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Elaboração das leis: as etapas do processo legislativo no âmbito municipal
DIREITO CONSTITUCIONAL

09 jul 2010, 01:30

POR: RIBERTI DE ALMEIDA FELISBINO

Resumo: O objetivo deste texto é demonstrar que o processo de elaboração

das leis envolve uma série de atos coordenados e subsequentes. Esses atos
concretizam-se com as seguintes etapas: i) iniciativa, ii) emenda, iii)
discussão, iv) votação, v) sanção ou veto e vi) promulgação. A sequência de
todos esses atos é considerada pelo Direito Constitucional e Administrativo
como processo legislativo.
Palavras-chave: processo legislativo, município, prefeito, vereadores.

De acordo com Silva (1976), o processo legislativo é um conjunto de

atos “(...) realizados pelos órgãos legislativos visando à formação das leis
constitucionais, complementares e ordinárias, resoluções e decretos
legislativos” (p. 98). O atual ordenamento jurídico fixa e fornece os elementos
fundamentais do processo de formação de leis. O processo legislativo
municipal pode, segundo Meirelles (1993), compreender de todas as
espécies normativas enunciadas no art. 59 da atual Constituição Federal. O
processo legislativo local consiste na criação de emendas à Lei Orgânica
Municipal, leis complementares, leis ordinárias, decretos legislativos e
resoluções e esse processo apresenta as seguintes etapas: i) iniciativa, ii)
emenda, iii) discussão, iv) votação, v) sanção ou veto e vi) promulgação. A
seguir vamos discutir cada etapa para mostrar as suas particularidades.
            A iniciativa é o que dá início ao processo legislativo, mediante a
apresentação de um projeto de lei, de decreto legislativo ou de resolução,
conforme a matéria que se pretenda regular. A iniciativa legislativa é um
poder atribuído a alguém ou a algum órgão que é chamado de titular da
iniciativa.
Ela pode ser concorrente (geral) ou privativa (reservada). Existem
matérias que, cuja regulamentação legislativa, podem partir de projetos
apresentados pelos vereadores, pelo prefeito, pela Mesa Diretora da casa
Legislativa e também pelas comissões permanentes ou, ainda, pela
população, que a Lei Orgânica Municipal confere a ela o poder de iniciativa
(Silva, 1977). A esse poder de iniciativa é denominado como iniciativa
concorrente, isto é, todos têm o mesmo direito de apresentar projetos. A
iniciativa privativa cabe exclusivamente ao chefe do Executivo ou à Mesa
Diretora. A iniciativa privativa, de acordo com Meirelles (1993), “(...)
assegura o privilégio do projeto ao seu titular, possibilita-lhe a retirada a
qualquer momento antes da votação e limita qualitativa e quantitativamente o
poder de emenda, para que não se desfigure nem se amplie o projeto
original; só o autor pode oferecer modificações substanciais” (p. 472).
A iniciativa privativa pode ser de duas naturezas: i) discricionária e ii)
vinculada. Na discricionária, o seu titular pode usá-la a qualquer momento,
enquanto na vinculada é usada com um prazo para o seu exercício, por
exemplo, o projeto de lei orçamentário (Meirelles, 1993; Jampaulo Jr., 1997).
Uma outra etapa do processo legislativo consiste na utilização de
emendas. As emendas, segundo o Direito Constitucional e o Administrativo,
são proposições destinadas a modificar o texto do projeto original. “A
faculdade de emendar sofre algumas restrições. Só quem pode propor
emendas são os vereadores. O Executivo não pode fazê-lo diretamente,
salvo por meio de algum vereador”, diz Gonçalves (1997, lição 2, p. 22). E
mais: “(...) as emendas não podem resultar em aumento de despesa quando
os projetos contiverem assuntos de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo,
exceto no caso das leis orçamentárias que, mesmo assim, encontram
limitações constitucionais” (Ibid). 
Segundo Silva (1984, 1977), há duas espécies de emendas. A primeira,
chamada de emenda substantiva, é destinada a modificar o conteúdo do
projeto original. Já a segunda, conhecida como emenda formal, procura
modificar a distribuição da matéria contida no projeto original. Essas duas
espécies de emendas ainda apresentam uma subdivisão.
As emendas substanciais subdividem-se em:
i) Aditivas: proposição que se acrescenta a outra, por exemplo, a emenda que
manda acrescentar mais um parágrafo a determinado artigo do projeto.
ii) Supressiva: ao contrário da Aditiva, é uma proposição que manda erradicar
qualquer parte de outra, por exemplo, uma emenda mandando suprimir um
artigo do projeto.
iii) Substitutiva: proposição apresentada em substituição à outra, por
exemplo, quando se tem uma emenda substitutiva mandando substituir um
artigo ou parágrafo do projeto por outro.
As emendas formais subdividem em:
i) Separativa: proposição que manda dividir dispositivos do projeto,
separando, por exemplo, em dois ou mais dispositivos, matéria contida  em
um só.
ii) Unitiva: ao contrário da Separativa, é uma proposição que manda reunir, 
em um só dispositivo, matéria contida em dois ou mais.
iii) Distributiva: proposição  que manda redistribuir a matéria do projeto,
mudando de lugar: títulos, capítulos, seções, artigos ou parágrafos.
A discussão é a etapa de apreciação do projeto, seja de iniciativa
concorrente ou privativa. Esse ato do processo legislativo é precedido de
exame das comissões permanentes ou especiais. De acordo com Meirelles
(1993), “a discussão é a fase propriamente pública da elaboração da lei,
realizada em plenário, onde todos os seus membros podem debater o projeto
original e suas emendas (...)” (p. 473), se houver, “(...) na forma e nos prazos
regimentais” (Ibid).
Uma outra etapa que compõe o processo legislativo é o processo de
votação. A votação é a manifestação da vontade do plenário, através do voto
de cada parlamentar presente à sessão. O processo de votação pode ser
feito por forma simbólica, nominal ou secreta. A votação simbólica consiste
na manifestação por gesto ou atitude, por exemplo, mantendo-se sentado,
levantando-se ou, ainda, erguendo o braço.
Por exemplo, na Câmara Municipal do município de Mogi Mirim (SP),
pelos Regimentos Internos de 1960 e de 1998, a votação simbólica é a regra
geral para as votações. Esse processo só será abandonado por disposição
legal ou por requerimento verbal dos vereadores, aprovado pelo plenário. Ao
anunciar a votação de qualquer matéria, o presidente da casa Legislativa
mogimiriana convida os parlamentares que estiverem de acordo a
permanecerem sentados e os que forem contrários a se levantarem,
procedendo, em seguida, à necessária contagem e à proclamação do
resultado (RI[1], 1960 e 1998).
