RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO

SECRETARIA DE PREVIDÊNCIA (SPREV), DA SECRETARIA ESPECIAL DE

PREVIDÊNCIA E TRABALHO, DO MINISTÉRIO DA ECONOMIA
INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL (INSS)
EMPRESA DE TECNOLOGIA E INFORMAÇÕES DA PREVIDÊNCIA
(DATAPREV)

Exercício 2020

10 de agosto de 2020
Controladoria-Geral da União
Secretaria Federal de Controle Interno

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
Órgão: MINISTÉRIO DA ECONOMIA
Unidades Examinadas: SPREV, INSS e Dataprev
Município/UF: Brasília/DF
Ordem de Serviço: 201902260
Missão
Promover o aperfeiçoamento e a transparência da Gestão Pública, a
prevenção e o combate à corrupção, com participação social, por meio da
avaliação e controle das políticas públicas e da qualidade do gasto.

Auditoria Interna Governamental

Atividade independente e objetiva de avaliação e de consultoria,
desenhada para adicionar valor e melhorar as operações de uma
organização; deve buscar auxiliar as organizações públicas a realizarem
seus objetivos, a partir da aplicação de uma abordagem sistemática e
disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de governança,
de gerenciamento de riscos e de controles internos.
QUAL FOI O
TRABALHO
REALIZADO PELA
CGU?
A presente auditoria avaliou
os mecanismos de
governança implementados
no âmbito do Cadastro
Nacional de Informações
Sociais (CNIS), que consiste na
principal fonte de informação
utilizada no reconhecimento
de direitos previdenciários
pelo INSS.
POR QUE A CGU
REALIZOU ESSE
TRABALHO?
Essa ação de controle foi
realizada pelo fato de o
Cadastro Nacional de
Informações Sociais conter
dados sob responsabilidade
de diversos atores públicos, o
que requer o estabelecimento
de instâncias de governança e
a articulação entre as partes
interessadas de modo a
promover o aperfeiçoamento
desse cadastro.
QUAIS AS CONCLUSÕES
ALCANÇADAS PELA CGU?
Os resultados demonstram que o CNIS não foi
instituído por norma específica, o que
ocasiona imprecisões quanto à finalidade e à
composição desse cadastro e impossibilita
avaliar a adequação e a necessidade dos dados
nele disponíveis. Ainda, o decreto que dispõe
sobre a governança do CNIS não estabeleceu
instâncias que favoreçam a atuação conjunta
dos órgãos e entidades envolvidos na
operacionalização do cadastro. Por fim,
observou-se que o envolvimento das partes
interessadas é prejudicado pela ausência de
canais de comunicação estruturados.
QUAIS AS
RECOMENDAÇÕES QUE
DEVERÃO SER ADOTADAS?
Além de propor a atualização dos normativos
relacionados ao CNIS, contemplando a
definição de sua estratégia e o
estabelecimento de mecanismos que
assegurem o alinhamento entre as partes
interessadas, recomendou-se à Secretaria
Especial de Previdência e Trabalho a definição
de diretrizes de governança do CNIS, bem
como a avaliação de riscos que podem gerar
impactos sobre os titulares de dados pessoais.
Adicionalmente, propôs-se a instituição de
mecanismos de avaliação, de controle e de
comunicação no âmbito do CNIS relacionadas
aos dispositivos da Lei Geral de Proteção de
Dados Pessoais e do decreto que dispõe sobre
a governança no compartilhamento de dados
no âmbito da Administração Pública Federal.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
APF – Administração Pública Federal
CadÚnico – Cadastro Único para Programas Sociais
CAGED – Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
CEI – Cadastro Específico do INSS
CNIS – Cadastro Nacional de Informações Sociais
CNPJ – Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica
CNT – Cadastro Nacional do Trabalhador
CPF – Cadastro de Pessoa Física
Dataprev – Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência
e-Social – Sistema de Escrituração Digital das Obrigações Fiscais, Previdenciárias e
Trabalhistas
FGTS – Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
GFIP – Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e Informações
à Previdência Social
INSS – Instituto Nacional do Seguro Social
MDM – Master Data Management
MEI – Microempreendedor Individual
MPAS – Ministério da Previdência e Assistência Social
NIT – Número de Identificação do Trabalhador
ODP - Observatório da Despesa Pública
PASEP – Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público
PIS – Programa de Integração Social
RAIS – Relação Anual de Informações Sociais
SEPRT – Secretaria Especial de Previdência e Trabalho
SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
SIRC – Sistema Nacional de Informações de Registro Civil
SISOBI – Sistema de Óbitos
SPREV – Secretaria da Previdência
SRFB – Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil
TCU – Tribunal de Contas da União
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 7
RESULTADOS DOS EXAMES 9
1 A operacionalização do CNIS. 9
1.1 Entrada de informações no CNIS. 10
1.2 Processamento de informações no CNIS. 11
1.3 Saída de informações do CNIS. 12
1.4 Conclusão a respeito da operacionalização do CNIS. 13
2 Contextualização sobre governança no âmbito desta auditoria. 14
3 Inexistência de normativo que institua, de modo específico, o CNIS. 16
3.1 Histórico sobre a instituição do CNIS. 17
3.2 Ausência de menção ao CNT nos normativos do CNIS editados a partir de 2002. 18
3.3 Conclusão a respeito da formalização do CNIS. 18
4 Ausência de definição normativa quanto à finalidade do CNIS e imprecisão quanto à
abrangência do termo “informações sociais”; impossibilidade de avaliar a adequação e a
necessidade dos dados que serão replicados à finalidade do CNIS. 19
4.1 Histórico da finalidade e da composição do CNIS. 19
4.2 Falta de clareza quanto à finalidade do CNIS. 21
4.3 Conclusão quanto à finalidade do CNIS. 25
5 Não estabelecimento, pelo Decreto nº 10.047/2019, de instâncias de governança que
favoreçam a atuação conjunta de órgãos e entidades envolvidos na operacionalização do CNIS,
com concentração de competências relacionadas à governança na SEPRT. 26
5.1 Histórico sobre as instâncias internas de governança no âmbito do CNIS. 27
5.2 Análise das práticas relacionadas à coordenação no âmbito da governança do CNIS. 31
5.3 Conclusão quanto ao aspecto da coordenação no âmbito da governança do CNIS. 34
6 Ausência de canais devidamente estruturados e sistematizados para comunicação das
inconsistências identificadas no CNIS. 35
6.1 Falta de feedback do INSS, aos órgãos e entidades responsáveis, sobre falhas detectadas
em dados no CNIS provenientes de outros cadastros. 36
6.2 O processo de reporte sobre inconformidades no CNIS, dentro do INSS, carece do
estabelecimento de fluxos e da uniformização de procedimentos. 37
6.3 Ausência de comunicação estruturada e sistemática entre INSS e SPREV a respeito do CNIS.
38
6.4 Inexistência de avaliação sistemática e periódica das informações do CNIS com vistas a
subsidiar a tomada de decisão sobre o cadastro. 39
6.5 Conclusão a respeito do estabelecimento de canais de comunicação no âmbito da
governança do CNIS. 40
RECOMENDAÇÕES 41
CONCLUSÃO 43
ANEXO I – MANIFESTAÇÕES DAS UNIDADES EXAMINADAS E ANÁLISES DA EQUIPE DE
AUDITORIA 45

6
INTRODUÇÃO
O Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS) é a principal fonte de informação
utilizada pelo Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) no reconhecimento de direitos
previdenciários1. Em 2019, foram pagos pelo INSS R$ 384,5 bilhões em aposentadorias,
R$ 130,9 bilhões em pensões, R$ 24,8 bilhões em auxílios acidente, doença e reclusão,
e R$ 764,9 milhões em salário maternidade, totalizando R$ 540,9 bilhões no pagamento
desses benefícios2.
Assim, considerando a materialidade dos gastos previdenciários, a relevância do CNIS
para o reconhecimento de direitos relacionados e a criticidade do cadastro já
evidenciada em auditorias anteriores3, identificou-se a necessidade de realizar análises
relativas à governança sobre o CNIS.
A presente auditoria foi realizada durante o período de 23.07.2019 a 16.06.2020 e teve
como escopo, conforme o exposto, avaliar a governança sobre o CNIS. De acordo com o
“Guia da Política de Governança Pública”, de 2018, elaborado pela Casa Civil com apoio
dos extintos Ministério da Fazenda e Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão e, ainda, da Controladoria-Geral da União, “a ideia de aprimorar a governança
nada mais é do que a ideia de aprimorar a instituição, de prepará-la para melhor atender
ao interesse público, de criar um ambiente institucional capaz de gerar e entregar
resultados” (grifo nosso). Neste caso, trata-se do aprimoramento não de uma
instituição, mas de um cadastro, o que demanda análises sobre a atuação de diversas
organizações envolvidas em sua governança.
Nesse contexto, com vistas a compreender a estrutura de governança existente, foram
realizadas reuniões com a Secretaria da Previdência (SPREV), da Secretaria Especial de
Previdência e Trabalho (SEPRT), do Ministério da Economia, com o INSS, bem como com
a Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência (Dataprev), empresa pública
responsável pelo armazenamento e processamento de dados do CNIS. Em que pese a
abrangência de unidades perpassadas pelo tema, conforme exposto no item 1 a seguir,
as interlocuções e análises se concentraram nas referidas unidades em razão de serem
as que estão mais diretamente envolvidas com a operacionalização e utilização do CNIS:
o INSS é o principal usuário dos dados do cadastro, a Dataprev é a empresa que guarda
os dados e lhe fornece a tecnologia de suporte e a SPREV é responsável por monitorar
e avaliar a implementação das políticas e diretrizes pelo INSS e acompanhar as ações da

1 O art. 29-A, da Lei nº 8.213/1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social,
autorizou o INSS a utilizar as informações constantes no CNIS “sobre os vínculos e as remunerações dos
segurados, para fins de cálculo do salário-de-benefício, comprovação de filiação ao Regime Geral de
Previdência Social, tempo de contribuição e relação de emprego” (grifo nosso).
2
Extraído do “Painel de Benefícios Previdenciários”, disponível em
https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiYzYxODM5MDQtZDJiYy00NWYxLTgyODgtZGM4YmQ5Y2YyNGY
4IiwidCI6IjY2NzhkOWZlLTA5MjEtNDE3ZC04NDExLTVmMWMxOGRlZmJiYiJ9, acessado em 12.06.2020.
3
O relatório de auditoria nº 201701635 registra o “pagamento superior a 34 bilhões de reais anuais a
beneficiários do INSS cujos dados possuem inconsistências no Cadastro Nacional de Informações Sociais”.
Documento disponível em https://auditoria.cgu.gov.br/download/11087.pdf.

7
Dataprev4, e pelo acompanhamento das políticas de gestão dos cadastros
previdenciários. Além de entrevistas, foram realizadas análises sobre normas e
referenciais acerca do assunto governança. Foram também coletadas informações
mediante manifestação formal das unidades envolvidas.
Durante a execução desta auditoria, houve a publicação do Decreto nº 10.047, de
09.10.2019, que dispõe sobre a governança do CNIS, o que oportunizou a readequação
das análises à estrutura proposta por este novo normativo. Dessa forma, foi realizada
uma análise histórica no que tange à governança do CNIS, a partir das respostas às
solicitações de auditoria e dos normativos relacionados a este tema e, com base nas
principais questões identificadas, buscou-se avaliar possíveis lacunas normativas à luz
do Decreto nº 9.203, de 22.11.2017, que dispõe sobre a política de governança da
Administração Pública federal (APF) direta, autárquica e fundacional, e,
complementarmente, do “Referencial Básico de Governança Aplicável a Órgãos e
Entidades da Administração Pública”, do Tribunal de Contas da União (TCU), de 2014
(Referencial de Governança do TCU).
Nesse contexto, a presente auditoria buscou avaliar a institucionalização do CNIS quanto
à sua adequação às diretrizes de governança, bem como a formalização de práticas
referentes aos seguintes componentes propostos pelo Referencial de Governança do
TCU: estratégia organizacional, sistema de governança, alinhamento
transorganizacional e relacionamento com partes interessadas.
Não fizeram parte do escopo do trabalho análises sobre a adequação e a necessidade
de utilização do CNIS por órgãos e entidades alheios à temática previdenciária e sobre o
exercício da governança por instâncias externas, apresentadas no Referencial de
Governança do TCU, como órgãos de controle e participação social.
Este relatório está dividido em seis partes, consubstanciadas em itens. O primeiro item
faz um breve relato a respeito da operacionalização do Cadastro Nacional de
Informações Sociais; o segundo busca contextualizar o tema governança no âmbito da
presente auditoria; o terceiro trata do histórico do CNIS; o quarto avalia as finalidades
deste cadastro; o quinto analisa as estruturas existentes com vistas à atuação conjunta
das partes interessadas; e o sexto examina o estabelecimento de canais de comunicação
entre órgãos e entidades envolvidos com o CNIS.

4
O Decreto nº 9.745, de 08.04.2019, estabelece no inciso VIII do Art. 73: “À Secretaria de Previdência
compete: (...) VIII - monitorar e avaliar a implementação das políticas e diretrizes pelo o INSS e pela Previc,
e acompanhar as ações da Dataprev”.

8
RESULTADOS DOS EXAMES

1 A operacionalização do CNIS.
De acordo com informações apresentadas no Anexo III do Ofício nº 895/GABPRE/INSS,
de 04.11.2019, o CNIS “é um cadastro do Governo que tem como escopo coletar e
armazenar informações, bem como criar um extrato que sintetize a vida do cidadão em
relação às informações trabalhistas e previdenciárias”. Quanto ao volume de dados
disponibilizados por esse cadastro, o site da Dataprev5 informa a existência de:
• 35 bilhões de informações cadastrais e laborais;
• 1,2 bilhão de vínculos;
• 28 bilhões de remunerações;
• 5,1 bilhões de contribuições;
• 400 milhões de pessoas físicas; e
• 60 milhões de pessoas jurídicas.
Quanto a esses dados, a SPREV acrescentou, por meio da Nota Técnica SEI nº
2.356/2019/ME, de 20.09.2019, as seguintes informações:
“O CNIS não é um banco de dados, e sim um conceito ou um sistema de bancos de dados.
Trata-se de um sistema de modelo em rede, o qual permite que um mesmo registro possa
estar envolvido em diversas associações. (...)
Esse sistema CNIS, em outra vertente, possui diversos bancos de dados relacionais (...) O
sistema de extração de dados foi nomeado extrato, que cada órgão poderia definir a sua,
pois existe regra de negócio na forma da extração” (grifo nosso).

Nesse contexto, de modo a melhor compreender o CNIS, analisou-se o seu

funcionamento sob a perspectiva de um sistema de informação. De acordo com Marçula
e Benini Filho (20136, apud Gerônimo et al., 20187), os sistemas de informação são “uma
série de elementos inter-relacionados” composto pela coleta (entrada), manipulação e
armazenamento (processamento) e disseminação de dados (saída), que retroalimentam
esse sistema por meio de um mecanismo de feedback, conforme apresentado no
esquema teórico, a seguir:

5
Dados disponíveis em http://portal2.dataprev.gov.br/solucoes-exclusivas/cnis, acessado em
05.05.2020.
6
Marçula, M., & Benini Filho, P. A. (2013), Informática: conceitos e aplicações, 4 ed., Érica, São Paulo.
7
Gerônimo, M. S., Mesquita, A. L. G, Oliveira, R. D. et al. (2018), “O impacto de um sistema de informação
nos processos produtivos: um estudo de caso em um laboratório de análises clínicas de uma instituição de
ensino superior privada”, Sistemas & Gestão, Vol. 13, nº 1, fls. 107-117, disponível em:
http://www.revistasg.uff.br/index.php/sg/article/view/1291, e acessado em 01.04.2020.

9
 Figura 1 - Esquema teórico de um sistema de informação.

Fonte: Adaptado de Marçula e Benini Filho (2013) por Gerônimo et al. (2018).

