Unidade: Introdução ao

estudo do Direito
Unidade I:
Financeiro e a Atividade
Financeira do Estado

0
Unidade: Introdução ao estudo do Direito Financeiro e a
Atividade Financeira do Estado.

1. INTRODUÇÃO AO ESTUDO DO DIREITO FINANCEIRO

1.1. CONCEITO
Resta pacífico na doutrina brasileira que Direito Financeiro é ramo do
Direito Público, que tem como objeto o estudo das normas que regem a
atividade financeira do Estado e as relações jurídicas advindas desta relação.
1.2. DISTINÇÃO DO DIREITO FINANCEIRO E A CIÊNCIAS DAS
FINANÇAS
Vimos que o objeto de estudo do Direito Financeiro é a atividade financeira
do Estado, porém no Direito Financeiro estuda-se esta atividade sobre a ótica
normativa. Diferente se faz no estudo da Ciência das Finanças, que apesar de
ter o mesmo objeto de estudo, a atividade financeira do Estado, esta estuda
sob a ótica especulativa. Daí se entende porque a Ciência das Finanças é

Unidade: Introdução ao estudo do Direito Financeiro e a Atividade Financeira do Estado

ministrada nas Faculdades de Economia e Administração, enquanto o Direito
Financeiro é estudado nos cursos de Direito.
1.3. AUTONOMIA DO DIREITO FINANCEIRO
Inúmeros autores discorreram sobre a autonomia do Direito Financeiro,
porém ainda é grande a divergência.
Há quem defenda que o Direito Financeiro é mera divisão do direito
administrativo, porém a corrente mais aceita diz que o Direito Financeiro tem
sua autonomia didático-científica. Falamos aqui que o estudo é autônomo e
não independente, pois faz parte da Ciência Jurídica, uma vez que o Direito é
uno, mas é um ramo jurídico à parte, tanto que referenciado expressamente no
artigo 24, inciso I, da Constituição da República de 1988.
Fonrouge defendia que “a autonomia é um ramo do direito que dispõe de
princípios gerais próprios e que atua coordenadamente, em permanente
conexão e interdependência com as demais disciplinas, como integrantes de
um todo orgânico (unidade do direito)”.
Sinteticamente podemos dizer que o Direito Financeiro, no quadro geral do
direito, pertence ao campo do direito público e se constitui em um ramo
cientificamente autônomo em relação aos demais ramos do direito, uma vez
que possui institutos, princípios e conceitos jurídicos próprios e distintos dos

1
existentes nos demais ramos.
O Direito Financeiro se relaciona com outros ramos do Direito, como se
segue:
Direito Constitucional: vários institutos, regras e princípios do Dir.
Financeiro, se encontram no texto constitucional, e a forma de se
interpretar a Constituição se aplica a ele.
Direito Administrativo: o Direito Financeiro nasceu do Direito
Administrativo isso faz com que as duas matérias não sejam totalmente
independentes, pois a existência de instrumentos de Direito
Administrativo que serve ao Direito Financeiro cria um „link‟ entre elas.
Ex: empenho (ato pelo qual o administrador concretiza a despesa
pública), receita pública (objeto de arrecadação por meio de ato
administrativo).
Direito Tributário: o Direito Tributário surgiu do Direito Financeiro.
O objeto deles é comum: o estudo do TRIBUTO. Enquanto o Direito

Unidade: Introdução ao estudo do Direito Financeiro e a Atividade Financeira do Estado

