ARTIGO DE FINAL DE CURSO

ALUNO: N. Vagner Diniz

CURSO: CONTROLES DEMOCRÁTICOS E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

UM BALANÇO DAS INSTITUIÇÕES DE CONTROLE NO BRASIL

Título: Como os Planos de Dados Abertos no Governo Federal consideram

as demandas e a participação do usuário final.

Resumo e palavras-chave:

Esse artigo pretende demonstrar que os planos de dados abertos de

alguns órgãos da administração pública federal não consideram entre suas
estratégias fundamentais o alinhamento entre a oferta de dados abertos e
sua respectiva demanda como um elemento que possa contribuir com a
realização das promessas de resultados contidas na literatura sobre
publicação e reutilização de dados abertos.
Como o tema é recente, os estudos existentes ainda são poucos e não
estabelecem marcos conceituais, conclusões e indicadores de impacto nas
políticas públicas. Ainda são necessárias pesquisas explicativas e qualitativas
sobre o movimento de dados abertos no Brasil para se avançar
conceitualmente e alcançarmos melhor entendimento acerca da prática de
publicação de dados pelo governo brasileiro e respectivo consumo pelos
cidadãos e que possam explicar o sucesso e o insucesso dessa prática.
Um dos tópicos importantes nessa discussão sobre a prática de dados
abertos é o papel dos cidadãos usuários, consumidores desses dados, no
processo de abertura, publicação e reuso de dados abertos.
Esse artigo analisa alguns Planos de Dados Abertos (PDA),
selecionados entre a totalidade dos planos atualmente existentes, para
verificar o quanto eles consideram o público-alvo da abertura de dados.
Para tanto, vamos percorrer na Introdução a evolução do movimento
de dados abertos e razões para alguns resultados não desejados. A seguir
trataremos de alguns textos que abordam a importância da participação do
usuário final nos processos de relacionamento governo e cidadão e que nos
fornecerão variáveis metodológicas para propor um modelo de análise da

1
presença de atividades que envolvam o usuário nos PDAs. Finalmente
apresentamos os resultados que não comprovarão totalmente a proposição
inicial, mas que poderão contribuir com a construção de melhores PDAs no
futuro.

Palavras-chave: dados abertos, reuso, colaboração, engajamento,

oferta, demanda, plano de dados abertos

Introdução

O movimento de dados governamentais abertos (DGA) surgiu em

20071 (OPENGOVDATA, 2007) com a proposição de que a publicação de
dados públicos em formato aberto traria o sonhado protagonismo do usuário
no governo eletrônico, proporcionando mais transparência e accountability
nos serviços públicos, oportunidade de novos negócios e mais serviços ao
cidadão que seriam desenvolvidos por estes com o reuso dos dados abertos.
Essa proposição assegura:

“que o uso mais intensivo e criativo das tecnologias de informação pode

melhorar a formulação de políticas e gerar novas formas de valor público.
(Dawes, 2012).

Igualmente, SAYOGO, PARDO e COOK (2014) consideraram como

benefícios potenciais associados aos dados abertos o alargamento dos
valores sócio-políticos-econômicos.
SUSHA et all (2014) apontaram, referenciando-se a diversos outros
autores, como benefícios da abertura de dados aumento da transparência;
aumento da participação dos cidadãos; maior responsabilidade democrática;
crescimento e melhoria de serviços gerados por organizações
governamentais e não governamentais para cidadãos, indústria e área de

1
Mais de 30 organizações da sociedade civil se reuniram em Sebastopol, nos Estados Unidos, em dezembro de
2007 para desenvolver um conjunto de princípios de dados abertos do governo. A reunião foi concebida para
desenvolver uma compreensão mais robusta do porque dados abertos governamentais são essenciais para a
democracia.

