A responsabilidade civil do Estado, a Constituicao e a Lei n° 67/2007 (Portugal) Jorge Miranda* 1. Evolucao constitucional e legislativa I— As nossas Constituigdes do século XIX consagraram quer a respon- sabilidade dos empregados piblicos por “erros de oficio e abusos de poder” (arts. 14° e 17° da Constituigao de 1822), “abusos e omissdes que praticarem no exercicio das suas fungdes” (art. 145°, §§ 27° e 28°, da Carta) ou “abuso ou omissao pessoal” (arts. 15° e 26° da Constituigao de 1838), quer mesmo a dos juizes por “abusos de poder e erros” (art. 196° da Constituigao de 1822) ou “abuso de poder e prevaricagées” e “suborno, peita, peculato e concussao” (arts. 123° e 124° da Carta)'. Nao se tratava, porém, propriamente, de respon- sabilidade do Estado enquanto tal. Com a excep¢io notavel da responsabilidade por erro judiciario (art. 2403° do Cédigo Civil de 1867)’, s6 tardiamente, tal como noutros paises, viria a responsabilidade civil extracontratual das entidades publicas a surgir, acom- panhando os progressos da doutrina, da jurisprudéncia e das leis’. Surgiria, primeiro, com a reforma do Cédigo Civil feita em 1930 (donde, 0 novo art. 2399°) e com o Cédigo Administrativo de 1936 (arts. 366° e 367°). E viria a ter uma expressao regulamentadora ex professo, quanto 4 Administragao pi- blica, no Decreto-Lei n° 48 051, de 21 de Novembro de 1967, ao mesmo tempo que 0 Codigo Civil deste ano reiteraria a responsabilidade por actos de gesto privada (art. 501°). * Professor Catedratico da Universidade de Lisboa e da Universidade Catélica Portuguesa. 1 V. ainda art. 30, n° 30, da Constituigao de 1911. 2. Cfr. José Dias Ferreira, Cédigo Civil Portugués Anotado, 2* ed., IV, Coimbra, 1905, pags. 308 ¢ 309; Maria pa Goria Garcia, A responsabilidade civil do Estado e demais pessoas co- lectivas piblicas, Lisboa, 1997, pags. 23 e segs. 3 Para uma visio histérico-comparativa, v., por exemplo, Gomes CaNoriLno, O problema da responsabilidad do Estado por actos licitos, Coimbra, 1974, pags. 27 ¢ segs.; Georces VEDEL € Pierre DeLvotvé, Droit Administratf, 10* ed., Paris, 1988, pags. 446 e segs.; Garcia pe ENTERRIA € Tomas-RAMON FERNANDEZ, Curso de Derecho Administrativo, II, 4° ed., Madrid, 1993, pags. 357 e segs.; Maria pa Goria Garcia, A responsabilidade..., cit., pags. 10 e segs.; MARIA LOcIA AMARAL, Responsabilidade do Estado e dever de indemnizar do legislador, Coimbra, 1998, pags. 35 ¢ segs.; Luis GuitierMe Catarino, A responsabilidade do Estado pela administracao da justica, Coimbra, 1999, pags. 33 ¢ segs4 REVISTA BRASILEIRA DE DIREITO COMPARADO A Constituigio de 1933 contemplava, entre os direitos dos cidadaos, o “de reparacao de toda a lesdo efectiva conforme dispuser a lei” (art. 8°, n° 17), mas, sempre ou quase sempre, ele foi tomado — ao contrario do direito a inde- nizag4o em caso de revisdo de sentenga criminal injusta (art. 8°, n° 20) - como dirigindo-se contra os particulares, e nao contra o Estado*. Seria com a Constituigao de 1976 que o principio coneguiria ser estabele- cido com toda a amplitude’. Mas o Decreto-Lei n° 48 051 iria vigorar — embo- ra nao sem levantar alguns problemas de inconstitucionalidade supervenien- te® — até a recentissima Lei n° 67/2007, de 31 de Dezembro’. 2. O art. 222 da Constituicao I—O art. 22° é 0 art. 21°, inicial, e apesar das davidas que tem suscitado, ele tem permanecido sem alteragées até agora’ °. Eis como pode ser analisado: 4 Cfr. Gomes Canorino, O problema... cit., pags. 139-140. 