráveis e muito menos inalienáveis. É possível que sobre
um bem de uma sociedade de economia seja feita penhora e alienação. Aprofundaremos
este ponto adiante.
Gabarito: alternativa “e”.
Questão 09 (FCC - Juiz do Trabalho/TRT 18ª Região/2014 - ADAPTADA) No tocante ao
regime legal dos bens das entidades pertencentes à Administração pública, é correto
afirmar:
a) Os bens pertencentes a autarquia são impenhoráveis, mesmo para satisfação de
obrigações decorrentes de contrato de trabalho regido pela Consolidação da Legislação
Trabalhista.
b) Os bens pertencentes às entidades da Administração indireta são bens privados e,
portanto, passíveis de penhora.
c) A imprescritibilidade é característica que se aplica tão somente aos bens públicos de
uso comum e especial, não atingindo os bens dominicais.
d) A regra da imprescritibilidade dos bens públicos, por ter origem legal, não se aplica ao
instituto da usucapião especial urbana, de status constitucional.
Comentários:
Pode-se dizer que os bens públicos compreendem os bens de propriedade das pessoas
jurídicas de direito público, logo os bens de autarquias municipais, estaduais, da União e
do Distrito Federal são bens públicos e como tais, dotados de impenhorabilidade.
Gabarito: letra A.
Questão 10 (FCC - Procurador do Banco Central do Brasil/BACEN/2006) Exceções
constitucionais à regra da imprescritibilidade dos imóveis públicos
a) são os terrenos de marinha.
b) não há.
c) são as terras devolutas.
d) são os prédios declarados inservíveis.
e) são os bens adquiridos por execução judicial ou dação em pagamento.
Comentários:
Simples rápido e objetivo. Os bens públicos não podem ser adquiridos por usucapião. Não
há exceções!
Gabarito, letra B.
Questão 11 (FCC – JT - TRT 6ª REGIÃO/TRT 6/2013) Paulo, proprietário de terreno
lindeiro a uma área abandonada de titularidade da União, passou a ocupar e exercer a
vigilância da referida área, sem sofrer qualquer oposição da União. Considerando o regime
jurídico dos bens públicos, Paulo

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a) não poderá usucapir a área, haja vista a impossibilidade de oneração dos bens públicos,
que só pode ser afastada por lei específica.
b) poderá usucapir a área, observados os prazos e requisitos legais, desde que a mesma
não esteja afetada a finalidade pública específica.
c) poderá usucapir a área, mediante o instituto da investidura, se comprovado que o
terreno é inaproveitável.
d) não poderá usucapir a área, haja vista a imprescritibilidade dos bens públicos, seja qual
for a sua natureza.
e) somente poderá usucapir a área se a mesma for remanescente de desapropriação ou
de obra pública e não comportar, isoladamente, aproveitamento para edificação urbana.
Comentários:
Como já explanado os bens públicos são dotados de imprescritibilidade e, exatamente por
isto, não podem ser adquiridos por usucapião. Assim, as alternativas B, C e E são falsas.
A letra A está falsa, eis que os bens públicos também não podem ser onerados (dados
como garantia real).
Gabarito, letra D.
Questão 12 (FCC – Juiz Estadual TJAL/TJ AL/2015) No ano de 1963, o Supremo
Tribunal Federal adotou, em sua Súmula, o seguinte enunciado, sob o no 340: Desde a
vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem
ser adquiridos por usucapião. Independentemente de eventual opinião doutrinária
minoritária em sentido contrário, tal conclusão, atualmente,
a) mostra-se superada, eis que a Constituição Federal prevê a não sujeição à usucapião
dos bens públicos imóveis, mas o Código Civil admite tal sujeição em relação aos bens
públicos dominicais móveis ou semoventes.
b) mostra-se superada, eis que vigora novo Código Civil.
c) resta compatível com o direito vigente, eis que a Constituição Federal prevê a não
sujeição à usucapião dos bens públicos imóveis, e o Código Civil prevê a mesma não
sujeição quanto aos bens públicos em geral, sem excepcionar os dominicais.
d) mostra-se superada, eis que a Constituição Federal excepciona os bens dominicais da
não sujeição à usucapião.
e) resta compatível com o direito vigente, eis que a Constituição Federal prevê a não
sujeição à usucapião dos bens públicos em geral, superando, nesse ponto, disposição do
Código Civil em sentido contrário.
Comentários:
Questão simples, mas com necessidade de domínio do conteúdo. A imprescritibilidade é
uma das principais características dos Bens Públicos e não há exceção sobre tal
característica.

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O STF editou a Súmula 340 que possui o entendimento segundo o qual até mesmo os
bens dominicais, que são desafetados, sem finalidade pública alguma a eles atrelada
(consoante será explicado adiante) são imprescritíveis. Vejamos o enunciado da súmula:
Súmula 340 – STF - Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens
públicos, não podem ser adquiridos por usucapião.
Referida súmula encontra-se perfeitamente válida em nosso ordenamento jurídico tento em
vista os artigos da Constituição Federal e o artigo do Código Civil já acima elencados.
Gabarito, letra C.
Questão 13 (FCC - Juiz Estadual/TJ CE/2014) Acerca dos bens públicos, é correto
afirmar:
a) A imprescritibilidade é característica dos bens públicos de uso comum e de uso
especial, sendo usucapíveis os bens pertencentes ao patrimônio disponível das entidades
de direito público.
b) As terras devolutas indispensáveis à preservação ambiental constituem, nos termos do
art. 225, caput, da Constituição Federal, bem de uso comum do povo.
c) Os bens pertencentes aos Conselhos Federais e Regionais de Fiscalização são bens
públicos, insuscetíveis de constrição judicial para pagamentos de dívidas dessas
entidades.
d) Os bens das representações diplomáticas dos Estados estrangeiros e de Organismos

Internacionais são considerados bens públicos, para fins de proteção legal.
e) Os imóveis pertencentes à Petrobrás, sociedade de economia mista federal, são
considerados bens públicos, desde que situados no Território Nacional.
Comentários:
Os conselhos profissionais possuem personalidade jurídica de direito público que exercem
poder disciplinar sobre os integrantes da categoria profissional, além de possuírem
autonomia administrativa e financeira.
A Administração Pública descentralizou seu poder de fiscalização para estes entes que,
por terem personalidade jurídica de direito público, seus bens são formalmente
considerados bens públicos. Neste sentido:
ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSELHO DE FISCALIZAÇÃO
PROFISSIONAL. EXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. ART. 37, II, DA CF.
NATUREZA JURÍDICA. AUTARQUIA. FISCALIZAÇÃO. ATIVIDADE TÍPICA DE ESTADO.
1. Os conselhos de fiscalização profissional, posto autarquias criadas por lei e ostentando
personalidade jurídica de direito público, exercendo atividade tipicamente pública, qual
seja, a fiscalização do exercício profissional, submetem-se às regras encartadas no artigo
37, inciso II, da CB/88, quando da contratação de servidores. 2. Os conselhos de
fiscalização profissional têm natureza jurídica de autarquias, consoante decidido no MS
22.643, ocasião na qual restou consignado que: (i) estas entidades são criadas por lei,
tendo personalidade jurídica de direito público com autonomia administrativa e financeira;
(ii) exercem a atividade de fiscalização de exercício profissional que, como decorre do
disposto nos artigos 5º, XIII, 21, XXIV, é atividade tipicamente pública; (iii) têm o dever de
prestar contas ao Tribunal de Contas da União.

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(...) (RE 539224, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 22/05/2012,
ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-118 DIVULG 15-06-2012 PUBLIC 18-06-2012 RT v. 101, n.
923, 2012, p. 684-690)
Gabarito, letra C.
Questão 14 (FCC - Procurador do Tribunal de Contas do Município do Rio de
Janeiro/2015) Uma concessionária de serviço de distribuição de energia elétrica estava,
em razão de atraso na recomposição de equilíbrio econômico-financeiro já reconhecido
pelo poder concedente, com fluxo de caixa negativo, o que ocasionou inadimplência de
muitos compromissos, especialmente trabalhistas. Para garantia de alguns débitos, foram
penhorados bens imóveis afetados ao serviço concedido. Esses bens
a) têm natureza de bens públicos sujeitos ao regime jurídico de direito privado, porque
penhoráveis, cabendo ao poder concedente zelar e providenciar o necessário para que a
prestação do serviço público não seja interrompida.
b) podem receber proteção do regime jurídico de direito público em razão de sua afetação
à prestação de serviço público e, portanto, à concessão, mesmo pertencendo a pessoa
jurídica de direito privado na condição de bens reversíveis.
c) dependem de autorização legislativa para serem penhorados, porque consistem em
bens públicos de uso especial, de modo que dependem de prévia desafetação.
d) têm natureza de bens privados dominicais, porque apesar de estarem afetados a
prestação de um serviço público, pertencem a pessoa jurídica de direito privado.
e) pertencem, obrigatoriamente, por expressa disposição legal, ao poder concedente
durante toda a vigência do contrato de concessão de serviço público, ficando registrados
em nome do titular do serviço público, que deverá impugnar as penhoras como terceiro.
Comentários:
A empresa objeto da questão é uma concessionária de serviço de distribuição de
energia elétrica, uma pessoa jurídica de direito privado, seus bens não são públicos.
Entretanto os bens penhorados são afetados à realização do serviço e, embora bem
particulares, gozam das regras próprias do regime jurídico de bens públicos.
Neste sentido:
O recorrente foi denunciado perante a Justiça comum estadual pela prática de receptação
dolosa de uma balança de precisão furtada da Empresa de Correios e Telégrafos (ECT).
(...) Primeiro, note-se que as empresas estatais (empresas públicas e sociedades de
economia mista) são dotadas de personalidade jurídica de direito privado, mas possuem
regime híbrido, a depender da finalidade da estatal: se presta serviço público ou explora a
atividade econômica, predominará o regime público ou o privado. É certo que a ECT é
empresa pública, pessoa jurídica de direito privado, prestadora de serviço postal, que,
conforme o art. 21, X, da CRFB, é de natureza pública e essencial, encontrando-se aquela
empresa, por isso, sob o domínio do regime público. Ela é mantida pela União e seus bens
pertencem a essa mantenedora, consubstanciam propriedade pública e estão integrados à
prestação de serviço público. Daí que eles são insusceptíveis de qualquer constrição que
afete a continuidade, regularidade e qualidade da prestação do serviço. Nesse contexto,
vê-se que é plenamente justificada a tutela a bens, serviços e interesses da União diante
do furto de bem pertencente à ECT, razão pela qual se atraiu a competência da Justiça

Aula 15
Federal (art. 109, IV, da CRFB), vista a conexão entre o furto (principal) e a receptação em
questão (acessório). Também se acha albergada nessa tutela a incidência da referida
majorante, não se podendo falar que foi dada, no caso, uma interpretação extensiva
desfavorável ao conceito de bens da União. (...) Precedentes citados do STF: AgRg no RE
393.032-MG, DJe 18/12/2009; RE 398.630-SP, DJ 17/9/2004, e QO na ACO 765-RJ, DJe
4/9/2009. REsp 894.730-RS, Rel. originária Min. Laurita Vaz, Rel. para acórdão Min.
Arnaldo Esteves Lima, julgado em 17/6/2010. (grifo nosso)
Além disso, encontramos na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal uma
tendência a se aplicar algumas prerrogativas de direito público às empresas estatais que
prestam serviços públicos em regime não concorrencial. Apenas para se ter uma ideia,
tanto o Superior Tribunal de Justiça quanto o Supremo Tribunal Federal entenderam que a
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), em que pese ser constituída sob a
forma de empresa pública, está abrangida dentro do conceito de Fazenda Pública.
É que, por prestar de forma exclusiva serviço público de competência da União (art.
21, X, CF), não desempenha a ECT atividade econômica, segundo entenderam os
julgadores. Assim, os Correios estariam incluídos no conceito de Fazenda Pública,
gozando de todos os benefícios e prerrogativas processuais inerentes, conforme
sedimentou o STF:
2. O Pleno do Supremo Tribunal Federal declarou, quando do julgamento do RE 220.906,
Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ 14.11.2002, à vista do disposto no artigo 6o do
decreto-lei nº 509/69, que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos é "pessoa jurídica
equiparada à Fazenda Pública, que explora serviço de competência da União".(CF, artigo
21, X) (STF - ACO: 765 RJ, Relator: Min. MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento:
01/06/2005,Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-211 DIVULG 06-11-2008 PUBLIC 07-
11-2008 )
Ainda é cedo para se afirmar que toda e qualquer empresa estatal que preste serviço
público em regime não concorrencial deve ser considerada como ente integrante da
Fazenda Pública e, portanto, ter seus bens submetidos a tal regime jurídico. Contudo, é
cada vez mais comum o deferimento de benefícios aplicáveis apenas às pessoas jurídicas
de direito público também a empresas estatais.
A título de exemplo, analisando o caso concreto referente à Companhia de Águas do
Estado de Alagoas, o Supremo Tribunal Federal entendeu ser possível a sujeição das
execuções desta ao regime de precatórios. Em decisão divulgada no Informativo 812, o
STF entendeu que às sociedades de economia mista prestadoras de serviço público
próprio do Estado e de natureza não concorrencial devem ser aplicadas o regime de
precatórios.
Neste sentido:
EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário. Constitucional. Sociedade de
economia mista. Regime de precatório. Possibilidade. Prestação de serviço público próprio
do Estado. Natureza não concorrencial. Precedentes. 1. A jurisprudência da Suprema
Corte é no sentido da aplicabilidade do regime de precatório às sociedades de economia
mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial. 2.
A CASAL, sociedade de economia mista prestadora de serviços de abastecimento de água
e saneamento no Estado do Alagoas, presta serviço público primário e em regime de
exclusividade, o qual corresponde à própria atuação do estado, haja vista não visar à
obtenção de lucro e deter capital social majoritariamente estatal. Precedentes. 3. Agravo
regimental não provido.

Aula 15
(RE 852302 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em
15/12/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-037 DIVULG 26-02-2016 PUBLIC 29-02-
2016)
Gabarito, letra B.
Questão 15 (FCC - Juiz Estadual/TJ PI/2015) Nos termos do Código Civil, é
consequência do caráter de “uso comum do povo” de um bem público, por contraste com
os bens dominicais, a:
a) possibilidade de integrar o patrimônio de pessoas jurídicas de direito público a que se
tenha dado estrutura de direito privado.
b) necessária gratuidade do uso.
c) impossibilidade de alienação.
d) insuscetibilidade à usucapião.
e) possibilidade de integrar o patrimônio de pessoas jurídicas da Administração Direta.
Comentários:
Para que um bem de uso comum do povo possa ser alienado, necessária a sua
desafetação de uma finalidade pública. Por outro lado, os bens dominicais já estão
desafetados e, portanto, passíveis de alienação, observados os requisitos legais.
Gabarito, letra C.
Questão 16 (FCC - Procurador do Tribunal de Contas de Rondônia/TCE RO/2010)
Dentre as características inerentes ao regime jurídico aplicável aos bens públicos pode-se
afirmar que:
a) a inalienabilidade aplica-se aos bens de uso comum do povo e aos bens de uso especial
enquanto conservarem essa qualificação, passando a condição de alienáveis com a
desafetação.
b) a inalienabilidade é absoluta, na medida em que a alienação de todo e qualquer bem
público pressupõe sua prévia desafetação e ingresso no regime jurídico de direito privado.
c) a impenhorabilidade é absoluta, aplicando-se indistintamente a todos os bens de
titularidade da Administração Direta e Indireta.
d) a imprescritibilidade é relativa, na medida em que os bens dominicais da Administração
Direta podem ser objeto de usucapião.
e) tanto a impenhorabilidade quanto a imprescritibilidade são relativas em relação a
Administração Direta, uma vez que aplicáveis apenas e tão somente aos bens de uso
comum do povo e bens de uso especial.
Comentários:
Como característica dos bens públicos temos a inalienabilidade. Os bens públicos,
em geral, não podem ter a sua propriedade transmitida. Entretanto, essa característica,
diferentemente da imprescritibilidade, não é absoluta.

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Há a possibilidade de um bem público ser alienado, nos termos dos artigos 100 e
101 do Código Civil:
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis,
enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da
lei.
Gabarito, letra A.
Questão 17 (FCC - Procurador do Estado do Mato Grosso/PGE MT/2011) Os bens
imóveis pertencentes à Administração Pública:
a) são inalienáveis, quando de uso comum do povo e de uso especial, enquanto mantida a
afetação ao serviço público.
b) podem ser alienados mediante autorização legal prévia, exceto os bens dominicais.
c) são impenhoráveis, exceto os de titularidade de autarquias e fundações.
d) não podem ser objeto de subsequente afetação a serviço público, quando anteriormente
de uso privativo da Administração.
e) podem ser objeto de utilização por particular, total ou parcial, desde que em caráter
precário e a título oneroso.
Comentários:
A alternativa correta pode ser inferida a partir do artigo 100 do Código Civil.
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis,
enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Gabarito, letra A.
5 - Afetação X Desafetação
A afetação e a desafetação são fatos administrativos dinâmicos que
indicam a alteração das finalidades do bem público. Também podem ser
denominados de consagração ou desconsagração.
Importante se estudar o instituto da afetação eis que possui consequência
direta na inalienabilidade do bem público. Os bens públicos afetados (que
possuem uma destinação específica) não podem, enquanto permanecerem
nesta situação ser alienados.
Assim, os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial não
são suscetíveis de alienação enquanto assim estiverem destinados. Por outro
lado, acaso ocorra a sua desafetação, tais bens serão considerados bens
dominicais e poderão ser alienados, por não estarem afetados a um fim
público.

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Apesar da afetação ser possível pela simples destinação do bem, pelo uso,
a desafetação não é admitida pela doutrina pelo simples fato do não uso.
Para Celso Antônio Bandeira de Melo em virtude do instituto da
desafetação retirar a proteção do bem público quanto a indisponibilidade e
inalienabilidade, tornando-o mais vulnerável às ingerências administrativas,
seria necessária uma maior cautela para que esse bem fosse desafetado.
Para o Autor em caso de desafetação de um:
a) Bem de uso comum do povo – seria necessária uma lei ou um ato
do Executivo previamente autorizado por lei;
b) Bem de uso especial – trata-se de situação mais amena, sendo

necessária uma lei ou um ato do Poder Executivo.
Ressalte-se que o fato de os bens públicos estarem desafetados não
interfere nas características de impenhorabilidade e imprescritibilidade.
Tais bens continuam sendo impenhoráveis e não passíveis de usucapião.
A afetação ou desafetação expressa é veiculada por lei ou ato
administrativo, enquanto a tácita é realizada por atuação direta da
Administração, sem manifestação expressa de sua vontade, ou em razão
de fenômeno natural. A título de exemplo, o Poder Público, pretendendo
instalar escola pública, pode editar um decreto destinando determinado imóvel
para tal finalidade (afetação expressa) ou, simplesmente, instalar de fato a
escola no imóvel de sua propriedade sem qualquer manifestação prévia de
vontade (afetação tácita). Por outro lado, pode ocorrer a afetação ou
desafetação em razão de fenômenos naturais, como um terremoto que destruiu
uma repartição pública (desafetação tácita) ou uma ilha que se formou
naturalmente, em razão de depósito de sedimentos em área pertencente a ente
público, passando a ser de uso comum do povo (afetação tácita). Já em alguns
casos os bens públicos podem ser afetados ao uso comum em razão da sua
própria natureza ou do seu destino natural (ex.: mares e rios).
Por fim, conforme afirmou a FCC (MPE PB 2015):
Na desafetação, o bem é subtraído à dominialidade pública para ser
incorporado ao domínio privado, do Estado ou do administrado.

