PROF.

FERNANDO GAMA
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AULA 05 – ORÇAMENTO PÚBLICO

2 - PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Segundo o professor Francisco Glauber Lima Mota, princípios são preceitos
fundamentais e imutáveis de uma doutrina, que orientam procedimentos e que indicam a
postura a ser adotada diante de uma realidade.
A Lei 4320/64 de 17/03/1964, que estatui normas de direito financeiro para a
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios
e do Distrito federal, estabeleceu em seu artigo 2º os princípios de unidade,
universalidade e anualidade.
“Art. 2º A lei de orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de
forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do
governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade”, grifo
nosso.
No entanto os autores listam, além destes, outros princípios, dos quais se
destacam:

2.1 - Princípio da Anualidade ou Periodicidade

O princípio da anualidade, previsto no artigo 2º da Lei 4320/64, estabelece que a
cada ano financeiro (período de 12 meses) seja elaborado uma nova lei orçamentária.
No Brasil, por força do artigo 34, que definiu que o exercício financeiro coincidirá com
o ano civil, este período coincide com o ano civil, ou seja, vai de 01 de janeiro a 31 de
dezembro.
O princípio da periodicidade permite um maior controle do legislativo sobre os
atos administrativos de natureza financeira, além de possibilitar que os planos sejam
revistos anualmente, de forma a aperfeiçoá-los.
O Decreto-lei 200/67, em seu artigo 16, já mencionava a periodicidade anual da
lei de orçamento: “Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que...”.
A constituição federal manteve a anualidade do orçamento, ao citar no artigo
165: “inciso III - os orçamentos anuais” e “§5º A lei orçamentária anual
compreenderá:...”.
A exceção a este princípio são os créditos adicionais especiais e
extraordinários, que poderão ser reabertos, nos limites dos seus saldos, e incorporados
ao orçamento do exercício seguinte, conforme previsto no § 2º do artigo 167 da CF/88:
“Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício
financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que,
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do
exercício financeiro subseqüente”.

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2.2 - Princípio da Unidade
De acordo com o princípio da unidade, também contemplado no artigo 2º da Lei
4320/64, o orçamento deve ser uno, ou seja, deve haver somente um único orçamento
para o exercício financeiro, evitando orçamentos paralelos.
Apesar da constituição federal, em seu artigo 165, prever três leis orçamentárias:
PPA, LDO E LOA e três esferas orçamentárias: orçamento fiscal, orçamento de
investimento e orçamentos da seguridade social (§5º), a doutrina majoritária entende
que o princípio da unidade continua existindo, ainda que sob um novo conceito, qual
seja o de totalidade, necessidade de inclusão das três esferas orçamentárias na Lei
Orçamentária anual, e compatibilidade da LOA com a LDO e com o PPA e da LDO
com o PPA.

2.3 - Princípio da Universalidade

O princípio da universalidade, além de constar, no artigo 2º da Lei 4320/64,
como princípio orçamentário, ainda está contemplado nos artigos 3º e 4º, que
expressamente estabelecem que a lei de orçamento compreenderá todas as receitas,
inclusive de operações de crédito autorizadas em lei, bem como todas as despesas
próprias dos órgãos do governo e da Administração centralizada, ou que, por intermédio
deles se devam realizar.
A constituição federal também reforça esse princípio ao orientar, no § 5º do
artigo 165, que o orçamento deve conter todas as receitas e as despesas referentes aos
poderes da união, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo poder público.
Assim, em atendimento ao princípio da universalidade, o orçamento deve conter
todas as receitas a serem arrecadadas e todas as despesas a serem realizadas em
determinado período de tempo.

2.4 - Princípio da Exclusividade

De acordo com o princípio da exclusividade, a lei orçamentária deverá conter
somente matéria de natureza orçamentária, não podendo constar dispositivo estranho à
previsão da receita e a fixação da despesa. Este princípio está previsto na constituição
federal, artigo 165:
“§8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão
da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da
lei”.

O próprio artigo 165, acima citado, traz as duas exceções a este princípio, quais
sejam: a autorização para abertura de créditos suplementares na própria LOA e a
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita.
Importante ressaltar que a Lei 4320/64 em seu artigo 7º, também determina
exceções ao princípio da exclusividade:

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“Art. 7° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:

I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas
as disposições do artigo 43;
II - Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito
por antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa”.

2.5 - Princípio da Especificação

O princípio da especificação, também conhecido como princípio da
discriminação ou da especialização, visa impedir a inclusão de dotações globais na lei
orçamentária para atender as despesas. Assim, toda a despesa deve ser identificada no
mínimo por elemento, permitindo um maior controle da execução orçamentária.
Este princípio está consagrado nos artigos 5º e 15º da Lei 4320/64, conforme a
seguir transcrito:
“Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a
atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de
terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no
artigo 20 e seu parágrafo único”.

“Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no

mínimo por elementos.
§ 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal,
material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração
publica para consecução dos seus fins”.

Existem duas exceções ao princípio da especificação, a primeira diz respeito aos

programas especiais de trabalho, previsto no parágrafo único do artigo 20 da lei
4320/64. A segunda exceção são as reservas de contingências – dotação global colocada
na lei orçamentária, destinada a atender passivos contingentes e outras despesas
imprevistas – prevista no artigo 91 do Decreto Lei 200/67.
“Art. 20... Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por
sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais
de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais,
classificadas entre as Despesas de Capital”.
“Art. 91. Sob a denominação de Reserva de Contingência, o orçamento
anual poderá conter dotação global não especificamente destinada a
determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria
econômica, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos
adicionais”.