1.1 Entrada de informações no CNIS.

As informações disponibilizadas pelo CNIS são oriundas de bases de dados
compartilhadas por diversos órgãos e entidades da Administração Pública, conforme rol
exemplificativo, a seguir:
• Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), Cadastro Geral de Empregados e
Desempregados (CAGED) e Intermediação de Mão de Obra, provenientes do
Ministério da Economia;
• Programa de Integração Social (PIS) e Guia de Recolhimento do Fundo de
Garantia por Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social (GFIP),
provenientes da Caixa Econômica Federal;
• Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP), proveniente
do Banco do Brasil;
• Cadastro de Pessoa Física e de Pessoa Jurídica (CPF/CNPJ), Microempreendedor
Individual (MEI), Sistema de Escrituração Digital das Obrigações Fiscais,
Previdenciárias e Trabalhistas (e-Social) e Cadastro de Imóveis Rurais,
provenientes da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (SRFB), do
Ministério da Economia;
• Cadastro Específico do INSS (CEI), Sistema Nacional de Informações de Registro
Civil (SIRC) e Sistema de Óbitos (SISOBI), provenientes do INSS;
• Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico), proveniente do Ministério da
Cidadania;
• Registro Geral da Pesca, proveniente do Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento; e
• Informações consignadas na Internet e geridas pela Fundação Nacional do Índio,
pelos sindicatos rurais e pelas colônias de pescadores.

10
Além dessas bases, há a previsão de inclusão, exclusão ou retificação de informações
constantes do CNIS8, a ser realizada pelo INSS, sem incorrer na alteração dos dados das
bases originais.
Nesse contexto, a coleta dos dados, bem como a qualidade e a fidedignidade das
informações, cabe aos órgãos detentores das respectivas bases de dados, conforme
disposto nos §§ 4º e 5º do Decreto nº 10.047/2019, que trata da governança do CNIS.
Não obstante, tendo por base o modelo teórico de sistemas de informação, há um
processo de retroalimentação desse sistema, por meio de feedback, que permitiria o
aprimoramento da qualidade dos dados que fazem parte do CNIS, e que seria de
responsabilidade de todos os usuários desse cadastro.

1.2 Processamento de informações no CNIS.

Do ponto de vista administrativo e operacional9, a custódia10 dos dados constantes no
CNIS está sob a responsabilidade do INSS. A autarquia, por sua vez, contrata a Dataprev
para realizar o armazenamento e o processamento das informações advindas das
diversas bases de dados governamentais.
Devido à diversidade da origem dos dados disponibilizados pelo CNIS, surgem diversas
dificuldades na operacionalização desse cadastro, como a existência de inconsistências
cadastrais, a incompatibilidade no formato dos dados, a duplicidade de informações,
entre outras. Nesse contexto, com o objetivo de disponibilizar informações de forma
mais organizada e confiável, foram desenvolvidas algumas ferramentas tecnológicas,
das quais se destacam: o Master Data Management (MDM), ou Gerenciamento de
Dados Mestres, e a Extração das Informações do CNIS (Consulta Extrato CNIS).
De acordo com o INSS, o MDM tem como objetivo qualificar os dados da base cadastral
do CNIS por meio da aplicação de regras de padronização, prevalência, superposição e
enriquecimento de dados, assim como pela seleção das melhores informações através
de algoritmos que consideram aproximações probabilísticas e determinísticas, cujo
resultado seria a disponibilização de dados qualificados, os quais são denominados
“Golden Records”. Inicialmente, esta ferramenta está sendo utilizada “para depuração
e melhoria da qualidade do cadastro de pessoas físicas do INSS”.
Já a Consulta Extrato CNIS é uma sistemática de tratamento de informações que se
propõe a realizar, em tempo real, a busca de informações nas diversas bases de dados,
aplicação de regras para consolidar os dados de cada cidadão e entregar informações a
sistemas e serviços do INSS de maneira organizada.

8
Lei nº 8.213/1991, art. 29-A, §2º: “O segurado poderá solicitar, a qualquer momento, a inclusão, exclusão
ou retificação de informações constantes do CNIS, com a apresentação de documentos comprobatórios
dos dados divergentes, conforme critérios definidos pelo INSS”.
9
Decreto 10.047/2019, art. 3º, I, “Art. 3º Compete ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS: I -
administrar e operacionalizar o CNIS”.
10
Decreto 10.046/2019, art. 2º, XI – “custodiante de dados - órgão ou entidade que, total ou parcialmente,
zela pelo armazenamento, pela operação, pela administração e pela preservação de dados, coletados pela
administração pública federal, que não lhe pertencem, mas que estão sob sua custódia”.

11
Na concepção do INSS, de acordo com o Anexo II do Ofício nº 895/GABPRE/INSS/2019,
a Consulta Extrato CNIS pode ser entendida, de modo mais detalhado, da seguinte
maneira:
"(...) é o processo responsável por consolidar e disponibilizar as informações laborais e
previdenciárias do trabalhador, já constantes do CNIS, de forma parametrizável.
Consolida e agrupa as informações das diversas fontes de informação, sendo que esse
processo leva em conta a vigência das fontes que alimentam o CNIS, para efeitos de
cálculo de prevalência entre as fontes.
Ela aplica regras de prevalência, organiza e disponibiliza informações do CNIS, que são
consultadas pelo INSS por meio do Portal CNIS, que possui indicadores que atendem às
necessidades de controle quando da identificação de inconsistências que possam
impactar no reconhecimento desses direitos.”

Por fim, salienta-se que o processamento realizado pela Dataprev no âmbito do CNIS
tem como objetivo qualificar e padronizar os dados advindos de diversos órgãos e
entidades governamentais.

1.3 Saída de informações do CNIS.

De acordo com a Nota Técnica SEI nº 2.356/ME/2019, da SPREV, o CNIS seria,
atualmente, “o melhor cadastro da Administração Pública, principalmente no que
concerne a análise de renda formal” e suas informações estariam disponíveis, por meio
de consultas a extratos do CNIS, para os seguintes órgãos e entidades: INSS, Secretaria
Especial da Receita Federal do Brasil e Secretaria de Trabalho, da Secretaria Especial de
Previdência e Trabalho, do Ministério da Economia; Ministério da Cidadania; Caixa
Econômica Federal; e Banco do Brasil.
Ainda, o Decreto nº 10.047/2019 prevê a possibilidade de acesso às informações do CNIS
por órgãos e entidades públicas ou privadas envolvidos na consecução dos objetivos do
Observatório de Previdência e Informações do CNIS, dispostos no art. 4º desse
decreto11.
No que tange à utilização desse cadastro pelo INSS, a Lei nº 8.213, de 24.07.1991, prevê
que o acesso aos dados está relacionado ao exercício de suas competências:
“Art. 29-A. O INSS utilizará as informações constantes no Cadastro Nacional de
Informações Sociais – CNIS sobre os vínculos e as remunerações dos segurados, para fins
de cálculo do salário-de-benefício, comprovação de filiação ao Regime Geral de
Previdência Social, tempo de contribuição e relação de emprego. (...)
Art. 124-B. O INSS, para o exercício de suas competências, observado o disposto nos
incisos XI e XII do art. 5º da Constituição Federal e na Lei nº 13.709, de 14 de agosto de
2018, terá acesso aos dados necessários para a análise, a concessão, a revisão e a
manutenção de benefícios por ele administrados (...)” (grifo nosso).

De acordo com o Anexo II do Ofício nº 895/GABPRE/INSS/2019, a utilização do CNIS pelo

INSS, disponibilizado por meio da Consulta Extrato, ocorre da seguinte maneira:
“O resultado do tratamento realizado pela 'Extrato CNIS' gera os indicadores necessários
para identificação das informações de vínculos nos quais pode ser necessária a adoção
de procedimentos para validação das informações, sendo esta a maior etapa do

11
Os objetivos do Observatório de Previdência e Informações do CNIS, assim como os riscos identificados
a partir de sua operacionalização, são tratados no item 4.

12
 processo de concessão de benefícios. Desse modo, são utilizados apenas vínculos que
passaram pela camada de validação e são considerados válidos para comprovação do
tempo trabalhado, nos termos da legislação vigente, ora apresentada.
Portanto, o fato de constar vínculo informado nas bases que compõem o CNIS não
significa, diretamente, que a sua utilização é plena, sendo possível a solicitação de
documentos para validar vínculos que tenham pendência, tendo em vista o disposto no
§ 5º do art. 19 do Decreto nº 3.048/1999, e que não tenham sido tratados.
Esses indicadores apontam para a necessidade de validação dos períodos/vínculos,
demandando a comprovação dos dados pendentes por parte do segurado e de acordo
com critérios definidos pelo INSS, conforme estabelecido na Lei nº 8.213/1991, em seu
art. 29-A, § 2º" (grifo nosso).
Dessa forma, a utilização do CNIS pelo INSS decorre de embasamento legal que prevê,
inclusive, o acesso a dados considerados sensíveis12 pela Lei Geral de Proteção de Dados
(Lei nº 13.709, de 14.08.2018), como dados dos registros e dos prontuários eletrônicos
do Sistema Único de Saúde, e documentos médicos mantidos por entidades públicas e
privadas, bem como a dados protegidos por sigilo fiscal13, como a movimentação das
contas do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço. Conforme previsão legal, a
utilização desses dados deve estar restrita ao exercício das competências daquela
autarquia, conforme se verifica nos arts. 29-A e 124-B da Lei nº 8.213/1991 supracitados.
Destaca-se que o acesso ao CNIS por outros órgãos e entidades não foi objeto da
presente ação de controle. Dessa forma, não se avaliou a previsão normativa, tampouco
sua utilização.

1.4 Conclusão a respeito da operacionalização do CNIS.

Com base no exposto, conclui-se que a operacionalização do CNIS decorre da
participação de diversos agentes desde a coleta de dados e o compartilhamento das
diferentes bases de dados que o alimentam (entrada), passando pelo armazenamento
e pela manipulação desses dados (processamento), até a utilização do respectivo
cadastro por órgãos e entidades da administração pública (saída), o que resulta na
necessidade de uma adequada coordenação entre as partes interessadas com vistas à
agregação de valor e à minimização de sobreposição de esforços. Cabe ressaltar que o
tema coordenação é abordado no item 5.

12
Lei nº 13.709/2018, Art. 5º, inciso I: “Para os fins desta Lei, considera-se: (...) II - dado pessoal sensível:
dado pessoal sobre origem racial ou étnica, convicção religiosa, opinião política, filiação a sindicato ou a
organização de caráter religioso, filosófico ou político, dado referente à saúde ou à vida sexual, dado
genético ou biométrico, quando vinculado a uma pessoa natural” (grifo nosso).
13
Lei nº 5.172/1966, art. 198, caput: “Art. 198. Sem prejuízo do disposto na legislação criminal, é vedada
a divulgação, por parte da Fazenda Pública ou de seus servidores, de informação obtida em razão do ofício
sobre a situação econômica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre a natureza e o estado
de seus negócios ou atividades”.

13
2 Contextualização sobre governança no âmbito desta auditoria.
Considerando os objetivos da presente auditoria, faz-se necessário contextualizar o uso
do termo governança no âmbito da APF14. De acordo com o art. 2º, inciso I do Decreto
nº 9.203/2017, governança pública é um “conjunto de mecanismos de liderança,
estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão,
com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da
sociedade” (grifo nosso). Esses mecanismos, por sua vez, estão descritos no art. 5º desse
Decreto:
“Art. 5º São mecanismos para o exercício da governança pública:
I - liderança, que compreende conjunto de práticas de natureza humana ou comportamental
exercida nos principais cargos das organizações, para assegurar a existência das condições
mínimas para o exercício da boa governança, quais sejam:
a) integridade;
b) competência;
c) responsabilidade; e
d) motivação;
II - estratégia, que compreende a definição de diretrizes, objetivos, planos e ações, além de
critérios de priorização e alinhamento entre organizações e partes interessadas, para que
os serviços e produtos de responsabilidade da organização alcancem o resultado
pretendido; e
III - controle, que compreende processos estruturados para mitigar os possíveis riscos com
vistas ao alcance dos objetivos institucionais e para garantir a execução ordenada, ética,
econômica, eficiente e eficaz das atividades da organização, com preservação da legalidade
e da economicidade no dispêndio de recursos públicos” (grifo nosso).

Nesse contexto, o Referencial de Governança do TCU associou a cada mecanismo “um

conjunto de componentes que contribuem direta, ou indiretamente, para o alcance dos
objetivos”, quais sejam:
• Liderança:
o pessoas e competências;
o princípios e comportamentos;
o liderança organizacional; e
o sistema de governança.
• Estratégia:
o relacionamento com partes interessadas;
o estratégia organizacional;
o alinhamento transorganizacional;

14
Durante os trabalhos de auditoria, foram publicados o Decreto nº 10.046, de 09.10.2019, que dispõe
sobre a governança no compartilhamento de dados no âmbito da administração pública federal e institui
o Cadastro Base do Cidadão e o Comitê Central de Governança de Dados, e o Decreto nº 10.047, de
09.10.2019, que dispõe sobre a governança do Cadastro Nacional de Informações Sociais e institui o
programa Observatório de Previdência e Informações, no âmbito do Cadastro Nacional de Informações
Sociais. Quanto ao Decreto nº 10.046/2019, não foram abordadas questões específicas no que tange o
compartilhamento de dados. Com relação ao Decreto nº 10.047/2019, os aspectos abordados por esta
auditoria serão apresentados nos respectivos itens deste relatório.

14
 • Controle:
o gestão de riscos e controle interno;
o auditoria interna; e
o accountability e transparência.
Conforme exposto no referencial do TCU, esses mecanismos e componentes de
governança podem ser abordados sob quatro perspectivas. A perspectiva sociedade e
Estado é a vertente política, focada em aspectos como desenvolvimento nacional,
governabilidade e atendimento de demandas da sociedade. A perspectiva entes
federativos, esferas de poder e políticas públicas, por sua vez, trata das questões
político-administrativas relacionadas à formulação e implementação de políticas
públicas mediante coordenação de organizações públicas e/ou privadas. Já a
perspectiva órgãos e entidades tem como foco os objetivos e a otimização dos
resultados de uma organização. Por fim, a perspectiva atividades intraorganizacionais
trata dos processos decisórios e das relações dentro de uma mesma organização.
Em que pese essas perspectivas serem interdependentes e complementares,
considerou-se como mais adequada a este trabalho a perspectiva entes federativos,
esferas de poder e políticas públicas. Apesar de o CNIS não ser uma política pública em
sentido estrito, a necessidade de articulação de diversos atores para a operacionalização
desse cadastro apresenta uma similaridade com a definição de política pública disposta
no “Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas” do TCU, qual seja:
“um conjunto articulado e estruturado de ações e incentivos que buscam alterar uma
realidade em resposta a demandas e interesses dos atores envolvidos”15. Quanto a este
aspecto, o documento do TCU traz o seguinte detalhamento:
“Segundo Rhodes (1996), a governança sob esta perspectiva trata de questões relacionadas:
(a) à coordenação de ações; (b) ao exercício do controle em situações em que várias
organizações estão envolvidas; (c) às estruturas de autoridade; (d) à divisão de poder e
responsabilidade entre os diversos atores; (e) à alocação tempestiva e suficiente de recursos;
enfim, e (f) à governança das ações, aqui entendida como a capacidade de o governo
coordenar a ação de atores com vistas à implementação de políticas públicas.”

No âmbito dessa perspectiva, verifica-se a importância dada às relações estabelecidas

entre os diversos atores envolvidos na execução de uma ação governamental. Nesse
contexto, destacam-se algumas diretrizes expostas no art. 4º do Decreto nº 9.203/2017:
“Art. 4º São diretrizes da governança pública:
I - direcionar ações para a busca de resultados para a sociedade, encontrando soluções
tempestivas e inovadoras para lidar com a limitação de recursos e com as mudanças de
prioridades;
II - promover a simplificação administrativa, a modernização da gestão pública e a
integração dos serviços públicos, especialmente aqueles prestados por meio eletrônico; (...)
IV - articular instituições e coordenar processos para melhorar a integração entre os
diferentes níveis e esferas do setor público, com vistas a gerar, preservar e entregar valor
público; (...)

15
O referencial do TCU apresenta a definição proposta por Humberto Falcão Martins em seu artigo
“Reforma do Estado na era FHC: diversidade ou fragmentação da agenda de políticas de gestão pública?”,
de 2007, disponível na Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado.

15
 VII - avaliar as propostas de criação, expansão ou aperfeiçoamento de políticas públicas e
de concessão de incentivos fiscais e aferir, sempre que possível, seus custos e benefícios; (...)
IX - editar e revisar atos normativos, pautando-se pelas boas práticas regulatórias e pela
legitimidade, estabilidade e coerência do ordenamento jurídico;
X - definir formalmente as funções, as competências e as responsabilidades das estruturas
e dos arranjos institucionais; e
XI - promover a comunicação aberta, voluntária e transparente das atividades e dos
resultados da organização, de maneira a fortalecer o acesso público à informação” (grifo
nosso).