Financeiro o estuda na visão macro, o vê como uma das receitas do
Estado, o Direito Tributário o estuda em sua acepção científica; são
aplicados aos dois os mesmos princípios.
Direito Penal: vários aspectos da atividade financeira do Estado
estão tipificados no código penal e em leis extravagantes (peculato,
lavagem de dinheiro, leis de responsabilidade fiscal...).
Direito Civil e Comercial: na atividade financeira do Estado são
utilizados institutos do Direito Civil e Comercial para a obtenção de
receitas públicas de forma subsidiária.
Direito Processual: o processo administrativo, civil e penal serão
instrumentos de concreção do Dir. Financeiro. Instrumentalização dos
institutos do Direito Financeiro.
Direito Internacional Público: quando tratado internacional for
criado cujo objeto tenha relação com Direito Financeiro: despesa,
receita, orçamento, dívida ou crédito público. Dívida é o assunto mais
comum.
2. EVOLUÇÃO DO CONCEITO DE ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
Para que possamos entender o estudo da Disciplina de Direito Financeiro

2
temos que voltar um pouco na história e identificar as mudanças ocorridas no
conceito de Atividade Financeira do Estado nos períodos clássico e moderno.
Atividade financeira nada mais é do que aquela atividade que busca meios
para atingir o bem comum.
O período clássico, ligados ao Estado liberal, tem como principal
característica o não intervencionismo do Estado a economia, isso se dava com
base na idéia que as leis financeiras eram imutáveis assim como as leis
científicas, e os desajustes econômicos se recomporiam por si só, sem
necessidade que o Estado interviesse para o balanceamento econômico.
Um dos principais propulsores deste
pensamento foi Adam Smith, economista e filósofo
escocês, considerado o pai da economia moderna,
pois foi peça fundamental para formação do
liberalismo econômico. Uma das suas principais
obras foi “Uma investigação sobre a natureza e a

Unidade: Introdução ao estudo do Direito Financeiro e a Atividade Financeira do Estado

Adam Smith (1723-1790) causa da riqueza das nações”, que até os dias de
hoje continua sendo uma referência para os economistas. Nessa obra, Smith
defendia que a riqueza das nações era resultado do desempenho dos
indivíduos, que por interesse próprio faziam o crescimento econômico.
Uma das frases famosas de Smith, que demonstra bem o ideal do
liberalismo econômico, é “Cada pessoa, em busca de melhorar a si mesma,
sem pensar nas demais, depara-se com uma legião de outras pessoas com
motivações semelhantes. Como resultado, cada agente do mercado, ao
comprar e vender, é forçado a equiparar seus preços aos oferecidos pela
concorrência”. Com esse pensamento denfendia a livre iniciativa privada, com
mínima intervenção estatal. Acreditava a concorrência, através de preços
livremente formados nos mercados geraria a eficiência social, uma espécie de
“mão invisível” do capitalismo tornaria a sociedade perfeita, não havendo
necessidade de atuação do estado.
Com base no princípio do não-intervencionismo, o Estado limitava-se a
desempenhar o mínimo possível de atividades, deixando tudo o mais para a
iniciativa privada. O Estado executava apenas as atividades essenciais, como
as que diziam respeito à justiça, política, diplomacia, defesa contra agressão

3
externa e segurança da ordem interna, cuja atribuição não podia encarregar à
iniciativa privada.
Porém, para que o Estado desempenhasse tais atividades, necessitava de
recursos para arcar com essas despesas públicas, e para que isso fosse
possível tributava o patrimônio dos particulares, tributação esta denominada
neutra, pois não via na tributação um meio de modificar a estrutura social e a
conjuntura econômica.
Importante ressaltar que neste período a tributação era feita de forma
equivalente, ou seja, todos eram tributados na mesma proporção, pois o
Estado não levava em consideração as condições de cada contribuinte. Desta
forma a atividade financeira do Estado não visava lucro, e sim a arrecadação
de valores para suportar as despesas públicas, isto é, as finanças públicas
tinham finalidades exclusivamente fiscais.
Já no fim do século XIX, considerado período
Moderno, com a Crise de 29, a “mão invisível” do