Aula 15
Em muitas questões de concursos, as bancas procuram confundir o

candidato quanto ao tema bens públicos. Basicamente se discute a natureza
jurídica dos bens das sociedades de economia mista e das empresas públicas.
Estas, a princípio devem ser consideradas entes privados nos termos do
artigo 173 da Constituição Federal:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração

direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade

de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica
de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços,
dispondo sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas,

inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e
tributários;
Assim, se privados os bens das empresas estatais, a eles não se aplica o

regime jurídico relativo aos bens públicos.
Encontramos, inclusive, julgados no Supremo Tribunal Federal neste
sentido:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ATO DO TCU QUE DETERMINA TOMADA

DE CONTAS ESPECIAL DE EMPREGADO DO BANCO DO BRASIL -
DISTRIBUIDORA DE TÍTULOS E VALORES MOBILIÁRIOS S.A.,
SUBSIDIÁRIA DO BANCO DO BRASIL, PARA APURAÇÃO DE "PREJUÍZO
CAUSADO EM DECORRÊNCIA DE OPERAÇÕES REALIZADAS NO
MERCADO FUTURO DE ÍNDICES BOVESPA". ALEGADA
INCOMPATIBILIDADE DESSE PROCEDIMENTO COM O REGIME
JURÍDICO DA CLT, REGIME AO QUAL ESTÃO SUBMETIDOS OS
EMPREGADOS DO BANCO. O PREJUÍZO AO ERÁRIO SERIA INDIRETO,
ATINGINDO PRIMEIRO OS ACIONISTAS. O TCU NÃO TEM
COMPETÊNCIA PARA JULGAR AS CONTAS DOS ADMINISTRADORES DE
ENTIDADES DE DIREITO PRIVADO. A PARTICIPAÇÃO
MAJORITÁRIA DO ESTADO NA COMPOSIÇÃO DO CAPITAL NÃO

Aula 15
TRANSMUDA SEUS BENS EM PÚBLICOS. OS BENS E VALORES

QUESTIONADOS NÃO SÃO OS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, MAS OS
GERIDOS CONSIDERANDO-SE A ATIVIDADE BANCÁRIA POR
DEPÓSITOS DE TERCEIROS E ADMINISTRADOS PELO BANCO
COMERCIALMENTE. ATIVIDADE TIPICAMENTE PRIVADA,
DESENVOLVIDA POR ENTIDADE CUJO CONTROLE ACIONÁRIO É DA
UNIÃO. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE AO IMPETRADO PARA EXIGIR
INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL AO IMPETRANTE.
MANDADO DE SEGURANÇA DEFERIDO. (MS 23875, Relator(a): Min.
CARLOS VELLOSO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. NELSON JOBIM,
Tribunal Pleno, julgado em 07/03/2003, DJ 30-04-2004 PP-00034
EMENT VOL-02149-07 PP-01270 RTJ VOL-00191-03 PP-00887) (grifo
nosso).
Questão 18 (PGT, Procurador, 2006 - adaptada) Julgue o item que segue:

( ) os bens dominicais não são passíveis de afetação.
Comentários:
Os bens dominicais são bens que, embora constituam patrimônio público, não possuem
uma destinação pública determinada mas podem vir a ter. ex: terras devolutas, prédios
públicos desativados e móveis inservíveis.
Gabarito: Incorreta.
Questão 19 (PGT, Procurador, 2006 - adaptada) Julgue o item que segue:
( ) afetação é a destinação do bem público à satisfação das necessidades coletivas e
estatais, do que deriva sua inalienabilidade, decorrendo da própria natureza do bem ou de
um ato estatal unilateral.
Comentários:
O item expõe o significado doutrinário de afetação.
Gabarito: Correto.
6 - Alienação
A alienação de bens públicos é a transferência de sua propriedade a
terceiros. Como já visto, os bens públicos são sujeitos à alienabilidade
condicionada (podem ser alienados desde que desafetados e observados os
requisitos legais), salvo os casos em que isto é materialmente impossível (ex.:

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não é possível alienar o mar). As regras básicas sobre alienação de bens

públicos estão dispostas nos arts. 17 a 19 da Lei de Licitações e Contratos (Lei
nº 8.666/1993).
De acordo com o artigo 100, do Código Civil:
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei
determinar.
Assim, os bens de uso comum do povo e de uso especial seriam

inalienáveis, salvo se perderem tal condição transmudando-se para bens
dominicais. Estes, nos termos do artigo 101, do Código Civil, podem ser
alienados, observadas as exigências da lei:
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as
exigências da lei.
Os bens dominicais, como já comentado, são aqueles bens do Estado que

são desafetados, não possuem uma destinação pública específica e que podem
ser utilizados pela Administração Pública para fazer renda.
É possível inferir, portanto, que tais bens são bens patrimoniais
disponíveis, diante da sua natureza patrimonial e da não afetação a
determinada finalidade pública. Tais bens podem sim ser alienados, respeitando
as condições legais.
No caso de bens públicos imóveis, a alienação dependerá da existência
dos seguintes requisitos:
a) interesse público devidamente justificado;
b) avaliação prévia;
c) autorização legislativa; e
d) licitação na modalidade concorrência (que é dispensada nas
hipóteses previstas no art. 17, I, da Lei nº 8.666/1993 e no caso de
retrocessão). Se o imóvel tiver sido adquirido por meio de procedimentos
judiciais ou dação em pagamento, não haverá necessidade de autorização
legislativa, e o poder público, além da concorrência, também poderá
aliená-lo por meio de leilão, nos termos do art. 19 da Lei nº 8.666/1993.
Quando se tratar da alienação de bens públicos móveis, a autorização

legislativa não é necessária. Os requisitos exigidos são:

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a) interesse público;
b) avaliação prévia; e
c) licitação, que será dispensada nas hipóteses contempladas no art. 17,
II, da Lei nº 8.666/1993. No caso de alienação de bens móveis, a Lei alude
apenas a licitação, o que poderia levar à interpretação de que a
modalidade licitatória dependeria do valor de avaliação do bem. Não
obstante, pensamos que o melhor entendimento é o de Marçal Justen
Filho6, segundo o qual a alienação de bens móveis só pode ser feita por
meio das modalidades licitatórias do leilão ou da concorrência, uma vez
que o convite e a tomada de preços são modalidades que restringem a
livre participação de interessados. Digno de nota que o leilão somente pode
ser utilizado para a alienação de bens móveis da administração avaliados,
isolada ou globalmente, em quantia não superior a R$ 1.430.000,00 (um
milhão, quatrocentos e trinta mil reais, conforme Decreto nº 9.412, de 18
de junho de 2018), para valores superiores é obrigatória a realização de
licitação na modalidade da concorrência.
E quais os requisitos legais para alienação de um bem dominical?

De acordo com o artigo 17, da Lei nº 8.666/1993, os requisitos legais para
alienação de bens públicos são:
i. Demonstração do interesse público;
ii. Prévia avaliação;
iii. Licitação;
iv. E, em caso de bens imóveis, prévia autorização legislativa;
Questão 20 (PGE-GO, Procurador do Estado, 2013) Quanto à alienação de bens

públicos, é CORRETO afirmar:
a) Os bens públicos de pequeno valor, inservíveis para a administração, podem ser
alienados a qualquer interessado, mediante ajuste verbal.
6
Marçal Justen Filho, Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, p. 177.

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b) A venda de bens imóveis, entre outros requisitos, depende de avaliação prévia,

autorização legislativa e, como regra, licitação na modalidade de concorrência pública.
c) Os bens públicos móveis podem ser alienados independentemente de avaliação.
d) A venda de imóvel público exige licitação mesmo na hipótese de investidura.
e) A alienação de bens de uso especial independe de desafetação.
Comentários:
a) ERRADO.
Art. 60, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal
com a Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim
entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no
art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento.
b) CERTO.
Art. 17, da Lei nº 8.666/1993. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada
à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e
obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração
direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades
paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência,
dispensada está nos seguintes casos:
c) ERRADO.
Art. 17, II, da Lei nº 8.666/1993 - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de
licitação, dispensada está nos seguintes casos:
d) ERRADO.
Art. 17, da Lei nº 8.666/1993. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada
à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e
obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração
direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades
paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência,
dispensada está nos seguintes casos:
(...)
d) investidura;
e) ERRADO.
Art. 100, do CC. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Gabarito: Letra “B”.

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7 - Aquisição
A forma de aquisição da propriedade pode ser originária ou derivada.
É originária quando não há qualquer manifestação de vontade do anterior
proprietário, não havendo relação jurídica deste com o adquirente.
Assim, como não há transmissão de uma pessoa para outra, não é
necessário título de transferência e não há vínculo com o passado, de forma
que o bem é adquirido sem qualquer restrição, sem qualquer ônus (são
exemplos a usucapião e a acessão).
Em contrapartida, a aquisição é derivada quando resulta de transmissão
de uma pessoa para outra, havendo necessária relação jurídica entre alienante
e adquirente. Nesse caso, é imprescindível a existência de título de transmissão
==118060==
comprobatório do vínculo entre os sujeitos (ex.: compra e venda, sucessão

causa mortis, etc.).
Tomando como base a sistematização adotada pelo professor José dos
Santos Carvalho Filho7, podemos afirmar que as principais formas mediante as
quais o Poder Público adquire bens são as seguintes:
1) Contratos – O instrumento contratual é utilizado pelo Poder Público
nos casos de compra e venda, doação, permuta e dação em pagamento.
Ressaltamos que a assinatura do contrato não tem como efeito a
transmissão automática da propriedade daqueles bens, sendo necessário
para tanto o registro no Cartório de Registro de Imóveis (para bens
imóveis; art. 1.245 do Código Civil) ou a tradição (para bens móveis; art.
1.267 do Código Civil).
2) Usucapião – Não obstante a impossibilidade de os bens públicos
serem objeto de usucapião, não há impeditivo para que o Poder Público
adquira bens por meio do instituto, bastando que cumpra os requisitos
previstos em lei (normalmente a posse pacífica por determinado período de
tempo, em alguns casos de boa-fé etc.).
3) Desapropriação – Ocorre quando o Poder Público, no exercício do
domínio eminente, e tendo em vista a supremacia do interesse público
sobre o interesse privado, transfere compulsoriamente para o seu
patrimônio bens pertencentes a particulares. O tema é objeto de análise
mais aprofundada no capítulo referente à intervenção do Estado na
propriedade.
7
José dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 1174-1180.

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4) Acessão – Ocorre quando algo adere a determinado bem imóvel e o

proprietário deste adquire a propriedade da coisa aderente. Nos termos do
art. 1.248 do Código Civil, a acessão pode ocorrer mediante:
a) Formação de ilhas – a ilha formada pertence ao proprietário das
águas que a banham. Assim, por exemplo, formada uma ilha em rio
pertencente à União, será considerada bem federal;
b) Aluvião – é o depósito de sedimentos nas margens dos cursos de
água, ampliando as propriedades ribeirinhas;
c) Avulsão – é o desprendimento repentino de porção de terra que
passa a ficar anexada a outra propriedade;
d) Abandono de álveo – ocorre quando as águas do rio deixam de
percorrer seu leito. A área que resultar dessa situação é dividida entre os
proprietários ribeirinhos. Se o Poder Público tiver a propriedade dos
terrenos ribeirinhos, por consequência passará a ser proprietário daquele
solo;
e) Construção de obras e plantações – se o Poder Público
constrói ou planta em terrenos de sua propriedade, passará a ser
proprietário por acessão das construções e plantações.
5) Aquisição causa mortis – Embora o Código Civil vigente não coloque

os entes federados na ordem de vocação hereditária, consigna que, não
sobrevivendo cônjuge, companheiro ou algum outro parente sucessível, ou,
ainda, tendo havido renúncia por parte dos herdeiros, a herança se
transmite ao Município ou ao Distrito Federal, se localizada em seus
respectivos territórios, ou à União, caso esteja em território federal (art.
1.844). No caso de herança jacente, o Código Civil estabelece que,
decorridos cinco anos da abertura da sucessão, passarão os bens
arrecadados ao domínio do Município ou do Distrito Federal, se localizados
em seus territórios, ou incorporar-se-ão ao domínio da União, quando
situados em território federal (art. 1.822). Além disso, o Poder Público
pode adquirir bens por meio de testamento.
6) Arrematação – É o meio de aquisição de bens penhorados em
processo de execução judicial. Nesse caso, adquirirá o bem aquele que
oferecer o maior lance.
7) Adjudicação – Ocorre quando o credor, no processo de execução,
obtém o direito de adquirir os bens penhorados e praceados, oferecendo
preço não inferior ao fixado na avaliação, requerendo que lhe sejam
adjudicados os bens penhorados.
8) Resgate na enfiteuse – A enfiteuse era instituto previsto no Código
Civil de 1916, segundo o qual o domínio útil (uso e gozo) pertencia ao

Aula 15
enfiteuta e a propriedade do bem, ao senhorio direto. O Código Civil de

2002 proibiu a constituição de novas enfiteuses (art. 2.038), mas
conservou aquelas já existentes, as quais continuam reguladas pelo Código
anterior. Uma das regras da enfiteuse era a relativa ao seu resgate, que
permitia ao enfiteuta, após dez anos, adquirir a propriedade do bem,
pagando ao senhorio direto determinado valor (art. 693 do antigo Código
Civil).
9) Abandono – Segundo o art. 1.276 do Código Civil, o imóvel urbano
abandonado (aquele em relação ao qual o proprietário manifesta a
intenção de não mais o conservar em seu patrimônio e que não se
encontra na posse de outra pessoa) poderá ser arrecadado como bem ago
e passar, três anos depois, à propriedade do Município ou do Distrito
Federal, quando se achar nas respectivas circunscrições. Já o imóvel rural,
abandonado nas mesmas circunstâncias, poderá ser arrecadado como bem
vago e passar, três anos depois, à propriedade da União, onde quer que
ele se localize (art. 1.276, § 1º, do Código Civil).
10) Reversão – A reversão também é forma de aquisição da propriedade
pelo Poder Público. Nos termos do art. 35, § 1º, da Lei 8.987/1995, extinta
a concessão, retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis,
conforme previsto no edital e estabelecido no contrato.
11) Aquisição por força de lei (ex vi legis) – Algumas leis estabelecem
formas peculiares de aquisição da propriedade pelo Poder Público. Uma
destas é a Lei nº 6.766/1979 (regula o parcelamento do solo urbano), que
dispõe que parcelas dos imóveis loteados, como as áreas onde funcionarão
as vias públicas, passam a integrar o patrimônio dos Municípios. Outra
forma é a do perdimento de bens prevista no art. 91, II, a e b, do Código
Penal, que estabelece como efeito da condenação penal a perda em favor
da União dos instrumentos e do produto do crime.
8 - Formas de uso
Consoante lições da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro8, a utilização
de bens públicos por particulares dá lugar a uma dupla classificação:
a) pelo critério da conformidade à destinação principal do bem, o uso de
bens públicos pode ser normal ou anormal;
b) pelo critério da exclusividade, o uso pode ser comum ou privativo.
8
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito administrativo, p. 762.

Aula 15
Diz-se que o uso do bem público é normal quando está em

conformidade com a destinação principal do bem e o uso anormal
ocorre quando o bem é utilizado em finalidades para as quais
normalmente não são destinados. Ex.: o uso normal de uma rua é para a
passagem de veículos e pedestres, mas, se for interditada para ser utilizada
como palco de eventos artísticos, o seu uso será considerado anormal.
O uso comum do bem público é aquele exercido indistintamente por
todos os que compõem a coletividade. Em regra, ocorre enquanto a
Administração Pública não der ao bem outra destinação incompatível com o uso
de todos. Normalmente, é gratuito, apesar de excepcionalmente poder ser
remunerado, como se verifica no caso do uso de rodovia dependente da
cobrança de pedágio.
O que não pode acontecer é uma entidade privada fechar espaços públicos
como se fossem seus e passar a exigir contribuições financeiras em virtude das
atividades que realiza. Exemplo de tal prática execrável é o caso da associação
de moradores que fecha uma rua ou vila e passa a exigir dos moradores um
valor para custear serviços de segurança ou limpeza. Para coibir tal
comportamento, o legislador acresceu à Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da
Cidade) o art. 51-A expressamente vedando a prática.
O uso privativo acontece quando a Administração confere a pessoas
físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, a exclusividade de uso sobre certo
bem público. Trata-se de providência possível, desde que o uso seja compatível
com o fim a que se destina e que tenham sido observadas as restrições legais
aplicáveis.
A Administração pode outorgar a determinados particulares o uso privativo
dos bens públicos, independente da categoria a que pertençam.
Os principais instrumentos utilizados pela administração serão
apresentados a seguir.

Aula 15
9 - Institutos de Direito Público que possibilitam ao

Poder Público conferir o uso privativo de bens
públicos
9.1 - Autorização de uso

A autorização de uso é o ato administrativo unilateral (não é
contratual), discricionário (facultativo) e precário (pode ser revogado a
qualquer tempo), pelo qual a Administração consente que um particular
utilize bem público com exclusividade, em regra por um período curto de
tempo, podendo ser gratuita ou onerosa. Como exemplo de autorização de
uso, é possível citar a autorização de uso de rua para festas populares, passeios
ciclísticos ou eventos desportivos.
Sendo ato administrativo unilateral, submete-se ao regime jurídico de
Direito Público. A autorização de uso não requer forma especial, não
depende de lei e não exige licitação prévia, bastando que adote a forma
escrita, podendo ser revogada a qualquer tempo pelo Poder Público. Em
regra, a autorização de uso é conferida por prazo indeterminado (simples),
mas também é possível que seja concedida por prazo determinado
(qualificada). Contudo, a fixação de prazo não é recomendada, pois gera direito
à indenização na hipótese revogação do ato autorizativo pelo Poder Público. Ao
contrário, a revogação da autorização de uso por prazo indeterminado, em
regra, não enseja o dever da Administração de indenizar o particular. Vale
lembrar, também, que a fixação de prazo da autorização retira o seu caráter de
precariedade, conferindo-lhe relativa estabilidade, aproximando-a da
permissão, conforme estudado a seguir.
Segundo a doutrina, a autorização de uso somente atende
remotamente ao interesse público, sendo concedida, primordialmente,
no interesse privado do autorizatário (utente). Essa é uma das
características que distinguem a autorização da permissão e da concessão.
Como a autorização é concedida visando ao interesse principal do particular,
não há para o usuário um dever de utilização, mas simples faculdade. Além
disso, conforme lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 9 em razão de
predominar o interesse particular do beneficiário, decorrem os seguintes
efeitos:
9
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito administrativo, p. 768

Aula 15
a) a autorização reveste-se de maior precariedade em relação à

permissão e à concessão;
b) é outorgada, normalmente, em situações transitórias;
c) confere menores poderes e garantias ao usuário.
São, pois, características da autorização de uso de bem público:
Ato Discricionário
Precário
Sem prazo de duração
Sem prévia licitação
Revogável a qualquer tempo sem

indenização
9.2 - Permissão de uso

A permissão de uso é ato administrativo unilateral (não é contratual),
discricionário (facultativo), precário (pode ser revogado a qualquer tempo),
pelo qual a Administração consente que certa pessoa utilize privativamente
um bem público, de forma gratuita ou onerosa, por prazo certo ou
indeterminado, atendendo ao mesmo tempo aos interesses público e
privado. Exemplos: uso de calçada para colocação de mesas e cadeiras em
frente a um bar, instalação de uma banca de venda de flores numa praça.
A permissão de uso é modificável e revogável a qualquer tempo
unilateralmente pela Administração, quando o interesse público exigir, dada a
sua natureza precária. No entanto, excepcionalmente, no caso de a permissão
de uso ser concedida por prazo determinado, a Administração cria uma
autolimitação ao poder de revogá-la, hipótese em que a revogação somente

Aula 15
pode ser realizada quando a permissão se tornar incompatível com o interesse

público, ficando o Estado obrigado a indenizar o permissionário pelos prejuízos
sofridos. Assim, podemos afirmar que a precariedade na permissão é menos
acentuada do que na autorização.
Apontando como motivo o caráter unilateral e precário o do ato de outorga,
parte da doutrina defende que, como regra, a permissão de uso independe de
licitação. Contudo, entendemos que assiste razão aos autores que, fundados no
princípio da isonomia, enxergam que, havendo mais de um interessado no uso
do bem, a administração deve realizar a licitação, oportunizando a todos a
possibilidade de formulação de propostas.
Com base nesse raciocínio, parece-nos claro que, no citado exemplo da
colocação de cadeiras e mesas na frente de um bar, a competição seria inviável
– pois somente o proprietário do estabelecimento teria interesse legítimo na
permissão –, sendo inexigível a licitação. Já na aventada hipótese de instalação
de uma banca de flores numa praça, competição pode ser viável e a licitação
exigível. Nesse sentido, recordamos que o art. 2º da Lei nº 8.666/1993
expressamente coloca as permissões dentre as atividades da Administração que
devem ser “necessariamente precedidas de licitação”. Na mesma linha caminha
o art. 31, da Lei nº 9.074/1995 ao afirmar a possibilidade de participação de
certos agentes das “licitações para concessão e permissão de serviços públicos
ou uso de bem público”.
Diferentemente da autorização, em que há uma faculdade de utilização do
bem, na permissão, a presença do interesse público ao lado do interesse
privado do permissionário gera obrigatoriedade na utilização por parte deste,
sob pena de caducidade do direito.
Como se observa, há muita semelhança entre os institutos jurídicos da
permissão e da autorização de uso. Pode-se dizer, conforme ensinamento da
professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro 10 , que há três traços
diferenciadores entre a autorização e a permissão de uso:
1) enquanto na autorização predomina o interesse do particular, na
permissão de uso há o atendimento ao mesmo tempo do interesse público e do
privado;
2) o traço da precariedade é mais acentuado na autorização, em razão da
finalidade de interesse individual; e
3) na autorização, há uma faculdade de uso, ao contrário da permissão
que obriga o usuário, sob pena de caducidade.
10
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito administrativo, p. 769-770.

Aula 15
Neste ponto, merece referência a Lei nº 13.311/2016, que institui normas

gerais para a ocupação e utilização de área pública urbana por equipamentos
urbanos do tipo quiosque, trailer, feira e banca de venda de jornais e
revistas. De acordo com a norma, o direito de utilização privada de área
pública para instalação desses equipamentos poderá ser outorgado a qualquer
interessado que satisfaça os requisitos exigidos pelo poder público local (art.
2º).
O direito em questão pode ser caracterizado como uma espécie de
permissão de uso de bem público, já que o legislador, vislumbrando a
existência de interesse público ao lado do interesse privado, previu algumas
regras para garantir a continuidade do funcionamento desses equipamentos.
Para tanto estabeleceu:
a) em caso do titular não ter interesse em continuar a explorar os
serviços, a possibilidade de transferência da outorga para terceiros, pelo
prazo restante (art. 2º, § 1º);
b) em caso de falecimento ou de enfermidade física ou mental que
impeça o titular de gerir seus próprios atos, a possibilidade da
transferência da outorga, pelo prazo restante, de acordo com a seguinte
ordem: 1º) ao cônjuge ou companheiro; 2º) aos ascendentes e
descendentes (art. 2º, § 2º, I e II).
A propósito da previsão contida na letra “b” supra, a lei deixa expresso que
o direito de outorga transferido não será considerado herança, para todos os
efeitos legais (art. 2º, § 5º).
A outorga do direito de ocupação e utilização de área pública urbana para
instalação de quiosque, trailer, feira e banca de venda de jornais e de revistas
será extinta nos seguintes casos (art. 3º):
a) advento do termo (fim do prazo estabelecido pelo Município);
b) descumprimento das obrigações assumidas;
c) revogação do ato pelo poder público municipal, desde que
demonstrado o interesse público de forma motivada.
Por fim, registramos que não se confunde a permissão de uso de bem

público, que é ato administrativo, com a permissão de serviço público,
enquadrada no conceito de contrato administrativo.