Com base nessas diretrizes, a presente auditoria buscou avaliar a formalização do CNIS,
bem como os aspectos relacionados à coordenação para a governança desse cadastro.
Para isso, utilizaram-se como parâmetro boas práticas relacionadas aos seguintes
componentes propostos pelo referencial do TCU: estratégia organizacional, sistema de
governança, alinhamento transorganizacional e relacionamento com partes
interessadas.
A estratégia organizacional está relacionada à definição de objetivos, desdobrados em
planos de ação, que possibilitem o alcance dos resultados almejados. O sistema de
governança, por sua vez, refere-se à maneira como as estruturas administrativas
(instâncias) estão organizadas para que possam interagir entre si por meio de processos
de trabalho e fluxo de informações, de modo a garantir a boa governança. Já o
alinhamento transorganizacional busca assegurar a existência de mecanismos
institucionalizados de coordenação, possibilitando a definição de objetivos coerentes e
alinhados entre todos os envolvidos na implementação da estratégia, com vistas à
agregação de valor público e à redução de superposições e esforços contraproducentes.
O relacionamento com partes interessadas refere-se ao alinhamento entre as ações
tomadas pelas instâncias de governança e as expectativas das partes interessadas,
incluindo a comunicação, o fornecimento de informações e a prestação de contas. As
análises dos componentes selecionados serão abordadas nos itens 4, 5 e 6, a seguir.

3 Inexistência de normativo que institua, de modo específico, o

CNIS.
O TCU, por meio de sua publicação “Referencial para Avaliação de Governança em
Políticas Públicas16”, de 2014, dispõe que:
“Espera-se que uma política pública esteja jurídica e oficialmente formalizada, com o
estabelecimento de normas, padrões e procedimentos que definam claramente as arenas
decisórias, a divisão de competências e as atribuições dos atores envolvidos. A inexistência
de políticas públicas formais fragiliza, por exemplo, a constituição de arcabouços legais para
a sua sustentação e a definição segura das fontes de recursos a serem alocados” (grifo
nosso).

Nesse contexto, o Decreto nº 9.203/2017 define como uma das diretrizes de governança
pública o disposto no inciso X, art. 4º: “definir formalmente as funções, as competências

16
De acordo com o referencial do TCU, políticas públicas “são um conjunto articulado e estruturado de
ações e incentivos que buscam alterar uma realidade em resposta a demandas e interesses dos atores
envolvidos”.

16
e as responsabilidades das estruturas e dos arranjos institucionais”. Quanto à
formalização do CNIS, manifestações apresentadas pela SPREV e pelo INSS informam
sua relação com o Cadastro Nacional do Trabalhador (CNT). Dessa forma, de modo a
compreender a institucionalização do CNIS, faz-se necessário resgatar a criação do CNT,
bem como a transição de um cadastro para o outro.

3.1 Histórico sobre a instituição do CNIS.

O CNT, instituído pelo Decreto nº 97.936, de 10.07.1989, tinha por objetivo “registrar
informações de interesse do trabalhador, do Ministério do Trabalho e da Previdência
Social (MTPS) e da Caixa Econômica Federal (CEF)”.
Nesse contexto, a Lei nº 8.212, de 24.07.1991, que dispõe sobre a organização da
Seguridade Social, instituiu o Conselho Gestor do Cadastro Nacional do Trabalhador nos
moldes do Decreto nº 97.936/1989, reforçando a importância da implementação do
CNT, ao atribuir-lhe a seguinte competência:
“Art. 64. Ao Conselho Gestor do Cadastro Nacional do Trabalhador incumbe supervisionar e
fiscalizar os trabalhos de implantação do Cadastro Nacional do Trabalhador, bem como
sugerir as medidas legais e administrativas que permitam (...) a existência na Administração
Pública Federal de cadastro completo dos trabalhadores e das empresas” (grifo nosso).

Posteriormente, a Lei nº 8.490, de 19.11.1992, que dispôs sobre a organização da

Presidência da República e dos Ministérios, alterou a denominação do Conselho Gestor
do Cadastro Nacional do Trabalhador para Conselho Gestor do Cadastro Nacional de
Informações Sociais (art. 19, §3º).
De acordo com o INSS, conforme expresso em resposta encaminhada pelo Ofício nº
895/GABPRE/INSS/2019, “em virtude da Lei nº 8.490, de 19 de novembro de 1992 (...), o
CNT transformou-se no CNIS, que começou a ser estruturado em meados de 1995”.
Similarmente, segundo informações da Secretaria da Previdência, enviadas em anexo
ao Ofício SEI nº 15.606/2019/ME, de 20.09.2019, “este [Lei nº 8.490/1992] é o primeiro
registro legal que modifica a denominação ‘Cadastro Nacional do Trabalhador’ (CNT)
para ‘Cadastro Nacional de Informações Sociais’ (CNIS)”.
Em 1995, o Decreto nº 1.644, de 25.09.1995, que aprovou a estrutura do Ministério da
Previdência e Assistência Social (MPAS), atribuiu competência ao Conselho Gestor do
CNIS quase idêntica à atribuída ao Conselho Gestor do CNT pela Lei nº 8.212/1991, qual
seja:
“Art. 20. (...) supervisionar e fiscalizar os trabalhos de implantação do Cadastro Nacional de
Informações Sociais, bem como sugerir as medidas legais e administrativas que viabilizem a
manutenção na Administração Pública Federal de Cadastro completo dos trabalhadores e
das empresas” (grifo nosso).

Apesar da nova denominação atribuída ao Conselho Gestor pela Lei nº 8.490/1992, não
houve alteração nos normativos que tratam do CNT, quais sejam: Lei nº 8.212/1991 e
Decreto nº 97.936/1989. Dessa forma, o que se evidencia é que ambas as nomenclaturas
dadas ao “cadastro completo de trabalhadores e empresas” ainda persistem nos
normativos que tratam da Previdência Social.

17
3.2 Ausência de menção ao CNT nos normativos do CNIS editados a partir de 2002.
Nos anos subsequentes à edição da Lei nº 8.490/1992, os normativos que tratavam do
CNIS faziam referência aos normativos relacionados ao CNT, a exemplo da Portaria
Interministerial MF/MT/MPAS nº 13, de 29.11.1995 (revogada), que dispôs sobre a
criação e organização de Comitê Executivo para definir a atuação dos Ministérios que
participam do projeto do Cadastro Nacional de Informações Sociais, e do Decreto nº
2.173, de 05.03.1997 (revogado), que aprovou o Regulamento da Organização e do
Custeio da Seguridade Social.
Em 2002, a Lei nº 10.403, de 08.01.2002, incluiu na Lei nº 8.213/1991, que dispõe sobre
os Planos de Benefícios da Previdência Social, o art. 29-A, o qual estipulou que “o INSS
utilizará, para fins de cálculo do salário-de-benefício, as informações constantes no
Cadastro Nacional de Informações Sociais - CNIS sobre as remunerações dos segurados”.
Posteriormente, a Lei Complementar nº 128, de 19.12.2008, alterou esse artigo,
dispondo que:
“Art. 29-A. O INSS utilizará as informações constantes no Cadastro Nacional de Informações
Sociais – CNIS sobre os vínculos e as remunerações dos segurados, para fins de cálculo do
salário-de-benefício, comprovação de filiação ao Regime Geral de Previdência Social, tempo
de contribuição e relação de emprego.”

Novamente, em que pese os referidos normativos atribuírem relevância legal ao

Cadastro Nacional de Informações Sociais, nenhum fez menção aos normativos
relacionados ao CNT, assim como fez a Lei nº 8.212/1991 ao dispor sobre o Conselho
Gestor do Cadastro Nacional do Trabalhador.
Destaca-se que normativos editados após a inclusão do CNIS na Lei nº 8.213/1991
deixaram de fazer menção ao decreto do CNT, como é o caso das Portarias
interministeriais MPS/MTE/MF nº 88, de 27.03.2008, e MDS/MTE/MF nº 2, de
11.10.2018, que tratavam sobre o Comitê Executivo do CNIS (extinto em decorrência do
Decreto nº 9.759, de 11.04.2019), bem como do Decreto nº 10.047/2019, que dispõe
sobre a governança do Cadastro Nacional de Informações Sociais.
A ausência de menção ao Decreto do CNT nos normativos recentes fragiliza a atribuição
deste Decreto como a norma instituidora do CNIS, o que pode gerar dúvidas sobre a
vinculação normativa entre esses cadastros ao longo do tempo.

3.3 Conclusão a respeito da formalização do CNIS.

Conforme exposto, atribui-se a instituição do Cadastro Nacional de Informações Sociais
à alteração na denominação do Conselho Gestor do Cadastro Nacional do Trabalhador
realizada pela Lei nº 8.490/1992.
Quanto à formalização de mudanças como esta, o Decreto nº 9.203/2017 define como
uma das diretrizes de governança pública “editar e revisar atos normativos, pautando-
se pelas boas práticas regulatórias e pela legitimidade, estabilidade e coerência do
ordenamento jurídico” (art. 4º, inciso IX).
Verifica-se, portanto, que além de o CNIS não ter sido instituído de maneira específica,
tampouco foi feita a revisão dos atos normativos relacionados ao CNT com vistas à
estabilidade e coerência do ordenamento jurídico. Vale ressaltar, de modo comparativo,

18
que outros cadastros de abrangência nacional possuem norma instituidora, como a
Relação Anual de Informações Sociais (RAIS, instituída pelo Decreto nº 76.900, de
23.12.1975), o Cadastro Nacional de Registro de Identificação Civil (instituído pela Lei nº
9.454, de 07.04.1997), o Sistema Nacional de Informações de Registro Civil (SIRC,
instituído pelo Decreto nº 8.270, de 26.06.2014, que foi revogado e substituído pelo
Decreto nº 9.929, de 22.07.2019), e o Sistema de Escrituração Digital das Obrigações
Fiscais, Previdenciárias e Trabalhistas (e-Social, instituído pelo Decreto nº 8.373, de
11.12.2014).
A ausência de norma instituidora ou revisora do CNIS fragiliza sua gestão, pois não
define claramente as finalidades deste cadastro, as funções e responsabilidades das
partes envolvidas, conforme exposto nos itens 4, 5 e 6 a seguir apresentados, tampouco
a forma de divisão dos recursos para sua operacionalização. Em razão dessa lacuna
normativa, a ausência de menção ao CNT em normativos recentes que tratam do CNIS
faz com que o histórico de sua origem não seja claramente identificado ao longo do
tempo, o que possibilita a realização de alterações relacionadas a este cadastro sem que
seja avaliada a aderência a seus objetivos primeiros ou sem que sejam apresentadas
justificativas para sua modificação, como demonstrado no item 4. Como consequência,
as normas que regulam o CNIS tornaram-se esparsas, dificultando o exercício da
governança desse cadastro.

4 Ausência de definição normativa quanto à finalidade do CNIS e

imprecisão quanto à abrangência do termo “informações
sociais”; impossibilidade de avaliar a adequação e a necessidade
dos dados que serão replicados à finalidade do CNIS.
Segundo o Decreto nº 9.203/2017, um dos mecanismos para o exercício da governança
é a estratégia que, de acordo com o art. 5º, inciso II, compreende:
“(...) a definição de diretrizes, objetivos, planos e ações, além de critérios de priorização e
alinhamento entre organizações e partes interessadas, para que os serviços e produtos de
responsabilidade da organização alcancem o resultado pretendido” (grifo nosso).

De modo a compreender os objetivos para os quais o CNIS foi criado, e ante a ausência
de um normativo que tenha instituído esse cadastro de maneira específica, faz-se
necessário resgatar o histórico que trata de suas finalidades e de sua composição.

4.1 Histórico da finalidade e da composição do CNIS.

Como descrito anteriormente, o surgimento do CNIS está relacionado à instituição do
CNT, cujo objetivo era “registrar informações de interesse do trabalhador, do Ministério
do Trabalho - MTb, do Ministério da Previdência e Assistência Social - MPAS e da Caixa
Econômica Federal – CEF”. O CNT era composto pelo sistema de identificação do
trabalhador e pelo sistema de coleta de informações sociais. Nesse contexto, para efeito
de identificação do trabalhador, instituiu-se o Número de Identificação do Trabalhador
(NIT) e o Documento de Cadastramento do Trabalhador. As informações sociais, por sua
vez, eram coletadas por meio do Documento de Informações Sociais, que continha
informações relativas à racionalização do trabalho, ao controle dos registros relativos

19
ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), ao salário-de-contribuição do
trabalhador, ao pagamento do abono salarial, ao pagamento e ao controle do seguro-
desemprego e à admissão e à dispensa de empregados. Em essência, o CNT foi instituído
como um cadastro exclusivamente relacionado à temática trabalho, inclusive no que
tange às informações sociais desse cadastro.
Após o surgimento da denominação CNIS, decorrente da edição da Lei nº 8.490/1992, a
composição de seus dados continuou a ter foco no aspecto trabalhista, conforme
expresso no Decreto nº 1.644/1995, que atribuiu ao Conselho Gestor do CNIS a
competência de “supervisionar e fiscalizar trabalhos de implantação (...) de cadastro
completo dos trabalhadores e das empresas” (grifo nosso).
Corrobora essa assertiva o fato de o art. 29-A da Lei nº 8.213/1991 descrever que “o
INSS utilizará as informações constantes no Cadastro Nacional de Informações Sociais –
CNIS sobre os vínculos e as remunerações dos segurados”. Na mesma linha e citando
esse mesmo fundamento legal, a SPREV, por intermédio do Ofício SEI nº
15.606/2019/ME, informou que “o objetivo do CNIS, enquanto banco de dados relativos
à vida laboral do trabalhador, foi idealizado para garantir maior eficácia na implantação
de direitos previdenciários e trabalhistas”.
Não obstante, alguns normativos infralegais expandiram a possibilidade de o CNIS
abranger outros temas que não os relacionados a registros trabalhistas.
O Decreto nº 3.048, de 06.05.1999, que aprova o regulamento da previdência social,
estabelece, em seu art. 329, que “o Cadastro Nacional de Informações Sociais é
destinado a registrar informações de interesse da Administração Pública Federal e dos
beneficiários da previdência social” (grifo nosso), definindo, de maneira genérica, o rol
de informações que podem fazer parte desse cadastro.
Nessa esteira, a Portaria Conjunta MPS17/INSS/PREVIC18 nº 64, de 19.02.2014
(revogada), que dispôs sobre os procedimentos relativos ao CNIS, além de caracterizar
o cadastro como uma “base de dados em que são armazenadas as informações relativas
à vida laborativa e previdenciária dos filiados19”, acrescentou os seguintes objetivos a
esse cadastro:
“Art. 10 (...)
I - garantir os direitos dos trabalhadores, mantendo informações confiáveis sobre a vida
laboral e liberando-os gradualmente de ônus da prova;
II - inibir fraudes e desvios na concessão de benefícios previdenciários e trabalhistas
mediante o cruzamento das informações administradas pelos vários sistemas
governamentais;

17
MPS – Ministério da Previdência Social.
18
PREVIC – Superintendência Nacional de Previdência Complementar.
19
A Portaria Conjunta MPS /INSS/PREVIC nº 64/2014 especificou, no §1º do art. 10, que “o CNIS deverá
ser alimentado periodicamente, a partir de informações decorrentes das obrigações trabalhistas,
tributárias e previdenciárias prestadas pelas empresas, relativas a seus empregados, contribuições
efetuadas por contribuintes individuais, empregados domésticos e filiados facultativamente, registros de
benefícios, períodos de atividade rural, cadastro de pessoa física e atualizações de dados cadastrais,
vínculos, remunerações e eventos previdenciários”.

20
 III - instrumentalizar as instituições governamentais com informações sociais confiáveis
como forma de subsidiar a formulação, o monitoramento, o estudo e a avaliação de políticas
públicas;
IV - buscar o gerenciamento racional e coordenado de informações dispersas em sistemas
de diversos órgãos governamentais” (grifo nosso).

Cabe ressaltar que a Portaria Conjunta MPS/INSS/PREVIC nº 64/2014 foi revogada, em

03.05.2019, pela Portaria Interministerial ME/INSS/PREVIC nº 206, tornando obsoletos
esses objetivos.
Posteriormente, em 09.10.2019, foi publicado o Decreto nº 10.047, que dispõe sobre a
governança do CNIS. Por meio desse decreto, instituiu-se o programa Observatório de
Previdência e Informações do CNIS, sob a gestão da SEPRT, cujos objetivos possibilitam
a utilização do CNIS na formulação e avaliação das diversas políticas sociais, a seguir:
“Art. 4º (...)
I - fomentar a produção acadêmica e científica de pesquisas e estudos sociais baseados nos
dados constantes no Cnis;
II - fortalecer o diálogo entre gestores públicos, comunidade acadêmica e demais atores
envolvidos na promoção de políticas sociais;
III - incentivar o intercâmbio de experiências e de conhecimentos entre órgãos e entidades
públicas ou privadas envolvidos na promoção de políticas sociais;
IV - estimular a governança e a utilização de dados estatísticos do Cnis como subsídio à
formulação e à avaliação de políticas sociais;
V - auxiliar os órgãos e entidades públicas relacionadas a políticas sociais no
aperfeiçoamento de sua atuação; e
VI - auxiliar no aprimoramento dos instrumentos de identificação, de prevenção de
irregularidades e de combate a fraudes” (grifo nosso).

