O PAPEL DO MINISTÉRIO PÚBLICO NAS AÇÕES DE INTERESSES DIFUSOS

Pedro Gomes da Costa Júnior1

Rubens Alves da Silva2

Resumo: O presente estudo teve por objetivo discorrer acerca das atribuições do
Ministério Público, à luz do texto constitucional, na tutela dos interesses difusos,
enquanto espécie dos interesses coletivos, descrevendo sua evolução histórica e
conceitos, a legislação brasileira aplicável ao tema e os instrumentos administrativos
e judiciais pertinentes ao tema em comento. Como objetivo subliminar procurou-se
identificar em que circunstâncias se legitima a atuação do Ministério Público e os
limites dessa intervenção na defesa dos interesses coletivos. Para tanto, procedeu-
se com pesquisa bibliográfica, tomando como base os seguintes recursos:
legislação, doutrina, jurisprudência dos tribunais superiores, além da apreciação de
artigos publicados em periódicos, empregando-se o método indutivo, no intuito de
fomentar uma contextualização efetiva acerca das informações colhidas das fontes
de pesquisa. Findo o estudo, resta evidente a relevância da atuação do Ministério
Público na defesa dos interesses difusos e, consequentemente, para toda a
sociedade.

Palavras-chave: Papel. Ministério Público. Interesses Difusos.

Abstract: This study aimed to discuss the attributions of the Public Ministry, in light
of the constitutional text, in the protection of diffuse interests, as a species of
collective interests, describing its historical evolution and concepts, the Brazilian
legislation applicable to the subject and the administrative and pertinent to the topic
under discussion. As a subliminal objective, we tried to identify in which
circumstances the action of the Public Ministry is legitimated and the limits of this
intervention in the defense of collective interests. For this purpose, a bibliographic
research was carried out, based on the following resources: legislation, doctrine,
jurisprudence of higher courts, in addition to the appreciation of articles published in
journals, using the inductive method, in order to foster an effective contextualization
about information gathered from research sources. After the study, the relevance of
the role of the Public Prosecutor's Office in defending diffuse interests and,
consequently, for the whole society is evident.

Keywords: Function. Public ministry. Diffuse Interests.

Sumário: 1. Introdução; 2. A atuação do Ministério Público nas ações de interesses

difusos; 2.1 Da origem e evolução do Ministério Público; 2.2 Atribuições
constitucionais do Ministério Público; 2.3 Dos direitos e garantias fundamentais
constitucionais concernentes à coletividade; 2.4 Interesses difusos: conceitos e
considerações iniciais; Considerações finais; Referências bibliográficas.

1
Graduando do Curso Superior de Direito pelo Centro Universitário Luterano de Manaus –
CEULM/ULBRA
2
Autor de livros e advogado. Mestre em Direito pelo Instituto Nacional de Ensino Superior e Pós-
Graduação da Faculdade de Direito do Sul de Minas –FDSM/MG. (E-mail: rladvocacia02@gmail.com)
1. Introdução

O advento dos direitos sociais trazido pela redação da Constituição de 1988,

suscitou uma demanda urgente por uma função estatal que cobrasse dos Poderes
Públicos e dos particulares a concretização das garantias constitucionais de forma
irrestrita aos residentes em território nacional.
Nesse contexto, o Ministério Público, uma instituição oficial, autônoma e
independente, recebeu grande destaque na função jurisdicional do Estado, tendo
suas competências efetivamente consagradas após a sanção da Constituição
Federal, que além de discriminar suas funções nos artigos 127 ao 130, concedeu
aos seus membros as mesmas prerrogativas dos juízes.
Dentre as diversas competências atribuídas pela Constituição da República
ao MP, está a incumbência do referido órgão quanto à defesa da ordem jurídica, do
regime democrático de direito, na defesa dos direitos e interesses sociais e
individuais indisponíveis, além de zelar pela leal observância das leis e da
Constituição, com vistas à proteção dos interesses da coletividade, mediante a
propositura de Ação Civil Pública na defesa do patrimônio público e social, do meio
ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, regulamentados no plano
infraconstitucional.
Nos direitos coletivos stricto sensu, seus sujeitos são indeterminados, mas há
como determiná-los por grupos; são direitos de pessoas ligadas por uma relação
jurídica base entre si ou com a parte contrária. Da mesma forma, apresenta-se como
um direito indivisível, pois não seria possível conceber tratamento diferenciado aos
diversos interessados coletivamente, haja vista o compartilhamento de um direito em
comum, gerado a partir de um mesmo fato ou ato jurídico.
Por sua vez, os direitos difusos são espécies do gênero direito coletivo,
aqueles que não podem ser atribuídos a um grupo específico de pessoas, por
dizerem respeito a toda a sociedade, conforme disposto no inciso III do art. 129, da
Carta Magna de 1988, no que diz respeito à promoção da ação civil pública para a
proteção do patrimônio público, do meio ambiente e de outros interesses difusos.
Diante do presente exposto, para os fins propostos neste estudo, discorrer-se-
á sobre o papel do Ministério Público no tocante à defesa dos direitos difusos,
aqueles que, direta ou indiretamente, afetam a vida de toda a população, mediante
pesquisa bibliográfica, doutrinária e jurisprudencial, com ênfase no instrumento
processual denominado ação civil pública, utilizando-se como método de
abordagem, o dedutivo.
2. A atuação do Ministério Público nas ações de interesses difusos