2
pesquisa; poderoso recurso para negócios inovadores e engajamento por
meio de mídias sociais, sempre baseado na colaboração entre os setores
público e privado.
Em 2009, o movimento ganha impulso com a publicação das Diretrizes
para Governo Aberto, do Presidente Obama, dos Estados Unidos, que
determina aos órgãos de governo que sigam os princípios de transparência,
participação e colaboração, incluindo a recomendação para que as
informações sobre as ações de governo sejam feitas em formato aberto
(OBAMA, 2009). A seguir, o Primeiro Ministro do Reino Unido, David
Cameron, também publica, uma carta a todos os Ministros de Estado onde
faz um apelo para que os ministérios abram seus dados (CAMERON, 2010).
Tanto a maior autoridade do governo do Reino Unido como a dos Estados
Unidos reforçaram seus compromissos com a abertura de dados nos anos
seguintes (CAMERON, 2011; OBAMA, 2013).
Somente a partir da iniciativa Open Government Partinership (OGP),
em 2011, ganharam corpo práticas de tentativa e erro de uso de DGA. No
entanto a promessa de benefícios não tem se realizado por completo até o
momento, levando pesquisadores e practioners a buscarem maior
compreensão sobre o fenômeno.
HELBIG et all (2012) afirma que o número de conjunto de dados
abertos disponível supera em muito o número de história de sucesso do seu
uso. Em parte porque os governos estão mais preocupados em aumentar a
sua lista de conjunto de dados abertos nos “Catálogos de Dados Abertos”. No
entanto, os dados que estão de fato disponíveis, a partir de sistemas
administrativos, como "dados abertos" foram coletados ou criados para
outros fins. Eles tem valor potencial inegável, mas corre-se riscos
substanciais em termos de validade, relevância e confiança. (DAWES, 2012).
Ao estudar o ecossistema de dados abertos, REINHARD e GERMANO
(2016) também consideraram a existência dos intermediários dos dados e
propõem que o produtor de dados se aproxime daqueles para conhecer como
eles utilizam os dados e criar um canal de diálogo para aprimoramento
mútuo.

3
 Já PELED (2013) sugere investimentos em atividades que reduzam as
diferenças em habilidades de tratar os dados, como por exemplo, treinar
ativistas a converter dados brutos em dados que produzem informações
úteis. Assim reduziria a desigualdade entre os “sem dados” e os “com dados”.
Razões são muitas. Elas promovem como resultado geral um
processo que reproduz no acesso e uso de dados uma estrutura de
desigualdade social: concepção original falha do movimento de dados
abertos, com muito foco na tecnologia e pouco no resultado; baixa qualidade
e relevância dos dados disponíveis; cultura organizacional resistente à
abertura de dados; ator governo com peso excessivo no ecossistema;
ausência de exemplos matadores (“killer applications”) de impacto
significativo na sociedade e descolamento entre oferta e demanda (PELED
2013; DAWES 2012; JANSSEN et all 2012).
Pouco se fala sobre a oferta e demanda por dados abertos e o
necessário alinhamento entre elas. Como se trata de uma relação de
produção e consumo de dados a qual poderia estar sujeita a variáveis
semelhantes à produção e consumo de bens intangíveis, seria importante
desenvolver estudos mais aprofundados sobre qual a importância que a
demanda por dados deveria ter no ciclo de vida de dados abertos.
Nesse estudo nos limitaremos a verificar se os PDAs elaborados por
alguns órgãos selecionados da administração pública federal consideram a
demanda por dados abertos e a participação dos usuários como variáveis
que afetam cada plano.
O Decreto 8.777, de 11 de maio de 20162, do Governo Federal, institui
a Política de Dados Abertos do Poder Executivo. Ela estabelece uma série de
compromissos a todos os órgãos da administração pública federal,
relacionados ao tema, tais como, publicar o Plano de Dados Abertos até 11
de julho de 2016 e publicar dados priorizados em formato aberto a partir de 8
de novembro de 2016.

2
http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:federal:decreto:2016-05-11;8777

4
 Até 21 de novembro de 2016 havia 23 PDAs publicados pelos órgãos
da administração pública federal. Segundo o site da INDA – Infraestrutura
Nacional de Dados Abertos3, a situação era a seguinte:

Segmento Meta Realizado

Administração direta (Ministérios) 24 10
Autarquia e Fundações 85 11
Universidades Federais 63 2
Institutos Federais de Ensino 38 0
Total 210 23
Tabela 1: Publicação de PDAs pelo Governo Federal - meta e realizado - Fonte: site da INDA