Além disso, o Decreto nº 10.047/2019 elenca, em seu anexo, uma “lista de bases,
sistemas e repositórios que serão replicados no CNIS” sem demonstrar claramente a
relação dessas bases com as necessidades previdenciárias ou trabalhistas, como é o caso
do Observatório da Despesa Pública (ODP)20 e do Sistema de Gerenciamento de
Embarcações da Marinha do Brasil21.

4.2 Falta de clareza quanto à finalidade do CNIS.

Conforme exposto, o CNIS surgiu em atendimento à necessidade de criação de cadastro
que contemplasse dados trabalhistas com a finalidade de prover informações aos
Ministérios do Trabalho e da Previdência e Assistência Social, bem como à Caixa

20
O ODP “é uma unidade permanente da Controladoria-Geral da União (CGU) voltada à aplicação de
metodologia científica, apoiada em tecnologia da informação de ponta, para a produção de informações
que visam a subsidiar e a acelerar a tomada de decisões estratégicas, por meio do monitoramento dos
gastos públicos” – extraído em 07.05.2020 de https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/informacoes-
estrategicas/observatorio-da-despesa-publica.
21
O Sistema de Gerenciamento de Embarcações da Marinha do Brasil é o sistema no qual é registrado o
cadastro realizado nas organizações militares da Marinha do Brasil distribuídas em todo território nacional
para obtenção do Título de Inscrição de Embarcação e Título de Inscrição de Embarcação Miúda – extraído
em 12.05.2020 de https://www.gov.br/pt-br/servicos/obter-titulo-de-inscricao-de-embarcacao-e-titulo-
de-inscricao-de-embarcacao-miuda.

21
Econômica Federal. Como não houve ato formal que instituísse o CNIS, sua finalidade
foi descrita em normativos esparsos e, por vezes, de maneira genérica, ocasionando
incerteza quanto a aspectos relacionados a seus objetivos, conforme descrito a seguir.

4.2.1 Imprecisão quanto à abrangência do termo “informações sociais”.

O termo “sociais” é tão abrangente que pode estar relacionado a questões de saúde,
bem como de segurança e de ciência e tecnologia22. Tomando por base o decreto que
instituiu o CNT, as informações sociais existentes no CNIS estariam restritas a questões
trabalhistas. Corroboravam essa afirmação o disposto no Decreto nº 1.644/1995
(revogado)23 e na Portaria Conjunta MPS/INSS/PREVIC nº 64/2014 (revogada)24.
Adicionalmente, a vinculação desse cadastro ao extinto Ministério de Previdência e
Assistência Social, à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho e ao Instituto Nacional
do Seguro Social revela uma utilização proeminentemente trabalhista e previdenciária.
Como anteriormente registrado, o Decreto nº 3.048/1999 define, de maneira genérica,
que “o Cadastro Nacional de Informações Sociais é destinado a registrar informações de
interesse da Administração Pública Federal e dos beneficiários da previdência social”
(grifo nosso). Nesse contexto, é possível que, com o desenvolvimento desse cadastro,
ocorra a inclusão de outras temáticas para além da trabalhista e previdenciária.
Quanto a este aspecto, a Lei nº 13.709/2018, denominada Lei Geral de Proteção de
Dados Pessoais (LGPD)25, prevê, no inciso I, do art. 6º, que toda operação realizada com
dados pessoais deverá seguir o princípio da finalidade, entendido como a “realização do
tratamento [dos dados] para propósitos legítimos, específicos, explícitos e informados
ao titular, sem possibilidade de tratamento posterior de forma incompatível com essas
finalidades” (grifo nosso).
Verifica-se, portanto, que não há uma delimitação específica e explícita quanto às
informações elegíveis a serem replicadas neste cadastro. Dessa forma, a partir do
histórico de normas que o regulamentaram e das normas vigentes, não é possível definir
se o CNIS tem por finalidade registrar informações trabalhistas e previdenciárias,
apenas, ou se possui um escopo mais amplo no que tange à temática social.

22
A Constituição da República Federativa do Brasil, em seu art. 6º, inclui como direitos sociais: “a
educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência
social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados” Além desses, o Título VIII,
que trata da Ordem Social, também prevê a cultura, o desporto, a ciência, tecnologia e inovação, a
comunicação social, o meio ambiente, os adolescentes, jovens e idosos, bem como os índios.
23
Art. 20 do anexo ao Decreto nº 1.644/1995 – “Ao Conselho Gestor do Cadastro Nacional de Informações
Sociais compete supervisionar e fiscalizar os trabalhos de implantação do Cadastro Nacional de
Informações Sociais, bem como sugerir as medidas legais e administrativas que viabilizem a manutenção
na Administração Pública Federal de cadastro completo dos trabalhadores e das empresas” (grifo nosso).
24
Art. 10 da Portaria Conjunta MPS/INSS/PREVIC 64/2014: “O Cadastro Nacional de Informações Sociais -
CNIS, base de dados em que são armazenadas as informações relativas à vida laborativa e previdenciária
dos filiados, será gerido pelo MPS, e operacionalizado pelo INSS, em suas atividades de manutenção e
concessão de benefícios previdenciários” (grifo nosso).
25
Em que pese a entrada em vigor da LGPD ter sido prorrogada para o dia 03.05.2021 pela Medida
Provisória nº 959, de 29.04.2020, é importante ressaltar que o CNIS deverá se adequar a este normativo.
Disso decorre a relevância de avaliações que, mesmo antes de sua vigência, a consideram como um
critério de análise.

22
4.2.2 Criação de novas finalidades do CNIS, com possível incongruência entre as
competências das organizações abrangidas pelo arranjo institucional estabelecido
pelo Decreto nº 10.047/2019 e as competências necessárias para a governança, a
gestão e a operacionalização deste cadastro.
Até a edição da Portaria Conjunta MPS/INSS/PREVIC nº 64/2014 (revogada), as normas
que pautavam a utilização do CNIS delimitavam seu uso às finalidades previdenciárias e
trabalhistas. Entretanto, essa portaria previu o compartilhamento de “informações
sociais confiáveis” como forma de subsidiar estudos de políticas públicas, bem como o
“gerenciamento racional e coordenado de informações dispersas”. Nessa esteira, o
Decreto nº 10.047/2019, ao criar o programa Observatório de Previdência e
Informações do CNIS, sob a gestão da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do
Ministério da Economia, também prevê a utilização do CNIS para fomento de estudos,
promoção, formulação e avaliação de políticas sociais, a exemplo de “estimular a
governança e a utilização de dados estatísticos do Cnis como subsídio à formulação e à
avaliação de políticas sociais” (inciso, IV, do art. 4º do Decreto nº 10.047/2019).
Nesse contexto, e considerando o princípio da finalidade disposto na LGPD, surge uma
aparente ambiguidade normativa. Por um lado, a imprecisão do termo “sociais” torna
possível que o CNIS incorpore dados relacionados a diversas políticas sociais. Por outro
lado, as competências normativas da SEPRT e do INSS limitam sua atuação ao campo
das políticas de trabalho, previdência e assistência social26. Sobre o assunto, é relevante
destacar que a disposição de que o acesso aos dados do CNIS pelo INSS está atrelado a
atividades de análise, concessão, revisão e manutenção de benefícios por ele
administrados tem força legal (Lei nº 8.213/1999, arts. 29-A e 124-B), ao passo que a
expansão de finalidades do CNIS, ainda vinculado à gestão do INSS, está registrada em
normativos infralegais, como a Portaria Conjunta MPS/INSS/PREVIC nº 64/2014
(revogada) e o Decreto nº 10.047/2019, supracitados.
Nesse sentido, é importante ponderar se a inclusão de dados no CNIS não afetos à
finalidade dessa Secretaria e dessa Autarquia está de acordo com a totalidade do
arcabouço legal mencionado e com os arranjos institucionais atualmente delimitados
para a gestão desse cadastro, conforme disposições do Decreto nº 10.047/2019.
Com base nessa avaliação, a depender da definição quanto à abrangência do termo
“sociais”, é possível que a finalidade do CNIS extrapole as competências normativas da
SEPRT e, em especial, do INSS devido à existência de objetivos relacionados à
formulação e à avaliação de políticas sociais que não as de trabalho, previdência e
assistência social. Por outro lado, também a depender da definição dessa abrangência,
outros arranjos institucionais podem ser necessários, o que pode abranger o

26 O Decreto nº 9.745/2019, aprova a estrutura regimental do Ministério da Economia e atribui

competências à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho. A Lei nº 8.213/1999, por sua vez, por meio
do art. 124-B, limita o acesso a dados ao INSS àqueles “necessários para a análise, a concessão, a revisão
e a manutenção de benefícios por ele administrados” e utilizados para o exercício de suas competências.
Vale destacar que o INSS administra precipuamente benefícios previdenciários, bem como benefícios de
natureza assistencial (Benefício de Prestação Continuada) e trabalhista (Seguro Desemprego do Pescador
Artesanal – Seguro Defeso).

23
envolvimento de outros órgãos e entidades nos processos decisórios relacionados ao
CNIS. Dessa forma, não resta claro se o Decreto nº 10.047/2019 teve o intuito de
expandir as competências da SEPRT e do INSS para tratar de informações relacionadas
a políticas sociais além das atribuídas pelo Decreto nº 9.745, de 08.04.2019, e pela Lei
nº 8.213/1999, respectivamente; se a abrangência das informações sociais contidas no
CNIS deve ser limitada àquelas relacionadas à competência da SEPRT e do INSS; ou
mesmo se eventual ampliação do conceito de informações “sociais” necessitará ser
acompanhada do envolvimento de outros órgãos e entidades na tomada de decisão
sobre inclusão de dados no CNIS, bem como sobre a gestão e sobre o compartilhamento
dessas informações.
Em síntese, o que se observa é a necessidade de que o arcabouço legal que perpassa a
governança sobre o CNIS seja harmonizado e, claramente, apresente definições acerca
das finalidades do cadastro. Para tanto, também em nível normativo, o termo
“informações sociais”, que faz parte da denominação do cadastro, necessita de clara
conceituação. Essas indefinições impactam a boa governança sobre o cadastro, na
medida em que dificultam a avalição sobre os arranjos institucionais que seriam
necessários.

4.2.3 Impossibilidade de avaliar a adequação e a necessidade dos dados que serão

replicados no CNIS à sua finalidade.
Conforme exposto em anexo encaminhado pelo Ofício nº 895/GABPRE/INSS/2019, “o
CNIS agrega informações (...) referentes aos dados cadastrais de pessoa física, a vínculos
e remunerações dos trabalhadores e a contribuições efetuadas pelos contribuintes
individuais e facultativos”. Entre os sistemas que fornecem os dados que tratam de fatos
geradores trabalhistas e previdenciários, esse documento destacou os seguintes:
CAGED, e-Social, FGTS, GFIP, PIS/PASEP e RAIS.
Além dessas informações, o Decreto nº 10.047/2019 prevê a replicação de 51 bases,
sistemas e repositórios no CNIS27. Decorre de interpretação do art. 3º, §2º desse
Decreto28 que a mencionada replicação tem o intuito de atender às necessidades
relacionadas à concessão de benefícios providos pelo INSS. Não obstante, em análise
preliminar das bases mencionadas, não resta clara a adequação e a necessidade de
replicação das referidas bases de dados para o INSS, a exemplo do Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal (Siafi)29; Programa de Vendas em Balcão

27
Cumpre registrar que algumas das 51 bases, sistemas e repositórios já são, em alguma medida,
replicadas no CNIS, a exemplo: Cadastro de Pessoa Física, Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica e Cadastro
de Imóveis Rurais e Cadastro Único.
28
Art. 3º, §2º, do Decreto nº 10.047/2019: “Para o cumprimento do disposto neste Decreto os órgãos e
as entidades da administração pública federal disponibilizarão ao INSS acesso aos dados necessários para
a análise, a concessão, a revisão e a manutenção de benefícios por ele administrados, constantes de bases,
sistemas ou quaisquer tipos de repositórios, em especial aqueles listados no Anexo a este Decreto” (grifo
nosso). Esse artigo está embasado no art. 124-B da Lei nº 8.213/1991.
29
O SIAFI “consiste no principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle da
execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal” – extraído em 07.05.2020 de
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi.

24
(Sistema ProVB)30; ODP; Sisgemb; Sistema de Cadastramento Unificado de
Fornecedores31, entre outros, o que aparentemente expandirá a abrangência dos temas
relacionados aos dados registrados no CNIS, sem que haja uma demonstração clara
quanto à necessidade para a concessão de benefícios pelo INSS.
Cabe ressaltar que o propósito de inclusão de outras bases no CNIS já havia sido
mencionado em manifestação da Secretaria de Previdência, por meio de anexo ao Ofício
SEI nº 15.606/2019/ME, no qual informou que “há projetos de incorporação de outras
bases, aumentando as bases que compõem o CNIS e, a partir deste ponto, oferecer esta
integração aos demais órgãos, para que eles usufruam desta disponibilização”.
Quanto a este aspecto, é importante considerar os princípios da adequação e da
necessidade, dispostos nos incisos II e III, do art. 6º da LGPD, a seguir:
“Art. 6º: (...)
II - adequação: compatibilidade do tratamento com as finalidades informadas ao titular, de
acordo com o contexto do tratamento;
III - necessidade: limitação do tratamento ao mínimo necessário para a realização de suas
finalidades, com abrangência dos dados pertinentes, proporcionais e não excessivos em
relação às finalidades do tratamento de dados” (grifo nosso).

Conforme exposto, devido à ausência de normativo específico do CNIS, não há definição

clara no que tange à finalidade deste cadastro. Além disso, cumpre registrar que o
Decreto nº 10.047/2019 não é explícito quanto à replicação integral ou parcial dessa
lista de 51 bases de dados, sistemas e repositórios. Quando questionada a respeito dos
benefícios operacionais esperados da incorporação de novas bases de dados, a
Secretaria de Previdência informou, por meio de anexo ao Ofício SEI nº
15.606/2019/ME, que “está em estudo a priorização e análise de cada base, de forma a
não ser possível atualmente tal resposta”. Dessa forma, é importante avaliar se os dados
previstos para replicação são adequados e necessários às finalidades do CNIS, assim
como verificar se essa replicação atende às “Regras para Compartilhamento de Dados”
propostas pelo Comitê Central de Governança de Dados.

4.3 Conclusão quanto à finalidade do CNIS.

Conforme exposto, a ausência de um normativo que trate especificamente do CNIS fez
com que a finalidade para a qual este cadastro foi criado sofresse modificações,
implícitas ou explícitas, ao longo do tempo. Embora o aperfeiçoamento das iniciativas
governamentais seja algo esperado, verificou-se, com isso, o surgimento de imprecisões
quanto à abrangência dos registros caracterizados como informações “sociais”.

30
O ProVB “tem como objetivo viabilizar o acesso de criadores rurais de pequeno porte de animais e micro
agroindústrias aos estoques de produtos agrícolas sob gestão da Conab por meio de vendas diretas, a
preços compatíveis com os praticados em pregões públicos ou com os dos mercados atacadistas locais” –
extraído em 07.05.2020 de https://www.conab.gov.br/abastecimento-social/vendas-em-balcao.
31
O Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores “viabiliza o cadastramento de fornecedores de
materiais e serviços para os órgãos e as entidades da Administração Pública Federal Direta, Autárquica e
Fundacional, no âmbito do Sistema Integrado de Serviços Gerais” – extraído em 12.05.2020 de
https://www.comprasgovernamentais.gov.br/index.php/sicaf.

