POLÍTICA FLORESTAL NO BRASIL

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1. Introdução
2. Definição de políticas públicas e Política Florestal
3. Situação da Política Florestal no Brasil
4. Política florestal como um sistema
5. Instrumentos de política
6. Considerações Finais

1. Introdução

O Brasil é um país florestal com aproximadamente 463,2 milhões de hectares (54,4% do seu território)
cobertos por florestas naturais e plantadas, sendo 456,1 milhões de hectares de florestas nativas e 7,1 milhões de
hectares de florestas plantadas. O setor de florestas plantadas contribui com uma parcela importante na geração
de produtos, tributos, empregos e bem-estar representando 5,5% do PIB industrial brasileiro.
No âmbito social, as atividades da cadeia produtiva do setor mantem aproximadamente 4,4 milhões de
postos de empregos, incluindo empregos diretos, indiretos e empregos resultantes do efeito-renda. Além disso, o
grupo de produtos florestais não madeireiros constituem uma importante estratégia para a conservação da
biodiversidade e para a geração de renda e qualidade de vida das populações rurais.
Uma determinada nação possui seu próprio sistema de governo, e seu Poder Legislativo está baseado na
sua cultura, formação, pensamentos, sentimentos e outros atributos particulares. Isso determina as legislações das
diferentes nações referentes ao uso, administração, sustentabilidade e a outras decisões que afetam as florestas.
Para implementar estas funções, com eficiência e competitividade, são fundamentais e imprescindíveis o
estabelecimento de adequada política para o setor e a operacionalização de efetivos instrumentos para o seu
integral e sustentável desenvolvimento.

2. Definição de política pública e Política Florestal

As políticas públicas são a totalidade de ações, metas e planos que os governos (nacionais, estaduais ou
municipais) traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse público (SEBRAE, 2008). Segundo
Hoeflich et al. (2007), as políticas públicas se baseiam nas competências do Estado fundamentadas na
Constituição e se determinam mediante leis, regulamentos, normas e outras decisões das autoridades públicas, e
modificam-se em função de fatores impulsores.
A política florestal de um país é determinada pelas medidas que o governo e as partes interessadas tomam
em relação as florestas, sendo a soma das numerosas ações normativas individuais, mais um menos coordenadas,
do governo e das partes interessadas (FAO, 2010). Alguns países não têm uma declaração de política florestal e
consideram que é a legislação florestal que expressa a “política” e fornece a estrutura básica que orienta a ação
do governo. Vale ressaltar que política florestal e lei florestal são ferramentas complementares: a política indica
a direção e a lei prevê direitos e responsabilidades.
Ao constatar que as políticas públicas ou a falta delas é o que condiciona o uso e proteção das florestas,
recorre-se a Husch (1987), quando o autor explicita que a importância de uma política florestal reside na definição
do quadro de todas as ações e atividades em que um país ou estado empreenderá esforços para gerir as florestas.
Para o autor, a finalidade última de uma política florestal é beneficiar a sociedade, através das funções que as
florestas exercem para a manutenção da vida humana.
A política florestal de um país ou estado deve ir além dos temas relacionados estritamente à administração
das florestas e às suas instituições. Deve contribuir com um conjunto das políticas públicas, fundamentalmente
com as de desenvolvimento nacional ou estadual, relacionadas à economia e ao combate à pobreza. Além disso,
devem estar e em consonância com as políticas de proteção ambiental, de mudanças climáticas, bem como de
agricultura, indústria e comércio. Ademais, é necessário que esteja alinhada aos compromissos internacionais
assumidos pelo país, ou em caso de estados, a política deve estar em consonância com a política nacional e com
os demais entes federados.