5. V. Didrio da Assembleia Constituinte, n°s 36 ¢ 42, de 23 de Agosto e de 4 de Setembro de 1975, pags. 980 € 1196 e segs. Cfr. 0 nosso Um projecto de Constituigdo, Braga, 1975, art. 23°; e 08 projectos de Constituigaio do Centro Democratico Social, art. 13°, n° 31, e do Partido Comu- nista Portugués, art. 60° n° 1. 6 Cfr., por exemplo, 0 acérdao n° 154/2007 do Tribunal Constitucional, de 2 de Margo, in Didrio da Republica, 2° série, de 4 de Maio de 2007. 7 Entretanto, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro, iria atribuir aos tribunais de jurisdiga0 administrativa a apreciagao dos litigios respeitantes a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas publicas, incluindo por danos decorrentes do exercicio de fungdo politica ¢ legislativa e de fungdo jurisdicional, e sem distinguir, quanto a Administragao, entre gesto publica e gestdo privada [art. 4°, alineas g) ¢ /)]. Cfr., anteriormente, por, no caso, se tratar de gestdo privada, recusando aplicar o art. 22° e, ao invés, a norma sobre protecgao dos consumidores, acérdao n° 153/90, de 3 de Maio, in Didrio da Repiiblica, 2* série, de 7 de Setembro de 1990. 8 _ Nos projectos de revisdio constitucional n° 2/V e n’s 2, 3 e 4/ VI propuseram-se—sem éxito —adi- tamentos, embora nao alteragdes. V., quanto a revistio de 1989, Didrio da Assembleia da Repiblica, V legislatura, 2° sessiio legislativa, I* série, n° 66, reuniéio de 19 de Abril de 1989, pags. 2303 e segs. 9 Sobre o art. 22°, v. CASTRO MENDES, Direitos, liberdades ¢ garantias — alguns aspectos gerais, in Estudos sobre a Constituigdo, obra colectiva, I, Lisboa, 1979, pag. 111; JORGE MIRAN- DA, O regime dos direitos, liberdades ¢ garantias, ibidem, III pag. 65; MARCELO REBELO DE SOUSA, 0 principio da legalidade administrativa na Constituigao de 1976, in Democracia e liberdade, n° 13, Janeiro de 1980, pags. 15-16, Responsabilidade dos estabelecimentos publics de satide: culpa do agente ou culpa da organizagio?, in Direito da Saide e Bioética, obra colectiva, Lisboa, 1996, pag. 162; DIMAS DE LACERDA, Responsabilidade civil extracontratual do Estado — Alguns aspectos, in Contencioso Administrativo, obra colectiva, Braga, 1986, pags. 254 e segs.; BARBOSA DE MELO, Responsabilidade civil extracontratual — nao cobranga de derrama pelo Estado, in Colectanea de Jurisprudéncia, ano XI, tomo 4, 1986, pag. 36; FAUSTO DE QUADROS, Omissdes legislativas sobre direitos fundamentais, in Nos Dez Anos da Constituigao, obra colec- tiva, pigs. 60-61; GOMES CANOTILHO, anotaciio ao acérdao do Supremo Tribunal Adminis- trativo de 9 de Outubro de 1990, in Revista de Legislagao e de Jurisprudéncia, n° 3804, Julho deA responsabilidade civil do Estado, a Constituicao e a Lei n° 67/2007 (Portugal) 15 a) Conforme decorre do seu lugar sistematico, do confronto com as formu- las precursoras das Constituigdes anteriores e com as raras formulas paralelas de Constituigdes de outros paises', bem como da conexio intima com outros artigos, ele incorpora um principio geral. Nao apenas todos os direitos devem receber tutela jurisdicional como, se lesados por qualquer modo, a actuagao do Estado ha-de corresponder uma contrapartida de responsabilidade civil". 