25
Nesse sentido, identificou-se a previsão de expansão das temáticas dos dados a serem
replicados no CNIS sem que fosse possível avaliar sua adequação às finalidades desse
cadastro, tampouco ficou clara a necessidade dessas informações para a concessão de
benefícios providos pelo INSS. Nesse sentido, gera-se o risco de se conceder acesso aos
dados replicados no CNIS a outros órgãos e entidades para os quais não haja previsão
legal de acesso como ocorre no caso do INSS. Esse risco é acentuado pelo fato de o
Decreto nº 10.047/2019, em seu §1 do art. 4º, prever a possibilidade de “acesso às
informações para órgãos e entidades públicas ou privadas envolvidos na consecução dos
objetivos [no âmbito do Observatório de Previdência e Informações do CNIS]” (grifos
nossos), sem que haja menção a aspectos relacionados à segurança e ao sigilo das
informações. Nesse caso, é necessário avaliar a aderência dos dados disponibilizados
pelo CNIS às “Regras para Compartilhamento de Dados” propostas pelo Comitê Central
de Governança de Dados, conforme disposto no Decreto nº 10.046/2019.
Adicionalmente, essa nova conformação do CNIS, que inclui informações que vão além
das relacionadas a trabalho, previdência e assistência social, gera uma possível
incongruência entre as competências dos órgãos e entidades abrangidos pelo arranjo
institucional estabelecido pelo Decreto nº 10.047/2019 e as temáticas abordadas por
esse cadastro. Nesse sentido, é necessário avaliar, à luz da Lei nº 8.213/1999, arts. 29-A
e 124-B, da Lei nº 13.709/2018 e do Decreto nº 10.046/2019, se a Secretaria Especial de
Previdência e Trabalho e o Instituto Nacional do Seguro Social são as instâncias mais
apropriadas para decidir, de maneira singular, sobre a governança e a operacionalização
desse cadastro, respectivamente.

5 Não estabelecimento, pelo Decreto nº 10.047/2019, de

instâncias de governança que favoreçam a atuação conjunta de
órgãos e entidades envolvidos na operacionalização do CNIS,
com concentração de competências relacionadas à governança
na SEPRT.
Uma das diretrizes de governança pública definidas pelo Decreto nº 9.203/2017 é a de
“articular instituições e coordenar processos para melhorar a integração entre os
diferentes níveis e esferas do setor público, com vistas a gerar, preservar e entregar valor
público” (art. 4º, inciso IV). Nessa esteira, de acordo com o “Referencial para Avaliação
de Governança em Políticas Públicas” do TCU, de 2014:
“A obtenção de resultados nas políticas públicas exige, cada vez mais, que as organizações
públicas trabalhem em conjunto. Do contrário, a fragmentação da missão e a sobreposição
de programas tornam-se realidade generalizada no âmbito do governo e muitos programas
transversais deixam de ser bem coordenados.
(...)
As políticas públicas devem ser integradas, tanto interna quanto externamente, de forma
que as ações e os objetivos específicos das intervenções empreendidas pelas diversas partes
interessadas sejam alinhados para se reforçar mutuamente. Espera-se a institucionalização
e reforço dos mecanismos de coordenação, de forma a criar condições para a atuação
conjunta e sinérgica, evitando assim superposições ou esforços mutuamente
contraproducentes” (grifo nosso).

26
Nesse contexto, considerando que a operacionalização do CNIS envolve a participação
de diversos órgãos e entidades da administração pública, conforme exposto no item 1;
considerando que a ausência de definição normativa quanto à finalidade do CNIS
impede avaliar a adequação e a necessidade de utilização de seus dados, conforme
disposto no item 4; considerando que alguns dos dados disponibilizados por esse
cadastro são considerados sensíveis pela Lei Geral de Proteção de Dados, enquanto
outros são protegidos por sigilo fiscal, o que aumenta a relevância de questões afetas à
governança desse cadastro, buscou-se avaliar as seguintes práticas relacionadas ao
aspecto da coordenação no âmbito do CNIS, apresentadas no Referencial de
Governança do TCU: estabelecimento de instâncias internas de governança,
estabelecimento de mecanismos de atuação conjunta e garantia do balanceamento de
poder e da segregação de funções críticas.

5.1 Histórico sobre as instâncias internas de governança no âmbito do CNIS.

Preliminarmente, faz-se necessário elucidar que o termo instância se refere às
estruturas administrativas internas32 que, neste caso, atuam na governança no âmbito
do CNIS, sobre as quais o Referencial de Governança do TCU apresenta as seguintes
descrições:
“c) As instâncias internas de governança são responsáveis por definir ou avaliar a estratégia
e as políticas, bem como monitorar a conformidade e o desempenho destas, devendo agir
nos casos em que desvios forem identificados. São, também, responsáveis por garantir que
a estratégia e as políticas formuladas atendam ao interesse público servindo de elo entre
principal e agente. Exemplos típicos dessas estruturas são os conselhos de administração ou
equivalentes e, na falta desses, a alta administração.
d) As instâncias internas de apoio à governança realizam a comunicação entre partes
interessadas internas e externas à administração, bem como auditorias internas que
avaliam e monitoram riscos e controles internos, comunicando quaisquer disfunções
identificadas à alta administração. Exemplos típicos dessas estruturas são a ouvidoria, a
auditoria interna, o conselho fiscal, as comissões e os comitês”.

Com base nessas definições, e de modo a auxiliar na compreensão da estrutura de

governança vigente, faz-se necessário compreender o histórico relacionado à
composição das instâncias internas de governança do CNIS.
Esse cadastro teve, desde a criação do Cadastro Nacional do Trabalhador33, estruturas
internas de governança instituídas para o exercício da liderança e da coordenação, como
é o caso do Conselho Gestor, do Conselho Executivo e da Comissão Técnica, conforme
será apresentado a seguir.

32
O TCU faz referência, também, às instâncias externas de governança, a exemplo de órgãos de controle
externo, auditorias independentes e controle social organizado. Ressalta-se que essas instâncias não
foram consideradas nestas análises.
33
A menção à estrutura de governança do CNT se deve ao fato de que o CNIS sucedeu (ou substituiu) esse
cadastro, conforme exposto no item 3 deste relatório.

27
5.1.1 Conselho Gestor do CNIS.
Em 1989, o Decreto nº 97.936/1989 instituiu o Grupo Gestor do Cadastro Nacional do
Trabalhador, cuja função era “administrar e fiscalizar a implantação e execução do CNT”.
Composto por cinco representantes oriundos do então Ministério da Previdência e
Assistência Social, do então Ministério do Trabalho, da Caixa Econômica Federal, dos
trabalhadores e dos empregadores, teve, como responsáveis pela supervisão, o ex-
Ministro de Estado do Trabalho (Decreto nº 97.936/1989), o ex-Ministro de Estado do
Trabalho e da Previdência Social (Decreto nº 99.378, de 11.07.1990) e o ex-Secretário
da Administração Federal da Presidência da República (Decreto S/N, de 25.06.1991).
A Lei nº 8.212/1991, que dispõe sobre a organização da Seguridade Social, reforçou a
importância dessa estrutura de governança ao instituir, por meio de seu art. 63, o
Conselho Gestor do Cadastro Nacional do Trabalhador. Atribuiu a este conselho as
competências de “supervisionar e fiscalizar os trabalhos de implantação do Cadastro
Nacional do Trabalhador”, similar à competência original, bem como acrescentou a
competência de “sugerir as medidas legais e administrativas que permitam (...) a
existência na Administração Pública Federal de cadastro completo dos trabalhadores e
das empresas”. A Lei nº 8.212/1991 também definiu que este órgão colegiado seria
vinculado ao então Ministério do Trabalho e da Previdência Social, e composto por doze
membros titulares e igual número de suplentes, sendo seis representantes do Governo
Federal, três indicados pelas centrais sindicais ou confederações nacionais de
trabalhadores, e três das Confederações Nacionais de Empresários.
Em 1992, a Medida Provisória nº 302, de 10.04.1992, que dispôs sobre a organização de
Ministérios, criou o então Ministério da Previdência Social e o então Ministério do
Trabalho e da Administração e vinculou o aludido conselho gestor à estrutura daquele
Ministério.
No mesmo ano, a Lei nº 8.490/1992, que dispôs sobre a organização da Presidência da
República e dos Ministérios, alterou a denominação de Conselho Gestor do CNT para
Conselho Gestor do CNIS (art. 19, §3º), sendo que as competências foram mantidas as
mesmas (vide Decreto nº 1.644/1995). Vale recordar que a Lei nº 8.490/1992 é
considerada o marco da instituição do Cadastro Nacional de Informações Sociais.
O Conselho Gestor do CNIS perdurou até 1999, quando a Medida Provisória nº 1.799-5,
de 13.05.199934, alterou a Lei que dispunha sobre a organização da Presidência da
República e dos Ministérios, extinguindo o Conselho Gestor do CNIS ao revogar artigos
específicos da Lei nº 8.212/1991 que tratavam sobre esse órgão colegiado e,
consequentemente, retirando-o da estrutura do MPAS. Cumpre registrar que, apesar
dessa revogação legal, os dispositivos que tratam do Conselho Gestor do CNT continuam
vigentes no Decreto nº 97.936/1989.

34
Os art. 63 a 67 da Lei nº 8.212/1991, que tratam do Conselho Gestor do CNT, foram revogados, pela
primeira vez, pela Medida Provisória nº 1.799-5/1999. Medidas Provisórias subsequentes revogaram e
reeditaram o teor proposto por esta MP. A última a tratar desse tema foi a Medida Provisória nº 2.216-
37, de 31.08.2001.

28
5.1.2 Comitê Executivo do CNIS.
De modo a auxiliar o Conselho Gestor do CNIS no processo de implantação deste
cadastro, a Portaria Interministerial MF/MT/MPAS nº 13/1995 criou o Comitê Executivo
do CNIS, composto pelos Secretários-Executivos dos extintos Ministérios da Previdência
e Assistência Social, do Trabalho e da Fazenda, e para o qual foram atribuídas as
seguintes competências:
“Art. 1º Fica criado o Comitê Executivo do Cadastro Nacional de Informações Sociais - CNIS
com a competência de:
I - coordenar as atividades dos respectivos Ministérios no processo de implantação do CNIS,
bem como a sua representação institucional junto ao Conselho Gestor do CNIS;
II - supervisionar o intercâmbio de informações entre os órgãos e entidades subordinados e
vinculados aos respectivos Ministérios, inclusive na sistemática de troca de informações com
o CNIS; e
III - definir o plano de trabalho e o cronograma de ações dos órgãos e entidades
subordinados e vinculados aos respectivos Ministérios quanto às atividades de implantação
do CNIS, com o intuito de viabilizar e agilizar o intercâmbio de informações entre os sistemas
e bases de dados por estes administrados.”

Em 2000, após extinção do Conselho Gestor do CNIS, identificou-se a necessidade de

garantir o fluxo regular de informações para o CNIS, bem como a necessidade de definir
normas para o acesso aos dados armazenados nesse cadastro. Assim, com vistas à
melhoria na tomada de decisões no âmbito do CNIS, os então Ministros de Estado da
Previdência e Assistência Social, do Trabalho e Emprego e da Fazenda publicaram a
Portaria Interministerial MPAS/MTE/MF nº 7.412, 02.08.2000, ampliando as atribuições
do Comitê Executivo do CNIS, dispostas pela Portaria Interministerial MF/MT/MPAS nº
13/1995, conforme o art. 1º, a seguir:
“Art. 1º O Art. 1º da Portaria Interministerial MF/MT/MPAS nº 13, de 29 de novembro de
1995, passa a vigorar com a seguinte redação:
‘Art. 1º (...).
I - planejar, coordenar, acompanhar e avaliar os trabalhos desenvolvidos no âmbito do CNIS;
II – (...)
III - definir normas para o acesso às informações armazenadas no CNIS.’”

Essas novas atribuições, entretanto, apresentam sobreposição com a competência

atribuída pelo Decreto nº 4.646, de 02.04.2003, à Secretaria-Executiva do então
Ministério da Previdência Social, qual seja, a de “gerir o Cadastro Nacional de
Informações Sociais”, reforçando atribuição legal dada à Previdência Social de “manter
cadastro dos segurados com todos os informes necessários para o cálculo da renda
mensal dos benefícios” (art. 38 da Lei nº 8.213/1991). Posteriormente, decretos que
trataram da estrutura regimental do então MPS (desde o Decreto 5.755, de 13.04.2006
até o Decreto 7.078, de 26.01.2010) substituíram a competência da Secretaria-Executiva
do Ministério da Previdência Social de gerir o CNIS pela de “planejar, coordenar e

29
supervisionar a execução das atividades relativas aos cadastros corporativos da
previdência social”35.
Considerando a sobreposição de competências após a edição dos decretos retro
mencionados, e de modo a readequar o normativo infralegal, a Portaria Interministerial
MPS/MTE/MF nº 88/2008, instituiu, novamente, o Comitê Executivo do CNIS e atribuiu
competências similares às definidas pela primeira portaria que deu origem a esse
Comitê, tendo o foco sido redirecionado para a manutenção do cadastro, e não mais
para sua implantação, segundo trechos apresentados a seguir:
“Art. 1º Instituir o Comitê Executivo do Cadastro Nacional de Informações Sociais - CNIS,
com o objetivo de:
I - coordenar as atividades dos Ministérios signatários no processo de manutenção do CNIS;
II - supervisionar o intercâmbio de informações entre os órgãos e entidades subordinados e
vinculados aos respectivos Ministérios, inclusive na sistemática de troca de informações com
o CNIS; e
III - definir o plano de trabalho e o cronograma de ações dos órgãos e entidades
subordinados e vinculados aos respectivos Ministérios quanto às atividades de manutenção
do CNIS, com o intuito de viabilizar e agilizar o intercâmbio de informações entre os sistemas
e bases de dados por estes administrados” (grifo nosso).

Ainda, com o objetivo de criar uma estrutura de assessoramento, o Comitê Executivo do

CNIS criou por meio da Resolução nº 1, de 14.12.1995, a Comissão Técnica do CNIS,
composta por um representante dos seguintes órgãos:
• Secretaria-Executiva do Ministério da Previdência e Assistência Social;
• Instituto Nacional do Seguro Social;
• Secretaria-Executiva do Ministério do Trabalho;
• Secretaria de Fiscalização do Ministério do Trabalho;
• Secretaria-Executiva do Ministério da Fazenda;
• Caixa Econômica Federal.
Essa composição foi alterada pelo Comitê Executivo do CNIS, por meio da Resolução nº
1, de 25.06.2008, e passou a contar com representantes dos seguintes órgãos e
entidades:
• Secretaria-Executiva do Ministério da Previdência Social;
• Secretaria-Executiva do Ministério do Trabalho e Emprego;
• Secretaria-Executiva do Ministério da Fazenda;
• Instituto Nacional do Seguro Social;
• Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social;
• Secretaria de Políticas Públicas de Emprego do Ministério do Trabalho e
Emprego;
• Secretaria da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda;
• Caixa Econômica Federal;

35
Com a extinção do Ministério da Previdência Social, a competência de “propor e acompanhar as
políticas de gestão dos cadastros da previdência” foi atribuída à Secretaria de Previdência, na estrutura
do então Ministério da Fazenda (Decreto nº 9.003/2017) e, posteriormente, à estrutura do Ministério da
Economia (Decretos nº 9.679, de 02.01.2019 e nº 9.745/2019).

30
 • Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento; e
• Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministério do Desenvolvimento
Social.

5.1.3 Extinção do Comitê Executivo e da Comissão Técnica do CNIS.

Em 2019, a Casa Civil, relatando um contexto de racionalização administrativa e
dificuldade de se conseguir levantamento confiável com relação à quantidade de
colegiados existentes na Administração Pública Federal, considerada excessiva,
apresentou exposição de motivos com proposta de edição de normativo que extinguiria
colegiados instituídos por decretos ou atos inferiores a esses. Nesse contexto, foi
publicado o Decreto nº 9.759/2019, que extinguiu e estabeleceu diretrizes, regras e
limitações para colegiados no âmbito da APF.
Verifica-se que o Comitê Executivo e a Comissão Técnica do CNIS não se enquadraram
nas exceções dispostas no art. 5º deste Decreto, que previram a não extinção dos
colegiados que estivessem previstos no regimento interno ou no estatuto de instituição
federal de ensino ou que tivessem sido criados ou alterados por ato publicado a partir
de 01.01.2019.
Vale ressaltar, entretanto, que o referido normativo previa a possibilidade de criação de
colegiados interministeriais (art. 3º), bem como a possibilidade de criação, recriação ou
modificação de colegiados (art. 6º), desde que observado o disposto no trecho do
Decreto nº 9.191/2017, que trata da criação de conselhos (art. 36 a 38). Quanto a este
aspecto, em análise às respostas apresentadas pela SPREV36 e pelo INSS, não se
identificaram iniciativas relacionadas à recriação de um colegiado gestor do CNIS. Logo,
em decorrência do Decreto nº 9.759/2019, extinguiram-se as estruturas colegiadas
relacionadas ao processo de governança do CNIS, o que gerou um vácuo normativo com
relação ao processo de coordenação deste cadastro.

