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  • Costa Alfredo Bruto Da - Conceito de Pobreza

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    Auris coteciva, od a arecgdo de Prvte Léon, Mistévia Eeonémica © Social do Hund: Gabinete do Hist6la Econémica e Social do ISE a0 Eduardo de Sousa Fertera (E4), Integeagta Ecensmiea — CEE —A Adosao do Postugal Daniel Bossa Manuela Siva, © Emprego das Mulhores em Poilugal— +A mBo inisivelx na ds fininagdo sexual no emprego Anténlo Mil Hemens a CONCEITO DE POBREZA (*) rn Weck Beoe Alfredo Bruto da Costa 1—Necessidede do uma dofiniSa Se outro mérilo nao tivessem os indmeros estudos que se vom realizando fem todo © mundo no dominio da pobreza, bastaria, para os justificar, o notdvel ontributo trazido para 0 aprofundamento do conceito. Porventura magro, & primeira vista, esse resultado — que esté longe de ser 0 unico — impede, ‘no entanto, que a maléria seja tratada com simplismo, pelo que trouxe em proveito da compreensao da pobreza, designadamente quanto a sua ‘complexidade e’ pluri-dimensionalidade, & variodade de formas e modalidades de que pode revestir-se, importancia dos aspectos siluacionais do homem, & necessidade de superar os limites, demasiado estreltos, dos conceitos {radicionais, 0 conceito de pobreza nao permaneceu inallerado no decurse do tempo, Impelido que toi, sobretudo, pela exigéncia de se adaptar as particularidades dos paises allamente industializados, pelo progresso das ciéncias socials & dos meios de comunicagao social, e, no menos importante, pela crescente sensiblidade da consciéncia moral a siluagdes que acolhem desigualdades Inaceitdvels @ atingem gravemente a dignidade humana. De tudo isso resulta que falar hoje de pobreza, sem explicitar 0 conceito que esta por dolrs da palavra, 6 sujeltarse a ndo ser compreendido ou ser ‘mal interpretado. Por exemplo, nao hd tazdes de ordem estatistica ou meras diferengas metodolégicas que expliquem que a percentagem de familias pobres na Dinamarca de 1977 fosse superior & da Argentina de 1970 (13 % © 8%, rospectivamento). A aparente contradicao decorre do simples facto do se tralar de valores extraidos de dois estudos que partem de definigoes de pobreza 140 diversas que a comparagdo dos resultados & de todo destituida do significado (CEC, 1981, p. 83; ALTAMIR, 1981, p. 74), presente artigo permitiré ao leltor menos familiarizado com o assunto omar contacto com os principais conceitos de pobreza apresentados na recente literatura especializada, designadamente quanto aos aspectos que (7 0 proseate artigo iniogtase num wabalho conjuno, ainda em curso, da Prot. Manuela ‘Siva # meu, ave incu aspectos fdtcos, como 0 dos conceltos de pobrera,@ andlses emplicas {a pobreza em Portugal. Desejo agiadecor A Manuela Siva o mullo que the dove a parte que ‘agora $0 publica. Agiadego & Di" Lie Garicios os coments © creas que leve ‘a amabilcede de formar. (© presante toxto ¢ do minha exclusiva reeponsabitdads, ~ consideiam, os termos de referencia que ullizam, os criténUs em que -assentam e 0 grau de operacionalidade que oferecem para efeitos de andlise do problema e formulagao de solugbes. 2 Pobre sbsohita No passado, a pobreza era definida, {undamentalmente, em termos do tendimento (ou orgamento) familiar e das necessidades de sobrevivéncia (em sentido fisiolégico). O conceito de subsisténcia fol inicialmente aplicado na Inglaterra por Charles Booth e Seebohm Rowntree, nos finais do século xix Rowntree, autor que se tornou cléssico pelos seus estudos sobre a pobreza ‘em York, definiu 0 padrao absolulo de pobreza como +a despesa minima necesséria & manutengdo da saiide meramente fisica» (1901), ou seja, & alimentagao, vestudrio, combustivel, renda (de casa) @ uma rubrica do anecessidades essencials diversas», Mais precisamente, Rowntree considerou ‘estarem em pobreza primaria as lamilias cujos rendimentos