Metodologia

As metodologias de análise dos processos e impactos da abertura de

dados governamentais ainda estão em seus momentos iniciais. SUSHA et all
(2014) analisaram diferentes metodologias de avaliação de iniciativas de
dados abertos em países. Entre eles estão Open Data Readiness
Assessment , Open Data Barometer, Open Data Index, PSI Score Board e
Open Data Economy. Muitos ainda estão em sua primeira ou segunda
edição. Os autores concluíram que esses métodos não consideram a
construção de comunidades de práticas entre os usuários porque eles focam
mais o lado da oferta e menos o da demanda.
SANDOVAL-ALMOZÁN (2011) em sua proposição de um modelo de
avaliação de iniciativas de Governo Aberto percebeu que as perspectivas do
cidadão não estão presentes nas atuais iniciativas. Essas estão mais focadas
na visão oficial de governo e em suas ações. LEE e KWAK (2012)
propuseram um modelo de maturidade de Governo Aberto no qual
transparência nos dados, participação e colaboração abertas e engajamento
ubíquo são níveis ou estágios desse modelo. Para os autores, os órgãos de
governo devem priorizar os dados que mais beneficiam os cidadãos e buscar
o engajamento fazendo uso de métodos interativos, como pesquisas,
questionários e mídias sociais. SAYOGO, PARDO e COOK (2014)

3
http://wiki.gtinda.ibge.gov.br/Plano-de-Dados-Abertos.ashx

5
propuseram um modelo de análise de progresso dos portais de dados
abertos baseado nos oito princípios originais de dados abertos (vide nota 1).
Esse modelo foi usado para avaliar portais de 35 países diferentes. Ele
apresenta um quadro de duas dimensões. Em uma delas avalia a presença
de facilidades e recursos online para manipulação de dados nos portais e em
outra a capacidade que os portais oferecem para engajamento dos usuários.
Os portais serão Participativos se oferecerem ferramentas e sistemas que
permitem usuários participar da governança do portal, tais com enquete,
opiniões, notas de avaliação e troca de informações com outros usuários
moderada pelo administrador do portal. Para ser Colaborativo, o portal deve
prover ferramentas, métodos e sistemas que permitem usuários se
engajarem entre si.
KUCERA et all (2014) propuseram uma lista de requerimentos
necessários para publicar conjuntos de dados (datasets) em formato aberto
como parte do método criado por eles. Entre os requerimentos necessários
estão a participação do usuário na avaliação da demanda, no
desenvolvimento do plano de dados abertos e na preparação da publicação.
Para esse artigo, propomos um modelo que verifica a presença de
ações de engajamento dos usuários nos PDAs, seguindo o modelo de
Kucera et all, e se os PDAs são participativos ou colaborativos, conforme
modelo de Sayogo, Pardo e Cook. Selecionamos 5 variáveis que
representam engajamento e feedback conforme expresso pelos autores e
verificamos se os PDAs fazem a previsão de:
Avaliar as demandas por dados abertos;
Inserir os usuários na construção dos plano;
Oferecer mecanismos de feedback, sugestões dados e avaliação;
Oferecer mecanismos de engajamento como fórum de discussão,
blogs e compartilhamento de ideias;
Oferecer espaço para compartilhamento e desenvolvimento de
aplicações (ou apps).
Para efeito de análise dos PDAs, desprezamos os planos das
universidades e institutos federais por não serem representativos

6
estatisticamente e selecionamos 5 planos – 2 ministérios da área meio, 2
ministérios da área fim e uma autarquia. A lista abaixo apresenta os órgãos
federais selecionados e respectivos links de seus PDAs:

 Ministério do Planejamento – por ser o órgão coordenador dos

Planos de Dados Abertos (MP, 2016)
 Ministério da Fazenda – ministério da área meio (MF, 2016)
 Ministério da Saúde – ministério da área fim (MS, 2014)
 Ministério da Justiça – ministério da área fim (MJ, 2016)
 Banco Central – autarquia (BC, 2016)

Ressalte-se que o PDA do biênio anterior do Ministério da Justiça

ainda está andamento. Com a publicação do próximo PDA, alterações que
afetarão essa análise poderão acontecer.

Resultados encontrados

Os resultados encontrados são apresentados na Tabela 2 abaixo onde

mostra-se a presença ou não de requerimentos que considerem a demanda
por dados abertos nos PDAs e a participação dos usuários. Um requerimento
será considerado satisfeito (S) se ele está descrito no PDA e se há diretrizes
ou recomendações práticas para atendê-lo. Um requerimento será
considerado parcialmente satisfeito (P) se ele está somente descrito no PDA
mas não há nenhuma diretriz ou recomendação prática para atendê-lo. Um
requerimento é considerado não atendido (N) se ele não está presente no
PDA ou é somente citado brevemente.
Requerimentos MP MF MS MJ BC
           