2.6 - Princípio da Publicidade

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Mais do que um princípio orçamentário, a publicidade é um princípio
constitucional previsto no artigo 37 da CF/88, que deve nortear todos os atos da
administração pública. O maior objetivo deste princípio é proporcionar publicidade aos
atos públicos na busca da tão difundida transparência dos gastos públicos.
Vários artigos da constituição reforçam a necessidade da transparência na
administração pública, dentre os quais destacamos o artigo 165, § 3§: “O Poder
Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório
resumido da execução orçamentária”.
A Lei 101/00, LRF, também trouxe diversas regras no sentido de dar maior
transparência ao gastos públicos, com destaque para os artigos 48 e 49.
“Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será
dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público:
os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de
contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas
desses documentos”.
“Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão
disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no
órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação
pelos cidadãos e instituições da sociedade”.

2.7 - Princípio do Equilíbrio

O princípio do equilíbrio estabelece que o total da despesa orçamentária não
pode ultrapassar o total da receita orçamentária prevista para cada exercício financeiro,
ou seja, prevê a igualdade entre a previsão da receita e a fixação da despesa.
A adoção deste princípio representa uma ferramenta útil no controle dos gastos
públicos, ainda que, atualmente, não passe de uma simples questão de técnica contábil
visto que possíveis excessos de gastos podem ser cobertos por operações de crédito,
oferecendo assim o “equilíbrio”.
Assim, o aparente equilíbrio entre receita e despesa, pode na verdade esconder
um déficit econômico, se for considerado que as operações de crédito já são um meio de
cobrir desequilíbrios orçamentários.

2.8 - Princípio do Orçamento Bruto

Segundo o princípio do orçamento bruto as receitas e despesas devem constar da
lei orçamentária e de créditos adicionais pelos seus valores brutos, sem nenhuma
dedução, conforme preconizado no artigo 6º da Lei 4320/64:
“Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos
seus totais, vedadas quaisquer deduções”.

Para exemplificar a aplicação deste princípio, podemos citar o IPI arrecadado

pela União e que tem uma parcela transferida para estados e municípios por meio dos
fundos de participação respectivos, Assim na LOA da União, o IPI deverá constar na

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parte da receita pelo seu valor total e na parte da despesa a parcela a ser transferida,
evitando-se lançar o valor líquido resultante do confronto entre estes dois valores.

2.9 - Princípio da Não Vinculação da Receita

O princípio da não vinculação da receita, também conhecido como não afetação
da receita, previsto no art. 167, IV, da CF/88, defende que nenhuma receita de impostos
poderá ser vinculada com determinada despesa pelo legislador, ressalvados os casos
previstos no próprio texto constitucional.
“Art. 167. São vedados:... IV - a vinculação de receita de impostos a órgão,
fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos
impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para
as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento
do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a
prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita,
previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo”.
A ressalva do artigo 158 são os impostos que pertencem aos municípios
referentes à parcela do IRRF do ITR, impostos Federais, e relativos ao IPVA e ao
ICMS, impostos Estaduais.
A ressalva do artigo 159 são basicamente as transferências de parcelas dos
impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos
industrializados para os fundos de participação dos estados (FPE), de participação dos
municípios (FPM) e para os programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões
Norte, Nordeste e Centro Oeste.
As transferências para as ações e serviços de saúde (art.198) e para a
manutenção e desenvolvimento do ensino (art.212) visam à aplicação de um mínimo
constitucional nestas áreas.
O artigo 167, § 4º permite a vinculação de receitas próprias de impostos para a
prestação de garantias e contragarantias à União.

2.10 - Princípio da Legalidade

O princípio da legalidade aplicado ao orçamento possui a mesma fundamentação
legal geral, qual seja, a administração pública se subordina aos ditames da lei.
O princípio da legalidade, conforme definido no caput do art. 37 da Constituição
Federal, é um princípio aplicável a toda a administração pública.
Pela vertente do particular temos o art. 5º, inciso IIº, da Constituição Federal,
que estabelece que: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei”.
Este princípio deve ser observado não só no PPA, LDO e LOA, mas também nos
planos, programas, operações de abertura de crédito, transposição, remanejamento ou
transferência de recursos de uma programação para outra ou de um órgão para outro e a
instituição de fundos (arts. 48, II e IV, 166, 167, I, III, V, VI e IX).

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2.11 - Princípio da Clareza
O princípio da clareza estabelece que o orçamento dever ser apresentado em
linguagem transparente, simples e inteligível, sem descuidar das exigências técnicas
orçamentárias, para facilitar o manuseio e a compreensão daqueles que, por força do
ofício ou por interesse, necessitam conhecê-lo.

2.12 - Princípio da Uniformidade

O princípio da uniformidade no que ser refere ao aspectos formal deve ser
padronizado nos diversos exercícios em que é executado, possibilitando ser comparado
ao longo do tempo.

2.13 - Princípio da Unidade de Tesouraria ou de Caixa

Segundo o princípio da unidade de tesouraria ou caixa, previsto no artigo 56 da
Lei 4320/64, todos os arrecadados pelo estado devem ser centralizados numa única
conta bancária, assim o recolhimento de todas as receitas serão feitas em estrita
observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para
criação de caixas especiais.

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