Aula 15
São, pois, características da permissão de uso de bem público:
Ato Discricionário
Precário
Sem prazo de duração
Necessária prévia licitação, apesar

de se um ato administrativo
Revogável a qualquer tempo sem

indenização
Exemplo de utilização de permissão de uso de bem público é a

instalação de banca de jornais em uma praça pública.
Quais as diferenças entre a autorização e a permissão de uso de

bem público?
As diferenças básicas existentes entre a autorização e a permissão de uso
de bem público são:
i. Na permissão é mais relevante o interesse público, enquanto na
autorização ele é secundário;
ii. Na permissão o uso do bem com a destinação para a qual foi
permitido é obrigatória. Na autorização o uso é facultativo, a critério do
particular;

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iii. A permissão deve, regra geral, ser precedida de licitação; a

autorização nunca é precedida de licitação;
9.3 - Concessão de uso

A concessão de uso é o contrato administrativo pelo qual a
Administração Pública transfere ao particular a utilização privativa de bem
público, por tempo determinado, conforme a finalidade estabelecida.
A concessão de uso de bem público possui as seguintes características:
1) contrato administrativo (bilateral);
2) por prazo determinado;
3) discricionariedade (facultativa);
4) não há precariedade (estabilidade relativa);
5) precedida de licitação (exceto nos casos de dispensa e
inexigibilidade);
6) pode ser gratuita ou remunerada. Como exemplos, podemos citar a
concessão de uso de loja em aeroporto, de boxes em mercados públicos,
de espaço destinado à instalação de lanchonete ou restaurante em prédio
em que funciona repartição pública.
Sendo contrato administrativo, a concessão se submete ao regime jurídico

de Direito Público e se formaliza por meio de acordo de vontades,
consubstanciadas na assinatura, por ambas as partes (concessionário e Poder
Público concedente), do termo contratual.
A fixação de prazo para a concessão, segundo a doutrina, é exigência que
decorre da previsão contida no art. 57, § 3º, da Lei nº 8.666/1993, que veda a
existência de contrato administrativo com prazo indeterminado. Como é
outorgada sob a forma contratual e por prazo determinado, a concessão acaba
por gozar de relativa estabilidade, uma vez que o concessionário somente
poderá ser despojado de seu direito antes do prazo fixado, se houver interesse
público relevante e mediante justa indenização. Como goza de relativa
estabilidade, normalmente se aplica às situações cuja necessidade de utilização
privada de bens públicos é permanente.
Em face de ser efetivada por meio de contrato administrativo, é
imprescindível a realização de licitação, nos termos do art. 2º da Lei nº

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8.666/1993, exceto nas hipóteses legais acobertadas pela dispensa ou

inexigibilidade. Outra característica sua é a discricionariedade, no sentido de
que é uma faculdade da Administração Pública realizá-la.
A concessão de uso pode ser outorgada de forma gratuita ou remunerada.
Quanto ao interesse no objeto da concessão, pode-se dizer, em geral, que
predomina o interesse público, com a ressalva de que há autores que entendem
que poderia predominar o interesse público ou privado, a depender do caso
concreto, não se constituindo dessa feita em um traço diferenciador em relação
às demais formas de utilização privativa de bens públicos.
Assim, são características da concessão de uso de bem público:
Contrato Administrativo
Não Precário
Com prazo de duração
Necessária prévia licitação
Rescisão nas hipóteses legais

com indenização (se a causa não
for imputada ao concessionário)
9.4 - Concessão de direito real de uso

O direito real de uso é instituto previsto no art. 7º do Decreto-lei nº
271/1967, com redação dada pela Lei 11.481/2007, podendo ser definido como
o contrato pelo qual a Administração transfere, por tempo determinado ou
indeterminado, como direito real resolúvel, o uso remunerado ou gratuito de
terrenos públicos ou do espaço aéreo sobre esses terrenos, com o fim específico

Aula 15
de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização,

edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas,
preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou
outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.
Está prevista no DL nº 271/1967 e é, portanto, exclusivo para a União:

Art. 7o É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares
remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito
real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de
interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da
terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das
comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras
modalidades de interesse social em áreas urbanas. (Redação dada pela
Lei nº 11.481, de 2007)
§ 1º A concessão de uso poderá ser contratada, por instrumento público ou

particular, ou por simples termo administrativo, e será inscrita e cancelada
em livro especial.
§ 2º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá

plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá
por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a
incidir sobre o imóvel e suas rendas.
§ 3º Resolve-se a concessão antes de seu termo, desde que o concessionário
dê ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou termo, ou
descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as
benfeitorias de qualquer natureza.
§ 4º A concessão de uso, salvo disposição contratual em contrário, transfere-

se por ato inter vivos , ou por sucessão legítima ou testamentária, como os
demais direitos reais sobre coisas alheias, registrando-se a transferência.
§ 5o Para efeito de aplicação do disposto no caput deste artigo, deverá ser
observada a anuência prévia: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
I - do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército ou da
Aeronáutica, quando se tratar de imóveis que estejam sob sua
administração; e (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência de República,

observados os termos do inciso III do § 1o do art. 91 da Constituição
Federal. (sem grifos no original)

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Quando o direito real de uso é concedido por prazo determinado, o normal

é que a concessão somente se extinga ao final do prazo contratado.
Entretanto, conforme previsto no art. 7º, § 3º, do Decreto-lei nº 271/1967,
caso o concessionário descumpra cláusula contratual resolutória ou venha a dar
ao imóvel uma destinação diversa da estabelecida no contrato, a extinção será
antecipada, não lhe sendo devida indenização por quaisquer benfeitorias
realizadas.
Registramos que a morte do concessionário não é causa de extinção da
concessão, que é transferível por sucessão legítima ou testamentária. A
transmissibilidade, contudo, poderá ser impedida por expressa disposição
contratual, mecanismo que também pode vedar a transferência por ato
intervivos (Decreto-lei nº 271/1967, art. 7º, § 4º).
9.5 - Concessão de uso especial para fins de moradia

O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) previu a utilização de
concessão de uso especial para fins de moradia como forma de regularizar a
propriedade urbana nos Municípios.
Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
V – institutos jurídicos e políticos:
h) concessão de uso especial para fins de moradia;
Trata-se de dispositivo já previsto no artigo 183, da CRFB. Contudo, os

dispositivos relativos ao tema do Estatuto das Cidades foram vetados, sendo
hoje a matéria regulada pela MP nº 2.220/2001 com as alterações da Lei nº
13.465/2017.
De acordo com o artigo 183, da Constituição Federal a usucapião pró-
moradia é devido em favor de quem possuir como sua por cinco anos
ininterruptos e sem oposição, área de até 250m². Todavia, o possuidor não
pode ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural e deve utilizar o referido
bem para sua moradia ou de sua família.
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e
cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o
domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou
à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

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§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma

vez.
Tal direito não se aplica, naturalmente, aos imóveis públicos, nos termos
do parágrafo 3º:
Mas professor, se a questão da regularização fundiária é tão

importante, o que fazer quando pessoas ocupam imóveis públicos?
O legislador não ficou omisso quanto à realidade social brasileira que inclui
a existência de diversas ocupações irregulares, inclusive, em imóveis públicos.
Mas se a Constituição Federal veda a aquisição destes imóveis por usucapião,
como proceder à regularização fundiária?
A Medida Provisória nº 2.220/2001 (alterada quanto às datas pela MP nº
759/2016, e convertida na Lei nº 13.465/2017) criou o instituto denominado de
Concessão de Uso Especial para fins de moradia.
Segundo o artigo 1º:
Art. 1º Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por
cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta
metros quadrados de imóvel público situado em área com características e
finalidade urbana, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem o
direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem
objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a
qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de

forma gratuita ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do
estado civil.
§ 2º O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo

concessionário mais de uma vez.
§ 3º Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno

direito, na posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por
ocasião da abertura da sucessão.

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Assim, a pessoa que detiver - até 22 de dezembro de 2016 - a posse

mansa, pacífica e ininterrupta de imóvel público urbano de até duzentos e
cinquenta metros quadrados por cinco anos e que o utilize par sua moradia ou
de sua família, terá o direito à concessão de uso especial para sua moradia.
Contudo, não poderá tal pessoa ser concessionário ou proprietário a
qualquer título de outro imóvel urbano ou rural.
Percebam que os requisitos para a concessão de uso especial para fins
urbanísticos são bem parecidos com os requisitos da usucapião pró moradia e
tem cabimento exatamente em razão de os imóveis públicos não poderem se
adquiridos por usucapião.
Referida concessão será gratuita e não será reconhecida ao mesmo
cessionário por mais de uma vez. Além disso, o herdeiro legítimo do posseiro,
desde que resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão, poderá
continuar de pleno direito na posse de seu antecessor.
E se a posse no imóvel público for uma ocupação coletiva de várias

famílias?
A Medida Provisória também previu esta situação e estabeleceu a
possibilidade da concessão de uso especial para fins urbanísticos coletiva. Ainda
que os imóveis tenha mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, se a
ocupação for coletiva e não for possível identificar a individualização dos
terrenos, será possível a concessão para fins urbanísticos de forma coletiva.
Art. 2º Nos imóveis de que trata o art. 1º, com mais de duzentos e
cinquenta metros quadrados, ocupados até 22 de dezembro de 2016, por
população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os
terrenos ocupados por possuidor, a concessão de uso especial para fins de
moradia será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não
sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel
urbano ou rural.
Igualmente o limite temporal estabelecido foi o dia 22 de dezembro de

2016 e o parágrafo 1º ainda estabeleceu a possibilidade de somar a posse do
atual possuidor com a de seu antecessor:

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§ 1º O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo,
acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam
contínuas.
E como fica o cálculo da parcela de cada possuidor?

De acordo com os parágrafos 2º e 3º, do artigo 2º, a cada possuidor será
atribuída uma fração ideal, independente do tamanho da área que efetivamente
ocupa, a não ser que haja um acordo escrito entre os ocupantes onde se
discrimina frações ideais diferenciadas.
Contudo, a fração ideal de cada possuidor não poderá ser superior a
duzentos e cinquenta metros quadrados.
§ 2º Na concessão de uso especial de que trata este artigo, será atribuída
igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da
dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito
entre os ocupantes, estabelecendo frações ideais diferenciadas.
§ 3o A fração ideal atribuída a cada possuidor não poderá ser superior a

duzentos e cinqüenta metros quadrados.
Por fim, tais direitos dos artigos 1º e 2º também serão garantidos aos
ocupantes regularmente inscritos de imóveis públicos com até duzentos e
cinquenta metros quadrados e que estejam situados em área urbana, quanto a
imóveis da União, Estados, DF e Municípios (artigo 3º).
E se o imóvel ocupado pelas famílias estiver localizado em uma

área de risco?
Neste caso, caberá ao Poder Público garantir o direito à concessão de uso
especial para fins urbanísticos em local diverso:
Art. 4º No caso de a ocupação acarretar risco à vida ou à saúde dos
ocupantes, o Poder Público garantirá ao possuidor o exercício do direito de
que tratam os arts. 1º e 2º em outro local.
Além disso, poderá o Poder Público também escolher local diverso quando
o imóvel ocupado for (artigo 5º):

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I - de uso comum do povo;
II - destinado a projeto de urbanização;

III - de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos
ecossistemas naturais;
IV - reservado à construção de represas e obras congêneres; ou

V - situado em via de comunicação.
E qual o procedimento para se obter o título de concessão?

O título de concessão poderá ser obtido pela via administrativa perante o
órgão competente da Administração Pública que terá o prazo de doze meses
para decidir o pedido, a contar da data de seu protocolo.
E, se o imóvel for pertencente ao Estado ou à União, caberá ao interessado
instruir o pedido com certidão municipal que ateste a localização do imóvel em
área urbana e a sua destinação para moradia do ocupante ou de sua família.
Acaso recusado o pedido administrativo ou ainda em caso de omissão do
Poder Público, será cabível a via judicial para regularizar a propriedade. Neste
caso, a concessão de uso especial para fins de moradia será declarada pelo juiz
mediante sentença.
Destaque-se a questão do registro:
§ 4º O título conferido por via administrativa ou por sentença judicial servirá
para efeito de registro no cartório de registro de imóveis.
Reconhecido o direito à concessão de uso especial para fins

urbanísticos, poderá o concessionário transferir seu direito?
Sim. Esta a disposição expressa do artigo 7º, da MP nº 2.220/2001:
Art. 7º O direito de concessão de uso especial para fins de moradia é
transferível por ato inter vivos ou causa mortis.
E como funciona a extinção do direito à concessão?

O direito à concessão de uso especial para fins de moradia extingue-se em
caso de o concessionário dar ao imóvel destinação diversa da moradia para si
ou de sua família. Além disso, o direito também será extinto acaso o
concessionário venha a adquirir a propriedade ou a concessão de outro imóvel
urbano ou rural.

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A extinção de tal direito será averbada no correspondente cartório de

registro de imóveis, por meio de declaração do Poder Público concedente.
9.6 - Autorização de Uso na MP nº 2.220/2001

Por fim, destacamos os artigos 9º e 10º da Medida Provisória em epígrafe
que estabelecem a autorização de uso em caso de imóveis comerciais e as
definições do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano.
De acordo com o artigo 9º:
Art. 9º É facultado ao Poder Público competente conceder autorização de uso
àquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros
quadrados de imóvel público situado em área características e finalidade
urbana para fins comerciais. (Redação dada pela Medida Provisória nº 759,
de 2016)
Perceba, que esta autorização – ato mais precário que a concessão –

ocorre quanto aos imóveis públicos que possuam fins comerciais (e não de
moradia) e será conferida de forma gratuita.
O prazo do possuidor pode ser acrescido ao de seus antecessores, para fins
de contagem dos cinco anos e a poderá ser concedida em terreno diverso acaso
ocorram algumas das hipóteses dos artigos 4º e 5º (área de risco ou áreas de
interesse público.
Rememorando:
Art. 4º No caso de a ocupação acarretar risco à vida ou à saúde dos
ocupantes, o Poder Público garantirá ao possuidor o exercício do direito de
que tratam os arts. 1o e 2o em outro local.
Art. 5º É facultado ao Poder Público assegurar o exercício do direito de que
tratam os arts. 1o e 2o em outro local na hipótese de ocupação de imóvel:
I - de uso comum do povo;
II - destinado a projeto de urbanização;
III - de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da

proteção dos ecossistemas naturais;
IV - reservado à construção de represas e obras congêneres; ou

V - situado em via de comunicação.

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Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano

A MP nº 2.220/2001 também criou o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano, órgão consultivo e deliberativo, integrante da
Presidência da República, com as seguintes atribuições:
I - propor diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da política
nacional de desenvolvimento urbano;
II - acompanhar e avaliar a implementação da política nacional de
desenvolvimento urbano, em especial as políticas de habitação, de
saneamento básico e de transportes urbanos, e recomendar as
providências necessárias ao cumprimento de seus objetivos;
III - propor a edição de normas gerais de direito urbanístico e manifestar-
se sobre propostas de alteração da legislação pertinente ao
desenvolvimento urbano;
IV - emitir orientações e recomendações sobre a aplicação da Lei no
10.257, de 10 de julho de 2001, e dos demais atos normativos
relacionados ao desenvolvimento urbano;
V - promover a cooperação entre os governos da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios e a sociedade civil na formulação e
execução da política nacional de desenvolvimento urbano; e
VI - elaborar o regimento interno.
Cabe-nos, por segurança, conhecer a estrutura do CNDU disposta nos

artigos 11 e seguintes da referida MP:
Art. 11. O CNDU é composto por seu Presidente, pelo Plenário e por uma
Secretaria-Executiva, cujas atribuições serão definidas em decreto.
Parágrafo único. O CNDU poderá instituir comitês técnicos de

assessoramento, na forma do regimento interno.
Art. 12. O Presidente da República disporá sobre a estrutura do CNDU, a

composição do seu Plenário e a designação dos membros e suplentes do
Conselho e dos seus comitês técnicos.
Art. 13. A participação no CNDU e nos comitês técnicos não será

remunerada.
Art. 14. As funções de membro do CNDU e dos comitês técnicos serão
consideradas prestação de relevante interesse público e a ausência ao
trabalho delas decorrente será abonada e computada como jornada efetiva
de trabalho, para todos os efeitos legais.

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9.7 - Cessão de uso

A cessão de uso é o instituto do direito administrativo mediante o qual o
Poder Público consente que um órgão da mesma pessoa jurídica ou mesmo uma
pessoa física ou jurídica distinta use, em regra gratuitamente, determinado bem
público.
Diferentemente das formas de uso privativo de bens públicos estudadas
até esse ponto, em que o uso privativo era outorgado a particulares, a cessão
de uso em regra beneficia o Poder Público de forma que mesmo os que
admitem excepcionalmente a possibilidade de o cessionário ser um particular
(como o nosso caso, o que se percebe pela definição que demos ao instituto)
exigem que em qualquer caso haja a notória preponderância do interesse da
coletividade.
A hipótese mais comum de cessão de uso é feita entre órgão da mesma
pessoa jurídica, sendo comum, por exemplo, a cessão de uso de salas do prédio
do Poder Judiciário para uso da Defensoria Pública Estadual. Não obstante, é
também possível a cessão entre pessoas jurídicas diversas, como ocorre nos
casos em que o Município cede um terreno para ser utilizado como
estacionamento para fórum, órgão do Poder Judiciário estadual.
Conforme afirmado, filiamo-nos à corrente segundo a qual, diante de
notório interesse público, é possível a cessão de bem público a particulares,
inclusive pessoas físicas. Na disciplina aplicável à matéria na esfera federal (art.
64, § 3º, do Decreto-lei nº 9.760/1946 e arts. 18 a 21 da Lei nº 9.636/1998)
fica claro que o instituto tem por objetivo possibilitar a cooperação entre as
entidades públicas e entre estas e o setor privado, de forma a facilitar o
atendimento do interesse coletivo. Nos termos legais, os imóveis da União não
utilizados em serviço público poderão ter seu uso cedido a: a) Estados, Distrito
Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação,
cultura, assistência social ou saúde; ou b) pessoas físicas ou jurídicas, tratando-
se de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse
nacional (art. 18, da Lei nº 9.636/1998).
A cessão poderá acontecer quando interessar à União colaborar ou prestar
auxílio às pessoas anteriormente citadas. Em regra, essa cessão é gratuita,
contudo, quando for destinada à execução de empreendimento com fins
lucrativos, será onerosa, e, sempre que houver condições de competitividade,
deverá ser precedida do procedimento licitatório previsto em lei.

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O espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as

áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes, da
plataforma continental e de outros bens de domínio da União, insusceptíveis de
transferência de direitos reais a terceiros, poderão ser objeto de cessão de uso,
observadas as prescrições legais vigentes (art. 18, § 2º).
A cessão será autorizada em ato do Presidente da República, e se
formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as
condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo
para seu cumprimento (art. 18, § 3º). A competência para a cessão poderá ser
delegada pelo Presidente ao Ministro de Estado da Fazenda, sendo permitida a
este último a subdelegação (art. 18, § 4º). A cessão de uso se tornará nula se
ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista
no ato autorizativo e no consequente termo ou contrato (art. 18, § 3º).
Questão 21 (FCC – Juiz Estadual do TJ SC/TJSC/2017) A propósito do uso dos bens

públicos pelos particulares, é correto afirmar que
a) as concessões de uso, dada a sua natureza contratual, não admitem a modalidade
gratuita.
b) o concessionário de uso de bem público exerce posse ad interdicta, mas não exerce
posse ad usucapionem.
c) a autorização de uso, por sua natureza precária, não admite a fixação de prazo de
utilização do bem público.
d) a Medida Provisória no 2.220/2001 garante àquele que possuiu como seu, por cinco
anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de
imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para fins comerciais e respeitado o
marco temporal ali estabelecido, o direito à concessão de uso especial.
e) a permissão de uso, por sua natureza discricionária, não depende de realização de
prévia licitação.
Comentários:
Apesar desses termos serem poucos utilizados pela doutrina, é possível perceber que a
intenção do examinador nessa questão era tratar sobre a imprescritibilidade. O possuidor
de bem público não exerce posse ad usucapionem, já que em hipótese alguma o bem
público pode ser adquirido por meio de usucapião, mas o possuidor de bem público pode
defender sua posse mediante ações de interditos possessórios, configurando, portanto, o
exercício da posse ad interdicta.

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Comentando de forma rápida as outras alternativas, a concessão de uso embora tenha

natureza contratual admite sim a modalidade gratuita e também sobre a concessão de uso
é de grande importância saber que se trata de uma faculdade do poder público e não um
direito do concessionário.
A autorização de uso tem natureza precária mas admite fixação de prazo e a permissão de
uso é um ato administrativo discricionário, mas depende de prévia licitação.
Gabarito, letra B.
Questão 22 (FCC – JE TJRR/TJRR/2008) Ter possuído, até 30 de junho de 2001, como
seus, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros
quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-os para sua moradia ou de
sua família, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro
imóvel urbano ou rural. Esses são os requisitos para que se exerça o direito:
a) à concessão de direito real de uso, o que depende de concordância discricionária da
Administração Pública.
b) à concessão de uso especial para fins de moradia, cujo título pode ser obtido por via
administrativa ou judicial.
c) ao usucapião pro moradia de imóvel público, o que depende de decisão judicial.
d) ao usucapião extraordinário de imóvel público, o que depende de decisão administrativa
ou judicial.
e) de aforamento sobre bens públicos, o que depende de processo administrativo perante
o órgão registral competente.
Comentários:
Uma das características principais dos Bens Públicos é a imprescritibilidade, tal
característica confere a essa categoria de bens a impossibilidade de aquisição por meio da
usucapião.
A Constituição Federal, em seu texto, veda essa prescrição do direito de propriedade para
a Administração Pública. Conforme percebemos nos artigos 183, §3º e 191, parágrafo
único:
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua
moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de
outro imóvel urbano ou rural.
(...)
Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu,
por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a
cinquenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela
sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.