Avaliar as demandas por dados abertos P N P S P

Inserir os usuários na construção dos plano e

N N N S N
definição de prioridades
Oferecer mecanismos de feedback, sugestões
P N P S S
dados e avaliação

Oferecer mecanismos de engajamento entre

os atores como fórum de discussão, blogs e N N N S S
compartilhamento de ideias

7
 Oferecer espaço para compartilhamento e
N N N S S
desenvolvimento de aplicações (ou apps)

Tabela 2: Presença de ações relativas à demanda no Plano de Dados Abertos dos órgãos do Governo Federal,
onde MP = Ministério do Planejamento, MF = Ministério da Fazenda, MS = Ministério da Saúde, MJ = Ministério da
Justiça e BC = Banco Central

Dos cinco órgãos da administração pública federal analisados,

somente um, o Ministério da Justiça, atendeu a todos os requerimentos
desejados, representando uma forte preocupação em considerar a demanda
para planejar a oferta de dados abertos. Em lado oposto, o Ministério da
Fazenda foi o único a não atender nenhum dos requerimentos desejados,
representando, portanto, o oposto ao Ministério da Justiça. A maior
dificuldade encontrada nos órgãos públicos analisados foi a inserção dos
usuários desde a construção do PDA e definição de prioridades. Entre eles,
somente o Ministério da Justiça, realizou consulta pública para validar o
plano.4 A maioria preferiu considerar os interessados em dados abertos de
maneira indireta, por exemplo, avaliando a demanda destes por meio dos e-
SIC (Sistema Eletrônico de Serviços de Informações ao Cidadão), sistema do
Governo Federal para atender os pedidos de informações de acordo com a
Lei de Acesso à Informação ou criando mecanismos de feedback, sugestões
de dados e avaliação. O Ministério da Fazenda (MF) definiu como um dos
critérios para priorizar a abertura de dados ao usuário “a relevância e a
necessidade das demandas da sociedade via e-SIC”. Ainda que o MF tenha
estabelecida como uma das premissas “publicar dados considerados
relevantes para a sociedade”, nenhuma orientação prática nessa direção foi
elaborada em seu plano (MF, 2016). Igualmente o Ministério do Planejamento
(MP) definiu os mesmos critérios e premissas em seu plano. Ele explica que
prefere uma abordagem de abertura de dados “mais simples que entrega
dados com menor valor agregado, só que de forma mais rápida à sociedade.”
Porém, a seguir, o MP abre uma porta para “considerar a participação da
sociedade no processo de melhoria da qualidade através de recebimentos de
sugestões e canais permanentes de comunicação” (MP, 2016), ainda que

4
Vale ressaltar que, embora nã o analisados nesse artigo, sabe-se que há outros ó rgã os de governo que realizaram
consultas pú blicas antes de concluírem seus PDAs. Vide MCTIC, http://www.brasil.gov.br/ciencia-e-
tecnologia/2016/09/governo-abre-consulta-publica-sobre-plano-de-dados-abertos, veja também Ministé rio da Defesa,
http://www.defesa.gov.br/noticias/22686-defesa-disponibiliza-plano-de-dados-abertos-para-consulta-publica.

8
não mencione claramente que canais seriam esses. Em seu plano, o MP
identifica quem é o responsável por cada base de dados previstas no plano,
com seu respectivo email e/ou telefone.
Por sua vez, o Banco Central explicitamente criou em seu PDA um
compromisso de “realizar, oportunamente, ..., consulta pública para a
elaboração da lista final de bases de dados do PDA” (BC, 2016). No entanto,
essa atividade não entrou na lista de atividades previstas.
A maioria dos PDAs analisados mostra que os órgãos não terão
dificuldades em oferecer mecanismos de feedback, sugestões de dados e
avaliação. Todos, exceto o MF, mencionaram essa intenção.
Por fim, a análise dos PDAs mostra que a maioria dos órgãos
considerados não tem grande interesse em criar uma comunidade de prática
e interessados no tema para contribuir com a sustentabilidade da iniciativa.
Apenas dois (MJ e BC) demonstraram planejamento objetivo para isso ao
considerar em oferecer um ambiente colaborativo para discussão, um
repositório de conteúdo relacionado às entregas e discussões; promoção de
eventos e concursos e consultas públicas (BC). Ou adicionalmente, realizar
workshops sobre sustentabilidade dos aplicativos desenvolvidos no contexto
de abertura de dados (MJ). Vale ressaltar que, embora não conste do PDA
do MP, sabe-se que existe uma comunidade de interessados reunidos numa
lista de discussão5 moderada pela equipe da INDA (Infraestrutura Nacional
de Dados Abertos).
Retomando a metodologia sugerida por Sayogo, Pardo e Cook (2014)
para análise de portais de governo aberto, explicada acima, aproveitamos o
modelo aplicado para analisar as facilidades para o engajamento dos
usuários nos quais os portais poderão ser participativos se oferecem
ferramentas e sistemas que permitem usuários participar da governança do
portal ou colaborativos se permitirem a interação entre os usuários.
Ainda que o modelo de Sayogo et all tenha sido desenvolvido para
analisar portais, ele também pode ser aplicado para considerarmos os planos
de dados abertos dentro da mesma perspectiva de avaliar o engajamento do
usuário no processo.
5
Veja https://groups.google.com/forum/#!forum/lista-inda-gt3