2.1 Da origem e evolução do Ministério Público

Muito embora as atribuições do MP tenham sido elencadas pela CF/88,

diferentemente do que muitos imaginam, o processo de desenvolvimento do MP não
teve início com a promulgação da Constituição de 1988, mas sim, durante o regime
anterior, remontando ao ano de 1973, quando um novo Código do Processo Civil
autorizou o MP a intervir em todos os processos nos quais o “interesse público”
estivesse presente (ARANTES, 2012).
Apesar de a intenção inicial da medida fosse a defesa dos interesses da
administração pública, a formulação do art. 82 do CPC permitiu que o MP passasse
a explorar a ideia de que o interesse público não se restringia aos interesses do
governo e de suas agências, mas dizia respeito aos interesses mais amplos da
sociedade. Teve início ali a sua bem sucedida trajetória de separação do Poder
Executivo e de afirmação como representante da sociedade, da qual a Constituição
de 1988 é ponto de chegada e não de partida.
Sua responsabilidade de guardião da ordem jurídica pode ser considerada
perante qualquer dos Poderes do Estado e não apenas perante o Judiciário. Ele zela
pela fiel observância e pelo cumprimento das normas jurídicas. Trata-se de seu
papel tradicional: o de custus legis, ou seja, o de fiscal da lei, velando pela defesa do
ordenamento jurídico. Há estreita ligação entre a democracia e um Ministério Público
forte e independente, pois é instituição que só atinge sua destinação em meio
essencialmente democrático.
2.2 Atribuições constitucionais do Ministério Público

A CF/88, traz em seu artigo 127, a categorização do Ministério Público como

uma “instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-
lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e
individuais indisponíveis”. (BRASIL, 1988, p. 69)
Consiste, portanto, em uma das muitas instituições através das quais o
Estado manifesta sua soberania, exercendo uma função de auxílio jurisdicional,
contribuindo substancialmente para a boa administração da Justiça.
A própria Carta Magna de 1988 estabelece em seu artigo 129, as funções
institucionais do Ministério Público, que são exatamente suas atribuições
constitucionais:

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:

I – promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;
II – zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos erviços de
relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo
as medidas necessárias a sua garantia;
III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos;
IV – promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins
de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta
Constituição;
V – defender judicialmente os direitos e interesses das populações
indígenas;
VI – expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua
competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na
forma da lei complementar respectiva;
VII – exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei
complementar mencionada no artigo anterior;
VIII – requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito
policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações
processuais;
IX – exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que
compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial
e a consultoria jurídica de entidades públicas.
(BRASIL, 1988, p. 70, grifo nosso)

Assim, segundo a Constituição, são funções institucionais do Ministério

Público: promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei; zelar pelo
efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos
direitos assegurados na Constituição, promovendo as medidas necessárias à sua
garantia; promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos, além de outras atribuições especificadas em lei.
Destarte, que o MP é uma instituição estatal que integra o sistema de justiça,
cuja principal função é a de promover a ação penal pública nos casos previstos em
lei, em termos substantivos. Em termos formais ou processuais, sua principal função
é a de custos legis, isto é, a de atuar como fiscal no processo de aplicação da lei.
Quanto à primeira, sua atuação se impõe pela obrigação estatal de zelar pelo direito
à vida, cabendo ao MP levar adiante todos os casos de lesão criminal que baterem à
sua porta por meio, principalmente, do inquérito policial. Quanto à segunda, sua
presença no processo não se dá como parte ou autor, mas como elemento
interveniente a zelar pela observância da lei no julgamento de casos concretos.
O MP está estruturado em todo o território nacional, acompanhando de perto
a estrutura federativa em geral e a do Judiciário em particular. Assim, no plano da
União temos os Ministérios Públicos Federal, do Trabalho e Militar, que atuam
perante as respectivas justiças especializadas (devemos incluir na alçada da União
também o MP do Distrito Federal e Territórios). Nos estados, temos os Ministérios
Públicos estaduais que atuam perante a justiça comum, civil e criminal (ARANTES,
2012).
Nas últimas décadas, o Ministério Público conheceu inigualável
desenvolvimento institucional, passando a contar com autonomia funcional e
administrativa, fazendo jus, seus integrantes, às mesmas garantias que os membros
da magistratura. Nesse quesito, o Ministro do Supremo Tribunal Federal, Celso de
Mello, já ponderou que:

[...] com a reconstrução da ordem constitucional, emergiu o Ministério

Público sob o signo da legitimidade democrática. Ampliaram-se-lhe as
atribuições; dilatou-se-lhe a competência; reformulou-se-lhe os meios
necessários à consecução de sua destinação constitucional, atendeu-se,
finalmente, à antiga reivindicação da própria sociedade civil. (BRASIL, 2009)

Vê-se que, realmente, a Constituição Federal conferiu ao Ministério Público a

legitimação e os instrumentos necessários para a defesa dos interesses da
coletividade, podendo atuar como fator de equilíbrio nas relações entre a
Administração Pública e o administrado, objetivando o bom e correto funcionamento
da máquina estatal, a salvaguarda dos direitos dos administrados e a harmonia entre
os Poderes.
No entanto, apesar de haver legitimado o MP à defesa “dos interesses sociais
e individuais indisponíveis,” o próprio texto constitucional veda-lhe “a representação
judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.” Vale ressaltar que ao
Ministério Público, no exercício da ação pública, cabe basicamente os mesmos
poderes e ônus que às partes. Com algumas ressalvas, como bem explica Mazzilli
(2011, p. 85):

Essa assertiva deve ser entendida em termos, pois os membros do

Ministério Público não prestam depoimento pessoal; não podem dispor,
confessar ou fazer o reconhecimento jurídico do pedido; não adiantam
despesas, que serão pagas a final pelo vencido; não se sujeitam aos
mesmos prazos para contestar e recorrer, gozando, antes, de prazos
dilatados para isso; não recebem nem são condenados em custas ou
honorários advocatícios. Igualmente nas ações movidas pela instituição,
seus membros não se sujeitam à reconvenção, pois não haveria conexidade
entre ação e reconvenção, que, sobretudo, sequer teriam as mesmas
partes. E, quando sucumbe, o Ministério Público não responsabiliza a si
próprio, mas sim ao Estado, de que é órgão.

A regra é a de que o Ministério Público só pode propor ações em hipóteses

taxativas, previstas na lei, salvo em matéria de interesses transindividuais, pois no
tocante à tutela judicial de interesses difusos, a legitimação do Ministério Público é
genérica. Pode o Parquet propor qualquer ação civil pública, com qualquer pedido,
quando atue em defesa de interesses transindividuais, desde que essa iniciativa
atenda aos interesses gerais da coletividade.
Com a vigência da Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e Lei Orgânica
do Ministério Público da União, os membros ministeriais já não agem mais como
procuradores da Fazenda. Mesmo quando o Ministério Público propuser ações em
defesa do patrimônio público, não mais o fará como representante da Fazenda, e
sim como substituto processual. No que tange à legitimação passiva, a ação civil
pública pode ser ajuizada em face de qualquer pessoa, independentemente da
existência de prova pré-constituída, que pode ser feita em instrução regular. A
competência é funcional em razão do local do dano.
 AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INQUÉRITO. DOCUMENTOS. A Turma entendeu,
por maioria, que não há falar-se em má-fé quando o Ministério Público não
leva à ação civil pública todos os documentos constantes do inquérito civil
público. É possível descartar aqueles que não lhe parecem relevantes, isso
em razão da própria natureza do inquérito.

2.3 Dos direitos e garantias fundamentais constitucionais concernentes à

coletividade

Já no preâmbulo da Constituição Federal de 1988, declara-se o propósito de

“instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos
sociais e individuais, a liberdade, a segurança” (BRASIL, 1988), objetivo este que
pode ser tomado como o “pilar ético-jurídico-político da própria compreensão da
Constituição” (MENDES, BRANCO, 2015, p. 135).
A finalidade dos direitos fundamentais pode ser categorizada em direitos de
defesa e direitos instrumentais. Os primeiros dizem respeito ao impedimento de que
o Poder Público invada a esfera privada dos indivíduos o que, se ocorrer, permite o
ingresso em juízo para proteger o bem lesado. Os segundos “consagram princípios
informadores de toda a ordem jurídica (legalidade, isonomia, devido processo legal,
etc.), fornecendo-lhes mecanismos de tutela” (BULOS, 2012, p. 330).

2.4 Interesses difusos: conceito e considerações

Os direitos difusos são os interesses de grupo titularizados por pessoas

indetermináveis, unidas por situações de fato conexas, e nos quais o dano causado
é individualmente indivisível.
Os direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos começaram a ser
sistematizados com o advento da Lei de Ação Civil Pública - Lei 7.347/85, surgiram
com a Constituição Federal de 1988 e concretizaram-se com o Código de Defesa do
Consumidor - Lei 8.078/90, sendo, atualmente, também contemplados por outras
legislações.

Considerações finais
Referências bibliográficas

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 10 jun.
2021.
BULOS, U. L. Direito Constitucional ao alcance de todos. 4. ed. São Paulo:
Saraiva, 2012.