Na votação nominal, os vereadores declaram ou escrevem,
publicamente, ‘sim’ ou ‘não’, enquanto a secreta se manifesta sigilosamente,
sem assinatura dos votantes. A votação só poderá ocorrer no plenário, logo
após o encerramento das discussões com quórum legal, conforme o
procedimento regimental. O quórum para deliberação pode ser pela maioria
simples, absoluta ou qualificada.
A maioria simples, também conhecida no Direito Constitucional e no
Administrativo por relativa ou ocasional, é traduzida por mais da metade dos
votantes, considerados apenas os presentes à sessão. Por exemplo: maioria
simples de nove votantes, os que estejam na sessão na hora da votação, é
cinco. Pode ocorrer também, de acordo com Aguiar (1973), “(...) quando os
votos se dispersam por mais de duas hipóteses, a que expressa o maior
resultado da votação, também apenas com base no número de votantes (...)”
(p. 91-92). Por exemplo: “(...) se, dentre 11 votantes, houver dispersão de
votos por mais de duas hipóteses, a maioria simples será a maior votação
obtida: imaginemos três grupos; um obtém dois votos; o outro, quatro e o
terceiro, cinco votos; vencerá esse último, por maioria simples” (Ibid). 
A maioria absoluta manifesta-se por mais da metade do número total
dos vereadores, incluídos presentes e ausentes à sessão. Por exemplo: a
maioria absoluta de dez é seis. Em caso de totais ímpares, a maioria absoluta
corresponderá ao número inteiro acima da metade (Aguiar, 1973). A maioria
qualificada é constituída pela votação favorável de 2/3 dos membros da
Câmara Municipal. Vejamos um pequeno exemplo: se numa Câmara
Municipal tem 17 vereadores, a maioria qualificada de 2/3 será 11, isto é,
17/3 = 5,6 * 2 = 11,2. É importante ressaltar que nesse tipo de votação,
somente os presentes à sessão entraram na contagem. 
 A sanção ou veto é também uma etapa do processo legislativo. A
sanção é a aprovação, pelo chefe do Executivo, do projeto anteriormente
aprovado pela Câmara Municipal. Esse ato é de competência exclusiva do
chefe da Prefeitura, e o mais importante é que só estão sujeitos a ele os
projetos de lei. A sanção pode ser de dois tipos: i) expressa e ii) tácita. A
expressa ocorre quando o chefe do Executivo declara sancionado no prazo
estipulado regimentalmente. Quanto à tácita, o prefeito deixa transcorrer o
prazo regimental sem opor o veto à proposição. Se o prefeito utilizar essa
tácita, ou seja, deixa estourar o prazo para sancionar o projeto de lei
aprovado pela Câmara Municipal, o presidente da Mesa Diretora deverá
promulgá-la em 48 horas.
Só o chefe do Executivo tem o poder de veto. A instituição do veto foi
introduzida na Constituição Federal de 1824 como ‘negativa de sanção’. A
denominação de veto passa a ser utilizada com a reforma constitucional de
1926 à primeira Carta Magna da República de 1891, quando é introduzida a
modalidade de veto parcial. A partir de 1934, o veto passa a contar com
dispositivo constitucional próprio, que ratifica a modalidade de veto parcial, ao
lado da sanção. Perde a importância e a finalidade com a Constituição de
1937 (Campanhole, 1989). Segundo Campanhole (1989), seu retorno na
Constituição de 1946 se dá em uma versão mais favorável ao poder
Legislativo. Mantendo a tradição constitucional brasileira, ele se apresenta de
duas maneiras: i) veto total e ii) parcial. Total quando o projeto de lei é vetado
inteiramente e parcial quando é vetada qualquer disposição, isto é, artigos,
parágrafos, alíneas ou incisos.
Aprovado um projeto de lei na forma regimental, será ele no prazo de
dez dias úteis enviado ao prefeito para fins de sanção e promulgação. O veto
é a oposição formal do poder Executivo ao projeto aprovado pelo poder
Legislativo. O prefeito terá que manifestar, por escrito, a sua oposição ao
projeto, fazendo chegar a Câmara Municipal, no prazo regimental, os motivos
de seu desacordo com a matéria. Segundo Meirelles (1993), o veto pode ser:
i) inconstitucional, ii) ilegal e iii) contrário ao interesse público. De acordo com
esse autor, “(...) a inconstitucionalidade é a colidência da proposição com
a Constituição federal ou a estadual; a ilegalidade é o desrespeito a leis
superiores” (1993, p. 469).
A inconstitucionalidade pode ser verificada quando o projeto de lei fere
diretamente as normas federais ou estaduais. Por exemplo, quando o chefe
do Executivo estadual fixa os subsídios dos parlamentares municipais de um
determinado município. Nesse caso, essa lei estaria em desacordo com o art.
29, inciso VI, da atual Constituição Federal, que atribui aos parlamentares à
iniciativa de lei que fixe os seus subsídios.
 A ilegalidade acontece quando o projeto vai de encontro a uma norma
prevista em lei competente. Por exemplo, uma lei municipal permitindo ao
município uma despesa com seus funcionários superiores a 60,0% de sua
receita corrente líquida. Nesse caso, a lei municipal seria ilegal, porque feriria
uma lei competente para dispor sobre aquela determinada matéria. No que se
refere aos projetos considerados contrários ao interesse público, “(...) cabe ao
prefeito, com acuidade político-administrativa, confrontar o projeto com os
superiores reclamos da coletividade, da ordem pública, da economia
municipal e da própria administração, para aferir da conveniência e
oportunidade de sua conversão em lei” (Meirelles, 1993, p. 523-524).
Além dessas duas formas de veto, também informalmente fala-se de
‘embargo de gaveta’ e o ‘veto ameaça’ (Pessanha, 1997). O chamado
‘embargo de gaveta’, também conhecido na Ciência Política como ‘pocket
veto’ (Shugart e Carey, 1992), é um recurso passivo e procrastinador. Com
‘veto ameaça’, de acordo com Pessanha (1997), o chefe do Executivo “(...)
faz chegar ao autor de determinada proposta a sua disposição de vetá-la,
forçando uma desistência ou entendimento” (p. 54).
Por fim, a promulgação é a última etapa do processo legislativo. É o ato
pelo qual o chefe do poder Executivo ou o presidente da Mesa Diretora da
casa Legislativa, no caso de sanção tácita ou veto rejeitado pelo plenário,
declara a existência da lei. Uma vez promulgada uma lei, não poderá ela ser
retirada do mundo jurídico, a não ser através de um projeto de lei que a
revogue.
Para fechar este texto é conveniente dizer que as etapas do processo
legislativo não sejam simples como se imagina. Esse processo é complexo,
pois além dessas normas e dos procedimentos institucionais, existem outras,
que juntamente com os interesses individuais dos atores políticos envolvidos
nesse processo, estabelecem um processo obscuro e de difícil identificação.