5) E sao quaisquer direitos, e nao apenas os direitos, liberdades e garan- tias. E nao somente direitos, mas também interesses legalmente protegidos dos cidadaos. ©) Os danos tanto podem ser danos patrimoniais como nao patrimoniais, tanto danos presentes como futuros e tanto danos emergentes como lucros cessantes. d) Tem-se em vista todas as fungdes do Estado — a administrativa, a juris- dicional, a legislativa e a politica stricto sensu ou governativa’’. 1991, pags. 84 e segs.; RUI MEDEIROS, Ensaio sobre a responsabilidade do Estado por actos da fungao legislativa, Coimbra, 1992, pags. 83 e segs. e anotagdo ao art. 22° em JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituigdo Portuguesa Anotada, I, Coimbra, 2005, pags. 210 e segs., ¢ III, 2007, pégs.; VIEIRA DE ANDRADE, Os direitos fundamentais na Constituigéo portuguesa de 1976, 3 ed., Coimbra, 2004, pag. 379 ¢ segs; MARIA JOSE RANGEL DE MESQUITA, Da responsabilidade civil extracontratual da Administrag&o publica no ordenamento juridico cons- titucional vigente, in Responsabiidade civil extracontratual da Administragao publica, obra co- lectiva, Coimbra, 1995, pags. 101 e segs; MANUEL AFONSO VAZ, A responsabilidade civil do Estado — Consideragdes breves sobre o seu estatuto constitucional, Porto, 1995; MARIA LUISA DUARTE, O artigo 22° da Constituigao Portuguesa ea necessaria concretizagao dos pressupostos da responsabilidade extracontratual do legislador, in Legislagao, n° 17, Out.-Dez. de 1996, pags. 16 17; MARIA DA GLORIA GARCIA, A responsabilidade..., cit., pags. 53 e segs.; MARTA LU- CIA AMARAL, Responsabilidade do Estadb..., cit., pags. 397 ¢ segs.; JOSE GABRIEL QUEIRO, La responsabilité de ’Etat par violation de Varticle 30 du Traité de Rome, en droit portugais, in Direito e Justiga, 1998, n° 2, pags. 97 e 98; LUIS GUILHERME CATARINO, op. cit., pags. 151 ¢ segs.; JOAO CAUPERS, Os maleficios do tabaco (notago ao acérdao do Tribunal Constitucional n° 23/04), in Cadernos de Justiga Administrativa, n° 46, pags. 16 ¢ segs.; GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituigdo da Repblica Portuguesa Anotada, 4* ed., I, Coimbra, 2007, pags. 425 e segs. 10 Art. 17° da Constituigao japonesa; art. 20° da Constituigao equatoriana; art. 48° da Cons- tituigdio romena; art. 26° da Constituigao eslovena; art. 15° da Constituic¢éo cabo-verdiana; art. TT’, n° 1, da Constituigao polaca. JA nao, por mais restritos, art. 28° da Constituigdo italiana e art. 34° da Constituigdo alema. 11 Como se sabe, 0 art. 22° foi elaborado pela comissao da Assembleia Constituinte que se ocu- pou dos titulos I e II da parte I, e dai mencionarem-se somente os direitos, liberdades e garantias. 12 Nem isso ¢ infirmado por, na reserva de competéncia legislativa da Assembleia da Republi- ca, se falar em responsabilidade civil da Administragio [art. 165°, n° 1, alinea s)] Deve, de resto, entender-se, por maioria de razao ¢ por o direito consagrado no art. 22° bene- ficiar de todo 0 regime dos direitos, liberdades e garantias, que aquela reserva de competéncia abrange também a responsabilidade por actos da fungao jurisdicional, da legislativa e da gover- nativa ou politica stricto sensu.16 REVISTA BRASILEIRA DE DIREITO COMPARADO e) Tem-se em vista quer o Estado quer qualquer outra entidade publica, assim como qualquer entidade privada enquanto participante no exercicio da fungao administrativa, por qualquer forma. J) Afloramentos particularmente sensiveis vém a ser 0 art. 27°, n° 5, sobre privagio da liberdade pessoal contra 0 disposto na Constituigao e na lei; 0 art. 