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Tal proteção também é dada pelo Código Civil:

Entretanto para resolução da questão o que realmente importa é o conhecimento da

Medida Provisória nº 2.220/2001 que logo em seu artigo 1º confere o direito de concessão
de uso para fins de moradia a indivíduos que atendam determinados requisitos. Vejamos a
transcrição do texto legal:
Art. 1º Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel
público situado em área com características e finalidade urbanas, e que o utilize para sua
moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia
em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a
É necessário que se preste atenção no lapso temporal que o enunciado traz para a
questão.
Gabarito, letra B.
Questão 23 (FCC – Procurador do Estado do Maranhão/PGE MA/2016) Em janeiro de
1993, Maurício Quevedo passou a residir em terreno urbano que lhe fora vendido “de
boca” por outro posseiro antigo, ali construindo sua residência, um barraco de
aproximadamente setenta metros quadrados, ocupando dois terços do terreno assim
adquirido. Em janeiro deste ano, Maurício procurou aconselhar-se com advogado, que
verificou a situação dominial do terreno, constatando tratar-se de propriedade registrada
em nome do Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS. Diante de tal situação, o
referido posseiro:
a) faz jus à usucapião do terreno, visto que se trata de imóvel particular da entidade
autárquica.
b) não possui direito subjetivo de permanecer no imóvel, pois o princípio da boa-fé não é
oponível ao interesse público.
c) tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem
objeto da posse, desde que comprove não ser proprietário ou concessionário, a qualquer
título, de outro imóvel urbano ou rural.
d) deve requerer ao INCRA a abertura de processo de legitimação de posse, visto tratar-se
de ocupante de terra devoluta.
e) deve solicitar à Secretaria do Patrimônio da União – SPU a declaração de aforamento
do imóvel, passando a recolher o foro anual.
Comentários:
Para responder questões que tratam sobre a concessão de uso especial para fins de
moradia é necessário prestar bastante atenção às datas postas no item. A Medida
Provisória nº 2.220/2001 que trata sobre o referido assunto, já sofreu algumas alterações e
atualmente tem o seguinte texto:

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qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. (Redação dada pela lei nº 13.465, de
2017)
§ 1º A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma gratuita ao
homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo concessionário mais
de uma vez.
§ 3º Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, na posse de
seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão.
Gabarito, letra C.
Questão 24 (FCC – Defensor Público do Estado do Espírito Santo/DPE ES/2016)
Disciplinada na Medida Provisória nº 2.220/2001, a concessão de uso especial para fins de
moradia:
a) pode ser concedida àquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco
anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de
imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para fins comerciais.
b) constitui direito que não está sujeito a transmissão por sucessão causa mortis.
c) será conferida de forma gratuita ao homem ou à mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil.
d) beneficia todo aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por no mínimo
dez anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados
de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família.
e) é espécie de ato administrativo discricionário, não sujeito à obtenção pela via judicial.
Comentários:
A questão foi elaborada antes da última mudança na Medida Provisória, mas seu gabarito
ainda permanece correto. Para acertar a questão é necessário conhecer o texto da Medida
Provisória nº 2.220/2001, mais especificamente o seu artigo 1º, §1º:
qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. (Redação dada pela lei nº 13.465, de
2017)
§ 1º A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma gratuita ao
homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
Gabarito, letra C.

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10 - Institutos de Direito Privado que possibilitam ao

Poder Público conferir o uso privativo de bens
públicos
Além das formas anteriores, reguladas pelo Direito Público, existem outros
institutos de Direito Privado que possibilitam ao Poder Público conferir o uso
privativo de bens públicos, dentre os quais é possível destacar:
a) Enfiteuse;
b) Direito de superfície;
c) Locação; e
d) Comodato.
10.1 - Enfiteuse
É o instituto pelo qual o proprietário atribui a outrem o domínio útil de
imóvel, pagando a pessoa que o adquire (enfiteuta) ao proprietário (senhorio
direto) uma pensão ou foro anual, certo e invariável. Esse domínio útil
poderá ser transferido a terceiro, hipótese em que o senhorio direto terá direito
de preferência para reaver o imóvel. Se o senhorio direto não exercer o seu
direito de preferência para reaver o imóvel e o domínio útil deste for transferido
a um terceiro, aquele terá direito a receber a importância denominada
laudêmio. A enfiteuse era regulada nos arts. 678 a 694 do antigo Código Civil
(Lei nº 3.071, de 1º.01.1916). Contudo, o atual Código Civil proibiu a
instituição de novas enfiteuses, reconhecendo apenas a existência daquelas
instituídas anteriormente a sua vigência. Registramos que, por constarem em
legislação específica (Decreto-lei nº 9.760/1946), permanecem em vigor as
regras relativas aos denominados “terrenos de marinha” (pertencentes à
União). Nessa linha, o art. 49, §3º, do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT) afirmou que “a enfiteuse continuará sendo aplicada aos
terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança, a partir
da orla marítima”. A propósito das normas aplicáveis à matéria, vale lembrar
que a enfiteuse dos imóveis públicos pertencentes à União Federal é regulada
pelo Decreto-lei nº 9.760/1946, e que haverá dispensa de licitação para o
aforamento de imóveis nos seguintes casos: a) aforamento de bens imóveis
residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de
programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social
desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública (art. 17, I, f,

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da Lei nº 8.666/1993); e b) aforamento de bens imóveis de uso comercial de

âmbito local com área de até 250 m² e inseridos no âmbito de programas de
regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou
entidades da administração pública (art. 17, I, h, da Lei nº 8.666/1993).
10.2 - Direito de superfície

É aquele em que o proprietário concede a outrem o direito de construir ou
de plantar em seu terreno, por tempo determinado, mediante escritura pública
devidamente registrada no Cartório de Registro de Imóveis. Criado em
substituição ao instituto da enfiteuse, o direito de superfície tem duas
disciplinas jurídicas. Enquanto a Lei nº 10.257/2001 (Estatuto das Cidades),
nos arts. 21 a 24, regula o negócio jurídico em áreas urbanas, o Código Civil,
nos arts. 1.369 a 1.377, disciplina a matéria relativa aos imóveis fora da área
urbana.
10.3 - Locação
É um contrato de direito privado, em que uma das partes se obriga a ceder
à outra o uso e gozo de coisa não fungível, tendo como contrapartida o
pagamento de determinada importância (aluguel) por período determinado de
uso do bem. O instituto da locação está regulado no Código Civil, arts. 565 a
578. Existe, ainda, uma lei específica para locação de imóveis urbanos (Lei nº
8.245/1991), mas esta deixou assentado no art. 1º, parágrafo único, a, nº 1,
que continuam regulados pelo Código Civil as locações de imóveis de
propriedade da União, Estados e Municípios, bem como de suas autarquias e
fundações públicas.
10.4 - Comodato
Nos termos do art. 579 do Código Civil, comodato é o empréstimo gratuito
de coisa não fungível. A diferença básica entre o comodato e a locação é que,
enquanto a locação é onerosa para o locatário, o comodato é gratuito para o
comodatário. A disciplina jurídica do comodato está expressa nos arts. 579 a
585 do Código Civil.

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11 - Principais Bens Públicos em espécie

A Constituição Federal prevê em seu artigo 20 bens de titularidade da
União e em seu artigo 26 bens de titularidade dos Estados.
Este tema costuma ser cobrado em

provas com a “letra fria” da norma.
Vamos ao texto da Constituição quanto aos bens da União:

Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das

preservação ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as
praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que
contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço
público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica
exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-
históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
§ 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos

Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União,
participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de

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recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros

recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar
territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa
exploração.
§ 2º A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das

fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada
fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização
serão reguladas em lei.
Quanto ao supramencionado artigo, destaque-se:
11.1 - Terras devolutas indispensáveis à defesa das

fronteiras
As terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das
preservação ambiental são bens da União. As demais, são bens dos Estados.
Não há previsão de terras devolutas de propriedade dos Municípios.
11.2 - Terrenos de Marinha

Os terrenos de Marinha pertencem à União por questões de segurança
nacional. Exatamente por isto, o STJ pacificou que:
Súmula 496 – STJ - Os registros de propriedade particular de imóveis
situados em terrenos de marinha não são oponíveis à União.
11.3 - Terrenos Reservados (Terrenos Marginais)

Terrenos reservados (terrenos marginais) São aqueles que, banhados
pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, se estendem até a
distância de 15 metros para a parte da terra, contados desde a linha média das
enchentes ordinárias (Decreto-lei nº 24.643/1934, art. 14). Há controvérsias
quanto à propriedade desses bens, mas, de acordo com o art. 31 do Código das
Águas (Decreto-lei nº 24.643/1934), pertencem aos Estados os terrenos
reservados, salvo se, por algum título, forem de domínio federal, municipal ou
particular. São considerados, em regra, bens dominicais. Os terrenos
reservados serão de propriedade da União quando forem terrenos marginais de
águas doces localizadas em terras de domínio federal ou das que banhem mais

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de um Estado, sirvam de limites com outros países ou, ainda, se estendam a

território estrangeiro ou dele provenham (art. 20, III, da CRFB). Serão de
propriedade dos Estados quando não forem marginais de rios federais. As terras
tradicionalmente ocupadas pelos índios são bens da União e, assim como os
parques nacionais possuem destinação específica, sendo considerados bens de
uso especial.
11.4 - Mar Territorial

O mar territorial inclui-se entre os bens da União (art. 20, VI, da CRFB).
O mar territorial brasileiro compreende uma faixa de doze milhas marítimas de
largura, medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular,
tal como indicada nas cartas náuticas de grande escala, reconhecidas
oficialmente no Brasil (art. 1º, da Lei nº 8.617/1993).
11.5 - Zona Contígua

A zona contígua que compreende uma faixa que se estende das 12 às 24
milhas marítimas, contadas a partir das linhas de base que servem para
medir a largura do mar territorial (art. 4º, da Lei nº 8.617/1993). Na zona
contígua, o Brasil poderá tomar as medidas de fiscalização necessárias para: I –
evitar as infrações às leis e aos regulamentos aduaneiros, fiscais, de imigração
ou sanitários, no seu território, ou no seu mar territorial; e II – reprimir as
infrações às leis e aos egulamentos, no seu território ou no seu mar territorial
(art. 5º, da Lei nº 8.617/1993). A CRFB não faz referência direta à zona
contígua.
Contudo, como a zona contígua está situada dentro da zona econômica
exclusiva e a Constituição Federal previu que são bens da União os recursos
naturais desta última, pode-se concluir que os recursos naturais da zona
contígua são bens da União. É importante ressaltar que a zona contígua não é
bem da União, apenas o são os recursos naturais situados na zona
contígua.
11.6 - Zona Econômica Exclusiva

Zona econômica exclusiva compreende uma faixa que se estende das
doze às duzentas milhas marítimas, contadas a partir das linhas de base que
servem para medir a largura do mar territorial (art. 6º, da Lei nº 8.617/1993).

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Na zona econômica exclusiva, o Brasil tem direitos de soberania para fins de

exploração e aproveitamento, conservação e gestão dos recursos naturais,
vivos ou não vivos, das águas sobrejacentes ao leito do mar, do leito do mar e
seu subsolo, e no que se refere a outras atividades com vistas à exploração e
ao aproveitamento da zona para fins econômicos (art. 7º, da Lei nº
8.617/1993). Os recursos naturais da zona econômica exclusiva são bens da
União (CRFB, art. 20, V). Contudo, embora sejam bens da União, fica
assegurada aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a
órgãos da administração direta da União, nos termos da lei, a participação no
resultado da exploração de petróleo, gás natural e recursos minerais existentes
na zona econômica exclusiva, ou a compensação financeira por essa exploração
(CRFB, art. 20, § 1º).
11.7 - Plataforma Continental

Plataforma continental é a designação dada à margem dos continentes
que está submersa. Sua definição legal é dada pelo art. 11, da Lei nº
8.617/1993, transcrito a seguir:
A plataforma continental do Brasil compreende o leito e o subsolo das áreas
submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a
extensão do prolongamento natural de seu território terrestre, até o bordo
exterior da margem continental, ou até uma distância de duzentas milhas
marítimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar
territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não
atinja essa distância.
A CRFB considera bens públicos federais os recursos naturais da plataforma

continental (art. 20, V). No entanto, é assegurada, nos termos de lei, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como aos órgãos da
administração direta da União, participação na exploração de petróleo ou gás
natural, recursos hídricos para fins de geração de energia e de outros recursos
minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona
econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração (art. 20,
§ 1º, da CRFB).

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11.8 - Ilhas
As ilhas São porções de terra cercadas de água por todos os lados. Podem
ser classificadas como ilhas marítimas, fluviais e lacustres, conforme se
localizem, respectivamente, no mar, nos rios e nos lagos. As ilhas marítimas se
subdividem em ilhas oceânicas (não têm relação com o relevo continental) e
ilhas costeiras (surgem do próprio relevo continental). Em relação às ilhas
oceânicas e costeiras, José dos Santos Carvalho Filho 11 , interpretando a
Constituição Federal, conclui que:
 integram, como regra, o domínio da União;
 nelas pode haver áreas do domínio dos Estados, Municípios ou de
terceiros particulares;
 nas ilhas costeiras, pertence ao Município a área em que estiver
localizada a sua sede; e
 na hipótese da letra “c”, excluem-se do domínio municipal as
áreas afetadas a serviço público ou a qualquer unidade ambiental
federal.
11.9 - Faixa de Fronteira

A faixa de fronteira corresponde à faixa interna de 150 km de largura,
paralela à linha divisória terrestre do território nacional, sendo considerada
indispensável à segurança nacional. A CRFB, no art. 20, II, previu que são bens
da União as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras. Observe
que a Constituição faz referência apenas às terras devolutas. Assim, não são
todos os bens situados nessa faixa que são públicos, uma vez que existem
diversos bens particulares localizados nessa região. Pode-se afirmar, ainda,
que, por ser a faixa de fronteiras considerada indispensável à segurança
nacional, há restrições ao uso e à alienação das áreas nela situadas, conforme
estabelecido na Lei nº 6.634/1979.
11.10 - Cemitérios
Os cemitérios classificam-se em públicos e privados. Os cemitérios
privados são instituídos em terrenos de domínio particular (não são bens
públicos), mas se sujeitam ao controle do Poder Público.
11

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Embora existam autores que afirmam serem os cemitérios públicos bens

públicos de uso comum do povo, as provas de concurso público têm o
entendimento de que eles são bens públicos de uso especial.
11.11 - Bens pertecentes aos Estados

Quanto aos bens pertencentes aos Estados:
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em

da União;
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio,

excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;

IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
Destacamos que as águas públicas pertencem aos estados-membros,

exceto se estiverem em terrenos da União, se banharem mais de um Estado, se
fizerem limites com outros países ou se estenderem a território estrangeiro ou
dele provierem (hipóteses em que pertencerão à União).
Como dito, este ponto é cobrado em provas com a “letra fria” da norma,
consoante será demonstrado a seguir.
Questão 25 (FCC - Notário e Registrador/TJ AP/2011 - ADAPTADA) Com base no

ordenamento jurídico pátrio, são bens da União
a) os terrenos da marinha e seus acrescidos.
b) as terras que estiverem situadas na faixa de fronteira, eis que necessárias à segurança
nacional.
c) as terras devolutas em geral, exceto as indispensáveis à preservação ambiental, que
serão de titularidade do Estado-membro respectivo.
d) as ilhas oceânicas e costeiras, independentemente de nelas estar localizada a sede de
algum Município.
Comentários:

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Conforme disposto no inciso VII, do artigo 20, da Constituição Federal a alternativa a está
correta.
As demais letras, todas, foram extraídas de incisos dos artigos 20 e 26 da Constituição
Federal, senão vejamos:
Letra B – Falso. Apenas as terras devolutas situadas na faixa de fronteira pertencem à
União (art. 20, inciso II, da CRFB);
Letra C - Falso. As terras devolutas destinadas à preservação ambiental também
pertencem à União.
Letra D – Falso, conforme artigo 26, inciso II, da CRFB.
Gabarito: Letra “A”.
Questão 26 (FCC - Procurador Legislativo/Cam Mun SP/2014) Uma empresa
concessionária de gás encanado, ao realizar perfurações no subterrâneo de uma rua,
situada em área urbana, descobre um veio aurífero. O veio descoberto pertence:
a) à União, pois as jazidas, em lavra ou não, constituem propriedade distinta da do solo,
para efeito de exploração ou aproveitamento.
b) ao Município, pois situado em logradouro urbano municipal, seguindo a regra pela qual a
propriedade do solo abrange a do espaço aéreo e subsolo correspondentes, em altura e
profundidade úteis ao seu exercício.
c) à empresa concessionária e ao Município, em iguais partes, em virtude de constituir
aquisição originária por achado de tesouro, regulada pelo Código Civil.
d) ao Estado-Membro, pois o serviço concedido é de titularidade estadual e a descoberta
se deu em decorrência de tal atividade, seguindo a regra accessorium sequitur summ
principale.
e) aos trabalhadores que realizaram a descoberta e à empresa concessionária, em iguais
partes, em aplicação analógica da legislação sobre garimpo, que determina a partilha da
exploração entre garimpeiros e concessionários da lavra.
Comentários:
Para correta resolução dessa questão, é necessário conhecer o texto constitucional que
trata sobre os bens da União.
A descoberta de um veio aurífero significa a descoberta de uma mina de ouro, recurso
mineral, cuja propriedade pertence à União, nos termos do artigo 20, inciso IX, da CRFB:
(...)
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo.
Questão 27 (FCC - Juiz Estadual/TJ PE/2015) Observe as seguintes características,
atribuíveis a determinados bens públicos:

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I. pertencem ao domínio do Município ou do Distrito Federal, se localizado(a)s nas

respectivas circunscrições, incorporando-se ao domínio da União quando situado(a)s em
território federal.
II. são de titularidade da União, assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios participação no resultado de sua exploração.
III. pertencem aos Estados, salvo se, por algum título, forem do domínio federal, municipal
ou particular.
As descrições I, II e III correspondem, correta e respectivamente, aos seguintes bens:
a) terrenos de marinha e acrescidos − cavidades naturais subterrâneas e os sítios
arqueológicos e pré-históricos − os recursos naturais da plataforma continental e da zona
econômica exclusiva.
b) bens arrecadados de herança vacante − recursos minerais e potenciais de energia
hidráulica − terrenos reservados às margens das correntes e lagos navegáveis.
c) águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito − terras
tradicionalmente ocupadas pelos índios − terras devolutas indispensáveis à preservação
ambiental.
d) cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos − terras
devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras − recursos minerais e potenciais de
energia hidráulica.
e) recursos minerais e potenciais de energia elétrica − terras devolutas indispensáveis à
defesa das vias federais de comunicação − terrenos marginais.
Comentários:
Vejamos o que trata o Código Civil sobre herança jacente em seu artigo 1.822:
Art. 1.822. A declaração de vacância da herança não prejudicará os herdeiros que
legalmente se habilitarem; mas, decorridos cinco anos da abertura da sucessão, os bens
arrecadados passarão ao domínio do Município ou do Distrito Federal, se localizados nas
respectivas circunscrições, incorporando-se ao domínio da União quando situados em
território federal.
Diante disso temos a correspondência do item I com a primeira sentença da letra B.
Para os demais itens é salutar saber quais são os bens da União, indicados na
Constituição Federal, apontados a seguir:
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a
território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias
fluviais;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

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Questão 28 (FCC – Proc Jud (Recife)/Pref Recife/2014) Considere os itens a seguir,

sobre bens públicos:
I. Com a EC no 46/2005, pacificou-se dúvida quanto à titularidade das ilhas costeiras e
fluviais que contêm sede de Municípios, passando-se a atribuí-la expressamente aos
municípios respectivos.
II. Por disposição constitucional, as terras devolutas não compreendidas entre as da União
ou dos Estados incluem-se entre os bens do Município.
III. (ITEM NÃO ATINENTE AO TEMA DA AULA)
IV. É defeso pelo ordenamento jurídico usucapião de bens públicos dominicais.
Está correto o que consta APENAS em:
a) IV.
b) I.
c) II e III.
d) II e IV.
e) I, II e III.
Comentários:
O item I está incorreto porque a EC nº 46/2005 alterou o inciso IV do artigo 20 da CRFB,
mas o teor da alteração não versa sobre ilhas fluviais e sim OCEÂNICAS, conforme
transcrição do texto legal a seguir:
(...)
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede
de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental
federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de
2005)
O item II também está incorreto, já que não existem terras devolutas pertencentes à
Municípios. A Constituição descreve as terras devolutas que pertencem à União e dispõe
que as demais pertencem aos Estados que fazem parte da Federação.
(...)
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental,
definidas em lei;
E em caráter residual:

Aula 15
(...)
IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
Já o item IV está correto, eis que os bens públicos são imprescritíveis.