totals «fossem insuficientes para obter o minimamente necessdrio & manutengio de eficiéncia meramente fisicam (op. cit.) © caracter austero deste padrao esié expressivamente ilustrado neste cendrio que o proprio autor descreve’ Uma familia que viva no limiar consentido nesta estimativa nunca deve gastar 0 que seja em tarifa de combolo ou camioneta. Nunea deve destocar-se no pals sendo a pé. Nunca deve comprar ‘um jornal barato ou gaslar soja 0 que for na compra de um bilhete para um concerto popular. Nao deve escrever carlas a filhos ausentes, visto néo poder suportar a despesa com selos postais. Nunca deve contribuir com nada para a sua igroja ou capela, ou prestar a um vizinho qualquer ajuda que custe dinheiro. Nao pode oupar nem inscrever-se numa associagao de socorros mutvos ou hum sindicato, porque nfo pode pagar as necessérias quotas. As criangas nao devem ter dinheiro para bonecas, berlindes ou bolos. © pal ndo deve fumar nem beber cerveja, A mae nunca devo ‘comprar roupas bonitas para si ou para as suas criangas, sendo © tipo de quarda-roupa familiar, como o da dieta familiar, governado pela regra «nada deve ser comprado que néo seja absolulemente necessivio & manulengao da sadde fisica, e 0 que for comprado deverd ser do mais simples e mais econémico». Caso uma crianga adoega, deverd ser atendida pelo médico da freguesia; caso mora, deverd ser enterrada pola freguesia. Por uitimo, © assalariado nunca dove faltar ao trabalho um Gnico dia (op. ci). Este 0 quadro genérico de vida de uma familia que, para Rowntree, estarla em pobreza primdria, Para 0 mesmo autor, estariam em situagao de prtrera scone Wantas com vendrento em rnin sullen par as colocar acima da pobreza priméria, mas que, em resultado de uma distribuigao menos «éptima» das despesas, viviam em estado de caréncia (SCOTT, 1981, p. 6; TOWNSEND, 1979, p. 565). Wolf Scott sustenta que Rowntree nao teria definido 0 concelto de pobreza secundaria de modo directo, visto ter reunido nessa categoria as familias que, no seu segundo estudo (1996), mostravam sinais de pobreza mas ndo figuravam entre as que 80 encontravam em pobreza primdria. Todavia, 0 simples facto de, nesse estudo, Rowntree ter langado mao do conceito tao subjective como o de aparéncia de pobreza» — sacrificando, assim, a consisténcia cientifica do conceito de pobreza — sugere, para Scott, a sua insatistacao relativamente ‘a0 concelto de pobreza priméria tomado como padrao unico de releréncia (SCOTT, 0p. cit,, p. 7). Assinale-se que o rol de necessidades utllizado por Rowntree no estudo de 1996 ¢ mais amplo do que o anterior, incluindo despesas em jornais, solos, papel de escrever, radio, térias, cerveja, tabaco © prendas. As necessidades acrescentadas ultrapassam 0 conceito de subsisténcia fisica e abrangem aspectos de natureza social e cultural. Importa, fo entanto, ter presente que a divisdo entre as necessidades culturais e as lisicas tem severas limitagdes decorrentes da reciproca influéncia que exercem umas nas outras (GEORGE, 1973, pp. 43 e 44). © que ficou dito permite explicitar as principals caracteristicas do conceito de pobreza absoluta, quo ndo so prejudicadas pelos sucassivos ‘alargamentos que 0 conjunto de necessidades essenciais tem vindo a sotrer. De salientar, primeiramente, 0 seu caricter normative. O concelto assenta na nogao de necessidades elementares, a comogar pelas de subsisténcia lisica, independentemente do nivel de desenvolvimento atingido pelo pais, dos padtées de distribuigao do rendimento e da riqueza, ou do modo como o nivel de vida de cada individuo (ou familia) tenha variado ao longo do tempo, Presume-se, por outro lado, ser possivel dar-Ihe um conteddo objectivo, susceptivel de ser traduzido om roferdncias de base cientitica, quer na identilicagao das necessidades, quer na definigao do que seja o grau suficionte de satislagao dessas necessidades. Os