Unidade: Introdução ao estudo do Direito Financeiro e a Atividade Financeira do Estado

capitalismo sofreu severas críticas, e o mundo
inteiro passou a questionar a eficácia do
pensamento liberal. Após a crise restou claro que
os mecanismos auto-reguladores do capitalismo
não bastavam para manter a economia.
Descendendo da economia Clássica surge a
economia marxiana, encabeçada por Karl Marx, um
Karl Heirinch Marx (1818-1883)
dos primeiros economistas que contestou a
dinâmica do modelo capitalista. É autor da Teoria da Mais Valia, que explica
como o sistema capitalista obtém lucros por meio da diferença entre o que o
empregado produz e o que ele recebe para produzir determinada mercadoria.
Teve como principal obra o livro O Capital, onde fazia uma análise da
sociedade capitalista.
John Maynard Keynes, economista mais influente do Século XX e seguidor
das idéias de Marx, para fugir do naufrágio econômico, trouxe como saída uma
teoria totalmente contrária a idéia do liberalismo defendido por Smith, onde o
Estado deveria sim interferir na economia, na sociedade e onde mais achasse
imprescindível. Este modelo de Estado intevencionista (Walfare State- o Estado
do bem-estar social) foi seguido por vários países após o fim da Segunda

4
 Guerra Mundial, pois a intervenção estatal se
tornaria fundamental para a recuperação mundial
pós-guerra.
Neste período houve um aumento brusco das
atribuições do Estado, e como conseqüência, o
Estado passou a utilizar as finanças públicas como
Jonh Maynard Keynes (1883-1946) instrumento desta intervenção estatal na economia.
Outra característica marcante do período
moderno foi a personalização do imposto, pois o Estado parou de tributar de
forma equivalente todos os contribuintes e passou a levar em consideração,
sempre que possível, as condições e características de cada um, ficando assim
mais justa, porque cada cidadão passou a pagar imposto na medida de sua
capacidade contributiva, de sua aptidão econômica de pagar tributos (CF, art.
145, § 1º).
A partir da década 1970, o modelo defendido pelo Keynesianismo, foi

Unidade: Introdução ao estudo do Direito Financeiro e a Atividade Financeira do Estado

combatido por novas correntes de pensamento econômico. Foi assim que o
Neoliberalismo veio à tona, estabelecendo certo limite ao Estado, afirmando
que o intervencionismo estava ameaçando as garantias da liberdade
econômica e política.
Após este breve histórico da evolução da atuação estatal na economia, por
meio da atividade financeira, passaremos a estudar agora a Atividade
Financeira do Estado e seus principais aspectos.
3. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO E NECESSIDADES PÚBLICAS
O Estado é uma grande associação que existe para alcançar certos fins
que dizem respeito aos interesses da coletividade, ou seja, a realização do
bem comum. Para o atingimento desses fins o Estado desenvolve diversas
atividades buscando suprir as chamadas necessidades públicas.
Segundo Professor Kioshi Harada Atividade Financeira do Estado é “a
atuação estatal voltada para obter, gerir e aplicar os recursos financeiros
necessários à consecução das finalidades do Estado que, em ultima análise, se
resumem na realização do bem comum”
De forma geral, as necessidades públicas são aquelas que o Estado define
como prioritárias de atendimento. São aquelas tuteladas pelo Estado, que toma
para si a responsabilidade pela satisfação. Este conceito varia muito conforme

5
o tempo, o desenvolvimento e principalmente do desejo do governante que
está no poder. Observe que não se pode confundir necessidade pública com
necessidade individual ou coletiva.
Vejamos primeiro qual o conceito de geral do termo necessidade:
Dicionário MiChaelis
necessidade
sf (lat necessitate) 1 Aquilo que é absolutamente necessário. 2
Indispensabilidade. 3 Inevitabilidade. 4 O que não pode ser de modo diverso do
que é. 5 O que tem de ser. 6 Fatalidade. 7 Impulso orgânico. 8 Precisão
instante e urgente; aperto, apuro. 9 Pobreza, míngua, miséria. 10 Carência ou
falta de coisas preciosas. Antôn (acepções 9 e 10): fartura, abastança.
Necessidade individual é aquela que diz respeito unicamente ao indivíduo,
normalmente satisfeita pelo esforço do próprio indivíduo, tais como as
necessidades com alimentação e vestuário. A necessidade coletiva, por sua
vez, é aquela relacionada à carência supra-individual de um agrupamento