29°, n° 6, sobre condenagao penal injusta; e 0 art. 52°, n° 3, sobre danos contra a satide publica e o ambiente, quando provenientes de entidades publicas. g) O principio pode estender-se ainda as relagdes entre entidades publicas, nao sendo de excluir, por exemplo, responsabilidade do Estado perante muni- cipios ou universidades publicas'’. h) O principio nao deixa de se projectar outrossim no dominio da respon- sabilidade emergente de contratos. i) O art. 22° é complementado pelo art. 117°, n° 1, sobre responsabilidade dos titulares de cargos politicos, pelos arts. 216°, n° 2 e 222°, n° 5, sobre res- ponsabilidade dos juizes e pelo art. 271°, sobre responsabilidade dos funcio- narios e agentes da Administragao'* J) O art. 22° tem ainda de ser conjugado com os principios do Direito das Gentes quanto 4 responsabilidade do Estado por acgdes ou omissées rele- vantes juridico-internacionalmente praticadas antes ou depois da entrada em vigor da Constituigdo de 1976'> e com os principios de Direito comunitario de responsabilidade da Unido por acgdes ou omissdes dos seus 6rgdos e de tesponsabilidade dos Estados membros por violagao do Direito da Uniao (art. 288° do Tratado e jurisprudéncia do Tribunal de Justiga"®. 13 Assim, Gomes CANoTiLHo e VitaL Moreira, op.cit., I, pag. 426 14 Nao, porém, pelo art. 214°, n° 1, alinea c), sobre responsabilidade financeira, a qual se traduz especificamente na obrigaco de reintegrar fundos, valores e dinheiros pablicos. 15. Sobre responsabilidade internacional do Estado, v., por todos, Giovanni Pav, Responsa- bilita internazionale, in Enciclopedia del Diritto, XXXIX, 1988, pags. 1432 ¢ segs.; SILVA Cunua, Direito Internacional Ptiblico — Relacées internacionais, Lisboa, 1990, pags. 93 segs.; JEAN Compacau e SERGE Sur, Droit International Public, Paris, 1993, pags. 518 segs.; ou Jorce Miranpa, Curso de Direito Internacional Piblico, 3* ed., S. Joao do Estoril, 2006, pags. 327 e segs. __ 16 Cfr., por todos, Maria Luisa Duarte, O Tratado da Unido Europeia ea garantia da Cons- tituigdo, in Estudos em meméria do Professor Doutor Jodo de Castro Mendes, obra colectiva, "Lisboa, 1993, pags. 674, nota; JoAo Mota pe Campos e Joxo Luiz Mora pe CamPos, Contencioso ‘comunitario, Lisboa, 2002, pags. 459 ¢ segs.; Maria José RANGEL DE Mesquita, Responsabili- do Estado por incumprimento do Direito da Unido Europeia: um principio com futuro in Cadernos de Justica Administrativa, n° 60, Novembro-Dezembro de 2006, pags. |. © FAUSTO DE Quapros e ANA Maria Martins, Contencioso da Unido Europeia, 2" ed., 2007, pags. 266 ¢ segs.Aresponsabilidade civil do Estado, a Constituicao e a Lei n° 67/2007 (Portugal) wv II — Se ninguém contesta a responsabilidade da Administragao" e se se aceita em maior ou menor medida, a responsabilidade do Estado pelo exerci- cio da fungao jurisdicional'’, algumas reservas tém persistido acerca do alcan- ce razoavel da responsabilidade pelo exercicio da fungao legislativa e sobre 0 modo de a concretizar. As transformagées da lei!? — num duplo sentido de alargamento e comple- xificagéo dos seus modos de interven¢ao, por um lado, e, por outro lado (até por causa disso) de sujeicao a formas crescentes de limitagao — nao podem deixar de se reflectir no dominio da responsabilidade. Assim como se vai afirmando cada vez mais 0 controlo jurisdicional da constitucionalidade, tam- bém se vai colocando, embora em termos longe de pacificos, o problema da responsabilidade do Estado por actos da fungio legislativa”. 