12 - Benfeitorias em bem público irregularmente

ocupado
De acordo com o artigo 1.219 do Código Civil, o possuidor de boa-fé tem
direito à indenização das benfeitorias necessárias e úteis, restando consolidado
o entendimento pelo STJ que tal direito de retenção abrange também as
acessões (construções e plantações) nas mesmas circunstâncias.
Art. 1.219. O possuidor de boa-fé tem direito à indenização das benfeitorias
necessárias e úteis, bem como, quanto às voluptuárias, se não lhe forem
pagas, a levantá-las, quando o puder sem detrimento da coisa, e poderá
exercer o direito de retenção pelo valor das benfeitorias necessárias e úteis.
Ocorre que, para o STJ, nos casos em que o bem público foi ocupado
irregularmente, a pessoa não tem direito de ser indenizada pelas acessões
feitas, assim como não tem direito à retenção pelas benfeitorias realizadas,
mesmo que fique provado que a pessoa estava de boa-fé.
É que a ocupação irregular de bem público não pode ser classificada como
posse, mas mera detenção, possuindo, portanto, natureza precária.
Segundo consolidou o STJ, a posse é o direito reconhecido a quem se
comporta como proprietário, não havendo como reconhecer a posse a quem,
por proibição legal, não possa ser proprietário. Assim, a ocupação de área
pública, quando irregular, não pode ser reconhecida como posse, mas como
mera detenção.
Ademais, eventual inércia ou omissão da Administração não tem o efeito
de afastar ou distorcer a aplicação da lei. O imóvel público é indisponível, de
modo que eventual omissão dos governos implica responsabilidade de seus
agentes, nunca vantagem de indivíduos às custas da coletividade.
Por fim, não se pode afirmar que tal ato configurará enriquecimento sem
causa da Administração, eis que esta provavelmente terá um custo para
demolir a construção feita ou, no máximo regularizá-la para adequá-la à

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legislação vigente, dada a provável inutilidade do imóvel, sendo incoerente tal

afirmação.
Neste sentido:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO REIVINDICATÓRIA.
OCUPAÇÃO IRREGULAR DE ÁREA PÚBLICA. DIREITO DE
INDENIZAÇÃO PELAS ACESSÕES. INEXISTÊNCIA. PRECEDENTES.
1. A jurisprudência assentada no Superior Tribunal de Justiça
considera indevida a indenização por acessões construídas sobre área
pública irregularmente ocupada.
2. Recurso especial a que se dá provimento.
(REsp 850.970/DF, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJe
11/03/2011)
Questão 29 (CEBRASPE, DPE-PE, Defensor Público, 2018 - adaptada) Julgue o item

que segue:
( ) A ocupação irregular de bem público não impede que o particular retenha o imóvel até
que lhe seja paga indenização por acessões ou benfeitorias por ele realizadas, conforme
entendimento do Superior Tribunal de Justiça.
Comentários:
A assertiva proposta neste item, a rigor, se mostra em confronto direto com a
jurisprudência consolidada do STJ, de que constitui exemplo, dentre outros, o seguinte
trecho de ementa:
"(...) Configurada a ocupação indevida de bem público, não há falar em posse, mas em
mera detenção, de natureza precária, o que afasta o direito de permanência no imóvel,
retenção das benfeitorias e o almejado pleito indenizatório à luz da avocada boa-fé."
(AIREsp 1338825, Rel. Ministro OG FERNANDES, DJE 03.04.2018)

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13 - Resumão da aula
Domínio Público
Domínio público possui um conceito mais extenso que o de propriedade, pois ele inclui bens que não
pertencem ao poder público. O chamado domínio eminente, como expressão da soberania nacional, é o
poder político, pelo qual o Estado submete à sua vontade todas as coisas do seu território”.
Bens públicos
1ª Corrente: Bens da União, Estados, Distrito Federal, Municípios, Autarquias e Fundações Públicas de
Direito Público.
2ª Corrente: Acrescenta à primeira corrente todos os bens das Empresas Públicas e Sociedades de
economia Mista.
3ª Corrente: Acrescenta à segunda corrente a afetação à serviço público aqueles bens pertencentes às
Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista e ainda considera os Bens de particulares que estejam
afetados a prestação de serviços públicos (concessionárias e permissionárias).
Classificação dos bens públicos
Quanto à titularidade podem ser a) federais, b) estaduais, c) distritais ou municipais;
Quanto à destinação podem ser a) bens de uso comum do povo, b) bens de uso especial ou c) bens
dominicais;
Quanto à natureza patrimonial podem ser a) bens indisponíveis por natureza, b) bens patrimoniais
indisponíveis, e c) bens patrimoniais disponíveis.
Quanto à natureza física podem ser a) bens de domínio hídrico (águas correntes, águas dormentes
ou potenciais de energia hidráulica), ou b) bens do domínio terrestre (do solo ou do subsolo);
Afetação
Quando um bem estiver sendo utilizado para um determinado fim público, assim sendo os bens de uso
comum do povo e os bens de uso especial. Os bens dominicais são desafetados, ou seja, sem uma
finalidade pública específica.
Pode ser expressa (lei ou ato normativo) ou tácita (atuação direta da Administração sem prévia manifestação
ou por fenômeno natural ou destinação natural do bem).
Característica dos bens públicos
a) Inalienabilidade,
b) Impenhorabilidade,
c) Imprescritibilidade, e
d) Não onerabilidade.
Alienação de bens públicos
Sendo bens públicos imóveis, a alienação dependerá da existência dos seguintes requisitos:
a) interesse público devidamente justificado;

b) avaliação prévia;
c) autorização legislativa; e
d) licitação na modalidade concorrência

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Sendo bens públicos móveis, a autorização legislativa não é necessária. Os requisitos exigidos são:
a) interesse público;
b) avaliação prévia; e
c) licitação, que será dispensada nas hipóteses contempladas no art. 17, II, a Lei nº 8.666/1993. No
caso de alienação de bens móveis, a Lei alude apenas a licitação, o que poderia levar à
interpretação de que a modalidade licitatória dependeria do valor de avaliação do bem.
Uso de bens públicos
Diz-se normal quando está em conformidade com a destinação principal do bem e fala-se em uso anormal
quando o bem é utilizado em finalidades para as quais normalmente não são destinados.
Também se classifica o uso em comum, exercido indistintamente por todos os que compõem a coletividade,
ou privativo quando exercido com exclusividade por pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas.
O uso privativo é classificado conforme institutos de direito público ou de direito privado que possibilitam ao
poder público conferir o uso privativo dos bens públicos.
São institutos de direito público a:
e) Autorização de uso;
f) Permissão de uso;
g) Concessão de Direito Real;
h) Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia;
i) Cessão de uso.
1) Autorização de uso
Trata-se de ato discricionário e precário onde a Administração consente que o particular utilize
um bem público segundo seu interesse. O ato não exige prévia licitação e pode ser revogável a
qualquer tempo sem necessidade de indenização. A principal característica da autorização é o
predomínio do interesse do particular, cabendo-lhe – segundo seu interesse – utilizar ou não o bem
autorizado.
2) Permissão de uso
Trata-se de ato ainda discricionário e precário, com segurança maior que a autorização de uso.
Contudo, também poderá ser revogável a qualquer tempo sem a necessidade de indenização ao
particular.
Embora sejam atos administrativos, a doutrina entende pela necessidade de prévia licitação
para as permissões de uso de bem público.
Enquanto as autorizações e permissões são ATOS administrativos, a concessão de uso de bem
público é um CONTRATO.
Utiliza-se a concessão em contratos de maior vulto, onde o particular faz significativos
investimentos e assume obrigações perante terceiros e encargos financeiros elevados que não se
justificariam, salvo pela possibilidade de utilização de bem público por prolongado prazo e com
segurança na utilização.
Tratando-se de contrato administrativo é absolutamente necessária a realização de prévia
licitação, razão pela qual o ato não é precário. Cabível, portanto o direito a indenização ao particular
em caso de rescisão se a causa não for a ele imputável.

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A depender da remuneração pela utilização do bem público, a concessão de uso poderá ser
gratuita ou remunerada.
3) Concessão de Direito Real

A Concessão de Direito Real de Uso constitui um direito de natureza real, consiste em um
contrato que confere ao particular um direito real resolúvel por prazo certo ou indeterminado, de forma
remunerada ou gratuita.
Como se trata de um direito real e não pessoal, a CDRU transfere-se por ato inter vivos
ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sobre coisas alheias,
registrando-se a transferência.
A Lei nº 8.666/1993 determina que haja licitação na modalidade concorrência, sendo o
critério aquele de julgamento o maior lance ou oferta, caso se trate de concessão onerosa, sendo
dispensadas em casos específicos (artigo 17).
4) Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia

Foi introduzido pela Medida Provisória 2.220/2001. Posteriormente, a Medida Provisória nº 759/2016
estendeu para 22 de dezembro de 2016 o termo final do período de posse necessário à aquisição do direito e
ampliou a possibilidade a todos os imóveis situados em áreas com características e finalidade urbanas. Com
esta mudança, a abrangência espacial do direito abandona o critério estritamente formal (área urbana, que é
definida em lei municipal) e abraça um critério funcional (área com características e finalidade urbanas).
5) Cessão de uso
Fundamenta-se no benefício coletivo decorrente da atividade desempenhada pelo cessionário.
O mais comum é que a Administração ceda bens entre órgãos da mesma pessoa (Secretaria de
Justiça cede prédio para a Secretaria de Administração do mesmo Estado), mas pode ocorrer a cessão entre
órgãos de entidades públicas diversas ou para pessoas privadas que desempenhem finalidades não
lucrativas.
São institutos de direito privado a:
a) Enfiteuse: o proprietário atribui a outrem o domínio útil de imóvel, pagando a pessoa que o adquire
(enfiteuta) ao proprietário (senhorio direto) uma pensão ou foro anual, certo e invariável.
b) Direito de superfície: o direito de construir ou de plantar em seu terreno, por tempo determinado,
mediante escritura pública devidamente registrada.
c) Locação: trata-se do uso e gozo de coisa não fungível, tendo como contrapartida o pagamento de
determinada importância (aluguel) por período determinado de uso do bem
d) Comodato: empréstimo gratuito de coisa não fungível.
Bens em espécie: remeto o leitor ao art. 20 e 26 da Constituição Federal.
Por fim aponto que a jurisprudência considera indevida a indenização por acessões construídas sobre área
pública irregularmente ocupada.

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14 - Jurisprudência correlata
STJ – REsp 1353976/MG (DJe 23/04/2018)
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAÇÃO DIRETA. PRETENSÃO DE
EXPROPRIAÇÃO EXCLUSIVA DAS BENFEITORIAS MANTIDAS EM ÁREA PÚBLICA.
INTERESSE PROCESSUAL DA ADMINISTRAÇÃO. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. LINHA
VERDE/MG.
1. Em que pese a peculiaridade da pretensão estatal, de expropriar benfeitorias

erigidas em área pública consistentes em muro de alvenaria, e pés de urucum,
ameixeira, limoeiro e bananeiras, estimados, em 2005, em R$ 1.518,60, com provável
caráter social da medida, a hipótese não encontra guarida na jurisprudência desta
Corte Superior.
2. A ocupação irregular, a qualquer título, de área pública, não autoriza a indenização

de benfeitorias, por não se equiparar o mero detentor com o posseiro.
3. Inexiste contrariedade ao art. 535 do CPC/1973 quando a Corte de origem decide

clara e fundamentadamente todas as questões postas a seu exame. Ademais, não se
deve confundir decisão contrária aos interesses da parte com ausência de prestação
jurisdicional.
4. Recurso especial a que se nega provimento.
(REsp 1353976/MG, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em

17/04/2018, DJe 23/04/2018)
STJ – REsp 850.970 - DF (DJe 11/03/2011)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO REIVINDICATÓRIA. OCUPAÇÃO
IRREGULAR DE ÁREA PÚBLICA. DIREITO DE INDENIZAÇÃO PELAS ACESSÕES.
INEXISTÊNCIA. PRECEDENTES.
1. A jurisprudência assentada no Superior Tribunal de Justiça considera indevida a

indenização por acessões construídas sobre área pública irregularmente ocupada.
2. Recurso especial a que se dá provimento.
(REsp 850.970/DF, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado
em 01/03/2011, DJe 11/03/2011)
STJ – REsp 900.159 - RJ (DJe 27/02/2012)

ADMINISTRATIVO. OCUPAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA POR PARTICULARES. JARDIM
BOTÂNICO DO RIO DE JANEIRO. MERA DETENÇÃO. CONSTRUÇÃO. BENFEITORIAS.
INDENIZAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE.
1. A ocupação de área pública, sem autorização expressa e legítima do titular do

domínio, é mera detenção, que não gera os direitos, entre eles o de retenção,
garantidos ao possuidor de boa-fé pelo Código Civil. Precedentes do STJ.

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2."Posse é o direito reconhecido a quem se comporta como proprietário. Posse e

propriedade, portanto, são institutos que caminham juntos, não havendo de se
reconhecer a posse a quem, por proibição legal, não possa ser proprietário ou não
possa gozar de qualquer dos poderes inerentes à propriedade.A ocupação de área
pública, quando irregular, não pode ser reconhecida como posse, mas como mera
detenção. Se o direito de retenção ou de indenização pelas acessões realizadas
depende da configuração da posse, não se pode, ante a consideração da inexistência
desta, admitir o surgimento daqueles direitos, do que resulta na inexistência do dever
de se indenizar as benfeitorias úteis e necessárias" (REsp 863.939/RJ, Rel. Min. Eliana
Calmon, Segunda Turma, DJe 24.11.2008).
3. "Configurada a ocupação indevida de bem público, não há falar em posse, mas em

mera detenção, de natureza precária, o que afasta o direito de retenção por
benfeitorias" (REsp 699374/DF, Rel. Min.
Carlos Alberto Menezes Direito, Terceira Turma, DJ 18.6.2007).
4. "A ocupação de bem público não passa de simples detenção, caso em que se afigura
inadmissível o pleito de proteção possessória contra o órgão público. Não induzem
posse os atos de mera tolerância (art.
497 do Código Civil/1916)" (REsp 489.732/DF, Rel. Min. Barros Monteiro, Quarta
Turma, DJ 13.6.2005).
5. "Tem-se como clandestina a construção, a qual está inteiramente em logradouro

público, além do fato de que a sua demolição não vai trazer nenhum benefício direto
ou indireto para o Município que caracterize eventual enriquecimento, muito pelo
contrário, já que se está em discussão é a desocupação de imóvel público de uso
comum que, por tal natureza, além de inalienável, interessa a toda coletividade" (REsp
245.758/PE, Rel. Min. José Delgado, Primeira Turma, DJ 15.5.2000).
6. Recurso Especial provido.
(REsp 900.159/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em

01/09/2009, DJe 27/02/2012)
STJ – AgInt no AREsp 1161437 - RS (DJe 08/06/2018)

ADMINISTRATIVO. TAXA DE OCUPAÇÃO. TERRENO DA MARINHA. ALEGAÇÃO DE
VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO SUMULAR N.
284/STF. RESPONSABILIDADE PELA QUITAÇÃO DAQUELE QUE CONSTA NO REGISTRO.
JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE.
I - Em relação à alegada violação ao art. 1.022 do CPC/2015, verifica-se que o

recorrente limitou-se a afirmar, em linhas gerais, que o acórdão recorrido incorreu em
omissão ao deixar de se pronunciar acerca dos dispositivos legais apresentados nos
embargos de declaração, o fazendo de forma genérica, sem desenvolver argumentos
para demonstrar de que forma houve a alegada violação, pelo Tribunal de origem, dos
dispositivos legais indicados pela recorrente. Incidência da Súmula n. 284/STF.
II - Relativamente à alegação de ausência de responsabilidade pela comunicação da

alienação, a jurisprudência desta Corte é no sentido de que tal responsabilidade é do

Aula 15
alienante. Nesse sentido: AgInt no REsp 1572310/SC, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/05/2018, DJe 14/05/2018; AgRg nos EDcl no AREsp
692.040/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em
15/09/2015, DJe 10/11/2015.
III - A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de que, ante

a ausência de comunicação à SPU acerca da transferência de domínio útil ou de direitos
sobre benfeitorias, bem como da cessão de direitos a eles referentes, permanece como
responsável pela quitação da taxa de ocupação aquele que consta originariamente nos
registros, no caso, a alienante, e não o adquirente. Nesse sentido: AgInt no REsp
1612155/SC, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em
07/11/2017, DJe 10/11/2017; AgInt no REsp 1604944/PE, Rel. Ministro MAURO
CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/09/2017, DJe 27/09/2017.
IV - Agravo interno improvido.
(AgInt no AREsp 1161437/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA,

julgado em 05/06/2018, DJe 08/06/2018)
STJ – AgRg no REsp1.070.735 - RS (18.11.2008)

4. No que tange à questão da impenhorabilidade dos bens afetados ao serviço público,
o julgado recorrido não diverge da orientação do STJ, segundo a qual são
impenhoráveis os bens de sociedade de economia mista prestadora de serviço público,
desde que destinados à prestação do serviço ou que o ato constritivo possa
comprometer a execução da atividade de interesse público (cf. AgRg no
REsp1.070.735/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado
em 18.11.2008; AgRg no REsp 1.075.160/AL, Rel. Ministro Benedito Gonçalves,
Primeira Turma, julgado em 10.11.2009; REsp521.047/SP, Rel. Ministro Luiz Fux,
Primeira Turma, julgado em20.11.2003).
STJ – MS 23875 - (DJ 30-04-2004)

EMENTA: CONSTITUCIONAL. ATO DO TCU QUE DETERMINA TOMADA DE CONTAS
ESPECIAL DE EMPREGADO DO BANCO DO BRASIL - DISTRIBUIDORA DE TÍTULOS E
VALORES MOBILIÁRIOS S.A., SUBSIDIÁRIA DO BANCO DO BRASIL, PARA APURAÇÃO
DE "PREJUÍZO CAUSADO EM DECORRÊNCIA DE OPERAÇÕES REALIZADAS NO
MERCADO FUTURO DE ÍNDICES BOVESPA". ALEGADA INCOMPATIBILIDADE DESSE
PROCEDIMENTO COM O REGIME JURÍDICO DA CLT, REGIME AO QUAL ESTÃO
SUBMETIDOS OS EMPREGADOS DO BANCO. O PREJUÍZO AO ERÁRIO SERIA INDIRETO,
ATINGINDO PRIMEIRO OS ACIONISTAS. O TCU NÃO TEM COMPETÊNCIA PARA JULGAR
AS CONTAS DOS ADMINISTRADORES DE ENTIDADES DE DIREITO PRIVADO. A
PARTICIPAÇÃO MAJORITÁRIA DO ESTADO NA COMPOSIÇÃO DO CAPITAL NÃO
TRANSMUDA SEUS BENS EM PÚBLICOS. OS BENS E VALORES QUESTIONADOS NÃO
SÃO OS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, MAS OS GERIDOS CONSIDERANDO-SE A
ATIVIDADE BANCÁRIA POR DEPÓSITOS DE TERCEIROS E ADMINISTRADOS PELO
BANCO COMERCIALMENTE. ATIVIDADE TIPICAMENTE PRIVADA, DESENVOLVIDA POR
ENTIDADE CUJO CONTROLE ACIONÁRIO É DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE
AO IMPETRADO PARA EXIGIR INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL AO
IMPETRANTE. MANDADO DE SEGURANÇA DEFERIDO. (MS 23875, Relator(a): Min.
CARLOS VELLOSO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. NELSON JOBIM, Tribunal Pleno,

Aula 15
julgado em 07/03/2003, DJ 30-04-2004 PP-00034 EMENT VOL-02149-07 PP-01270

RTJ VOL-00191-03 PP-00887).
15 - Mais questões de provas
Questão 30 (FCC – Juiz do Trabalho do TRT da 15ª região/TRT15/2015)

O regime jurídico de direito público que protege os bens públicos imóveis
identifica-se, dentre outras características, pela imprescritibilidade, que:
a) guarnece os bens de uso comum e os bens de uso especial, mas é
excepcionado dos bens dominicais, pois estes são considerados os bens
privados da Administração pública e, portanto, não podem se eximir de
se submeter ao regime jurídico comum, como expressão do princípio da
isonomia.
b) impede que os particulares adquiram a propriedade dos bens públicos
por usucapião, independentemente do tempo de permanência no imóvel
e da boa-fé da ocupação, mas não se aplica a eventuais ocupantes que
possuam natureza jurídica de direito público, pelo princípio da
reciprocidade.
c) impede a aquisição de bens públicos, independentemente de sua
classificação, por usucapião, o que se aplica a particulares e pessoas
jurídicas de direito público e privado, mas também se presta à proteção
do patrimônio em face de qualquer instituto que venha a representar a
subtração dos poderes inerentes à propriedade pública.
d) determina que o poder público pode promover ações para
ressarcimento de danos e responsabilização dos envolvidos
indefinidamente, com base no ordenamento jurídico vigente, no caso de
ocupações multifamiliares irregulares, que gerem ou tenham gerado
efeito favelizador da área.
e) aplica-se reciprocamente à Administração pública e aos
administrados, na medida em que aquela também não pode regularizar
suas ocupações por meio de usucapião de bens imóveis pertencentes a
pessoas físicas ou jurídicas de direito privado.
Comentários:
Perceba que a característica de imprescritibilidade dos bens públicos é
bastante explorada nas provas dos mais diversos concursos públicos. Essa

Aula 15
característica foi bem trabalhada até aqui. A alternativa correta sintetiza bem a
imprescritibilidade.
Gabarito: Letra “C”.
Questão 31 (FCC - Assessor Jurídico/TCE-PI/2014)

Tiago é proprietário de um imóvel lindeiro a um terreno público de
grandes dimensões. Em sua propriedade, Tiago construiu sua casa de
campo, para onde vai aos finais de semana. Verificando que o terreno
público vizinho está desocupado há tempos, decidiu lá construir uma
área de lazer, com quadra de tênis, quadra poliesportiva, piscina etc.
Assim, ocupou parte do terreno, com aproximadamente 1000 m2 (mil
metros quadrados) de construções. Anos depois, a Administração pública
foi vistoriar o terreno para elaboração de projeto para instalação de uma
escola pública. Verificando que o terreno estava irregular e parcialmente
ocupado, notificou o particular a restituir a área. Tiago, inconformado,
ajuizou uma ação judicial para manutenção da ocupação. Tiago:
a) faz jus à aquisição direta do bem público pelo valor da terra nua, em
sua totalidade, desde que demonstre que as construções lançadas na
área são mais valiosas que o terreno.
b) faz jus ao reconhecimento judicial de seu direito ao terreno,
independentemente de indenização, caso demonstre que o ocupa há
mais de 5 (cinco) anos.
c) não faz jus à aquisição do terreno, porque a ocupação foi parcial, o
que inviabiliza a aquisição compulsória, indenizada ou não.
d) não faz jus à aquisição do terreno, em razão da imprescritibilidade
dos bens públicos, independentemente do valor das construções
promovidas pelo particular.
e) não faz jus à aquisição compulsória do terreno, porque a utilização
não era para fins residenciais, podendo, contudo, exigir a venda direta
da parte ocupada, pelo valor de mercado, descontado o valor das
benfeitorias que ele promoveu.
Comentários:
Aqui temos mais uma questão que trata sobre a imprescritibilidade dos
bem públicos. Assunto bastante debatido e cobrado em questões anteriores.
Com proteção constitucional:
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e
cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o
domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

Aula 15
(...)
Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano,
possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de
terra, em zona rural, não superior a cinqüenta hectares, tornando-a
produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia,
adquirir-lhe-á a propriedade.
Proteção dada também pelo Código Civil:

Importante lembrar que NÃO HÁ exceções para a imprescritibilidade dos

bens públicos! Adquirir propriedade a propriedade via usucapião é impossível,
entretanto isso não se confunde com a cessão de uso especial prevista na
Medida Provisória nº 2.220/2001:
Art. 1º Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por
finalidade urbanas, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem
o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao
bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a
Gabarito: Letra “D”.
Questão 32 (FCC - Juiz Estadual/TJ CE/2014)
Acerca dos bens públicos, é correto afirmar:
a) A imprescritibilidade é característica dos bens públicos de uso comum
e de uso especial, sendo usucapíveis os bens pertencentes ao patrimônio
disponível das entidades de direito público.
b) As terras devolutas indispensáveis à preservação ambiental
constituem, nos termos do art. 225, caput, da Constituição Federal, bem
de uso comum do povo.
c) Os bens pertencentes aos Conselhos Federais e Regionais de
Fiscalização são bens públicos, insuscetíveis de constrição judicial para
pagamentos de dívidas dessas entidades.