5.2 Análise das práticas relacionadas à coordenação no âmbito da governança do CNIS.

Em que pese não se identificar iniciativas com vistas à recriação de estruturas colegiadas
relacionadas ao CNIS, houve a publicação do Decreto nº 10.047/2019, que dispôs sobre
a governança desse cadastro.

5.2.1 Atribuição de competências características de instâncias internas de governança,

pelo Decreto nº 10.047/2019, sem previsão de mecanismos que favoreçam a atuação
conjunta dos órgãos e entidades envolvidos com a operacionalização do CNIS.
De acordo com o Referencial de Governança do TCU, de 2014, o estabelecimento de
instâncias internas de governança consiste na definição de papéis e responsabilidades
pela mais alta instância interna de governança, “contemplando atividades relacionadas

36
Registra-se que, de acordo com as informações apresentadas pela SPREV, não foi identificada legislação
que houvesse extinguido o Comitê Executivo do CNIS criado pela Portaria Interministerial MF/MT/MPAS
nº 13/2015.

31
à tomada de decisão, à elaboração, implementação e revisão de diretrizes, ao
monitoramento e ao controle”.
Em que pese o Decreto nº 10.047/2019 não tratar especificamente sobre a instituição
de uma instância interna de governança, verifica-se a atribuição de algumas dessas
competências à SEPRT do Ministério da Economia (art. 2º), quais sejam:
“Art. 2º Compete à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia:
(...)
IV - definir diretrizes de governança do Cnis.
Parágrafo único. A Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia
implementará e manterá sistema de gestão de riscos e controles de incidentes destinado à
identificação, à avaliação, ao tratamento, ao monitoramento e à análise crítica de riscos
que possam impactar a implementação das estratégias e a consecução dos objetivos de
utilização do Cnis na implantação de benefícios sociais” (grifos nossos).

Ainda, o referencial mencionado propõe “estabelecer mecanismos de atuação conjunta

com vistas a formulação, implementação, monitoramento e avaliação de políticas
transversais e descentralizadas”, o que envolve estabelecer instâncias de governança,
bem como definir, em conjunto com as organizações envolvidas na política transversal,
“objetivos, indicadores e metas, além das responsabilidades de cada organização”.
Conforme demonstrado no item 1, a operacionalização do CNIS envolve a participação
de vários órgãos e entidades federais. Historicamente, diversos deles participaram na
composição de estruturas colegiadas (a exemplo do Conselho Gestor, do Comitê
Executivo e da Comissão Técnica supracitados), que exerciam as funções típicas de
instâncias de governança. Não obstante, na ausência dessas estruturas colegiadas, o
Decreto nº 10.047/2019 limitou-se a atribuir competências à Secretaria Especial de
Previdência e Trabalho do Ministério da Economia e ao Instituto Nacional do Seguro
Social, deixando de contemplar órgãos como a Secretaria Especial da Receita Federal do
Brasil, do Ministério da Economia, bem como o Ministério da Cidadania, que faziam
parte do último comitê executivo ou da última comissão técnica vigentes, e cujas bases
de dados e finalidades possuem fortes vínculos com o CNIS.
Dessa forma, considerando a abrangência das “informações sociais” contidas no CNIS, a
atribuição de competência para definir diretrizes de governança desse cadastro a um
órgão setorial (Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da
Economia), sem contemplar a participação dos demais órgãos e entidades envolvidos
na operacionalização do CNIS, pode acarretar em falta de sinergia dos esforços
necessários para a operacionalização e a manutenção do CNIS.
Nesse contexto, no que tange ao aspecto referente ao alinhamento entre diversas
organizações no âmbito do compartilhamento de dados governamentais, é importante
ressaltar que o Decreto nº 10.046/2019 instituiu o Comitê Central de Governança de
Dados (art. 21), ao qual atribuiu a competência de deliberar sobre: as diretrizes para a
categorização de compartilhamento de dados (inciso I), as controvérsias sobre validade
das informações cadastrais e regras de prevalência (inciso V), a escolha e aprovação das

32
bases temáticas que serão integradas ao Cadastro Base do Cidadão37 (inciso VIII), a
instituição de subcomitês técnicos para assessorá-lo (inciso X) e a instituição de outros
cadastros base de referência do setor público (inciso XI). Assim, a definição das diretrizes
de governança do CNIS não deveria estar adstrita à SEPRT; considerando o exposto,
caberia ao Comitê Central de Governança de Dados, ou a um de seus subcomitês,
manifestar-se a respeito dessa questão, pois cabe a este Comitê deliberar sobre a
instituição de outros cadastros base de referência, o que aparenta ser o caso do CNIS.

5.2.2 Concentração da tomada de decisão na Secretaria Especial de Previdência e

Trabalho no que tange à governança do CNIS.
Conforme exposto no Referencial de Governança do TCU, garantir o balanceamento de
poder e a segregação de funções implica que “as decisões críticas que demandam
segregação de funções estejam identificadas e as funções a elas relacionadas estejam
segregadas, de modo que o poder para tais decisões não fique concentrado em uma
única instância”.
Ainda, expõe que “como regra básica, decisões e atividades críticas devem ser tomadas
ou executadas por colegiado constituído por membros competentes e mutuamente
independentes” (grifo nosso).
Quanto a este aspecto, verifica-se que, além das competências características de
instâncias internas de governança atribuídas à SEPRT pelo Decreto nº 10.047/2019, o
Decreto nº 9.745/2019 estabeleceu as seguintes competências à SPREV:
“Art. 73. À Secretaria de Previdência compete:
I - assistir o Secretário Especial de Previdência e Trabalho na definição e no
acompanhamento das políticas de previdência, incluídos o Regime Geral de Previdência
Social, os Regimes Próprios de Previdência Social e o Regime de Previdência Complementar;
(...)
VIII - monitorar e avaliar a implementação das políticas e diretrizes pelo o INSS e pela Previc,
e acompanhar as ações da Dataprev; (...)
XIII - propor e acompanhar as políticas de gestão dos cadastros da previdência; (...)
XV - promover, estruturar e acompanhar o desenvolvimento de sistema integrado de dados
relativos aos trabalhadores, empregadores, regimes de previdência, programas de
assistência social e sua interação com outras bases de dados, ferramentas e plataformas”
(grifo nosso).

Já o Decreto nº 10.047/2019 atribuiu responsabilidades ao INSS relacionadas à

governança do CNIS, a seguir:
“Art. 3º Compete ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS:
I - administrar e operacionalizar o Cnis, com base nas orientações e nos atos normativos
editados pela Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia; (...)

37
De acordo com o art. 18 do Decreto nº 10.047/2019, a base integradora, que compõe o Cadastro Base
do Cidadão, “será, inicialmente, disponibilizada com os dados biográficos que constam da base temática
do CPF”. Cabe ressaltar, conforme exposto no item 1, que um dos processos de aprimoramento dos dados
do CNIS é realizado sobre o cadastro de pessoas físicas, o que demonstra uma possível sobreposição
quanto aos dados disponibilizados por esse cadastro quando comparado com o Cadastro Base do Cidadão.

33
 V - encaminhar à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia
propostas de ações ou de normativos relacionados às competências de que trata o art. 2º”
(grifo nosso).

Adicionalmente, cabe ressaltar que, conforme exposto no item 1, o armazenamento e o

processamento dos dados do CNIS são realizados pela Dataprev por intermédio de
contrato administrativo celebrado com o INSS.
Ante o exposto, verifica-se que, além das competências de instância interna atribuídas
à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho, há vínculo hierárquico entre a SPREV e
SEPRT, assim como a SPREV é responsável por monitorar e avaliar a implementação de
políticas e diretrizes pelo INSS e acompanhar as ações da Dataprev, os quais são
responsáveis pela operacionalização e pelo processamento das informações do CNIS,
respectivamente. Dessa forma, em que pese haver uma clara segregação de funções
quanto a atividades críticas do CNIS, verifica-se que todas as estruturas administrativas
mencionadas possuem vinculação com a Secretaria Especial de Previdência e Trabalho
no que tange à governança desse cadastro.
É importante ressaltar que não haveria uma aparente concentração na tomada de
decisões caso o cadastro tratasse exclusivamente de informações trabalhistas e
previdenciárias, que são áreas relacionadas à competência da SEPRT. Entretanto, haja
vista a diversidade de dados relacionados a outras temáticas, assim como a previsão de
utilização dessas informações por vários atores, identifica-se como risco a concentração
das tomadas de decisão em um órgão que trata de políticas setoriais específicas no
âmbito da governança de um cadastro que contempla informações relacionadas a
diversas políticas sociais. Cabe ressaltar que esse risco ocorre na ausência de
categorização do nível de compartilhamento pelos gestores de dados, conforme regras
estabelecidas pelo Comitê Central de Governança de Dados.

5.3 Conclusão quanto ao aspecto da coordenação no âmbito da governança do CNIS.

A coordenação no âmbito da governança pública tem como objetivo alinhar o esforço
empreendido pelas partes interessadas de modo a gerar valor público e a evitar
superposição de esforços e ações contraproducentes. Assim, o CNIS, em sua concepção,
contemplava a instituição de instâncias colegiadas para garantir essa sinergia entre as
diversas partes interessadas. Com o advento do Decreto nº 9.759/2019, essas instâncias
colegiadas foram extintas, o que ocasionou um vácuo normativo quanto ao aspecto da
coordenação desse cadastro.
Nesse contexto, foi editado o Decreto nº 10.047/2019, que buscou organizar a
governança do CNIS. Apesar de não tratar explicitamente da criação de instâncias
internas de governança, esse decreto atribuiu à Secretaria Especial de Previdência e
Trabalho diversas competências compatíveis com essas instâncias. Contudo, ante a
perspectiva de expansão das finalidades desse cadastro para utilização por diversas
políticas sociais, bem como ante a variedade de dados a serem disponibilizados pelo
CNIS, entre os quais estão contempladas informações sensíveis e sigilosas, verifica-se
que os normativos vigentes não previram mecanismos institucionalizados para atuação
conjunta das partes interessadas.
A limitada atribuição de competências às partes interessadas aumenta a probabilidade
de superposição de esforços, em particular quanto à multiplicidade de cadastros
34
existentes tratando da temática trabalhista, a exemplo de CAGED, RAIS, GFIP, e-Social,
bem como à superposição de informações do Cadastro Nacional de Informações Sociais
com outros cadastros, como o Cadastro Base do Cidadão, instituído pelo Decreto nº
10.046/2019.
Ainda, após análise da manifestação apresentada por meio do Ofício nº
895/GABPRE/INSS/2019, verificou-se que diversos gargalos identificados pelo INSS
poderiam ser solucionados caso houvesse uma melhor especificação quanto às
atribuições de cada um dos órgãos e entidades interessados no contexto da governança
do CNIS. Nesse documento, a Autarquia expressa, por diversas vezes, não possuir
competência para qualificar e corrigir as informações oriundas de bases de dados de
outros órgãos, como é o caso da GFIP, objeto da Ação Civil Pública nº 5003473-
95.2017.4.04.7102/RS, nem para fiscalizar as relações de trabalho e registro de
empregados, que caberia aos Auditores-Fiscais do Trabalho, tampouco de fiscalizar o
recolhimento das contribuições previdenciárias, o que competiria aos Auditores-Fiscais
da Receita Federal. Nesses casos, a existência de instâncias internas de governança
poderia proporcionar maior integração entre as áreas.
Além disso, a concentração da tomada de decisão na SEPRT no que diz respeito à
governança do CNIS, além de ser contrária ao proposto pelo Referencial de Governança
do TCU, apresenta o risco de não considerar aspectos relevantes abordados pela Lei
Geral de Proteção de Dados Pessoais e pelo Decreto que trata da governança no
compartilhamento de dados no âmbito da APF, pois os dados dispostos no CNIS
contemplam informações de políticas públicas que não se limitam às temáticas de
competência dessa Secretaria e que ainda não foram objeto de categorização de níveis
de compartilhamento de dados conforme definido no Decreto nº 10.046/2019.
Dessa forma, verifica-se a necessidade de maior envolvimento e articulação entre as
partes interessadas, o que possibilitaria o aprimoramento do compartilhamento de
bases de dados existentes na Administração Pública Federal com o CNIS.

6 Ausência de canais devidamente estruturados e sistematizados

para comunicação das inconsistências identificadas no CNIS.
Uma das diretrizes definidas pelo Decreto nº 9.203/2017 é a de “articular instituições e
coordenar processos para melhorar a integração entre os diferentes níveis e esferas do
setor público, com vistas a gerar, preservar e entregar valor público”. Nesse contexto, o
Referencial de Governança do TCU propõe a seguinte prática, que faz parte do
componente relacionamento com partes interessadas: “Estabelecer e divulgar canais de
comunicação com as diferentes partes interessadas e assegurar sua efetividade,
consideradas as características e possibilidades de acesso de cada público-alvo" (grifo
nosso). De acordo com o referido referencial, essa prática envolve:
“Identificar as partes interessadas e as necessidades de informação decorrentes de
exigências normativas e jurisprudenciais de publicidade e de demandas das partes
interessadas.
Implica, ainda, implantar canais de comunicação para acesso, solicitação e
encaminhamento de dados e informações, bem como mecanismos para tratar dados e
informações recebidos pelos canais de comunicação” (grifo nosso).

35
Nesse contexto, questionou-se o INSS, pelo fato de ser o principal usuário do CNIS,
quanto a práticas relacionadas ao aspecto da comunicação, a respeito das quais as
análises demonstraram as fragilidades apresentadas em sequência.

6.1 Falta de feedback do INSS, aos órgãos e entidades responsáveis, sobre falhas
detectadas em dados no CNIS provenientes de outros cadastros.
Considerando a previsão legal de o INSS incluir, excluir ou retificar as informações
constantes do CNIS, conforme §2º do art. 29-A da Lei nº 8.213/1991, solicitou-se ao INSS
que informasse se comunica formalmente a existência de inconsistências detectadas no
CNIS aos órgãos e entidades responsáveis pelas informações incorporadas a esse
cadastro. Como resposta, via Ofício nº 895/GABPRE/INSS/2019 e seus anexos, os
gestores do INSS informaram o seguinte:
“Embora a lei não atribua expressamente ao INSS a responsabilidade por comunicar as
inconsistências detectadas, no tratamento de dados provenientes do CNIS, aos órgãos
responsáveis pelas informações incorporadas, este Instituto busca aproveitar todas as
oportunidades possíveis junto a esses órgãos, como reuniões técnicas e trabalhos
desenvolvidos conjuntamente” (grifos nossos).

Pelos esclarecimentos expostos, verifica-se que as oportunidades de comunicação

mencionadas se limitam a reuniões técnicas e trabalhos desenvolvidos conjuntamente
entre o INSS e os órgãos e entidades responsáveis pelas informações repassadas ao
CNIS.
De forma a justificar a não formalização das inconsistências detectadas, o INSS informa
que, de acordo com os §§4º e 5º do art. 3º do Decreto nº 10.047/201938, “não é
responsável pelas inconsistências existentes nas bases de dados mantidas por outros
órgãos e entidades”, mediante entendimento de que os dados inseridos nesse cadastro
são de responsabilidade exclusiva dos gestores de dados. Reforça, ainda:
“(...) que o controle para ser efetivo, de modo a sanar os problemas enfrentados, como
inconsistências e fraudes, deve ser estabelecido previamente, na própria entrada da
informação nos sistemas que alimentam o CNIS. Como o INSS não possui gerência sobre tais
sistemas, as ações que podem solucionar ou amenizar esses problemas estão sob
responsabilidade legal dos órgãos que possuem a sua gestão” (grifo nosso).

Nesse contexto, é importante resgatar o esquema teórico de sistema de informação

apresentado no item 1, o qual informa que este é composto de quatro elementos inter-
relacionados, quais sejam: entrada, processamento, saída e feedback. Dessa forma, para
que a coleta dos dados disponibilizados ao CNIS (entrada) seja passível de
aprimoramento, é fundamental que os agentes responsáveis pela utilização desses
dados (saída) realizem o feedback das inconsistências identificadas. Somente assim, os
órgãos e entidades fornecedores das informações teriam possibilidade de aprimorar os
controles primários e, consequentemente, qualificar as informações compartilhadas.