Unidade: Introdução ao estudo do Direito Financeiro e a Atividade Financeira do Estado

humano, normalmente satisfeitas pelo esforço coordenado da sociedade, tais
como as necessidades de oficinas mecânicas e escolas particulares. O que
torna uma necessidade coletiva em necessidade pública é a decisão política
que a insere nas prioridades dos governantes.
Resta por óbvio que toda necessidade pública é coletiva, porém o inverso
não pode ser considerado como verdadeiro, pois somente a necessidade
coletiva dotada de decisão política recebe o status de pública.
Porém, independentemente de qual for o conceito de necessidade pública
do momento, o Estado necessita de recurso para prestar estes serviços.
Alguns estudiosos dizem que, de início, o Estado utilizava de seus próprios
recursos para financiar essas necessidades públicas, mas com o aumento
constante dessas necessidades, foi necessário avançar no patrimônio
particular, cobrando tributos e tarifas ou confiscando bens.
Neste ponto voltamos à Atividade Financeira do Estado, pois, como já
vimos, esta consiste na obtenção de recursos (receitas), bem como em sua
gestão e aplicação (despesas), de forma a garantir o funcionamento do
aparelho estatal e a realização de suas metas.
3.1. FINS DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

6
 Já vimos que a finalidade atividade financeira é o de proporcionar recursos
econômicos para o custeio da manutenção e funcionamento do Estado.
Acaba que os fins da atividade financeira coincidem com as próprias
finalidades da atuação estatal, que se destina à satisfação das necessidades
públicas, que aumentam conforme crescimento do Estado moderno.
3.2. NECESSIDADES PÚBLICAS
Podemos dizer que, atualmente, a atividade financeira do Estado está
vinculada à satisfação de três necessidades públicas básicas, inseridas na
ordem jurídico-constitucional: Prestação de Serviços Públicos, Exercício
Regular do Poder de Polícia e Intervenção do Estado no Domínio Econômico.
Prestação de Serviços Públicos: Uma das formas de satisfação
das necessidades públicas se dá por meio de serviços públicos.Para
Celso Antônio Bandeira de Mello, “serviço público significa prestação
utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos
administrados, prestado pelo Estado ou por quem faça suas vezes, sob

Unidade: Introdução ao estudo do Direito Financeiro e a Atividade Financeira do Estado

regime de direito público.”
Em nossa Constituição Federal encontramos em diversos momentos
referência a serviços públicos (art. 21, X, XI, XII, XIII, XV, XXII, XXIII).
Ainda na Constituição Federal encontramos o art. 175 que prescreve
que “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a
prestação de serviços públicos.”
Com base nos dispositivos constitucionais citados encontramos a
seguinte classificação de serviços públicos:
 Diretos - são aqueles em que o próprio Estado assume
todos os ônus de seu empreendimento, por meio de uma
de suas repartições administrativas;
 Indiretos - são aqueles em que o Estado presta por meio
de outras entidades de direito público, ou mesmo de
direito privado. São prestados por autarquias,
concessionárias etc.
Temos ainda as principais características dos serviços públicos:
 Universalidade: porque visam a alcançar toda a

7
 coletividade, independentemente da personalização dos
beneficiários;
 Seletividade: porque são selecionados dentre toda a
massa de serviços que podem ser prestados numa
comunidade;
 Não-reciprocidade: porque o Estado não tem obrigação
de retribuir em serviços a importância a ele paga pelo
particular a quem se dirigem.
 Coercibilidade: são coercitivos, prestados no geral em
decorrência da soberania do Estado;
Exercício Regular do Poder de Polícia: é o poder
discricionário que o Estado tem de restringir o exercício dos direitos
individuais em benefício do interesse público. Está abalizado no
princípio da predominância do interesse público sobre o particular.
O Código Tributário Nacional, em seu art. 78, conceitua Poder de