Bibliografia

AGUIAR, J. C. (1973). Processo legislativo municipal. SP: Editora Forense, 1º

edição. 
CAMPANHOLE, A. H. (1989). Todas as Constituições do Brasil. SP: Editora
Atlas.
GONÇALVES, M. F. R. (1997). Processo e técnica legislativa, RJ: IBAM,
Programa de Educação à Distância, Lições 1, 2, 3, 4 e 5.
JAMPAULO Jr., O processo legislativo municipal: doutrina, prática e
jurisprudência, SP: Editora De Direito.
MEIRELLES, H. L. (1993). Direito municipal brasileiro. SP: Editora Malheiros.
PESSANHA, Ch. (1997). Relações entre os poderes Executivo e Legislativo
no Brasil: 1946-1994. Tese de Doutorado em Ciência Política, SP:
USP.
SILVA, J. A. (1976). Curso de Direito Constitucional Positivo. SP: Editora
Revista dos Tribunais, vol. 1.
___________ (1977). Manual do vereador. SP: Fundação Prefeito Faria
Lima/CEPAM, 2º edição.
___________ (1984). O Prefeito e o município. SP: Fundação Prefeito Faria
Lima/CEPAM, 3º edição.
SHUGART, M e CAREY, J. (1992). Presidents and assemblies: constitutional
design and electoral dynamics. Cambridge: Cambridge University
Press.
Outras fontes
Constituição da República Federativa do Brasil (1988).
Regimento Interno da Câmara Municipal de Mogi Mirim (SP), Resolução nº
216, dezembro de 1998.
________________________________________________ (SP), Resolução
nº 32, março de 1960.