estudos no dominio rulticional so exemplo dessa possibilidade, no respeilante as necessidades alimentares. Admite-se, por ultimo, que © concello consente formulacoes minimamente operacionais, nao s6 para a caracterlzagao © medi¢ao da pobreza, mas também para a definigao de pollticas de combate & pobreza, Dentro do conceilo absoluto, tém sido propostas, mals recentemente, diversas detinigdes de pobreza, mormente com roferéncia a paises onde este assume dimensdes massivas, Num relatério do Banco Mundial, ¢ qualiticada de pobreza absoluta suma condigao de vida de tal modo caracterizada por subnutrigao, analtabetismo © doenga que fique abaixo de qualquer detinigdo razodvel de decdncia humana» (WORLD BANK, 1980, p. 32). Como pode verificar-se, esta definigao contempia, explicitamante, a educagao e a saiide — aspectos praticamente aust do canato dp Rownuee. Do ott, tam, «rea MM ua componente. subjectiva, inevitavelmente associada a expressées como ‘udelinigdo razoavels e sdecnoia humanas, Também um relatério das Nagdes Unidas contém uma definigéio de pobreza: «Toda a familia a0 nivel de pobreza deve poder, primeiramente, ssatislazor as suas necessidades fisiolégicas de alimentagao, abrigo © vestuério de. modo suliciente para a sobrevivéncia fisiolégica; isto 4 deve tor rendimento suficiente para estar razoavelmente livre de doenga ou morte causadas por subnutrigao ou abrigo ou vestuério delicientes. Além disso, 0 rendimento familiar deve ser suticiente para que a familia possa respeitar jas leis © normas da sociedade (por exemplo, as normas habitacionais, a8 leis sobre exposigfo indecorosa ou pauperismo, as leis fiscals, etc). Finalmente, uma familia vivendo 20 nivel da pobreza deve poder atingir um inimo de aceitagso social ¢ desenvolvimento pessoal. Estas és finalidades (a tisiol6gica, a legal @ a social) sd0, em certa medida, hierérquicas: cada uma implica melhores ou mais bens e servigos do que a precedente» (UNITED NATIONS, 1969}. Note-se que esta delinigdo se refere & pobreza som a qualiticar de absoluta © abrange um conjunto de matérias apreciavelmonte mais vasto do ‘que a anterior. Todavia, parece legitime colocéla entre as definigoes que tém subjacente o conceito de pobreza absoluta, vislo apresentar, a meu ver, as principais. caracteristicas desse conceito. (© alargamento do conceito de pobreza absoluta terse verificado, também, noutras direcgdes. Sugere-se, por exemplo, que a variével rendiimento seja substituida por recursos, incliindo as cinco seguintes categorias: rendimentos em numerério, bens de capital (habitagdo, poupangas, etc), boneticios em espécie associados ao emprego, servigos piblicos de natureza social em espécie (sade, educagao, etc.) e rendimentos privados em espécie (produgao doméstica, etc), © mérito desta proposta reside, por um lado, em. entrar em linha de conta com sbeneficios» efectivos que as sociedades concedem sob forma distinta do rendimento e, por outro, no facto de impedir ‘que as polilicas anti:pobreza sejam concebidas em termos de simples ajustamentos (por via de um esquema de redistribuigao do rendimento, por ‘exemplo), ignorando a eventual necessidade de alteragées estruturais, por ventura em mais de um sistema institucional (TOWNSEND, 1979, p. 55)()- (0) Ao dotendor @ substitugto do rendinanto por recursos, Townsend nao pretend toinar ais aceldvel 0 conceto do pobreza absolute, que considaralninsocamente nsastiatrio, como se x8 nes "40 lundemental do sev pansamanio: «A pobreza pode set detiida Gbpavamento@ apleada consstentomente epenas om tomes do coneato de privat relate (oo cit. p. 31). No entanto, a subsiulgdo da vaidvel vendimento por racursos nao implica, iso por, a teelgto do concelo de pobreza absclule. Esta a razAo por que uiize! sia parte ‘da teota detendléa por Townsend para ivstar a possbildade de alargar a formulagao iliat {9 coneeto absotuto. Uina cua posse