Unidade: Introdução ao estudo do Direito Financeiro e a Atividade Financeira do Estado

Polícia como: “Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da
administração pública que, limitando ou disciplinando direito,
interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato,
em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à
ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou
autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito
à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.” E seu parágrafo
único está previsto que “Considera-se regular o exercício do poder
de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites
da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de
atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio
de poder.”
A administração Pública, no primeiro momento, exerce este poder
por meio do Poder Legislativo, com edições de leis que cria as
limitações administrativas em favor do interesse público. Observa-se
que estas limitações não podem ferir o texto constitucional.
Importante ressaltar que Poder DE Polícia não se confunde com
Poder DA Polícia, pois o primeiro se configura como espécie do

8
poder da Administração Pública, fundado no princípio da prevalência
do interesse público sobre o interesse privado. Por isso é
denominada polícia administrativa, que tem como objetivo manter a
ordem pública em geral. Já o Poder DA Polícia, denominada Polícia
Judiciária, tem como escopo a investigação de crimes e
contravenções penais, cabendo somente aos órgãos auxiliares da
Justiça.
Intervenção do Estado no Domínio Econômico:
Segundo Diógenes Gasparini (“Direito Administrativo”, 6ª ed., São
Paulo, Saraiva, 2001, p. 614), a intervenção do Estado no domínio
econômico pode ser conceituada como “todo ato ou medida legal que
restringe, condiciona ou suprime a iniciativa privada em dada área
econômica, em benefício do desenvolvimento nacional e da justiça
social, assegurados os direitos e garantias individuais”. A livre
iniciativa é consagrada na Constituição Federal como princípio

Unidade: Introdução ao estudo do Direito Financeiro e a Atividade Financeira do Estado

fundamental (art. 1º, IV) e este princípio é reafirmado no art. 170,
incisos I a IX. O parágrafo único desse artigo, reafirmando
novamente o princípio da livre iniciativa, dispõe que “É assegurado a
todos o livre exercício de qualquer atividade econômica,
independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos
casos previstos em lei.” Porém, devemos observar que este princípio
não é absoluto, pois sofre restrições de outros valores também
expressos como princípios.
O Estado pode intervir de diversas maneiras na Ordem Econômica,
basicamente, as maneiras e limitações da intervenção do Estado no
domínio econômico estão definidas na Constituição Federal. O
Ministro Eros Grau classifica em modalidades as formas de
intervenção na atividade econômica. Se não vejamos:
 Por participação: Estado intervém na economia criando
empresas estatais que concorrem com as privadas, em
razão dos imperativos da segurança nacional ou a
relevante interesse coletivo.
 Por Absorção: por meio de monopólio

9
  Por Direção e Indução: Por meio desta o Estado estimula
ou desestimula a prática de determinadas atividade
econômicas. Ex: financiamento imobiliário barato, juros
baixos, utilização extra-fiscal dos tributos, etc.

Kiyoshi Harada nos ensina que esta intervenção se dá por meio de

três instrumentos básicos:
 Poder Normativo: elaborando leis de combate ao abuso do
poder econômico, de proteção ao consumidor, leis
tributárias de natureza extra-fiscal, etc.
 Poder de Polícia: estimula ou desestimula a prática de
determinadas atividade econômicas.
 Assunção direta da atividade econômica: o Estado explora,
em caráter excepcional, a atividade econômica.