38
Decreto nº 10.047/2019, art. 3º:
Art. 3º Compete ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS:
(...)§4º Cabe aos órgãos e entidades da administração pública federal assegurar que as informações
constantes de suas bases de dados estejam corretas e atualizadas.
§5º O INSS, no exercício das competências de que trata o caput, não é responsável pelas inconsistências
existentes nas bases de dados mantidas por outros órgãos e entidades.

36
Assim, em que pese os gestores do INSS afirmarem não existir normativo que exija a
realização desse tipo de comunicação, o Decreto nº 10.047/2019 prevê a possibilidade
de essa entidade encaminhar à SEPRT proposta de normativo relacionado ao
estabelecimento de diretrizes de governança e à articulação sobre a forma de
compartilhamento de bases de dados39, o que poderia contemplar aspectos referentes
à comunicação entre as partes interessadas.
Verifica-se, portanto, que o INSS, como entidade pública responsável pela administração
e operacionalização do CNIS, não dispõe de canais de comunicação necessários ao
adequado relacionamento com as partes interessadas, em especial com os detentores
das bases de dados que suportam sua atuação como concessor de benefícios
previdenciários.
Por conseguinte, devido à ausência de comunicação formal entre as partes envolvidas
com o CNIS, não é possível rastrear o histórico de fragilidades identificadas nos dados
ao longo do desenvolvimento e do funcionamento desse cadastro. Esses registros
poderiam servir de insumo para a tomada de decisão quanto à qualificação desses dados
na origem. Além disso, esse aprimoramento das informações na origem poderia evitar
o “grande esforço do INSS e gasto com a implementação de indicadores e travas no
sistema para tratar dados já incorporados no CNIS para fins de reconhecimento de
direitos previdenciários”, conforme apontado pelo INSS.
Nesse contexto, no caso de haver discrepâncias nos dados consignados no CNIS quanto
aos aspectos de fidedignidade, de tempestividade e de completude, faz-se necessário
estruturar meios para comunicar tais divergências aos órgãos e entidades fornecedores
das informações, para que eles garantam as suas devidas regularizações, não somente
em prol do CNIS, mas, também, em prol dos cadastros originários das informações, com
vistas a se evitar a incidência de erros e falhas. Portanto, o INSS, como usuário mais
relevante do CNIS e, principalmente, o responsável por sua administração, poderia
desempenhar papel relevante no aprimoramento do cadastro ao reportar, de modo
estruturado, sistemático e periódico, as inconsistências detectadas nesse cadastro aos
agentes envolvidos.

6.2 O processo de reporte sobre inconformidades no CNIS, dentro do INSS, carece do

estabelecimento de fluxos e da uniformização de procedimentos.
Além das tratativas realizadas durante reuniões técnicas e trabalhos desenvolvidos
conjuntamente entre o INSS e os órgãos e entidades responsáveis pelas informações
repassadas ao CNIS, os gestores do INSS informaram, via Ofício nº
895/GABPRE/INSS/2019 e seus anexos, a existência de outros canais de comunicação:
“Informamos que o Monitoramento Operacional de Benefícios - MOB, após processo
administrativo de verificação e apuração de eventuais irregularidades, nos casos cabíveis,
principalmente naqueles em que estão envolvidas grandes empresas, está autorizado a
enviar expediente à SRFB para informar sobre a existência de inconsistências e fraudes
verificadas. (...)

39
Decreto nº 10.047/2019, art. 3º, inciso V:
Art. 3º Compete ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS:
(...) V - encaminhar à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia propostas
de ações ou de normativos relacionados às competências [da SEPRT] de que trata o art. 2º.

37
 Os servidores do INSS, lotados em Agências da Previdência Social - APS, também estão
autorizados a comunicar eventuais inconsistências à SRFB, uma vez detectadas fraudes ou
inconsistências na análise de processos que envolvam a validação de dados do CNIS”. (grifos
nossos)

Existe, portanto, a possibilidade de a comunicação de fragilidades atinentes ao CNIS ser

efetuada por meio do Monitoramento Operacional de Benefícios (MOB) e das Agências
de Previdência Social (APS), unidades que compõem a estrutura descentralizada do INSS
e que estão distribuídas em diversas Unidades da Federação.
Nesse contexto, questionou-se o INSS a respeito das providências adotadas pelos
referidos órgãos e entidades após comunicado de possível inconsistência de dados. O
INSS esclareceu que “como as comunicações em comento são executadas pelo INSS de
forma descentralizada, não há como informar se os órgãos, em cada caso comunicado,
respondem formalmente ao INSS”.
Frente às respostas apresentadas pela Autarquia, constata-se que, apesar de existente,
o processo de reporte sobre inconformidades no CNIS carece do estabelecimento de
fluxos e da uniformização de procedimentos pela Direção Central. Ainda, verifica-se que
não foi explorada, pela Autarquia, a possibilidade de realização de reportes
centralizados, ou seja, pela Direção Central, acerca das inconsistências identificadas.
Nesse sentido, conclui-se que uma atuação descentralizada, desde que coordenada, ou
mesmo uma atuação centralizada, fortaleceria a comunicação no âmbito interno e o
acompanhamento e o monitoramento das providências adotadas pelos órgãos
detentores das bases originárias.

6.3 Ausência de comunicação estruturada e sistemática entre INSS e SPREV a respeito

do CNIS.
Com a finalidade de avaliar os aspectos de comunicação relacionados à governança,
solicitou-se ao INSS que informasse se são encaminhados periodicamente à SPREV
relatórios sobre as atividades realizadas por esse Instituto que envolvessem a utilização
das informações do CNIS no reconhecimento de direitos previdenciários. Como
resposta, o INSS informou que “não há previsão em legislação ou em ato normativo
interno que determine ao INSS o encaminhamento de relatórios sobre a utilização de
informações do CNIS à SPREV” e que “os dados utilizados pelo INSS para análise de
benefícios, tais como vínculos e remunerações, são de acesso irrestrito à Secretaria de
Previdência”.
De modo similar, solicitou-se à SPREV que informasse se foram apresentados relatórios
periódicos sobre as atividades realizadas pelo INSS que envolvessem a utilização das
informações do CNIS no reconhecimento de direitos. Como resposta, por intermédio da
Nota Técnica nº 2356/ME/2019 encaminhada via Ofício nº 15.606/2019/ME, a SPREV
esclareceu que “qualquer análise que envolvesse dados do CNIS relacionados a
inconsistência ou melhora, não era apresentado exclusivamente a SPREV e sim a
Comissão Técnica e encaminhada ao Comitê Executivo.”
Em que pese a Secretaria de Previdência informar que essa comunicação era realizada
com as estruturas colegiadas do CNIS, é importante destacar que estas foram extintas
pelo Decreto nº 9.759/2019 e que, além disso, o Decreto nº 9.745/2019 atribui à SPREV
as seguintes competências: “VIII - monitorar e avaliar a implementação das políticas e
38
diretrizes pelo o INSS (...) XIII - propor e acompanhar as políticas de gestão dos cadastros
da previdência”.
Observa-se, a partir dos posicionamentos apresentados pelo INSS e pela SPREV, que não
há comunicação articulada entre essas duas instituições, diretamente envolvidas na
governança do cadastro. Portanto, verifica-se que há oportunidades de melhoria nessa
comunicação mediante normatização de mecanismos e instrumentos de reporte para o
aperfeiçoamento do CNIS.

6.4 Inexistência de avaliação sistemática e periódica das informações do CNIS com

vistas a subsidiar a tomada de decisão sobre o cadastro.
É importante destacar, quanto à prática proposta pelo TCU, o aspecto que trata da
identificação das necessidades de informação, pois há informações que podem ser
consideradas estratégicas no que tange ao processo de governança do CNIS. Nesse
contexto, solicitou-se ao INSS informações a respeito da quantidade de inconsistências
detectadas e de ajustes realizados que impactam, em alguma medida, no processo de
reconhecimento de direitos.
Por intermédio de documento anexo ao Ofício nº 895/GABPRE/INSS/2019, a Diretoria
de Benefícios (DIRBEN) do INSS informou:
“Esclarecemos que não possuímos mecanismos sistêmicos que quantifiquem os itens
citados.(...)
No entanto, o INSS não possui competência para fiscalização de inconsistências detectadas
nos dados originais do CNIS, apenas utiliza-o para o reconhecimento de
direitos/manutenção de benefícios e faz os devidos acertos, caso necessário, conforme já
explanado. (...)
Não temos como mensurar a quantidade de acertos realizados no universo de “N”
requerimentos concluídos por ano, bem como identificar que a exigência realizada foi
exclusivamente para realizar acertos no CNIS. Ressalta-se que a quantidade de situações e
a diversidade de requerimentos, regiões e vida de cada cidadão, impedem que todos os tipos
de exigência sejam identificados por tipologia” (grifo nosso).

Ainda, questionou-se a Autarquia a respeito da realização de avaliações periódicas

relativas à utilização das informações do CNIS em relação ao reconhecimento de direitos
previdenciários, para a qual foi encaminha a seguinte resposta da DIRBEN:
“Não realizamos avaliações periódicas de ofício sobre informações do CNIS, uma vez que
este cadastro abriga informações de aproximadamente 60 milhões de contribuintes. Não
obstante, o momento de análise das informações do CNIS ocorre de forma individual,
observando o requerimento do caso concreto quando do reconhecimento inicial, da revisão
ou da manutenção dos benefícios previdenciários/assistenciais” (grifo nosso).

Conforme exposto pelas respostas da diretoria responsável pelo reconhecimento dos

direitos previdenciários, não se realiza a quantificação das inconsistências identificadas
nem dos ajustes realizados pelos servidores do INSS, tampouco se realiza avaliação
periódica que pudesse subsidiar o processo decisório das organizações envolvidas com
a operacionalização do CNIS.
Quanto a este aspecto, o INSS informa não possuir competência para fiscalizar as
inconsistências detectadas nos dados originais. Nesse caso, é importante reforçar que o
questionamento não trata especificamente da alteração dos dados originais, mas da

39
quantificação das divergências identificadas e da comunicação com os respectivos
órgãos gestores de dados, ou seja, trata-se da mensuração dos impactos das falhas no
CNIS nas atividades cotidianamente desempenhadas pelo INSS para o reconhecimento
e para a manutenção de direitos previdenciários.
Nesse contexto, a entidade informa que as análises são realizadas de forma individual,
e que não possui condições de mensurar a quantidade de acertos realizados devido à
grande quantidade de situações e à diversidade de requerimentos. Entretanto, há que
se destacar que o processo de reconhecimento de direito já está informatizado e que
existem recursos tecnológicos que poderiam possibilitar a quantificação das alterações
realizadas, assim como das inconsistências identificadas. Dessa forma, considerando o
volume de dados no CNIS, é importante ressaltar que os reportes realizados pelo INSS
devem sê-lo, preferencialmente, de maneira informatizada e consolidada.

6.5 Conclusão a respeito do estabelecimento de canais de comunicação no âmbito da

governança do CNIS.
Conforme exposto, não foi identificado o estabelecimento de processo de comunicação
de modo estruturado e sistematizado quanto a reportes relacionados ao CNIS. No
âmbito interno do INSS, verifica-se que não há processo de comunicação formal e
estruturado com suas unidades descentralizadas. Quanto a este aspecto, não basta que
o INSS autorize ou determine que suas unidades façam a comunicação de
incongruências relacionadas ao CNIS a agentes externos, é fundamental que a Direção
Central Autarquia coordene a atuação das unidades descentralizadas, ou mesmo que
realize as comunicações de forma agregada. De todo modo, também se faz necessário
o acompanhamento e o monitoramento dessas tratativas, para que possam ensejar a
adoção de providências estruturantes para a qualificação das informações constantes
desse Cadastro.
Adicionalmente, destaca-se que o INSS não possui canal de comunicação formalizado
para tratar de questões atinentes ao CNIS, seja com a SPREV, responsável pela
supervisão dessa Autarquia e pelo acompanhamento dos cadastros previdenciários, seja
com os gestores dos dados que integram o CNIS. Em ambas as situações, informou-se
não haver previsão normativa que trate sobre a comunicação formal com estes órgãos
a respeito do CNIS.
Ademais, revela-se que o INSS não quantifica as inconsistências detectadas nem os
ajustes realizados no âmbito do CNIS, o que impede a entidade de comunicar as
divergências verificadas a outras partes interessadas, o que possibilitaria, em tese, a
qualificação das informações na origem dos dados.
Nesse contexto, a inexistência de meio de comunicação formal quanto às
inconsistências identificadas no CNIS gera a oportunidade de aperfeiçoamento
normativo relativo ao estabelecimento de canais de comunicação entre as partes
interessadas, bem como à definição de responsabilidades relacionadas ao
monitoramento da qualidade dos dados do CNIS.
Cabe ressaltar, por fim, que o Decreto nº 10.047/2019 atribui à SEPRT a competência de
definir as diretrizes de governança do CNIS e ao INSS de propor normativos relacionados
às competências dessa Secretaria.

40
RECOMENDAÇÕES
À Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia:
Recomendação 1 – Definir diretrizes de governança do CNIS, em especial no que tange
à instituição de sistema de governança, ao compartilhamento de dados e ao
envolvimento de partes interessadas, em alinhamento com o “Guia de Boas Práticas da
Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD)” e com as “Regras para Compartilhamento de
Dados”, ambos publicados pelo Comitê Central de Governança de Dados.
Achados n° 4.2.2, 4.2.3, 5.2.1, 5.2.2, 5.3 e 6.1
Recomendação 2 – Criar mecanismos de comunicação que aprimorem o
relacionamento entre partes interessadas e, em especial, que permitam o feedback
tempestivo sobre os dados em que forem identificadas inconsistências.
Achados n° 1, 5.1, 5.3 e 6
Recomendação 3 – Avaliar a pertinência de propor ao Comitê Central de Governança de
Dados a instituição formal do CNIS como um dos cadastros base de referência do setor
público, conforme possibilidade prevista no inciso XI do art. 21 do Decreto nº
10.046/2019.
Achado n° 4.3
Recomendação 4 – Definir política de permissões de acesso ao CNIS quanto a seu
alinhamento com os dispositivos da LGPD e do Decreto nº 10.046/2019 e acompanhar
a implementação pelos órgãos ou entidades pertinentes.
Achado n° 4.3
Recomendação 5 – Identificar e avaliar os riscos que podem gerar impacto sobre o
titular dos dados pessoais, em alinhamento com o “Guia de Boas Práticas da Lei Geral
de Proteção de Dados (LGPD)”, publicado pelo Comitê Central de Governança de Dados,
dando publicidade aos resultados por meio do Relatório de Impacto à Proteção de Dados
Pessoais.
Achados n° 4.2.3, 4.3, 5.2.2, e 5.3
Recomendação 6 – Estabelecer diretrizes acerca das questões fundamentais a serem
verificadas para garantir a conformidade do tratamento de dados pessoais às
disposições da LGPD, incluindo a identificação das hipóteses de tratamento aplicáveis, a
verificação de conformidade do tratamento quanto aos princípios da LGPD, e
especificidades para o tratamento de dados pessoais sensíveis, de crianças e
adolescentes, conforme orientações dispostas no “Guia de Boas Práticas da Lei Geral de
Proteção de Dados (LGPD)”, elaborado pelo Comitê Central de Governança de Dados.
Achados nº 4.2.3 e 4.3
Recomendação 7 – Criar catálogo de bases de dados, repositórios e sistemas
disponibilizados pelo CNIS, informando nível de compartilhamento de dados em
alinhamento com as “Regras para Compartilhamento de Dados” propostas pelo Comitê
Central de Governança de Dados.
Achado n° 4.2.3

41
Recomendação 8 – Atualizar os atos normativos relacionados ao CNIS, prevendo a
instituição desse cadastro, a descrição de sua estratégia, contemplando a definição de
objetivos e mecanismos que possibilitem alinhamento entre as organizações e as partes
interessadas, bem como a elucidação a respeito do conceito de “informações sociais”
utilizado no âmbito desse cadastro.
Achados n° 3, 4.2.1, 4.2.2, 5.2.1, 5.2.2 e 6.1
Recomendação 9 – Normatizar os critérios de acesso e utilização das informações
disponíveis no CNIS, em alinhamento com o “Guia de Boas Práticas da Lei Geral de
Proteção de Dados (LGPD)” e com as “Regras para Compartilhamento de Dados”, ambos
publicados pelo Comitê Central de Governança de Dados.
Achados n° 4.2.2, 4.2.3 e 4.3.
Recomendação 10 – Realizar estudo que avalie eventual sobreposição do CNIS com o
Cadastro Base do Cidadão e submeter os resultados à Secretaria Especial de Previdência
e Trabalho, do Ministério da Economia, com proposta de envio ao Comitê Central de
Governança de Dados.
Achados n° 5.2.1 e 5.3