9
 No quadro acima, tabela 2, as três primeiras linhas referem-se a
modelos participativos e as duas últimas linhas referem-se a modelos
colaborativos. Assim, podemos afirmar que os PDAs avaliados, considerando
esse modelo, mostram que os tanto o Ministério da Justiça como o Banco
Central criaram planos de dados abertos colaborativos, considerando um
forte envolvimento do usuário final no processo de abertura de dados, desde
a criação do plano até a sua implementação. No lado oposto, o Ministério da
Fazenda elaborou um plano em que o usuário não é considerado em
nenhuma etapa de sua execução. E finalmente, os Ministérios do
Planejamento e da Saúde elaboraram planos participativos, nos quais os
usuários são considerados na governança desses planos, embora não
considerados em sua elaboração. Não há previsão neles de facilidades para
engajamento do usuário.

Conclusão

Esse artigo iniciou com a proposição de que os PDAs do Governo

Federal não consideram a participação do usuário na sua elaboração,
portanto, não consideram a demanda por dados abertos para organizar a sua
oferta.
Ainda que pequena a literatura sobre o assunto, buscou-se autores
que escrevem sobre governo eletrônico (e-gov), governo aberto e dados
abertos, e que apresentam a importância da participação do usuário nos
processos de oferta de serviços públicos como elemento estratégico
(Sandoval-Almazán, 2011; Andersen et all, 2012; Lee e Kwak, 2012; Sayogo,
Pardo e Cook, 2014; Susha et all, 2014).
Foram selecionados 5 PDAs entre os 23 planos entregues até o
momento para que pudessem ser analisados por um modelo de autoria
própria que é uma mescla dos modelos propostos por Sayogo, Pardo e Cook
e por Kucera et all. Esses modelos verificam a presença de ações de
engajamento dos usuários nos PDAs e definem se estes são participativos,
colaborativos ou nenhum dos dois.

10
 A análise dos PDAs mostrou que a proposição inicial não era
totalmente verdadeira uma vez que encontrou-se dois planos de dados
abertos colaborativos (MJ e BC) que consideram um forte envolvimento do
usuário final no processo de abertura de dados, desde a criação do plano até
a sua implementação. A análise identificou apenas um plano (MF) que
desconsidera o usuário final em seu planejamento e execução, tendo seu
foco prioritário na oferta de dados. Os dois outros restantes (MP e MS) são
participativos pois consideram parcialmente a participação do usuário, porém
não consideram o engajamento destes.
Os resultados encontrados sugerem que maior atenção deve ser dado
pelo órgão que coordena o processo de abertura de dados do Governo
Federal (INDA) ao envolvimento do usuário na formulação dos planos e na
sua governança. Conforme exposto acima, um dos motivos do fracasso nos
processos de abertura de dados está relacionado a ausência da perspectiva
do usuário final uma vez que a publicação de dados em formato aberto existe
para que estes sejam consumidos pelos usuários. Portanto, o foco deve estar
no consumo dos dados abertos e não em sua oferta para aumentar o número
de bases de dados no “Catálogo de Dados Abertos”.
Para pesquisas posteriores, os dados sugerem um trabalho mais
robusto quando todos os PDAs estiverem publicados e já em execução. Uma
avaliação com o universo dos PDAs trarão conclusões mais precisas com
relação ao planejamento e possibilitarão analisar o progresso dos planos.
Assim como os prazo para entrega dos PDAs não foram cumpridos ainda por
90% dos órgãos da administração pública federal, não seria surpreendente
que os planos também não fossem cumpridos.

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