Unidade: Introdução ao estudo do Direito Financeiro e a Atividade Financeira do Estado

4. FONTES DO DIREITO FINANCEIRO
As fontes formais do Direito Financeiro são as normas jurídicas que têm por
conteúdo a regulação da atividade financeira do Estado e se divide em: fontes
formais primárias e fontes formais secundárias.
4.1. FONTES FORMAIS PRIMÁRIAS
As fontes formais primárias são aquelas normas jurídicas que inovam o
sistema jurídico.
São fontes formais primárias do Direito Financeiro:
Constituição (inicialmente) que estipula os princípios gerais
sobre o orçamento, as fontes de captação de receitas públicas e os
limites da despesa pública, além de se prescrever quais serão as
competências administrativas e legislativas no campo da atividade
financeira.
Lei complementar, haja vista que existem vários
dispositivos constitucionais que a exigem na esfera do Direito
Financeiro (ex: arts. 161, 163, 165, § 9º, 169).
Lei ordinária, que é a fonte mais utilizada no Direito
Financeiro. Como exemplos de leis ordinárias em matéria financeira
temos a Lei 4320/64 que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro

10
 para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal e temos as leis
orçamentárias anuais (LOA‟s), as leis de diretrizes orçamentárias
(LDO‟s) e os planos plurianuais (PPA‟s), conforme o artigo 165,
incisos I, II e III, da CF/88.
Resoluções do Senado têm importância no que se refere
à suspensão da execução, no todo ou em parte, de lei ou de decreto
declarados inconstitucionais por decisão do Supremo Tribunal
Federal.
Tratados e convenções internacionais - assinadas pelo
Poder Executivo, revogam ou modificam a legislação financeira
interna e serão observadas pela que lhes sobrevenha. Transformam-
se em fontes do Direito Financeiro, após sua aprovação pelo
Congresso Nacional, por Decreto Legislativo.
Medida Provisória é fonte do Direito Financeiro, mas com

Unidade: Introdução ao estudo do Direito Financeiro e a Atividade Financeira do Estado

limites, uma vez que o artigo 62, § 1º, inciso I, alínea “d” da CF/88
proíbe a sua utilização em matéria orçamentária, com exceção dos
créditos extraordinários. Assim, a medida provisória poderá ser
utilizada em temas de crédito público, despesa pública e receita
pública, desde que não envolva dispositivos tipicamente
orçamentários.

4.2. FONTES FORMAIS SECUNDÁRIAS

As fontes formais secundárias têm como função auxiliar a tarefa das fontes
formais primárias, e são, assim, normas meramente complementares.
São exemplos de fontes formais secundárias do Direito Financeiro:
Decretos regulamentares são atos do Poder Executivo
baixado com fim de dar cumprimento as leis financeiras quando
estas não são auto-executáveis. Eles estão totalmente vinculados à
lei anterior, portanto não podem criar ou inovar o que a lei não
estabeleceu.Temos como exemplo o Decreto de Programação
orçamentária e financeira que é editado em todo início de cada
exercício financeiro, para garantir a execução da Lei Orçamentária
Anual.

11
 Atos Normativos são atos escritos das autoridades
administrativas que complementam a lei ou o decreto regulamentar
com o objetivo de torná-los aplicáveis. Temos como exemplo as
portarias, pareceres normativos, instruções normativas, atos
declaratórios, avisos etc.

Unidade: Introdução ao estudo do Direito Financeiro e a Atividade Financeira do Estado

12
Referências

HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 18. ed. São Paulo: Atlas,
2009.
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 2. ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2008.
GRAU, Roberto Eros. A Ordem econômica na Constituição de 1988. 11 ed.
Nacional: Malheiros Editores, 2006.

Unidade: Introdução ao estudo do Direito Financeiro e a Atividade Financeira do Estado

13
Responsável pelo Conteúdo:
Professora Rossana Perillo

www.cruzeirodosul.edu.br

Campus Liberdade

Rua Galvão Bueno, 868

01506-000

São Paulo SP Brasil

Tel: (55 11) 3385-3000

14