Aula 15
d) Os bens das representações diplomáticas dos Estados estrangeiros e

de Organismos Internacionais são considerados bens públicos, para fins
de proteção legal.
e) Os imóveis pertencentes à Petrobrás, sociedade de economia mista
federal, são considerados bens públicos, desde que situados no Território
Nacional.
Comentários:
Podemos afirmar que atualmente os conselhos profissionais possuem
personalidade jurídica de direito público, que exercem poder disciplinar sobre os
integrantes da categoria profissional, além de possuírem autonomia
administrativa e financeira. A Administração Pública descentralizou seu poder
de fiscalização para essas autarquias. Logo, como são autarquias, pessoas
jurídicas de direito público, os bens pertencentes a essas entidades são
formalmente bens públicos.
Questão 33 (FCC - Procurador do Estado do Mato Grosso/PGE
MT/2016)
Acerca do regime jurídico dos bens públicos, é correto afirmar:
a) Os bens de uso especial, dada a sua condição de inalienabilidade, não
podem ser objeto de concessão de uso.
b) Chama-se desafetação o processo pelo qual um bem de uso comum
do povo é convertido em bem de uso especial.
c) A investidura é hipótese legal de alienação de bens imóveis em que é
dispensada a realização do procedimento licitatório.
d) Os bens pertencentes ao Fundo Garantidor de Parcerias Público-
Privadas (Lei Federal no 11.079/2004), embora possam ser oferecidos
em garantia dos créditos do parceiro privado, mantém a qualidade de
bens públicos.
e) Os bens pertencentes às empresas pública são públicos,
diferentemente dos bens pertencentes às sociedades de economia mista.
Comentários:
Para responder essa questão correta é necessário compreender o que é
investidura para o Direito administrativo. Entendemos por investidura a forma
de alienação de bens públicos à proprietários lindeiros de áreas públicas
remanescentes ou resultantes de obras públicas, que não mais são de interesse
da Administração Pública.
A Lei nº 8.666/1993 traz a investidura como uma hipótese de licitação
dispensada, vejamos o texto legal:

Aula 15
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à

existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de
avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da
administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos,
inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação
na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
(...)
d) investidura;
(...)
§ 3º Entende-se por investidura, para os fins desta lei: (Redação dada pela
Lei nº 9.648, de 1998)
I - a alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área remanescente

ou resultante de obra pública, área esta que se tornar inaproveitável
isoladamente, por preço nunca inferior ao da avaliação e desde que esse não
ultrapasse a 50% (cinqüenta por cento) do valor constante da alínea "a" do
inciso II do art. 23 desta lei; (Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998)
II - a alienação, aos legítimos possuidores diretos ou, na falta destes, ao
Poder Público, de imóveis para fins residenciais construídos em núcleos urbanos
anexos a usinas hidrelétricas, desde que considerados dispensáveis na fase de
operação dessas unidades e não integrem a categoria de bens reversíveis ao
final da concessão. (Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998).
Questão 34 (FCC – Aud (TCE-CE)/TCE-CE/2015)
De acordo com a Constituição Federal e a Lei nº 8.666/1993, os bens
públicos
I. dependem, em regra, de prévia autorização legislativa para alienação.
II. são imprescritíveis, o que significa que não são alcançados em
execuções por dívidas.
III. caracterizam-se como dominicais, quando afetados a finalidade
pública.
IV. os de uso especial não estão protegidos pela impenhorabilidade.
Está correto o que se afirma APENAS em:
a) III e IV.
b) I e III.

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c) II e III.
d) II e IV.
e) I.
Comentários
Analisando o item I, é possível inferir que ele é correto em virtude do
artigo 17, da Lei nº 8.666/1993:
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à
existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de
avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da
administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos,
inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de
licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes
casos:
O item traz a expressão “em regra” porque quando se trata de bens

móveis não há necessidade de autorização legislativa.
O item II está errado porque a característica da imprescritibilidade não
está relacionada ao alcance em execução por dívidas. A imprescritibilidade,
como já dito, versa sobre a impossibilidade de se adquirir um bem público por
usucapião. Não prescreve o direito de propriedade para a Administração
Pública.
Os bens dominicais são aqueles que não possuem uma destinação pública
definida. Eles não são afetados. Diante do exposto, o item III é falso.
A impenhorabilidade é característica geral de todos os bens públicos,
estando no rol das características principais. Nenhum bem público se seujeita
ao regime de penhora. O estado paga suas dívidas por meio de RPV (requisição
de pequeno valor) e precatório.
Gabarito: Letra “E”.
Questão 35 (FCC - Juiz do Trabalho/TRT 15ª Região/2015)
Um Município encaminhou à Câmara de Vereadores proposta de Lei para
autorizar a alienação onerosa de um terreno que anteriormente estava
destinado para a construção de um teatro e uma oficina de artes, mas
que ficaria desafetado com a edição da lei. Diante desse cenário, uma
empresa credora do Município, ajuizou uma medida cautelar para
impedir a venda do imóvel, a fim de que fosse possível a adoção das

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providências processuais cabíveis para penhora do imóvel. A medida

cautelar ainda não tinha sido julgada, mas o Judiciário acatou o pedido
liminar, determinando a suspensão da publicação do edital de
concorrência. A decisão:
a) encontra fundamento no ordenamento jurídico, tendo em vista que os
credores do Estado possuem direito de preferência para quitar seus
débitos, antes que seja alienado patrimônio para fazer frente a
investimentos.
b) deve ser reformada, tendo em vista que o terreno pertencente ao
Município é dotado de imprescritibilidade e inalienabilidade, justamente
para garantir que o patrimônio público não seja empregado para custeio
ou investimentos.
c) deve ser reformada, em razão da impenhorabilidade que grava os
bens públicos, independentemente da afetação direta, tendo em vista
que o patrimônio público é indisponível e se presta ao atendimento do
interesse público, ainda que indiretamente, por meio do produto apurado
com a venda do imóvel.
d) pode ser reformada, desde que o Município garanta o crédito da
empresa autora da medida cautelar, tendo em vista que quando ocorre a
desafetação do bem público, fica alterado o regime jurídico que o
protege, passando para o regime privado.
e) deve ser mantida, tendo em vista que a afetação dada ao bem público
não poderia ser alterada, porque destinada ao uso comum do povo,
tampouco poderia ser alienada onerosamente a terceiros.
Comentários
Os bens públicos não se sujeitam ao regime de penhora. Os créditos de
terceiros contra o Município em questão devem ser pagos por meio de RPV
(requisição de pequeno valor) ou precatório, dependendo do valor do montante
do crédito. A alternativa correta é bem explicativa.
Questão 36 (FCC, PGE-TO, Procurador do Estado, 2018)
Uma gleba de terras devolutas estaduais foi arrecadada por ação
discriminatória e o Governo do Estado, por meio de lei, declarou-a como
indispensável à proteção de um relevante ecossistema local, incluindo-a
na área de parque estadual já constituído para esse fim. Tal gleba deve
ser considerada bem
a) privado sob domínio estatal.
b) público dominical.
c) público de uso comum do povo.
d) público de uso especial.

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e) privado sob regime especial de proteção.

Comentários
O Estado Membro ao anexar a terra devoluta à área de parque estadual
conferiu-lhe uma finalidade, transmutando-o de bem dominical (ou dominial)
para bem de uso especial.
Gabarito: Letra “E”.
Questão 37 (CEBRASPE, DPE-PE, Defensor Público, 2018)
Com relação à disciplina dos bens públicos, assinale a opção correta.
a) À exceção dos bens dominiais não afetados a qualquer finalidade
pública, os bens públicos são impenhoráveis.
b) A ocupação irregular de bem público não impede que o particular
retenha o imóvel até que lhe seja paga indenização por acessões ou
benfeitorias por ele realizadas, conforme entendimento do Superior
Tribunal de Justiça.
c) Aos municípios pertencem as terras devolutas não compreendidas
entre aquelas pertencentes à União.
d) As terras tradicionalmente reservadas aos índios são consideradas
bens públicos de uso especial da União.
e) Bens de uso comum do povo, destinados à coletividade em geral, não
podem, em nenhuma hipótese, ser privativamente utilizados por
particulares.
Comentários
a) INCORRETA.
Ao contrário do aduzido nesta assertiva, a impenhorabilidade constitui
característica que abraça todos os bens públicos, inclusive aqueles de caráter
dominical. Isto porque os débitos fazendários, decorrentes de condenações
judiciais, são satisfeitos observando a técnica prevista no art. 100 da CRFB/88,
vale dizer, ordem cronológica de pagamento dos precatórios, de sorte que não
se faz possível efetivar atos de constrição judicial, como é o caso da penhora,
com vistas a assegurar a posterior satisfação dos direitos creditórios.
b) INCORRETA. A assertiva proposta neste item, a rigor, se mostra em
confronto direto com a jurisprudência consolidada do STJ, de que constitui
exemplo, dentre outros, o seguinte trecho de ementa:
"(...) Configurada a ocupação indevida de bem público, não há falar em
posse, mas em mera detenção, de natureza precária, o que afasta o direito de
permanência no imóvel, retenção das benfeitorias e o almejado pleito

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indenizatório à luz da avocada boa-fé." (AIREsp 1.338.825, rel. Ministro OG

FERNANDES, DJE 03.04.2018)
c) INCORRETA.
Na realidade, as terras devolutas não compreendias entre as atribuídas à
União consideram bens do Estados-membros, e não dos Municípios, conforme
se depreende da norma contida no art. 26, IV, da CRFB/88, in verbis:
"Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
(...)
IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União."
d) CORRETA. De fato, o conteúdo desta assertiva se mostra em perfeita
sintonia com nossa abalizada doutrina, como se extrai, por todas, da obra de
Maria Sylvia Z. Di Pietro:
"As terras indígenas são bens públicos de uso especial; embora não se
enquadrem no conceito do artigo 99, II, do Código Civil, a sua afetação e a sua
inalienabilidade e indisponibilidade, bem como a imprescritibilidade dos direitos
a elas relativos, conforme previsto no §4º do artigo 231 da Constituição,
permite incluí-las nessa categoria de bens."
e) INCORRETA.
Não é verdade que os bens de uso comum do povo não possam, em
nenhuma hipótese, ser objeto de utilização privativa por particulares, em
detrimento do restante da coletividade. Há alguns exemplos clássicos disto,
como a permissão para instalação de banca de jornal em vias públicas, bem
como a autorização para que bares e restaurantes disponham mesas e cadeiras
nas calçadas em frente a seus estabelecimentos comerciais.
Gabarito: Letra “D”.
Questão 38 (MPE-SP, Promotor de Justiça Substituto, 2017)
Assinale a alternativa correta.
a) Os bens dominicais e os bens públicos de uso comum só podem ser
outorgados a particulares por meio de autorização e concessão,
institutos sujeitos ao regime de direito público.
b) A concessão, contrato administrativo pelo qual a Administração
faculta ao particular a utilização privativa do bem público para que a
exerça conforme sua destinação, depende de licitação e impõe a fixação
de prazo.

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c) A autorização, permissão e concessão de uso privativo de bens

públicos são atos administrativos que apresentam como características
comuns a unilateralidade, a discricionariedade e a precariedade.
d) A autorização, ato administrativo em que a Administração consente
que o particular se utilize de bem público com exclusividade, depende de
licitação e cria para o usuário um dever de utilização.
e) A permissão de uso, ato administrativo pelo qual a Administração
faculta a utilização de bem público, para fins de interesse público, tem
sempre a forma onerosa e tempo determinado.
Comentários
a) INCORRETA. Não há essa limitação de que só pode ser por meio de
autorização e concessão. E como ficaria a permissão? Ela também entra aqui!
b) CORRETA. A concessão sempre é precedida de licitação, e a regra é
que ela tenha prazo determinado.
c) INCORRETA. A concessão é contrato bilateral, e não ato administrativo
e ela pode ser tanto vinculada quanto discricionária.
d) INCORRETA. Independe de licitação.
e) INCORRETA. Pode ser gratuita também.
Questão 39 (FCC, TJ-SC Juiz Substituto, 2017)
A propósito do uso dos bens públicos pelos particulares, é correto
afirmar que
a) as concessões de uso, dada a sua natureza contratual, não admitem a
modalidade gratuita.
b) o concessionário de uso de bem público exerce posse ad interdicta,
mas não exerce posse ad usucapionem.
c) a autorização de uso, por sua natureza precária, não admite a fixação
de prazo de utilização do bem público.
d) a Medida Provisória n° 2.220/2001 garante àquele que possuiu como
seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e
cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana,
utilizando-o para fins comerciais e respeitado o marco temporal ali
estabelecido, o direito à concessão de uso especial.
e) a permissão de uso, por sua natureza discricionária, não depende de
realização de prévia licitação.
Comentários

Aula 15
a) INCORRETA. Não obstante a natureza contratual da concessão de uso

de bem público, nada impede que seja celebrada de modo gratuito. A doutrina
é tranquila a esse respeito. No ponto, confira-se, por exemplo a definição
proposta pela professora Maria Sylvia Z. Di Pietro:
"Concessão de uso é o contrato administrativo pelo qual a Administração
Pública faculta ao particular a utilização privativa de bem público, para que
a exerça conforme a sua destinação.
Sua natureza é a de contrato de direito público, sinalagmático, oneroso ou
gratuito, comutativo e realizado intuitu personae."
b) CORRETA. Para a análise desta alternativa, é preciso, primeiro,
apresentar os conceitos de posse ad interdicta e posse ad usucapionem.
A posse ad interdicta é aquela por meio da qual o possuidor pode se valer
dos interditos possessórios na defesa da posse, seja para recuperar o poder
sobre a coisa, no caso da reintegração, seja para conservar a posse
(manutenção), seja, ainda, para fins de se defender de violência iminente.
Já a posse ad usucapionem é aquela que permite gerar o direito à
usucapião, sendo necessário, portanto, que o agente detenha o poder de fato
sobre a coisa com o chamado animus domini.
Vistas estas noções conceituais mínimas, é correto aduzir que o
concessionário de uso de bem pública ostenta a posse ad interdicta, na medida
em que está autorizado a defender sua posse perante terceiros que venham a
molestá-la. Nada obstante, jamais deterá a posse ad usucapionem, porquanto
bens públicos não são, por expressa vedação constitucional, sujeitos à
usucapião (CRFB, arts. 183, §3º e 191, parágrafo único). Trata-se da
característica da imprescritibilidade dos bens públicos.
Novamente me valendo dos ensinamentos de Maria Sylvia Z. Di Pietro,
colho o seguinte trecho de sua obra, em abono dos comentários acima
empreendidos:
"A extracomerciabilidade exclui a posse ad usucapionem (porque
incompatível com a inalienabilidade dos bens públicos), porém admite a
posse ad interdicta à medida que seja necessária para proteger a pública
destinação dos bens."
c) INCORRETA. Embora a regra geral consista na realização de
autorizações de uso de maneira precária, isto é, sem prazos definidos,
suscetíveis, por conseguinte, de revogação a qualquer tempo, nada impede que
a Administração emita autorização de uso de bem público por prazo

Aula 15
determinado, hipótese em que a doutrina costuma falar em autorização

condicionada ou qualificada, inclusive sustentando a possibilidade de indenizar o
autorizatário, acaso o Poder Público decida por revogar a autorização antes do
término do prazo.
Na linha do exposto, a doutrina de José dos Santos Carvalho Filho:
"Como regra, a autorização não deve ser conferida com prazo certo. O
comum é que o seja até que a Administração decida revogá-la. Entretanto,
consideram os autores que, fixado prazo para o uso, a Administração terá
instituído autolimitação e deverá obedecer à fixação, razão por que o
desfazimento antes do prazo atribui o dever indenizatório à pessoa
revogadora pelos prejuízos causados, os quais, no entanto, devem ser
comprovados."
d) INCORRETA. Na verdade, o instituto referido na presente alternativa é
a concessão de uso especial para fins de moradia, de modo que a finalidade, ao
contrário do que consta desta opção, não é comercial, e sim destinada à
moradia.
Eis o teor do respectivo dispositivo, em sua redação atual:
"Art. 1º Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por
finalidade urbanas, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem
o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao
bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a
qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural."
e) INCORRETA. Não obstante a natureza de ato administrativo precário e
discricionário, a doutrina administrativista sustenta que, como regra, a
permissão de uso de bem público deve ser precedida de licitação, ao menos
sempre que tal procedimento se revelar possível e houver mais de um
interessado.
Acerca do tema, outra vez, ofereço as palavras de José dos Santos
Carvalho Filho:
"Quanto à exigência de licitação, deve entender-se necessária sempre que
for possível e houver mais de um interessado na utilização do bem,
evitando-se favorecimentos ou preterições ilegítimas."
Questão 40 (CEBRASPE, PGE-AM, Procurador do Estado, 2016)

Aula 15
Com relação a pessoas jurídicas de direito privado e bens públicos,

julgue o item a seguir.
( ) Consideram-se bens públicos dominicais aqueles que constituem o
patrimônio das pessoas jurídicas de direito público como objeto de
direito pessoal ou real, tais como os edifícios destinados a sediar a
administração pública.
Comentários
Código Civil
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e
praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço
ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou
municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de
direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma
dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se
dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a
que se tenha dado estrutura de direito privado.
Consideram-se bens públicos dominicais aqueles que constituem o

patrimônio das pessoas jurídicas de direito público como objeto de direito
pessoal ou real, tais como terrenos de marinha, as terras devolutas, as estradas
de ferro, as ilhas formadas em rios navegáveis, os sítios arqueológicos, as
jazidas de minerais com interesse público, o mar territorial, entre outros.
Consideram-se bens de uso especial, tais como os edifícios destinados a
sediar a administração pública.
Gabarito: Incorreto.
Questão 41 (CEBRASPE, AGU, Advogado da União, 2015)
Julgue o próximo item, referente à utilização dos bens públicos e à
desapropriação.
( ) Se os membros de uma comunidade desejarem fechar uma rua
para realizar uma festa comemorativa do aniversário de seu bairro, será
necessário obter da administração pública uma permissão de uso.
Comentários

Aula 15
Não é hipótese de permissão, mas de autorização de bem público.