roconanda cus paiva sis erat tendo por roferéneia no apenas a caréncia de recursos, mas também a possibilidade de acesso a esses meios. Além de introduzir um elemento dindmico (Wrala-se de considerar nfo s6 a situacdo presente, mas ainda a possibilidade de a moditicay), também neste caso a retlexdo conduz a0 sistema sécio econémico, designadamente com vista @ averiguar se a pobreza resulta da n8o utlizagdo de oportunidades que o sistema oferece ou, pelo Contrtio, de bloqueios existentes no pr6prio sistema. Nao se quer, com isso, dizer que, em qualquer daquoles casos, 0 apoio directo aos individues & familias pobres seja disponsdvel (SRINIVASAN, 1977, p. 2) De ‘elerit, por tilimo, a nog de pobreza xno materials, que se felaciona com aspectos como a iberdade, 0 direifo ao trabalho, a vida familiar, a poluigao, a felicidade, etc. (SCOTT, 1979, p. 446), Em face da progressiva extensao da nogag de pobreza absoluta, alguns autores defendem a conveniéncia de fazer uma primeira delimitagao do concelto, correspondente & sobrevivéncia lisica. Esse primeiro limite define (© que se designa por «indigéncias (palavra que parece melhor traduzir 0 vocébulo Inglés afstiutian) (OREWNOWSKI, 1876, p. 11; ALTAMIR, 1981, p. 72, Pode adimiti-se que este nivel do rigor soja util no estudo de pafses onde 2 infonsidade da pobreza dos diversos grupos pobres seja relevante para 0 estabelecimento de prioridades na acco contra a pobreza. N&o deve, no fontanto, esquecer-se que as subdivisbes da pobreza acarretam 0 isco de se subestimar a gravidade social e humana da situagao dos emenos pobres», ue, dentro do universo da pobreza, passarlam & categoria de spriviiegiadose Ao concelto de pobreza absolula tem-se contiaposto o de pobreza relativa. € 0 que iremos analisar de seguida, 3 Pobvor relat Antes do mals, deve notar-se que 0 proprio conceito de pobreza absoluta implica, na pratica, um certo relativismo. Os critérios de escoha das snecessidades elementaresr @ do snivel adequado» de satistagao dessas necessidades, numa doterminada sociedade & num dado momento, esto relacionados com o sistema de valores vigente, a0 qual também pertencem as pollticas escolhidas para combater a pobreza e os julzos sobre a sua Viabilidade, +Em dltima andlise, estes sistemas de valores assentam num julzo ‘moral e politico acerca da ordem social existente 0 modo como a sociedade deve sor organizada. Nao hé qualquer definigélo de pobreza que seja neutra a este respeito» (ALTAMIR, 1981, p. 65). Esta clrcunsténcia explica, pelo menos em parte, que os sistemas de valores conservadores tendam a eslabelecer normas de pobreza suficientemente balxas para minimizer a pressio sobre os recursos totals @ sobre a mudanga social necesséria para eliminar a pobreza. Presume-se que a pobreza resulta de imperfeigdes no funclonamento de um sistema sécio-econémico @ um estilo de desenvo! a7. vimento tides como basicamente satistatérios ou, pelo menos, os melhores ‘ontte os dsponiveis por agora. No extremo oposto figuram as correntes defensoras de sum outro desenvolvimento», que advogam a reorientagao do desenvolvimento no sentido de satistazer as necessidades humanas, com a concomitante reorganizagao dos valores, do relacionamento social @ dos comportamentos @ atitudes individuals, Isto sem prejuizo da urgéncia das transtormagses necessérias e de programas especilicamente destinados a libertar as pessoas da situagao de pobreza (ALTAMIR, 1981, pp. 65:66). Deixo em aberto estes aspectos que se prendem mais com as teorias da pobreza, A breve alusdo que aqui se thes faz destina-se a clarificar a afiimagaio de que a aplicagao do conceito de pobreza absoluta implica certo ‘grav de ‘elavidade. Mesmo que se no ponha em causa o cardcter normative do conceito, ter de reconhecer-se que os critérios e os padroos de referéncia ‘em que asseniam o elenco de necessidades e 0 grau de salistagao dessas