3. Política Florestal no Brasil

Ao longo da história houve grande preocupação quanto a proteção jurídica dos recursos florestais,
manifestada sob a forma de uma extensa legislação destinada a orientar e regular o uso desses recursos. As
evidências sugerem, todavia, que essa preocupação por si só não foi capaz de estimular a elaboração de políticas
florestais. Por outro lado, deve-se notar que, embora nem sempre tenha existido uma política florestal explícita,
ações tiveram reflexos no campo florestal.
Para operacionalizar a lei no 4.771 de 15/09/65 surgiu, em 1967, o Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal (IBDF). Adicionalmente, criou-se um programa de incentivos fiscais para o
florestamento e reflorestamento, que foi executado entre 1965 e 1988. No período devem ter sido reflorestados
6.525 mil ha por meio de projetos incentivados, o que forneceu matéria-prima de alta qualidade a um custo
reduzido para o setor industrial.
A Lei Federal n.º 8.171, de 17 de janeiro de 1991, fixou os princípios fundamentais, objetivos e
competências institucionais da política agrícola brasileira, relativamente às atividades agropecuárias,
agroindustriais e de planejamento das atividades pesqueira e florestal. Por atividade agrícola entende-se a
produção, o processamento e a comercialização dos produtos, subprodutos e derivados, serviços e insumos
agrícolas, pecuários, pesqueiros e florestais (BRASIL, 1991).
Em 2000, o Programa Nacional de Florestas (PNF) que tem por objetivo geral promover o
desenvolvimento florestal sustentável conciliando o uso dos recursos com a proteção dos ecossistemas e
compatibilizar a política florestal com as demais políticas públicas de governo, estimulando o fortalecimento
institucional do setor foi criado com intuito de ser o principal instrumento da política florestal brasileira, no
entanto foi apenas em 2004 que o governo federal começou a destinar verbas ao programa.
 Um dos grandes avanços ocorreu em 2006 quando o governo federal promoveu a descentralização da
gestão dos recursos florestais da União para os Estados através do art. 83 da Lei 11.284, como já previa o artigo
23 da Constituição Federal de 1988, embora este artigo constitucional só tenha sido finalmente regulamentado
no ano de 2011, com a Lei Complementar 140. Esta lei concede ainda, à iniciativa privada o direito de explorar
florestas pertencentes à União desde que praticas de uso sustentável sejam adotadas e por um período longo o
suficiente para permitir a regeneração dessas áreas.
No lastro das mudanças políticas e legais, sobre o uso e proteção dos recursos florestais, o Código Florestal
de 1965 foi revogado no ano de 2012, passando a vigorar as leis 12.651/2012 e 12.727/2012, reforçando assim a
descentralização da gestão florestal.
Neste contexto, os estados federados no Brasil podem formular, reformular ou adequar suas políticas de
recursos florestais sejam qual for sua motivação. Alinhado com esta tendência, diversos estados já estão em
processo ou finalizaram reestruturação de suas políticas florestais como o Acre, Amapá, Pará, Bahia, Rio Grande
do Norte, Pernambuco, Goiás, Mato Grosso, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Espírito Santo, Paraná, Santa Catarina
e Rio Grande do Sul.
Mais recentemente, a publicação do decreto Presidencial no 8.375, que transferiu em dezembro de 2014
o locus institucional da atividade de árvores plantadas do Ministério do Meio Ambiente (MMA) para o Ministério
da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) foi considerado um grande avanço para o setor. A partir da
integração às demais políticas do agronegócio, o MAPA coordenará o processo de expansão do setor, nos
próximos dez anos, por meio da Política nacional de Florestas Plantadas (PnFP), que estabelecerá metas de
produção florestal.
Todas essas iniciativas representam o início da implementação de uma política florestal que reconhecem
a importância socioeconômica do setor florestal podem contribuir para o ordenamento e desenvolvimento
adequado do setor florestal, dependendo da prioridade dos governos na sua implantação, que deve ocorrer em
parceria com o setor empresarial, instituições de pesquisa e demais atores ligados à questão florestal.

4. A política florestal como um sistema

Uma política florestal é um sistema que consiste dos seguintes elementos:

1. a declaração dos objetivos;
2. um corpo de legislação;
3. a estrutura e a administração de uma organização florestal governamental;
4. O planejamento, a dotação orçamentária e a execução de programas da organização florestal. “
Ressalta que “estes elementos formam uma cadeia coerente, ou conforme alguns preferem, uma definição
mais limitada de uma política como uma declaração de objetivos ou intenções, então o sistema pode ser dividido
em:
a. as declarações dos objetivos;