42
CONCLUSÃO
O Cadastro Nacional de Informações Sociais é a principal fonte de informação utilizada
pelo INSS no reconhecimento de direitos previdenciários, com pagamentos realizados
em 2019 somando R$ 540,9 bilhões, cujos dados são oriundos de compartilhamentos
realizados por diversos órgãos e entidades da Administração Pública Federal.
Considerando a relevância desse cadastro para o INSS, assim como o envolvimento de
diversos atores em sua operacionalização, a presente auditoria buscou avaliar os
mecanismos estabelecidos com vistas a promover a governança do CNIS, em especial a
formalização de práticas relacionados à coordenação desse cadastro. Para isso, além de
avaliar a institucionalização desse cadastro, utilizaram-se como parâmetro boas práticas
relacionadas aos seguintes componentes propostos pelo Referencial de Governança do
TCU: estratégia organizacional, sistema de governança, alinhamento
transorganizacional e relacionamento com partes interessadas.
Primeiramente, acerca do componente estratégia organizacional, verificou-se que não
houve a edição de norma específica que instituísse o Cadastro Nacional de Informações
Sociais, tampouco foi realizada a revisão dos atos normativos relacionados ao cadastro
que o antecedeu. Essa formalização, que tem por intuito trazer estabilidade e coerência
do ordenamento jurídico, é verificada na instituição de diversos outros cadastros
federais.
A ausência de norma instituidora ou revisora do CNIS fragiliza sua gestão, pois não
define claramente as finalidades deste cadastro, as funções e responsabilidades das
partes envolvidas, conforme previsto pela componente estratégia organizacional.
Adicionalmente, a falta de um normativo específico possibilita a realização de alterações
relacionadas a este cadastro sem que seja avaliada a aderência a seus objetivos
primeiros ou sem que sejam apresentadas justificativas para sua modificação.
Nesse contexto, identificou-se a previsão de expansão das temáticas dos dados a serem
replicados no CNIS sem que fosse possível avaliar a adequação a suas finalidades, nem
que restasse evidente a necessidade de utilização desses dados para a concessão de
benefícios providos pelo INSS, conforme determinação legal. Cabe ressaltar que o
Decreto nº 10.047/2019 prevê a concessão de acesso a entidades privadas no âmbito
do Observatório de Previdência e Informações do CNIS, ocasionando o risco de acesso
indevido a dados para os quais não há respaldo legal, em decorrência de sua
sensibilidade ou de previsão de sigilo.
Essa nova conformação do CNIS, que inclui informações cujas temáticas extrapolam as
competências dos órgãos e entidades responsáveis pela governança e operacionalização
desse cadastro, gera a necessidade de revisão da adequação da instância de governança
proposta pelo Decreto nº 10.047/2019.
Quanto aos componentes sistema de governança e alinhamento transorganizacional,
verificou-se que os normativos vigentes não previram mecanismos institucionalizados
para atuação conjunta dos atores envolvidos, como era feito anteriormente por meio
da criação de instâncias colegiadas. A limitada atribuição de competências às partes
interessadas aumenta a probabilidade de superposição de esforços, em particular
quanto à multiplicidade de cadastros existentes no âmbito da APF, assim como limita a

43
atuação conjunta com vistas ao aprimoramento da qualidade das informações
cadastrais federais.
Nesse contexto, o Decreto nº 10.047/2019, ao mesmo tempo em que prevê a criação
de um “super” Cadastro Nacional de Informações Sociais para auxiliar na formulação e
na avaliação de políticas sociais, concentra competências relacionadas a instâncias de
governança interna em um órgão cuja competência não abrange todas as temáticas
abordadas por esse cadastro. Além de reforçar as fragilidades apontadas no parágrafo
anterior, essa conformação contraria uma das diretrizes da governança pública, qual
seja: “articular instituições e coordenar processos para melhorar a integração entre os
diferentes níveis e esferas do setor público, com vistas a gerar, preservar e entregar valor
público”.
Assim, com relação ao componente relacionamento com partes interessadas, verificou-
se o não estabelecimento de canais de comunicação devidamente estruturados,
fragilizando o relacionamento entre as mesmas.
Por fim, vale citar, novamente, o “Guia da Política de Governança Pública”, o qual
descreve que “a ideia de aprimorar a governança nada mais é do que a ideia de
aprimorar a instituição, de prepará-la para melhor atender ao interesse público, de criar
um ambiente institucional capaz de gerar e entregar resultados”. Dessa forma, a busca
constante do aprimoramento da governança do CNIS tem o intuito de agregar valor
público.

44
Anexo I – Manifestações das Unidades
Examinadas e Análises da Equipe de
Auditoria
Manifestação da Unidade Examinada
Em resposta à versão preliminar deste relatório, o Coordenador-Geral de Conformidade
e Gestão de Riscos da Subsecretaria de Assuntos Corporativos da Secretaria Especial de
Previdência e Trabalho do Ministério da Economia encaminhou, por meio do Ofício SEI
nº 166.656/2020/ME, de 09.07.2020, o Despacho da Assessoria de Cadastros
Previdenciários da Secretaria de Previdência, de 08.07.2020, com o seguinte teor:
“Primeiramente, importante consignar que este expediente apresenta, com a visão
desta Assessoria de Cadastros Previdenciários, acréscimo de esclarecimento ao
Recomendado pela CGU. Em especial o que versa a Recomendação 2.
Assim, seguem informações quanto ao recomendado:
Recomendação 1 – Definir diretrizes de governança do CNIS, em especial no que tange à
instituição de sistema de governança, ao compartilhamento de dados e ao envolvimento de
partes interessadas, em alinhamento com o “Guia de Boas Práticas da Lei Geral de Proteção
de Dados (LGPD)” e com as “Regras para Compartilhamento de Dados”, ambos publicados
pelo Comitê Central de Governança de Dados. Achados n° 4.2.2, 4.2.3, 5.2.1, 5.2.2, 5.3 e 6.1.

Sendo tratado em normatização a ser expedida pela Secretaria Especial de Previdência

e Trabalho.
Recomendação 2 – Criar mecanismos de comunicação que aprimorem o relacionamento
entre partes interessadas e, em especial, que permitam o feedback tempestivo sobre os
dados em que forem identificadas inconsistências. Achados n° 1, 5.1, 5.3 e 6.

A presente recomendação será analisada para gerar providências em linha com o

solicitado, mas importante consignar que ações conforme a recomendação apresentada
tem possibilidades de grande impacto orçamentário.
A notificação de alterações na base de dados do CNIS efetuada pelo INSS deverá gerar
eventos sistêmicos que demandará, além do desenvolvimento, eventos de retorno sem
mapeamento ainda.
Em exemplo, citamos a seguinte possibilidade: INSS altera data fim de vínculo. O CNIS
deverá estar preparado para entender que deverá notificar os detentores das bases
originais, isto posto, eventos informativos deverão ser enviados para os gestores da
RAIS, CAGED, e-Social e GFIP. Entretanto, o respectivo dado é informado pela empresa.
Assim, os agentes deverão informar à empresa para acertar os dados transmitidos. Com
isso, gerará novos eventos de processamento em todas as bases.
Esse pequeno exemplo demonstra a necessidade de mapeamento de todos os eventos
informativos e seus respectivos recebedores. Com isso, demandar as alterações
sistêmicas necessárias.

45
Em que pese essa ação tem o potencial de qualificar as bases parceiras, não mais
sensibilizará o CNIS, face que a alteração efetuada pelo servidor do INSS prevalecerá
sobre as demais informações.
Recomendação 3 – Propor ao Comitê Central de Governança de Dados a instituição formal
do CNIS como um dos cadastros base de referência do setor público, conforme possibilidade
prevista no inciso XI do art. 21 do Decreto nº 10.046/2019.

A presente recomendação recai sobre o CBC e, assim, será solicitado à SGD que o CNIS
seja referência para o Cadastro Base do Cidadão.
Recomendação 4 – Definir política de permissões de acesso ao CNIS quanto a seu
alinhamento com os dispositivos da LGPD e do Decreto nº 10.046/2019 e acompanhar a
implementação pelos órgãos ou entidades pertinentes.

Sendo tratado em normatização a ser expedida pela Secretaria Especial de Previdência

e Trabalho.
Recomendação 5 – Identificar e avaliar os riscos que podem gerar impacto sobre o titular
dos dados pessoais, em alinhamento com o “Guia de Boas Práticas da Lei Geral de Proteção
de Dados (LGPD)”, publicado pelo Comitê Central de Governança de Dados, dando
publicidade aos resultados por meio do Relatório de Impacto à Proteção de Dados Pessoais.

Sendo tratado em normatização a ser expedida pela Secretaria Especial de Previdência

e Trabalho.
Recomendação 6 – Estabelecer diretrizes acerca das questões fundamentais a serem
verificadas para garantir a conformidade do tratamento de dados pessoais às disposições
da LGPD, incluindo a identificação das hipóteses de tratamento aplicáveis, a verificação de
conformidade do tratamento quanto aos princípios da LGPD, e especificidades para o
tratamento de dados pessoais sensíveis, de crianças e adolescentes, conforme orientações
dispostas no “Guia de Boas Práticas da Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD)”, elaborado
pelo Comitê Central de Governança de Dados.

Sendo tratado em normatização a ser expedida pela Secretaria Especial de Previdência

e Trabalho.
Recomendação 7 – Criar catálogo de bases de dados, repositórios e sistemas
disponibilizados pelo CNIS, informando nível de compartilhamento de dados em
alinhamento com as “Regras para Compartilhamento de Dados” propostas pelo Comitê
Central de Governança de Dados.

Sendo tratado em normatização a ser expedida pela Secretaria Especial de Previdência

e Trabalho.
À Secretaria de Previdência do Ministério da Economia:
Recomendação 8 – Propor à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da
Economia a atualização dos atos normativos relacionados ao CNIS, prevendo a instituição
desse cadastro, a descrição de sua estratégia, contemplando a definição de objetivos e
mecanismos que possibilitem alinhamento entre as organizações e as partes interessadas,
bem como a elucidação a respeito do conceito de “informações sociais” utilizado no âmbito
desse cadastro.

Sendo tratado em normatização a ser expedida pela Secretaria Especial de Previdência

e Trabalho.
Recomendação 9 – Propor à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da
Economia normativo que disponha sobre critérios de acesso e utilização das informações
disponíveis no CNIS, em alinhamento com o “Guia de Boas Práticas da Lei Geral de Proteção

46
 de Dados (LGPD)” e com as “Regras para Compartilhamento de Dados”, ambos publicados
pelo Comitê Central de Governança de Dados.

Sendo tratado em normatização a ser expedida pela Secretaria Especial de Previdência

e Trabalho.
Recomendação 10 – Realizar estudo que avalie eventual sobreposição do CNIS com o
Cadastro Base do Cidadão e submeter os resultados à Secretaria Especial de Previdência e
Trabalho, do Ministério da Economia, com proposta de envio ao Comitê Central de
Governança de Dados.

A presente recomendação carece de definição de como será desenvolvido o CBC.

Entretanto, desconhecemos em que estágio está seu desenvolvimento. Assim, será
verificado com a Secretaria de Governo Digital as referidas informações.
Por fim, se faz necessário esclarecer que o presente expediente foi acordado em reunião
de busca conjunta de soluções. Na referida reunião, também foi alterado os
responsáveis pelas Recomendações 8, 9 e 10, passando da Secretaria de Previdência
para a Secretaria Especial de Previdência e Trabalho. Também foi acordado que os
encaminhamentos à CGU serão promovidos pela Secretaria Especial.”

Análise da Equipe de Auditoria

A Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia apresentou
manifestação com relação às recomendações apenas, não se expressando quanto aos
achados apresentados pela equipe de auditoria. De acordo com o “Manual de
Orientações Técnicas da Atividade de Auditoria Interna Governamental do Poder
Executivo Federal”, de 2017:
A manifestação da Unidade Auditada é importante para que a equipe avalie se as evidências
suportam plenamente as conclusões. Constitui também oportunidade para que sejam
levantadas e analisadas eventuais falhas de entendimento, erros de interpretação ou
fragilidades das evidências, levando a equipe a rever seu posicionamento ou a embasá-lo de
forma mais consistente. As discordâncias devem ser analisadas criteriosamente e os
eventuais erros materiais, corrigidos.

Cabe ressaltar que as ações realizadas pelo órgão em decorrência das recomendações
devem ser informadas em sistema próprio, denominado e-Aud, conforme explicado
durante a reunião de busca conjunta de soluções.
Quanto à manifestação relativa à recomendação 2, cabe registrar que ela foi objeto de
discussão durante a reunião de busca conjunta, sendo esclarecido pela equipe da CGU
que se trata de mecanismos de comunicação no âmbito da governança, e não em nível
operacional, como o explicitado na resposta da SEPRT. De acordo com o Referencial de
Governança do TCU, a componente relacionamento com partes interessadas prevê a
identificação “das necessidades de informação decorrentes de exigências normativas e
jurisprudenciais de publicidade e de demandas das partes interessadas”. Nesse
contexto, o que se propõe é que a comunicação derive das necessidades de informações
das partes interessadas, e que propicie o alinhamento entre as organizações, de modo
a qualificar o Cadastro Nacional de Informações Sociais, não sendo necessário a
comunicação de todas as divergências identificadas pelos servidores do INSS.

47
Nesse sentido, destaca-se, acerca de afirmação de que “em que pese essa ação tem
[tenha] o potencial de qualificar as bases parceiras, não mais sensibilizará o CNIS, face
que a alteração efetuada pelo servidor do INSS prevalecerá sobre as demais
informações”, o que a recomendação propõe é justamente o contrário: que a criação de
mecanismos de comunicação, que aprimorem o relacionamento entre partes
interessadas e que permitam o feedback tempestivo sobre os dados em que forem
identificadas inconsistências, proporcionem a melhoria da qualidade dos dados que
ingressão no CNIS a partir das bases de dados originárias, de modo que – cada vez menos
– seja necessário que os servidores do INSS efetuem, manualmente, alterações no
cadastro.
Efetivamente, a recomendação é desafiadora para as diversas partes interessadas
envolvidas, pois demandará a identificação da relevância dos dados inconsistentes, a
identificação das causas dessas inconsistências e, em especial, a mobilização de diversos
atores para o efetivo enfrentamento dessas causas e convencimento da relevância de
tais inconsistência para a gestão da previdência social brasileira e de outras políticas que
utilizam o CNIS como referência, de modo que seja possível implementar melhorias.
Destaca-se, nesse sentido, que a recomendação tem como foco a instituição de
mecanismos de comunicação, os quais, conforme registrado neste relatório, atualmente
não estão articulados. Desse modo, antes de se ponderar os possíveis impactos
orçamentários e financeiros, há que se instituir esses canais e mobilizar e sensibilizar os
órgãos e as entidades envolvidas a utilizá-los e a, efetivamente, ponderar e apreciar as
comunicações recebidas.
Ainda acerca de custos que podem estar envolvidos nessa operação, há que se
considerar que as alterações manualmente realizadas, diariamente, pelos servidores do
INSS no CNIS também não se mostram isentas de custos. O INSS também carece de
recursos humanos para o desempenho das demais atividades relacionadas as suas
competências para o que, inclusive, no ano de 2020, está realizando contratações
temporárias de pessoal, operações essas que também têm custos envolvidos. Ainda,
dentre as diversas filas de pendências existentes, destaca-se a fila de requerimentos
para reconhecimento de direitos e a fila de indícios de impropriedades, que motivaram
o pagamento de bônus de produtividade, instituído pela Lei nº 13.846, de 18.06.2020.
Além disso, atrasos no reconhecimento de direitos geram custos relacionados à mora e
a não apuração (ou apuração intempestiva, da qual decorra prescrição) de
impropriedades elimina as possibilidades de o INSS reaver valores indevidamente pagos.
Conclui-se, portanto, que, para atender a recomendação em apreço, antes de se incorrer
em custos, é necessária a instituição dos canais de comunicação pertinentes e que, para
então avaliar a necessidade de se incorrer em custos, diversos fatores sejam ponderados
em conjunto com os atores envolvidos na gestão do CNIS e também com os atores que
fornecem os dados que alimentam o cadastro.
Por fim, registra-se que todas as recomendações registradas neste Relatório serão
acompanhadas por meio do sistema eAud, inclusive no que pertinente às providências
iniciais informadas na manifestação apresentada em resposta à versão preliminar deste
relatório.

48