necessidades, escolhidos para definir 0 limiar da pobreza, variam com o contexto social. © conceito diz-se eabsoluton na medida em que ndo entra fem linha de conta com 0 juizo e 0 comportamento dos interessados (dimensio subjectiva), nem com a sua situagao avaliada por comparagao com os outros (dimensao relativa). Nao quer isto significar que os padrées devam considerar: ‘se universalmente validos ou imutavels no tempo, & sabido, por exempio, que as necessidades caléricas dependem do clima e do tipo de actividade exercida, como se conhece a influéncia do clima nas necossidades de vestuério © de abrigo. Porém, 0 concelto de pobreza relativa no se limita a contemplar este tipo de variagbes. Considera a pobreza como um fenémeno essencialmente telativo, no sentido de que nao é possivel defini-a conveniontemente sem uma referéncia directa e explicita a sociedade em geral. Wolf Scott qualifica esta abordagem de «deliberadamente relativan (SCOTT, 1981, p. 25). Como atrés se disse, para Townsend, ra pobreza pode ser definida objectivamente fe aplicada consistentemente apenas em termos do conceilo de privagio relativa» (op. cit, p, 31). Nao se trata de um conceito verdadelramente novo. Diversos autores: sallentam este facto, recorrendo sobretudo ao que Adam Smith atirmara jé nna sua obra Riqueza das Nagées: «por necessidades entendo nao s6 os bens: essenciais ao, sustento da vida, mas 0 que 0 costume do pais considera inaceitével que asi pessoas dignas, até dos estratos mais baixos, mio possuam» (SMITH, 1776). Todavia, a nogéo de pobreza relativa tera, possivelmente, reaparecido como exigéncia metodolégica & medida quo crescia a percepgio da pobreza nos paises industrializados. Nao me refito apenas aos chamados «novos pobres» que @ crise econémica da segunda metade da década de 70 velo criar, © optimismo com que, nos principios dos anos 50, se previa que as economias em crescimento © a expansao das politicas sociais resolveriam, de moda duradouro, 0 problema da pobreza, estava comprometido no final da mesma década, mormente por eleito da ‘mudanga de perspectiva na abordagam do problema, O critério do rendimento minima, caleulado com base em necessidades elementares (de alimentagao, vesivario, combustivel, etc.), comegou a ser posto em causa, conjuntamente ‘com a relevancia do conceito de subsisténcia, até af utilizado como padréo de medida da pobreza. Passou a reconhecer-se que a pobreza persistia em palses aparontemente ricos, como a Suécia ea Alemanha Ocidental, @ as estratégias de combate & pobreza tonaram-se objacto do discussao, quer no interior dos pafses quer em instancias internacionals. Porém, para que se pudesse falar de pobreza na Europa, numa allura em que outias parcelas do globo eram devastadas pela tome, impunha-se uma mudanca de Perspectiva, uma passagem de padrdes absolutos para 0 conceilo de felalividade (THOM, 1977, p. 3; GEORGE, 1973, p. 40) (. © cardeter relative deste conceito radica no facto de que as caracteristicas especiticas de cada sociedade constituem o principal termo do roferdncia para a propria dofinicao da pobreza: por exemplo, sordo pobres 08 x por cento mais dasfavorecidos da populagao, ou, alternativamente, fixar 0-4 0 limiar de pobreza ao nivel de determinada percentagem do rendimento médio famnliar Neste entendimento, a pobreza reduz-se aparentemente ao problema da desigualdade. A quesitio pde-se sobretudo quando a pobreza é medida em tetmos de cistribuizao do rendimento (ou despesa de consumo) pelos métodos hhabituais (coeficiente de Gini, entre outros) ou quando o limiar da pobreza seja colocado a nivel tao elevado que esbata as diferengas, particularmente importantes, entre desigualdade © pobreza (SRINIVASAN, 1977, p. 2: BRENNER, 1977, p. 49). Compreendemse, por isso, as frequentes chamadas do alenga0 contidas na literatura recente, para a necessidade de nfo confundir aquolos