17 Cfr., por todos, MarceLLo CartaNo, Manual de Direito Administrativo, Il, cit., 1972, pags 1195 ¢ segs.; Fretras po Amara, Direito Administrativo, U1, Lisboa, 1989, pags. 471 e segs.; Viera pe ANpRAbE, Panorama geral do direito da responsabilidade “civil” da Administracéio Piiblica em Portugal, in La Responsabilidad patrimonial de los poderes publicos, obra colec- tiva, Madrid, 1999, pags. 39 e segs.; Rut Meveros, Brevissimos tépicos para uma reforma do contencioso da responsabilidade civil, in Justiga Administrativa, n° 16, Julho-Agosto de 1999, pags. 33 e segs.; Responsabilidade civil extracontratual da Administragao piiblica, obra colec- tiva (coord. de Fausto de Quadros), 2* ed., Coimbra, 2004; MarceLo REBELO DE Sousa ¢ ANDRE SALGADO DE Matos, Direito Administrativo Geral, 111, Lisboa, 2007, pags. 408 e segs. 18 Cfr, entre tantos, Gomes Canorino, O problema... cit., pags. 209 segs. e Direito Consti- tucional e Teoria da Constituicao, 7* ed., Coimbra, 2004, pags. 608-509; ALEssaNpRo GIULIANI € Nicota Picarpi, I modelli stranieri della responsabiiita del giudice, in Studi in onore di Enrico Tullio Liebman, obra colectiva, I, Milio, 1979, pags. 527 ¢ segs.; J. M. Reyes Monrerreat, La responsabilidad del Estado por error y anormal funcionamento de la administracién de la justi- cia, Madrid, 1987; Mauro Cavps.terti, Giudici irresponsabili?, Miléo, 1988; MarcrLo REBELO DE Sousa, Orednica judicial... cit., pags. 19 e segs.; Rut Meveiros, Ensaio..., cit., pags. 123 ¢ segs.; FLAvio pe Queiroz Cavatcanri, Responsabilidade do Estado pelo mau funcionamento da justica, in Revista de Informagao Legislativa, n° 116, Out-Dezembro de 1992, pags. 107 ¢ segs.; PAULo OrERO, Ensaio sobre o caso julgado inconstitucional, Lisboa, 1993, pags. 133 ¢ segs.; A. B. CoTRIM Nero, Da responsabilidade do Estado por acto do juiz em face da Constituigdo de 1988, in Revista Trimestral de Direito Ptiblico (So Paulo), 1993, pags. 31 e segs.; FERNAO FerNanbes THoMaz, Da irresponsabilidade a responsabilizacao dos juizes, in Revista da Ordem dos Advogados, 1994, pags. 489 ¢ segs.; Danie Lupet, Quelle responsabilité des magistrats?, in Pouvoirs, 1995, pags. 119 esegs.; Marta pa Goria Garcia, A responsabilidade...,cit., pags. 54 ¢ segs.; Vera Lucia Juco- wsky, Responsabilidade civil do Estado pela demora na prestagdo jurisdicional, Sio Paulo, 1999; Lufs GuILHERME CATARINO, op. cit., maxime pags. 233 e segs.; PAULA RuBeIRo De Faria, anotagao in Jorce Miranpa e Rut Metros, ConstituicGo...., Ill, pags. 180 e segs. 19. Cfr. Manual... V, 3 ed., Coimbra, 2004, pags. 130 e segs., ¢ autores citados. 20 Cfr., na doutrina portuguesa, SiLVESTRE PINHEIRO FERREIRA, Manual do Cidadao em um gover- no representativo, 1834, reimpressao, Brasilia, 1998, pag. 174; MaRTINHO Nos DE MELo, Teoria geral da responsabilidade do Estado, Lisboa, 1914, pag. 114; Fézas Vrtat, Da responsabilidade do Estado no exercicio da funcao legislativa, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, ano II, 1916, pags. 267 ¢ 513 ¢ segs.; AFONso QueiR6, Teoria dos Actos do Governo, Coimbra, 1948, pags. 217-218, nota; Manuet bE ANDRapE, Capacidade das pessoas colectivas, in18 REVISTA BRASILEIRA DE DIREITO COMPARADO. A generalidade da lei nao obsta 4 subjectivacdo de eventuais prejuizos; e, desde que a Administragao é obrigada a executar normas