Autorização: ato unilateral, discricionário, constitutivo e precário expedido
para a realização de serviços ou a utilização de bens públicos no interesse
predominante do particular.
Autorização de uso de bem público: Para uso de forma anormal e privativa
de determinado bem público por um particular, quando o Estado vai analisar se
essa utilização não viola o interesse coletivo de utilização normal desse bem.
(...) O empreso anormal ou privado do bem público como, por exemplo, colocar
mesa no passeio público ou realizar uma festa de casamento na praia,
restringindo, dessa forma, o bem do uso normal pelos outros requer a
manifestação do Poder Público, para que consinta tal restrição. A isso se
denomina uso especial de bem público". (CARVALHO, 2015, p. 280)
Questão 42 (CEBRASPE, PGE-BA, Procurador do Estado, 2014)
Em relação aos bens públicos, julgue o item seguinte.
( ) Para a utilização de espaço de prédio de autarquia para o
funcionamento de restaurante que atenda aos servidores públicos, é
obrigatória a realização de licitação e a autorização de uso de bem
público.
Comentários:
A concessão de uso de bem público possui as seguintes características: 1)
contrato administrativo (bilateral); 2) por prazo determinado; 3)
discricionariedade (facultativa); 4) não há precariedade (estabilidade relativa);
5) precedida de licitação (exceto nos casos de dispensa e inexigibilidade); 6)
pode ser gratuita ou remunerada. Como exemplos, podemos citar a concessão
de uso de loja em aeroporto, de boxes em mercados públicos, de espaço
destinado à instalação de lanchonete ou restaurante em prédio em que funciona
repartição pública.
Questão 43 (CEBRASPE, PG-DF, Procurador, 2013)
Relativamente aos bens públicos, julgue o item abaixo.
( ) É impossível a prescrição aquisitiva de bens públicos dominicais,
inclusive nos casos de imóvel rural e de usucapião constitucional pro
labore.
Comentários

Aula 15
SÚMULA nº 340/STF: "Desde a vigência do CC, os bens dominicais, assim

como os demais bens públicos, NÃO podem ser adquiridos por usucapião".
Gabarito: Correta.
Questão 44 (CEBRASPE, AGU, Procurador do Estado, 2013)
Acerca dos terrenos de marinha e das águas públicas, julgue os itens
que se seguem.
( ) À União pertence o domínio das águas públicas e das ilhas fluviais,
lacustres e oceânicas.
Comentários
A Constituição divide o domínio das águas públicas e das ilhas fluviais,
lacustres e oceânicas entre União e Estados (art. 20 e art. 26).
(...)
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as
praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as
que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao
serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em
da União;
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu
domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
Desse modo, está incorreto afirmar, de forma indiscriminada, que pertence

à União o domínio das águas públicas e das ilhas fluviais, lacustres e oceânicas.
Questão 45 (CEBRASPE, AGU, Procurador Federal, 2013)

Aula 15

que se seguem.
( ) Os terrenos de marinha, assim como os seus terrenos acrescidos,
pertencem à União por expressa disposição constitucional.
Comentários:
A Constituição descreve os bens que pertencem à união, entre os quais se
encontram os terrenos de marinha e seus acrescidos (art. 20, inciso VII, da
CRFB).

(...)
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
Desse modo, a questão está correta.
Gabarito: Correta.
Relativamente à permissão de uso de bem público e à desapropriação
por utilidade pública, julgue os itens a seguir.
( ) Permissão de uso de bem público é o contrato administrativo pelo
qual o poder público confere a pessoa determinada o uso privativo do
bem, de forma remunerada ou a título gratuito.
Comentários:
Permissão de uso de bem público é considerado ato administrativo.
Já a permissão de serviço público é considerada contrato administrativo.
Questão 47 (CEBRASPE, DPE-DF, Defensor Público, 2013)
Acerca dos bens públicos, julgue os itens a seguir.
( ) A autorização de uso de bem público por particular caracteriza-se
como ato administrativo unilateral, discricionário e precário, para o
atendimento de interesse predominantemente do próprio particular.
Comentários
Autorização: unilateral/discricionário/precário e constitutivo expedido para
realização de serviços ou a utilização de bens públicos no interesse
predominantemente do PARTICULAR. ex: porte de arma/mesas de bar em
calçadas/exploração de jazida mineral

Aula 15
Permissão: unilateral/discricionário/precário que faculta o exercício de

serviço de interesse coletivo ou a utilização de bem público. Difere da
autorização porque a permissão é outorga no interesse predominantemente da
COLETIVIDADE. ex: permissão para taxista e instalação de banca de jornal
Gabarito: Correto.
( ) Sendo uma das características do regime jurídico dos bens públicos

a inalienabilidade, é correto afirmar que, segundo o ordenamento
jurídico brasileiro vigente, todos os bens públicos são absolutamente
inalienáveis.
Comentários
Código Civil
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei
determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as
exigências da lei.
Questão 49 (CEBRASPE, PGM-RR Procurador Municipal, 2010)
Com relação aos bens municipais, julgue os itens seguintes.
( ) Todos os bens municipais, qualquer que seja a sua destinação, são
passíveis de uso especial por particulares, desde que a utilização
consentida pela administração não acarrete a inutilização ou a destruição
desses bens.
Comentários:
O professor Marcelo Alexandrino diz que "qualquer que seja a categoria do
bem público - uso comum, uso especial ou dominical -, é possível à
administração pública outorgar a particulares determinados o seu uso privativo.
Essa outorga, que exige sempre um instrumento formal, está sujeita ao juízo de
oportunidade e conveniência exclusivo da própria administração e pode ser feita
mediante remuneração pelo particular ou não". (Direito Administrativo
Descomplicado, 18ª ed)
Gabarito: Correto.
Questão 50 (CEBRASPE DPE-ES, Defensor Público, 2009)

Aula 15
Em decorrência da supremacia do interesse público sobre o privado, o

Estado pode estabelecer restrições sobre a propriedade privada. Acerca
desse assunto, julgue o próximo item.
( ) Os bens públicos são expropriáveis, porém a legislação de regência
estabelece regra segundo a qual a União somente pode desapropriar
bens de domínio dos estados-membros; estes somente podem
expropriar bens de domínio dos municípios, o que evidencia a
impossibilidade de expropriação dos bens públicos federais.
Comentários:
DESAPROPRIAÇÃO, POR ESTADO, DE BEM DE SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA FEDERAL QUE EXPLORA SERVIÇO PÚBLICO PRIVATIVO DA
UNIÃO.1. A União pode desapropriar bens dos Estados, do Distrito Federal,
dos Municípios e dos territórios e os Estados, dos Municípios, sempre com
autorização legislativa especifica. A lei estabeleceu uma gradação de poder
entre os sujeitos ativos da desapropriação, de modo a prevalecer o ato da
pessoa jurídica de mais alta categoria, segundo o interesse de que cuida: o
interesse nacional, representado pela União, prevalece sobre o regional,
interpretado pelo Estado, e este sobre o local, ligado ao Município, não
havendo reversão ascendente; os Estados e o Distrito Federal não podem
desapropriar bens da União, nem os Municípios, bens dos Estados ou da
União, Decreto-lei n. 3.365/41, art. 2., par.2..2. (...) (172816 RJ ,
Relator: Min. PAULO BROSSARD, Data de Julgamento: 09/02/1994,
TRIBUNAL PLENO, Data de Publicação: DJ 13-05-1994 PP-11365 EMENT
VOL-01744-07 PP-01374)
DECRETO-LEI Nº 3.365, DE 21 DE JUNHO DE 1941.

Art. 2º Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser
desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e
Territórios.
§ 2º Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e
Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios
pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização
legislativa.

Aula 15
16 - Questões comentadas na aula

Questão 01 (PGR, Procurador da República, 2005 - Adaptada)
Julgue o item que segue:

( ) O conceito de domínio público é mais extenso que o de
propriedade, desde que se consideram bens públicos aqueles que,
embora não pertencentes às pessoas jurídicas de direito público, estejam
afetados à prestação de um serviço público.
Questão 02 (FCC - Juiz Estadual/TJ SC/2015)
Pela perspectiva tão somente das definições constantes do direito

positivo brasileiro, consideram-se “bens públicos” os pertencentes a:
a) um estado, mas não os pertencentes a um território.
b) um município, mas não os pertencentes a uma autarquia.
c) uma sociedade de economia mista, mas não os pertencentes ao
distrito federal.
d) uma fundação pública, mas não os pertencentes a uma autarquia.
e) uma associação pública, mas não os pertencentes a uma empresa
pública.
Questão 03 (FCC - Procurador do Ministério Público de Contas/MPC-
GO/2015)
Durante o curso de uma ação de execução de título extrajudicial ajuizada

por uma empresa particular em face de uma sociedade de economia
mista, foi identificado um terreno localizado às margens de uma rodovia,
pertencente à estatal e desocupado de pessoas, construções e coisas. A
empresa credora requereu a penhora do bem para garantia do crédito,
com intenção de levar o bem à hasta pública caso perdurasse a
inadimplência da estatal. O requerimento:
a) não pode ser deferido, tendo em vista que os bens imóveis que
compõem o patrimônio das empresas estatais são protegidos pelo
regime jurídico de direito público, sendo, portanto, impenhoráveis.
b) pode ser deferido apenas para fins de garantia do crédito, decidindo-
se pela penhora e bloqueio do bem, vedada, no entanto, a alienação
judicial do imóvel.
c) não pode ser deferido porque todos os bens das estatais são
tacitamente afetados à prestação de serviço público, cuja essencialidade
impede a disposição judicial do imóvel.
d) pode ser deferido, porque se trata de bem de natureza privada e
presume-se desafetado, porque desocupado, facultado à empresa estatal
a comprovação de eventual afetação do bem à prestação de serviço
público para pleitear a suposta impenhorabilidade.

Aula 15
e) não pode ser penhorado, em razão do domínio pertencer à empresa

estatal, mas pode ser adjudicado pelo credor, mantida eventual afetação
à prestação de serviço público.
Determinada empresa estatal que desempenha serviços na área de

informática e processamento de dados é proprietária de alguns terrenos
públicos desocupados, localizados em diversos municípios do Estado, que
lhe foram destinados por força da extinção de outra empresa estatal que
atuava no mesmo segmento. Essa empresa, deficitária, está sendo
acionada judicialmente por diversos credores, em especial por dívidas
trabalhistas. Em um desses processos, foi requerida a penhora de dois
terrenos vagos. O pedido:
a) não pode ser deferido, tendo em vista que os bens públicos são
impenhoráveis e inalienáveis.
b) não pode ser deferido, porque a execução dos débitos das empresas
estatais deve ser feita por meio de expedição de precatórios.
c) pode ser deferido, tendo em vista que os terrenos pertencem a pessoa
jurídica submetida a regime jurídico típico das empresas privadas, e
sequer estão afetados a prestação de serviço público.
d) pode ser deferido em grau de subsidiariedade, ou seja, uma vez
demonstrado que já se tentou atingir os bens públicos não afetados da
empresa.
e) pode ser deferido, mas não pode ser determinada a hasta pública
para venda dos bens, tendo em vista que as empresas estatais se
submetem à lei de licitações para alienação de seus bens.
Questão 05 (CEBRASPE, DPE-ES, Defensor Público, 2009 - Adaptada)

( ) Na tradicional classificação dos bens públicos, as terras indígenas
são consideradas bens de uso especial.
Questão 06 (FCC, DPE-RS, Analista, 2013)
Considere os seguintes exemplos de bens públicos:

I. prédio no qual se encontra instalado um hospital.
II. rios e mares.
III. galpão adquirido pelo poder público em processo de execução
judicial, cujo uso foi autorizado, onerosamente, a particular.
Indique, respectivamente, a categoria na qual se incluem:
a) de uso comum do povo; dominical e de uso especial.
b) de uso especial; de uso comum do povo e dominical.
c) de uso especial; reservado e de uso especial.

Aula 15
d) dominical; reservado e de uso restrito.

e) de uso comum do provo; de uso restrito; e dominical.
Questão 07 (CEBRASPE, Prefeitura de Belo Horizonte-MG, Procurador
Municipal, 2017)
Com relação aos bens públicos, assinale a opção correta.

a) Bens dominicais são os de domínio privado do Estado, não afetados a
finalidade pública e passíveis de alienação ou de conversão em bens de
uso comum ou especial, mediante observância de procedimento previsto
em lei.
b) Consideram-se bens de domínio público os bens localizados no
município de Belo Horizonte afetados para destinação específica
precedida de concessão mediante contrato de direito público,
remunerada ou gratuita, ou a título e direito resolúvel.
c) O uso especial de bem público, por se tratar de ato precário,
unilateral e discricionário, será remunerado e dependerá sempre de
licitação, qualquer que seja sua finalidade econômica.
d) As áreas indígenas são bens pertencentes à comunidade indígena, à
qual cabem o uso, o gozo e a fruição das terras que tradicionalmente
ocupa para manter e preservar suas tradições, tornando-se
insubsistentes pretensões possessórias ou dominiais de particulares
relacionados à sua ocupação.
Considerando o regime jurídico ao qual se submetem os bens públicos,

os bens imóveis sem destinação de propriedade de sociedade de
economia mista controlada pela União são:
a) impenhoráveis e inalienáveis.
b) inalienáveis, porém passíveis de penhora.
c) imprescritíveis e impenhoráveis, porém alienáveis, observadas as
exigências legais.
d) inalienáveis e impenhoráveis, salvo em função de dívidas trabalhistas.
e) alienáveis e passíveis de penhora, observadas as exigências legais.
Questão 09 (FCC - Juiz do Trabalho/TRT 18ª Região/2014 - ADAPTADA)
No tocante ao regime legal dos bens das entidades pertencentes à

Administração pública, é correto afirmar:
a) Os bens pertencentes a autarquia são impenhoráveis, mesmo para
satisfação de obrigações decorrentes de contrato de trabalho regido pela
Consolidação da Legislação Trabalhista.
b) Os bens pertencentes às entidades da Administração indireta são bens
privados e, portanto, passíveis de penhora.

Aula 15
c) A imprescritibilidade é característica que se aplica tão somente aos

bens públicos de uso comum e especial, não atingindo os bens
dominicais.
d) A regra da imprescritibilidade dos bens públicos, por ter origem legal,
não se aplica ao instituto da usucapião especial urbana, de status
constitucional.
Questão 10 (FCC - Procurador do Banco Central do Brasil/BACEN/2006)
Exceções constitucionais à regra da imprescritibilidade dos imóveis

públicos
a) são os terrenos de marinha.
b) não há.
c) são as terras devolutas.
d) são os prédios declarados inservíveis.
e) são os bens adquiridos por execução judicial ou dação em pagamento.
Questão 11 (FCC – JT - TRT 6ª REGIÃO/TRT 6/2013)
Paulo, proprietário de terreno lindeiro a uma área abandonada de

titularidade da União, passou a ocupar e exercer a vigilância da referida
área, sem sofrer qualquer oposição da União. Considerando o regime
jurídico dos bens públicos, Paulo
a) não poderá usucapir a área, haja vista a impossibilidade de oneração
dos bens públicos, que só pode ser afastada por lei específica.
b) poderá usucapir a área, observados os prazos e requisitos legais,
desde que a mesma não esteja afetada a finalidade pública específica.
c) poderá usucapir a área, mediante o instituto da investidura, se
comprovado que o terreno é inaproveitável.
d) não poderá usucapir a área, haja vista a imprescritibilidade dos bens
públicos, seja qual for a sua natureza.
e) somente poderá usucapir a área se a mesma for remanescente de
desapropriação ou de obra pública e não comportar, isoladamente,
aproveitamento para edificação urbana.
Questão 12 (FCC – Juiz Estadual TJAL/TJ AL/2015)
No ano de 1963, o Supremo Tribunal Federal adotou, em sua Súmula, o

seguinte enunciado, sob o no 340: Desde a vigência do Código Civil, os
bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser
adquiridos por usucapião. Independentemente de eventual opinião
doutrinária minoritária em sentido contrário, tal conclusão, atualmente,
a) mostra-se superada, eis que a Constituição Federal prevê a não
sujeição à usucapião dos bens públicos imóveis, mas o Código Civil

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admite tal sujeição em relação aos bens públicos dominicais móveis ou

semoventes.
b) mostra-se superada, eis que vigora novo Código Civil.
c) resta compatível com o direito vigente, eis que a Constituição Federal
prevê a não sujeição à usucapião dos bens públicos imóveis, e o Código
Civil prevê a mesma não sujeição quanto aos bens públicos em geral,
sem excepcionar os dominicais.
d) mostra-se superada, eis que a Constituição Federal excepciona os
bens dominicais da não sujeição à usucapião.
e) resta compatível com o direito vigente, eis que a Constituição Federal
prevê a não sujeição à usucapião dos bens públicos em geral,
superando, nesse ponto, disposição do Código Civil em sentido contrário.

Nacional.
Questão 14 (FCC - Procurador do Tribunal de Contas do Município do
Rio de Janeiro/2015)
Uma concessionária de serviço de distribuição de energia elétrica estava,

em razão de atraso na recomposição de equilíbrio econômico-financeiro
já reconhecido pelo poder concedente, com fluxo de caixa negativo, o
que ocasionou inadimplência de muitos compromissos, especialmente
trabalhistas. Para garantia de alguns débitos, foram penhorados bens
imóveis afetados ao serviço concedido. Esses bens
a) têm natureza de bens públicos sujeitos ao regime jurídico de direito
privado, porque penhoráveis, cabendo ao poder concedente zelar e
providenciar o necessário para que a prestação do serviço público não
seja interrompida.

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b) podem receber proteção do regime jurídico de direito público em

razão de sua afetação à prestação de serviço público e, portanto, à
concessão, mesmo pertencendo a pessoa jurídica de direito privado na
condição de bens reversíveis.
c) dependem de autorização legislativa para serem penhorados, porque
consistem em bens públicos de uso especial, de modo que dependem de
prévia desafetação.
d) têm natureza de bens privados dominicais, porque apesar de estarem
afetados a prestação de um serviço público, pertencem a pessoa jurídica
de direito privado.
e) pertencem, obrigatoriamente, por expressa disposição legal, ao poder
concedente durante toda a vigência do contrato de concessão de serviço
público, ficando registrados em nome do titular do serviço público, que
deverá impugnar as penhoras como terceiro.
Questão 15 (FCC - Juiz Estadual/TJ PI/2015)
Nos termos do Código Civil, é consequência do caráter de “uso comum

do povo” de um bem público, por contraste com os bens dominicais, a:
a) possibilidade de integrar o patrimônio de pessoas jurídicas de direito
público a que se tenha dado estrutura de direito privado.
b) necessária gratuidade do uso.
c) impossibilidade de alienação.
d) insuscetibilidade à usucapião.
e) possibilidade de integrar o patrimônio de pessoas jurídicas da
Administração Direta.
Questão 16 (FCC - Procurador do Tribunal de Contas de Rondônia/TCE
RO/2010)
Dentre as características inerentes ao regime jurídico aplicável aos bens

públicos pode-se afirmar que:
a) a inalienabilidade aplica-se aos bens de uso comum do povo e aos
bens de uso especial enquanto conservarem essa qualificação, passando
a condição de alienáveis com a desafetação.
b) a inalienabilidade é absoluta, na medida em que a alienação de todo e
qualquer bem público pressupõe sua prévia desafetação e ingresso no
regime jurídico de direito privado.
c) a impenhorabilidade é absoluta, aplicando-se indistintamente a todos
os bens de titularidade da Administração Direta e Indireta.
d) a imprescritibilidade é relativa, na medida em que os bens dominicais
da Administração Direta podem ser objeto de usucapião.

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e) tanto a impenhorabilidade quanto a imprescritibilidade são relativas

em relação a Administração Direta, uma vez que aplicáveis apenas e tão
somente aos bens de uso comum do povo e bens de uso especial.
MT/2011)
Os bens imóveis pertencentes à Administração Pública:

a) são inalienáveis, quando de uso comum do povo e de uso especial,
enquanto mantida a afetação ao serviço público.
b) podem ser alienados mediante autorização legal prévia, exceto os
bens dominicais.
c) são impenhoráveis, exceto os de titularidade de autarquias e
fundações.
d) não podem ser objeto de subsequente afetação a serviço público,
quando anteriormente de uso privativo da Administração.
e) podem ser objeto de utilização por particular, total ou parcial, desde
que em caráter precário e a título oneroso.
Questão 18 (PGT, Procurador, 2006 - adaptada)

( ) os bens dominicais não são passíveis de afetação.
Questão 19 (PGT, Procurador, 2006 - adaptada)
( ) afetação é a destinação do bem público à satisfação das

necessidades coletivas e estatais, do que deriva sua inalienabilidade,
decorrendo da própria natureza do bem ou de um ato estatal unilateral.
Questão 20 (PGE-GO, Procurador do Estado, 2013)
Quanto à alienação de bens públicos, é CORRETO afirmar:

a) Os bens públicos de pequeno valor, inservíveis para a administração,
podem ser alienados a qualquer interessado, mediante ajuste verbal.
b) A venda de bens imóveis, entre outros requisitos, depende de
avaliação prévia, autorização legislativa e, como regra, licitação na
modalidade de concorrência pública.
c) Os bens públicos móveis podem ser alienados independentemente de
avaliação.
d) A venda de imóvel público exige licitação mesmo na hipótese de
investidura.
e) A alienação de bens de uso especial independe de desafetação.
Questão 21 (FCC – Juiz Estadual do TJ SC/TJSC/2017)

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afirmar que
d) a Medida Provisória no 2.220/2001 garante àquele que possuiu como
Questão 22 (FCC – JE TJRR/TJRR/2008)
Ter possuído, até 30 de junho de 2001, como seus, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros
quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-os para
sua moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário ou
concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. Esses
são os requisitos para que se exerça o direito:
a) à concessão de direito real de uso, o que depende de concordância
discricionária da Administração Pública.
b) à concessão de uso especial para fins de moradia, cujo título pode ser
obtido por via administrativa ou judicial.
c) ao usucapião pro moradia de imóvel público, o que depende de
decisão judicial.
d) ao usucapião extraordinário de imóvel público, o que depende de
decisão administrativa ou judicial.
e) de aforamento sobre bens públicos, o que depende de processo
administrativo perante o órgão registral competente.
Questão 23 (FCC – Procurador do Estado do Maranhão/PGE MA/2016)
Em janeiro de 1993, Maurício Quevedo passou a residir em terreno

urbano que lhe fora vendido “de boca” por outro posseiro antigo, ali
construindo sua residência, um barraco de aproximadamente setenta
metros quadrados, ocupando dois terços do terreno assim adquirido. Em
janeiro deste ano, Maurício procurou aconselhar-se com advogado, que
verificou a situação dominial do terreno, constatando tratar-se de
propriedade registrada em nome do Instituto Nacional de Seguridade
Social – INSS. Diante de tal situação, o referido posseiro:

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a) faz jus à usucapião do terreno, visto que se trata de imóvel particular

da entidade autárquica.
b) não possui direito subjetivo de permanecer no imóvel, pois o princípio
da boa-fé não é oponível ao interesse público.
c) tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em
relação ao bem objeto da posse, desde que comprove não ser
proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano
ou rural.
d) deve requerer ao INCRA a abertura de processo de legitimação de
posse, visto tratar-se de ocupante de terra devoluta.
e) deve solicitar à Secretaria do Patrimônio da União – SPU a declaração
de aforamento do imóvel, passando a recolher o foro anual.
Questão 24 (FCC – Defensor Público do Estado do Espírito Santo/DPE
ES/2016)
Disciplinada na Medida Provisória nº 2.220/2001, a concessão de uso

especial para fins de moradia:
a) pode ser concedida àquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu
como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até
duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em
área urbana, utilizando-o para fins comerciais.
b) constitui direito que não está sujeito a transmissão por sucessão
causa mortis.
c) será conferida de forma gratuita ao homem ou à mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil.
d) beneficia todo aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como
seu, por no mínimo dez anos, ininterruptamente e sem oposição, até
duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em
área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família.
e) é espécie de ato administrativo discricionário, não sujeito à obtenção
pela via judicial.
Questão 25 (FCC - Notário e Registrador/TJ AP/2011 - ADAPTADA)
Com base no ordenamento jurídico pátrio, são bens da União

a) os terrenos da marinha e seus acrescidos.
b) as terras que estiverem situadas na faixa de fronteira, eis que
necessárias à segurança nacional.
c) as terras devolutas em geral, exceto as indispensáveis à preservação
ambiental, que serão de titularidade do Estado-membro respectivo.
d) as ilhas oceânicas e costeiras, independentemente de nelas estar
localizada a sede de algum Município.