dois conceitos. Admitir a Identidade entre uma e outra daquolas hnogdes implicaria que se acoltasse que a pobreza s6 doixa do oxistir om sociedades perteltamente igualitérias. Tal perspectiva esvazia, naluralmente, ' especilicidade do conceilo e da realidade da pobreza, com todas as suas implicagdes humanas, sociais, pollicas e éticas. Pode haver desigualdade na istribuigao da riqueza e do rendimento sem que exista pobreza, como 6 admissivel, embora menos provével, a hipétese de existir pobreza sem desigualdade. O primeiro caso — desigualdade sem pobreza — ocorre, por ‘oxomplo, quando os rendimentos mais elevados estejam muito acima da mediana e os mais baixos perto desta, ou quando o nivel geral da sociedade ‘seja to elevado que alé os esiratos menos bem situados tenham condigdes ) Nao quar Isto dizer que ndo este pobreza absolula nos palees mais aitamonto Indusiizados, mas apenas que 0 concoloabsolulo £6 ebarce um des aspect (ou modatdades) a potreza quo 50 vetlica nesses pulses. ve vida telalivos, s6 pode falar-se em pobreza quando o desnivel entre @ situacdes atinja proporgées sérias. Analogamente, o segundo caso —PBbraza som ‘desigualdade — corresponderia a sociedades em que a pobreza absoluta constitui um fenémeno generalizado ou em que os rendimentos mais elevados estdo préximos da mediana e os mais baixos distantes desta (RINGEN, 1982, pp. 7-8; SCOTT, 1981, pp. 25-26; TOWNSEND, op. cit., p. 57; GEORGE, op. cit, p. 40), Alirmar que o conceito de pobreza relativa se caracteriza jundamentaimente pela relago que estabelece com a sociedade em andlise nao 6, pois, suliciente para distingulr os pobres dos que 0 nao sao. Um dos critérios utllizados para especilicar essa referencia a sociedade, quando se trata de Identificar a pobreza relativa, e que, a meu ver, se roveste de particular importancia, respeita ao grau de integragao das pessoas (ou familias) na vida da sociedade. A pobreza relativa implica, nesta perspectiva, ‘uma integragdo insatisfatéria ou mesmo a exclusdo dos pobres. Curlosamente, a idela de exclusdo, associada & da pobreza, ndo pertence apenas 20 dominio técnico. Encontramo-a, Igualmente, no discurso politico fe em pronunciamentos de natureza ética. Numa mensagem dirlgida a0 Congreso (EUA), afirmava 0 presidente Johnson que, para os pobres, @ pobreza significa wma lula diéria para assegurar as necessidades até de uma exist6nicla magra. Significa que a abundancia, os confortos, as oportunidades que véem a sua volta esto para além do sou alcance» (1964. O itélico & mov). Por outro lado, numa das suas mensagens quaresmais, o Papa Paulo VI chamava a atengéo para a «multidao imensa daqueles que todas as socledades do mundo deixam a beira do caminho, foridos no corpo e na alma, despojados da sua dignidade humana, sen pao, sem voz, sem defesa @ sozinhos no Infortiiniol» (1977. 0 itélico 6 meu). Refira-se, ainda, a detinigao ‘adoptada pelo Conselho (de Ministros) da CEE, segundo a qual sao pobres ‘0s individuos ou familias cujos recursos sdo t40 escassos que os excivem ‘do modo de vida minimo aceltével do Estado membro em que vive (CEC, 1981, p. 8. O itélico & meu). Townsend aborda a nogao de exclusdo em termos que dificilmente terao paralelo na restante literatura técnica sobre a pobreza. A dela jé esté presente no parégrafo de abertura da sua cltada obra (Poverty in the United Kingdom): «Os seus recursos (dos pobres) ficam tao serlamente abalxo dos ‘controlados pelo individuo ou familia médios, que eles sfio de facto exclufdos dos padiées de vida, costumes @ actividades correntes» (p. 31). E, noulra que Nav Sef HAZOAVEL quaKineas GE opowme 6y (0) Wott Scot sugere que. om soctedades do ralativa afudncla, em que um rendmento ‘pode silvatso bam ebalxo da média e, contudo, ser substanclat om tormos absolutes, talvaz oje mais adoquado folar-s0 am

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