b. as ações necessárias para alcançar os objetivos. “
Husch (1987), esclarece que seguindo as decisões sobre os objetivos “é possível preparar, conferir e
revisar a legislação florestal para se verificar se os mecanismos legais existem e quais contribuirão para o alcance
dos objetivos propostos. Outras legislações que afetam a atividade florestal, tais como posse da terra, taxação,
conservação de água e solo, por exemplo, deverão ser levadas em conta neste processo. É claro que a legislação
florestal deverá estar em harmonia com o arcabouço constitucional e as leis básicas do país assim como com os
objetivos da política florestal.
Conforme Secchi (2013) e Kraft e Furlong (2013), o processo de política e as fronteiras entre as fases não
são nítidas, no entanto, podem ser analisadas separadamente ressaltando as diferentes visões dos atores.
1) Identificação do problema e formação da agenda: a definição do problema é considerado uma
estratégia, pois, os atores encaram esses problemas como matéria-prima de trabalho. Ideologias pessoais e valores
geralmente influenciam como o problema será definido e se de fato é um problema. No entanto, os problemas só
são considerados dentro da agenda quando conseguem atingir atenção para que discussões sobre o assunto e suas
potenciais soluções são iniciadas.
2) Formulação de alternativas: é o momento em que são elaborados métodos, programas, estratégias ou
ações que poderão alcançar os objetivos estabelecidos. Cada alternativa vai requerer diferentes recursos técnicos,
humanos, materiais e financeiros e terá chances diferentes de ser eficaz.
3) Implementação da política: é aquela em que regras, rotinas e processos sociais são convertidos de
intenções em ações. É no momento de implementação que funções administrativas, como lideranças e
coordenação de ações, são postas á prova. Para tanto, são necessários os instrumentos de política que são os meios
disponíveis para transformar as intenções em ações
4) Avaliação da política pública: é a fase do ciclo em que o processo de implementação e o desempenho
da política pública são examinados com o intuito de conhecer melhor o estado da política e o nível de redução do
problema que a gerou. É o momento-chave para a produção do feedback sobre as fases antecedentes.
No documento em que aborda os elementos para uma política florestal eficaz, FAO (2010) descreve as
relações entre política, estratégia, lei e planos de ação, esclarecendo que uma estratégia ou um programa florestal
geralmente “especifica o caminho a seguir para conseguir as metas e objetivos estabelecidos na política”. Indica,
ainda, que “com frequência num texto de política florestal são esboçados ou especificados como se pretendem
alcançar as metas ou objetivos por meio de estratégias, programas ou planos de ação. Esclarece, também, que em
geral “na estratégia são indicadas a direção que se devem adotar para alcançar as metas e objetivos estabelecidos
na política, enquanto um programa é considerado como um plano-guia de longo prazo para a execução da política
ou estratégia. Os planos de ação ou planos de trabalho são planos mais específicos ou de prazo mais curto.

5. Instrumentos de política

Estratégias, programas ou planos de ação para a implementação da política florestal deve descrever como
isso é colocado em prática e como obter cada um dos seus objetivos (quando, onde e por quem). No campo dos
instrumentos e mecanismos de política florestal, Merlo e Paveri (1997) atribuem uma taxonomia básica em dois
conjuntos característicos de instrumentos: obrigatórios e voluntários. Os obrigatórios dizem respeito a tudo aquilo
que deve ser obedecido, ou seja, os ditames jurídicos, como acordos internacionais, Constituição, leis e
regulamentações florestais. Cabe ressaltar que, além das medidas de regulamentações comerciais, os autores
consideram que as convenções internacionais já passaram a ser incluídas como instrumentos obrigatórios.
Os mesmos autores consideram como voluntários os instrumentos econômico-financeiros e os de
mercado. Compondo o quadro econômico-financeiro, eles evidenciam a compensação, incentivos fiscais,
incentivos à inovação e infraestrutura pública, dentre outras medidas financeiras de desenvolvimento rural que
impliquem na produção e/ou conservação dos recursos florestais. Os instrumentos de mercado envolvem preços,
tarifas, alfândega, acordos comerciais, incentivos comerciais, mercado de produtos, componente ambiental e
obrigações comerciais internas e externas.
Estes grupos de instrumentos devem ser integrados por medidas complementares, denominadas pelos
autores de “persuasão”, ou seja, convenções internacionais com caráter não jurídico, informação, assessoria e
extensão, dentre outras, além de medidas financeiras de desenvolvimento rural que impliquem na produção e/ou
conservação dos recursos florestais. Estas categorias contemplam os instrumentos constantes no artigo quarto da
Lei de Política Agrícola n.º 8.171, de 17 de janeiro de 1991, assim descritos:
I - planejamento agrícola;
II - pesquisa agrícola tecnológica;
III - assistência técnica e extensão rural;
IV - proteção do meio ambiente, conservação e recuperação dos recursos naturais;
V - defesa da agropecuária;
VI - informação agrícola;
VII - produção, comercialização, abastecimento e armazenagem;
VIII - associativismo e cooperativismo;
IX - formação profissional e educação rural;
X - investimentos públicos e privados;
XI - crédito rural;
XII - garantia da atividade agropecuária;
XIII - seguro agrícola;
XIV - tributação e incentivos fiscais;
XV - irrigação e drenagem;
XVI - habitação rural;
XVII - eletrificação rural;
XVIII - mecanização agrícola;
XIX - crédito fundiário.

6. Considerações Finais

A ausência de uma política bem definida acarreta efeitos negativos para toda a sociedade. No âmbito do
governo, torna-se difícil saber se a legislação está adequada e aplicada corretamente ou se as estruturas das
instituições estão dimensionadas e equipadas para aplicar as leis e executar programas. Detecta-se um alerta que
se estende às inconsistências nas tomadas de decisões dentro das instituições florestais, bem como às capacidades
insuficientes para resolução e arbitragem de conflitos com relação ao uso e proteção dos recursos florestais.