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Questão 26 (FCC - Procurador Legislativo/Cam Mun SP/2014)
Uma empresa concessionária de gás encanado, ao realizar perfurações

no subterrâneo de uma rua, situada em área urbana, descobre um veio
aurífero. O veio descoberto pertence:
a) à União, pois as jazidas, em lavra ou não, constituem propriedade
distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento.
b) ao Município, pois situado em logradouro urbano municipal, seguindo
a regra pela qual a propriedade do solo abrange a do espaço aéreo e
subsolo correspondentes, em altura e profundidade úteis ao seu
exercício.
c) à empresa concessionária e ao Município, em iguais partes, em
virtude de constituir aquisição originária por achado de tesouro, regulada
pelo Código Civil.
d) ao Estado-Membro, pois o serviço concedido é de titularidade estadual
e a descoberta se deu em decorrência de tal atividade, seguindo a regra
accessorium sequitur summ principale.
e) aos trabalhadores que realizaram a descoberta e à empresa
concessionária, em iguais partes, em aplicação analógica da legislação
sobre garimpo, que determina a partilha da exploração entre
garimpeiros e concessionários da lavra.
Questão 27 (FCC - Juiz Estadual/TJ PE/2015)
Observe as seguintes características, atribuíveis a determinados bens

públicos:
I. pertencem ao domínio do Município ou do Distrito Federal, se
localizado(a)s nas respectivas circunscrições, incorporando-se ao
domínio da União quando situado(a)s em território federal.
II. são de titularidade da União, assegurada, nos termos da lei, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios participação no resultado
de sua exploração.
III. pertencem aos Estados, salvo se, por algum título, forem do domínio
federal, municipal ou particular.
As descrições I, II e III correspondem, correta e respectivamente, aos
seguintes bens:
a) terrenos de marinha e acrescidos − cavidades naturais subterrâneas e
os sítios arqueológicos e pré-históricos − os recursos naturais da
plataforma continental e da zona econômica exclusiva.
b) bens arrecadados de herança vacante − recursos minerais e
potenciais de energia hidráulica − terrenos reservados às margens das
correntes e lagos navegáveis.

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c) águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em

depósito − terras tradicionalmente ocupadas pelos índios − terras
devolutas indispensáveis à preservação ambiental.
d) cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-
históricos − terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras −
recursos minerais e potenciais de energia hidráulica.
e) recursos minerais e potenciais de energia elétrica − terras devolutas
indispensáveis à defesa das vias federais de comunicação − terrenos
marginais.
Questão 28 (FCC – Proc Jud (Recife)/Pref Recife/2014)
Considere os itens a seguir, sobre bens públicos:

I. Com a EC no 46/2005, pacificou-se dúvida quanto à titularidade das
ilhas costeiras e fluviais que contêm sede de Municípios, passando-se a
atribuí-la expressamente aos municípios respectivos.
II. Por disposição constitucional, as terras devolutas não compreendidas
entre as da União ou dos Estados incluem-se entre os bens do Município.
III. (ITEM NÃO ATINENTE AO TEMA DA AULA)
IV. É defeso pelo ordenamento jurídico usucapião de bens públicos
dominicais.
Está correto o que consta APENAS em:
a) IV.
b) I.
c) II e III.
d) II e IV.
e) I, II e III.
Questão 29 (CEBRASPE, DPE-PE, Defensor Público, 2018 - adaptada)

( ) A ocupação irregular de bem público não impede que o particular
Questão 30 (FCC – Juiz do Trabalho do TRT da 15ª região/TRT15/2015)
O regime jurídico de direito público que protege os bens públicos imóveis
identifica-se, dentre outras características, pela imprescritibilidade, que:
a) guarnece os bens de uso comum e os bens de uso especial, mas é
excepcionado dos bens dominicais, pois estes são considerados os bens
privados da Administração pública e, portanto, não podem se eximir de

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se submeter ao regime jurídico comum, como expressão do princípio da

isonomia.
b) impede que os particulares adquiram a propriedade dos bens públicos
por usucapião, independentemente do tempo de permanência no imóvel
e da boa-fé da ocupação, mas não se aplica a eventuais ocupantes que
possuam natureza jurídica de direito público, pelo princípio da
reciprocidade.
c) impede a aquisição de bens públicos, independentemente de sua
classificação, por usucapião, o que se aplica a particulares e pessoas
jurídicas de direito público e privado, mas também se presta à proteção
do patrimônio em face de qualquer instituto que venha a representar a
subtração dos poderes inerentes à propriedade pública.
d) determina que o poder público pode promover ações para
ressarcimento de danos e responsabilização dos envolvidos
indefinidamente, com base no ordenamento jurídico vigente, no caso de
ocupações multifamiliares irregulares, que gerem ou tenham gerado
efeito favelizador da área.
e) aplica-se reciprocamente à Administração pública e aos
administrados, na medida em que aquela também não pode regularizar
suas ocupações por meio de usucapião de bens imóveis pertencentes a
pessoas físicas ou jurídicas de direito privado.
Tiago é proprietário de um imóvel lindeiro a um terreno público de
grandes dimensões. Em sua propriedade, Tiago construiu sua casa de
campo, para onde vai aos finais de semana. Verificando que o terreno
público vizinho está desocupado há tempos, decidiu lá construir uma
área de lazer, com quadra de tênis, quadra poliesportiva, piscina etc.
Assim, ocupou parte do terreno, com aproximadamente 1000 m2 (mil
metros quadrados) de construções. Anos depois, a Administração pública
foi vistoriar o terreno para elaboração de projeto para instalação de uma
escola pública. Verificando que o terreno estava irregular e parcialmente
ocupado, notificou o particular a restituir a área. Tiago, inconformado,
ajuizou uma ação judicial para manutenção da ocupação. Tiago:
a) faz jus à aquisição direta do bem público pelo valor da terra nua, em
sua totalidade, desde que demonstre que as construções lançadas na
área são mais valiosas que o terreno.
b) faz jus ao reconhecimento judicial de seu direito ao terreno,
independentemente de indenização, caso demonstre que o ocupa há
mais de 5 (cinco) anos.
c) não faz jus à aquisição do terreno, porque a ocupação foi parcial, o
que inviabiliza a aquisição compulsória, indenizada ou não.

Aula 15
d) não faz jus à aquisição do terreno, em razão da imprescritibilidade

dos bens públicos, independentemente do valor das construções
promovidas pelo particular.
e) não faz jus à aquisição compulsória do terreno, porque a utilização
não era para fins residenciais, podendo, contudo, exigir a venda direta
da parte ocupada, pelo valor de mercado, descontado o valor das
benfeitorias que ele promoveu.
Nacional.
MT/2016)
Acerca do regime jurídico dos bens públicos, é correto afirmar:
a) Os bens de uso especial, dada a sua condição de inalienabilidade, não
podem ser objeto de concessão de uso.
b) Chama-se desafetação o processo pelo qual um bem de uso comum
do povo é convertido em bem de uso especial.
c) A investidura é hipótese legal de alienação de bens imóveis em que é
dispensada a realização do procedimento licitatório.
d) Os bens pertencentes ao Fundo Garantidor de Parcerias Público-
Privadas (Lei Federal no 11.079/2004), embora possam ser oferecidos
em garantia dos créditos do parceiro privado, mantém a qualidade de
bens públicos.
e) Os bens pertencentes às empresas pública são públicos,
diferentemente dos bens pertencentes às sociedades de economia mista.
Questão 34 (FCC – Aud (TCE-CE)/TCE-CE/2015)

Aula 15
De acordo com a Constituição Federal e a Lei nº 8.666/1993, os bens

públicos
I. dependem, em regra, de prévia autorização legislativa para alienação.
II. são imprescritíveis, o que significa que não são alcançados em
execuções por dívidas.
III. caracterizam-se como dominicais, quando afetados a finalidade
pública.
IV. os de uso especial não estão protegidos pela impenhorabilidade.
Está correto o que se afirma APENAS em:
a) III e IV.
b) I e III.
c) II e III.
d) II e IV.
e) I.
Um Município encaminhou à Câmara de Vereadores proposta de Lei para
autorizar a alienação onerosa de um terreno que anteriormente estava
destinado para a construção de um teatro e uma oficina de artes, mas
que ficaria desafetado com a edição da lei. Diante desse cenário, uma
empresa credora do Município, ajuizou uma medida cautelar para
impedir a venda do imóvel, a fim de que fosse possível a adoção das
providências processuais cabíveis para penhora do imóvel. A medida
cautelar ainda não tinha sido julgada, mas o Judiciário acatou o pedido
liminar, determinando a suspensão da publicação do edital de
concorrência. A decisão:
a) encontra fundamento no ordenamento jurídico, tendo em vista que os
credores do Estado possuem direito de preferência para quitar seus
débitos, antes que seja alienado patrimônio para fazer frente a
investimentos.
b) deve ser reformada, tendo em vista que o terreno pertencente ao
Município é dotado de imprescritibilidade e inalienabilidade, justamente
para garantir que o patrimônio público não seja empregado para custeio
ou investimentos.
c) deve ser reformada, em razão da impenhorabilidade que grava os
bens públicos, independentemente da afetação direta, tendo em vista
que o patrimônio público é indisponível e se presta ao atendimento do
interesse público, ainda que indiretamente, por meio do produto apurado
com a venda do imóvel.
d) pode ser reformada, desde que o Município garanta o crédito da
empresa autora da medida cautelar, tendo em vista que quando ocorre a

Aula 15
desafetação do bem público, fica alterado o regime jurídico que o

protege, passando para o regime privado.
e) deve ser mantida, tendo em vista que a afetação dada ao bem público
não poderia ser alterada, porque destinada ao uso comum do povo,
tampouco poderia ser alienada onerosamente a terceiros.
Questão 36 (FCC, PGE-TO, Procurador do Estado, 2018)
Uma gleba de terras devolutas estaduais foi arrecadada por ação
discriminatória e o Governo do Estado, por meio de lei, declarou-a como
indispensável à proteção de um relevante ecossistema local, incluindo-a
na área de parque estadual já constituído para esse fim. Tal gleba deve
ser considerada bem
a) privado sob domínio estatal.
b) público dominical.
c) público de uso comum do povo.
d) público de uso especial.
e) privado sob regime especial de proteção.
Questão 37 (CEBRASPE, DPE-PE, Defensor Público, 2018)
Com relação à disciplina dos bens públicos, assinale a opção correta.
a) À exceção dos bens dominiais não afetados a qualquer finalidade
pública, os bens públicos são impenhoráveis.
b) A ocupação irregular de bem público não impede que o particular
c) Aos municípios pertencem as terras devolutas não compreendidas
entre aquelas pertencentes à União.
d) As terras tradicionalmente reservadas aos índios são consideradas
bens públicos de uso especial da União.
e) Bens de uso comum do povo, destinados à coletividade em geral, não
podem, em nenhuma hipótese, ser privativamente utilizados por
particulares.
Questão 38 (MPE-SP, Promotor de Justiça Substituto, 2017)
Assinale a alternativa correta.
a) Os bens dominicais e os bens públicos de uso comum só podem ser
outorgados a particulares por meio de autorização e concessão,
institutos sujeitos ao regime de direito público.
b) A concessão, contrato administrativo pelo qual a Administração
faculta ao particular a utilização privativa do bem público para que a

Aula 15
exerça conforme sua destinação, depende de licitação e impõe a fixação

de prazo.
c) A autorização, permissão e concessão de uso privativo de bens
públicos são atos administrativos que apresentam como características
comuns a unilateralidade, a discricionariedade e a precariedade.
d) A autorização, ato administrativo em que a Administração consente
que o particular se utilize de bem público com exclusividade, depende de
licitação e cria para o usuário um dever de utilização.
e) A permissão de uso, ato administrativo pelo qual a Administração
faculta a utilização de bem público, para fins de interesse público, tem
sempre a forma onerosa e tempo determinado.
Questão 39 (FCC, TJ-SC Juiz Substituto, 2017)
afirmar que
d) a Medida Provisória n° 2.220/2001 garante àquele que possuiu como
Questão 40 (CEBRASPE, PGE-AM, Procurador do Estado, 2016)
Com relação a pessoas jurídicas de direito privado e bens públicos,
julgue o item a seguir.
( ) Consideram-se bens públicos dominicais aqueles que constituem o
patrimônio das pessoas jurídicas de direito público como objeto de
direito pessoal ou real, tais como os edifícios destinados a sediar a
administração pública.
Questão 41 (CEBRASPE, AGU, Advogado da União, 2015)
Julgue o próximo item, referente à utilização dos bens públicos e à
desapropriação.
( ) Se os membros de uma comunidade desejarem fechar uma rua
para realizar uma festa comemorativa do aniversário de seu bairro, será
necessário obter da administração pública uma permissão de uso.

Aula 15
Questão 42 (CEBRASPE, PGE-BA, Procurador do Estado, 2014)

Em relação aos bens públicos, julgue o item seguinte.
( ) Para a utilização de espaço de prédio de autarquia para o
funcionamento de restaurante que atenda aos servidores públicos, é
obrigatória a realização de licitação e a autorização de uso de bem
público.
Questão 43 (CEBRASPE, PG-DF, Procurador, 2013)
Relativamente aos bens públicos, julgue o item abaixo.
( ) É impossível a prescrição aquisitiva de bens públicos dominicais,
inclusive nos casos de imóvel rural e de usucapião constitucional pro
labore.
Questão 44 (CEBRASPE, AGU, Procurador do Estado, 2013)
que se seguem.
( ) À União pertence o domínio das águas públicas e das ilhas fluviais,
lacustres e oceânicas.
que se seguem.
( ) Os terrenos de marinha, assim como os seus terrenos acrescidos,
pertencem à União por expressa disposição constitucional.
Relativamente à permissão de uso de bem público e à desapropriação
por utilidade pública, julgue os itens a seguir.
( ) Permissão de uso de bem público é o contrato administrativo pelo
qual o poder público confere a pessoa determinada o uso privativo do
bem, de forma remunerada ou a título gratuito.
( ) A autorização de uso de bem público por particular caracteriza-se
como ato administrativo unilateral, discricionário e precário, para o
atendimento de interesse predominantemente do próprio particular.
( ) Sendo uma das características do regime jurídico dos bens públicos
a inalienabilidade, é correto afirmar que, segundo o ordenamento
jurídico brasileiro vigente, todos os bens públicos são absolutamente
inalienáveis.

Aula 15
Questão 49 (CEBRASPE, PGM-RR Procurador Municipal, 2010)

Com relação aos bens municipais, julgue os itens seguintes.
( ) Todos os bens municipais, qualquer que seja a sua destinação, são
passíveis de uso especial por particulares, desde que a utilização
consentida pela administração não acarrete a inutilização ou a destruição
desses bens.
Questão 50 (CEBRASPE DPE-ES, Defensor Público, 2009)
Em decorrência da supremacia do interesse público sobre o privado, o
Estado pode estabelecer restrições sobre a propriedade privada. Acerca
desse assunto, julgue o próximo item.
( ) Os bens públicos são expropriáveis, porém a legislação de regência
estabelece regra segundo a qual a União somente pode desapropriar
bens de domínio dos estados-membros; estes somente podem
expropriar bens de domínio dos municípios, o que evidencia a
impossibilidade de expropriação dos bens públicos federais.
17 - Gabaritos
2) E 3) D 4) C 5) C
1) C
7) A 8) E 9) A 10) B
6) B
12) C 13) C 14) B 15) C
11) D
17) A 18) E 19) C 20) B
16) A
22) B 23) C 24) C 25) A
21) B
27) B 28) A 29) E 30) C
26) A
32) C 33) C 34) E 35) C
31) D
37) D 38) B 39) B 40) E
36) E
42) E 43) C 44) E 45) C
41) E
47) C 48) E 49) C 50) E
46) E

Aula 15
18 - Considerações Finais
Chegamos ao final de mais uma aula.
Quaisquer dúvidas, sugestões ou críticas entrem em contato conosco.
Espero que tenham aproveitado!
Bons estudos!
Renato Borelli

Aula 15
19 - Referências bibliográficas
ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. DIREITO ADMINISTRATIVO
DESCOMPLICADO. 23ª edição. São Paulo: Método, 2015.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. MANUAL DE DIREITO
ADMINISTRATIVO. 28ª edição. São Paulo: Atlas, 2015.
MARINELA, Fernanda. DIREITO ADMINISTRATIVO. 11ª. Edição. São
Paulo: Saraiva, 2017.
BANDEIRA DE MELLO, C. A. Curso de Direito Administrativo. 32ª ed.
São Paulo: Malheiros, 2015.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 28ª ed. São Paulo: Editora
Atlas, 2014.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 10ª ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 41ª ed. São Paulo:
Malheiros, 2015.


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Em termos mais simples, tudo o que se encontra no território do ente

Questão 01 (PGR, Procurador da República, 2005 - Adaptada) Julgue o item que

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Administração Indireta (Hely Lopes Meirelles2), o que incluiria na categoria de

Pela redação desse artigo apenas podem ser formalmente considerados

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A doutrina entende que os bens de pessoas administrativas de direito

Por outro lado, o STF, apesar de ainda não ter se manifestado

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prestação de serviços públicos, deve-se seguir a jurisprudência da Suprema

Qualquer que seja sua utilização, os bens destas entidades – corpóreos,

Direito Administrativo p/ Magistratura Estadual 2018 (Curso Regular) 8

a) Imprescritibilidade - Os bens públicos são insuscetíveis de aquisição

Direito Administrativo p/ Magistratura Estadual 2018 (Curso Regular) 9

3 - Classificação dos bens públicos

3.1 - Quanto à titularidade

Direito Administrativo p/ Magistratura Estadual 2018 (Curso Regular) 10

c) Bens distritais (não foram previstos expressamente na Constituição

Os bens federais são aqueles pertencentes à União, e a Constituição

Direito Administrativo p/ Magistratura Estadual 2018 (Curso Regular) 11

Ressalte-se que essa lista é meramente exemplificativa, havendo outros

Direito Administrativo p/ Magistratura Estadual 2018 (Curso Regular) 12

Em relação aos bens pertencentes ao Distrito Federal, a Constituição

3.2 - Quanto à destinação

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de

Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais

São os bens públicos classificados, portanto, quanto à sua destinação em:

Direito Administrativo p/ Magistratura Estadual 2018 (Curso Regular) 13

Os bens públicos dominicais que são exatamente aqueles que não se

Direito Administrativo p/ Magistratura Estadual 2018 (Curso Regular) 14

3.3 - Quanto à natureza patrimonial

Os bens indisponíveis por natureza são aqueles de natureza não

3.4 - Quanto à natureza física

2) bens do domínio terrestre:

Direito Administrativo p/ Magistratura Estadual 2018 (Curso Regular) 15

Questão 05 (CEBRASPE, DPE-ES, Defensor Público, 2009 - Adaptada) Julgue o item

Direito Administrativo p/ Magistratura Estadual 2018 (Curso Regular) 16

II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou

Direito Administrativo p/ Magistratura Estadual 2018 (Curso Regular) 17

da utilização do bem público: concessão de uso, permissão e autorização, com o próprio

4 - Regime Jurídico (características)

A seguir detalharemos tais aspectos.

4.1 - Inalienabilidade (alienabilidade condicionada)

Direito Administrativo p/ Magistratura Estadual 2018 (Curso Regular) 18

legais previstos na Lei nº 8.666/1993: demonstração de interesse público,

Direito Administrativo p/ Magistratura Estadual 2018 (Curso Regular) 19

de julho de cada ano e, por meio do seu Presidente, requisitará ao Chefe do

Direito Administrativo p/ Magistratura Estadual 2018 (Curso Regular) 20

Direito Administrativo p/ Magistratura Estadual 2018 (Curso Regular) 21

públicos previstas na Constituição Federal. No entanto, tendo em vista o caráter

Direito Administrativo p/ Magistratura Estadual 2018 (Curso Regular) 22