inconstitucionais, a obrigagao de indemnizar recai unicamente sobre o Estado legislador®!. Subor- dinados a Constitui¢ao, os actos legislativos também podem envolver respon- sabilidade quando a infrinjam ou quando, mesmo nao a infringindo, afectem direitos constitucionalmente garantidos. O que se diz acerca da lei vale, por maioria de razo, para os regulamentos susceptiveis igualmente de determinarem responsabilidade — ainda da Admi- nistragao. Nem € de excluir responsabilidade por actos politicos stricto sensu: assim, por declaragao de estado de sitio ou de emergéncia (se se optar por a quali- ficar nessa categoria) e, no limite, com ofensa de direitos insusceptiveis de suspensao (art. 19°, n° 6); ou por inquéritos parlamentares ou por convengdes internacionais que atinjam direitos fundamentais”. Finalmente, podera haver responsabilidade do Estado por causa de leis de tevisao constitucional? Revista de Legislagdo e de Jurisprudéncia, ano 83, pag. 259, nota; Gomes CanoTi.no, O proble- ma..., Cit, pags. 143 ¢ segs.; Direito...,cit., pig. 510 e Responsabilidade do Estado por danos de- correntes do nao exercicio culposo da funcio legislativa, in Revista de Legislacao e de Jurispru- déncia, n°s 3927 ¢ 3928, Out-Novembro de 2001, pags. 202 segs.; Rut Mepeiros, Ensaio... cit., eA responsabilidade civil pelo ilicito legislativo no quadro da reforma do Decreto-Lei n° 48 051, in Cadernos de Justi¢a Administrativa, n° 27, Maio-Junho de 2001, pags. 20 e segs.; Maria Luisa Duarte, A cidadania da Unido e a responsabilidade do Estado por violagao do Direito comunité- rio, Lisboa, 1994, pags. 75 e segs., e O artigo 22°... cit,, loc. cit., pags. 5 ¢ segs.; MARIA DA GLORIA Garcia, A responsabilidade..., cit., pags. 62 e segs.; Maria Locia AMARAL, Responsabilidade..., cit., e Dever de legislar e dever de indemnizar. A propésito do caso “Aquaparque do Restelo”, in Themis, ano I, 2000, n° 2, pags. 67 e segs.; Jos Caurers, Responsabilidade do Estado por actos legislativos e judiciais, in La Responsabilidade patrimonial..., obra colectiva, pags. 79 ¢ segs. Na doutrina de outros paises, cfr. JuAN ALFONSO SANTAMARIA Pastor, La teoria de la respon- sabilidad del Estado legislador, in Revista de Administracién Publica, 1972, pags. 57 ¢ segs.; Garcia DE ENTERRIA € ToMAS-RAMON FERNANDEZ, op. cit., II, pags. 212 ¢ segs. ¢ 380 e segs.; RENE Cuarus, Droit Administratf Général, I, T* ed., Paris, 1993, pags. 1091 ¢ segs.; ALMIRo Do Couto E Stwva, A responsabilidade extracontratual do Estado no Direito brasileiro, in Revista de Direito Administrativo, Out.-Dez. de 1995, pags. 36 ¢ segs.; Marisa HELENA D'ARBO ALVES DE FREITAS, 0 Estado legislador responsdvel, in Revista de Informacao Legislativa, n° 128, Out.-Dez. de 1995, pags. 85 © segs.; Eovarpo Garcia pe Enterria, El principio de la “responsabilidad de los poderes piiblicos” segtin el art. 9-3 de la Constitucién y la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, in Revista Espatiola de Derecho Constitucional, n° 67, Janeito-Abril de 2003, Pgs. 15 esegs.; ALessanpro Pizzonusso, La responsabilité de l’Etat du fait des actes législatifs en Italie, in Mouvement du droit public ~ Mélanges en I’honneur de Franck Moderne, obra colectiva, Paris, 2004, pags. 913 ¢ segs. 21 Rui Mepzos, Ensaio... cit., pag. 201. 22 Coisa diferente vem a ser a responsabilidade internacional do Estado por desrespeito de -convengées a que esteja vinculado.