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3. ATOS ADMINISTRATIVOS: CONCEITO, ATRIBUTOS,

CLASSIFICAÇÃO, ESPÉCIES, EXTINÇÃO

■ 3.1. Conceito e distinção de ato e fato administrativo

Atos administrativos são as manifestações de vontade da Administração
Pública que geram reflexos no mundo jurídico, criando, modificando,
extinguindo ou declarando direitos.
Embora o ato administrativo seja um ato jurídico, o fato
administrativo não é um fato jurídico. Lembre-se de que o fato jurídico é o
acontecimento que independe da vontade humana e que produz reflexos no
Direito. O fato administrativo é um acontecimento decorrente da vontade
humana. Por exemplo: o ato administrativo de nomeação gera o fato
administrativo exercício do cargo.

■ 3.2. Requisitos ou elementos/atributos de validade

■ AGENTE COMPETENTE -  diz respeito a quem pratica o ato

administrativo. É o agente público com atribuições para a prática do ato
■ OBJETO/CONTEÚDO - diz respeito ao efeito imediato que o ato
produz. Um vício de objeto significa que o ato não tem previsão legal, seu
conteúdo não é previsto no Direito.

■ FORMA - diz respeito à externalização do ato, a como o ato é

produzido. A forma pode ser essencial ou não essencial. São formas:
decreto, portaria, resolução, alvará etc. É como o ato se materializa.

■ MOTIVO - diz respeito à causa do ato, ao seu fundamento, às razões

de fato e de direito que autorizam a prática do ato administrativo

■ FINALIDADE - diz respeito ao objetivo do ato, o fim que se pretende

alcançar. A finalidade é sempre o interesse público que a lei determina.
Trata-se do efeito mediato que o ato produz.
Os atos administrativos podem ser convalidados em razão dos seguintes
vícios1
 Forma
 Objeto
 Competência

Não são passíveis de convalidação, por outro lado, os vícios de

 Motivo
 Finalidade
 Objeto (quando não visar a um fim público)

■ Atos nulos e anuláveis

Os atos, mesmo nulos, produzem efeitos como se válidos fossem. Isso ocorre por força do
atributo de presunção de legitimidade dos atos da Administração Pública.

■ Motivo versus motivação
Tome cuidado para não confundir motivo com motivação. Motivo é a
causa do ato, o fundamento. Motivação é a explicitação do motivo, a
fundamentação. Assim, a falta de motivação é um vício quanto à forma do ato
administrativo. Todo ato tem motivo, mas nem todo ato tem que ser motivado.
A motivação é obrigatória quando o ato administrativo é restritivo de direito,
quando impõe obrigações, quando invalida outros atos, dentre outros casos. O
1
Acrônimo FOCk
art. 50 da Lei n. 9.784/99 dispõe sobre os casos em que a motivação é
requisito essencial quanto à forma.

■ Teoria dos motivos determinantes

Toda vez que um ato for motivado, ainda que não seja obrigatório, sua
validade ficará vinculada à existência dos motivos expostos. Dessa forma, a
validade do ato se vincula aos motivos indicados como seu fundamento.
O motivo falso ou inexistente invalida o ato administrativo. Do
contrário, quando o motivo é existente e verdadeiro,
ele condiciona (vincula) o agente público na prática de atos semelhantes.
Exemplo: se um diretor indefere férias de um subordinado A, motivando o ato
na alegação de falta de pessoal no setor, para o pedido de férias do
subordinado B, ficará obrigado a também indeferir.

■ Anulação e revogação de atos administrativos

Sempre que um ato possui vício, seja leve ou grave, o ato de sua retirada
do mundo jurídico denomina-se anulação. A anulação desfaz o ato
administrativo desde sua origem. Equivale a dizer que a anulação opera
efeitos retroativos ex tunc. Já a revogação é a retirada de ato
administrativo válido, mas que não atende mais a interesse público. Nesse
caso, o efeito não retroage à data da prática do ato revogado ex tunc.
A possibilidade de a Administração Pública rever seus próprios
atos está prevista nas Súmulas 473 e 346 do Supremo Tribunal Federal:

■ Efeitos atípicos do ato administrativo

Os atos administrativos, além de seus efeitos regulares (típicos), podem
gerar efeitos secundários (atípicos). O efeito atípico pode acontecer antes ou
depois da eficácia do ato. Se antes, chama-se prodrômico (preliminar). Se
posterior, chama-se reflexo.
Efeito prodrômico
Pródromo é sinônimo de prenúncio. Um céu carregado de nuvens escuras
é prodrômico em relação a uma tempestade, prenuncia que vai chover. No
Direito Administrativo, quando a prática de um ato administrativo prenuncia a
prática de outro, temos o chamado efeito prodrômico do primeiro em relação
ao segundo. Este efeito pode ser observado nos atos administrativos
compostos: isto é, quando um ato, para ter eficácia, depende da prática de um
outro ato que lhe é posterior.
Exemplo: quando a expedição de um parecer jurídico depende, para sua
eficácia, do ato de aprovação da autoridade superior – assim que o parecer for
emitido, surge para a autoridade superior o dever de também se manifestar.
Dizemos, então, que o parecer teve como efeito preliminar (efeito
prodrômico) determinar a prática do ato de aprovação. Note que os efeitos
típicos do parecer (sua aplicabilidade) só começam a surtir efeitos depois do
ato de aprovação. Então, o efeito atípico, nesse caso, antecedeu a produção de
efeitos do ato administrativo (parecer).
Também é possível observar o fenômeno no ato administrativo
complexo, que é quando duas ou mais vontades públicas se juntam para a
formação de um único ato administrativo. Por exemplo: o Ministério da Saúde
e o Ministério da Educação vão expedir uma Portaria Interministerial sobre
combate à dengue nas escolas. Se somente o Ministro da Saúde assinar, a
Portaria não se aperfeiçoa, gerando o dever de o Ministro da Educação
também assinar o ato. Se não houver a manifestação de ambos, a Portaria
não cumpre seu ciclo de formação, ou seja, não produzirá seus efeitos
típicos.
Efeito reflexo
Outro possível efeito atípico do ato administrativo se dá quando, ao surtir
seus efeitos regulares, gera reflexos na esfera de direito de outras pessoas,
além do destinatário do ato. Exemplo: quando a Administração Pública
constitui o tombamento do imóvel A, por suas características históricas, pode
surgir para o dono do imóvel lindeiro (ao lado) a proibição de construir. A
prática do ato de tombamento gera reflexos além da esfera de direito do
destinatário do ato.

■ Atos vinculados e discricionários

Quando o Poder Judiciário examina o ato administrativo discricionário, não pode adentrar

o mérito do ato administrativo. O controle ocorre apenas para verificar se a escolha
de oportunidade e conveniência fere interesses públicos. Se não ferir, o Poder Judiciário não
poderá desfazer o ato. Caso o ato desvie de sua finalidade de interesse público – desvio de
poder –, o Poder Judiciário tem o dever de anular o ato administrativo, já que o  vício de
finalidade é vício grave do ato administrativo.

■ 3.3. Atributos ou características

Os atributos ou características são aspectos que distinguem os atos
administrativos dos atos privados. São eles:
 ■ Presunção de legitimidade
É o atributo que autoriza a imediata operatividade (execução) do ato. Para alguns autores
(MELLO, 2009), divide-se em presunção de legalidade (que diz respeito à certeza do Direito) e
presunção de verdade (que diz respeito à certeza dos fatos). Esta presunção é relativa e
admite prova em contrário. O particular tem, nesse caso, que provar o alegado.

■ Imperatividade e coercibilidade
A imperatividade é o atributo que permite à Administração Pública
executar o ato administrativo independentemente da concordância do
particular. A coercibilidade é uma consequência da imperatividade, que
autoriza o uso da força legítima do Estado em caso de resistência do
destinatário do ato. Esse atributo é também chamado de poder extroverso2 do
Estado.
Nem todos os atos possuem essas características. Os atos não obrigacionais, a exemplo dos
que são requeridos pelo próprio cidadão e dos atos meramente declaratórios, não podem ser
impostos ao particular, necessitando de sua concordância.

■ Autoexecutoriedade
A Administração Pública não precisa de ordem judicial para fazer valer
sua vontade. Esta característica acompanha os atos administrativos quando
expressamente prevista em lei. Do contrário, a Administração precisará
2
Poder que o Estado tem de constituir, unilateralmente, obrigações para terceiros, com extravasamento
dos seus próprios limites. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de
regulamentar, fiscalizar, fomentar.
requerer ao Poder Judiciário a execução do ato. A desapropriação e a dívida
ativa, por exemplo, não são autoexecutáveis.
Alguns autores subdividem o conceito em executoriedade (quando a
Administração demonstra de forma direta a sua vontade)
e exigibilidade (quando a Administração demonstra de forma indireta a sua
vontade). Na hipótese de um carro estacionado em local proibido, a apreensão
é exemplo de executoriedade, e a multa é exemplo de exigibilidade.

■ Tipicidade
Os atos administrativos são previstos em lei. É a lei que define seu
conceito e elementos de validade. Assim, todo ato são “figuras definidas
previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados” (DI
PIETRO, 2018, p. 282).

■ 3.4. Classificações do ato administrativo

Os atos administrativos são classificados por diversos critérios, sendo os
mais usuais:
Quanto ao alcance

■ Interno – possuem validade no âmbito da própria

Administração. Externo – sua vigência alcança também os
administrados.
Quanto aos destinatários

■ Individuais – quando possuem destinatários

determináveis. Gerais – quando possuem destinatários
indetermináveis.
Quanto aos efeitos

■ Constitutivos – criam condições jurídicas novas. Declaratórios –

atestam, certificam, enunciam situação já constituída.
Quanto ao grau de liberdade

■ Vinculados – não deixam margem de escolha ao

administrador. Discricionários – permitem a escolha de oportunidade
e conveniência quanto ao objeto e ao motivo do ato.
Quanto à posição jurídica
 ■ Império – atos decorrentes da supremacia do interesse público
sobre o particular. Gestão – atos praticados sem o uso das
prerrogativas de poder público.

Quanto à formação

■ Simples – decorrem de uma única manifestação de vontade da

Administração para a formação de ato único. Complexos – decorrem
da conjugação de duas ou mais vontades da Administração Pública
para a formação de ato único.

Quanto à validade, perfeição e eficácia

■ Válido/inválido – diz respeito aos elementos de validade do ato

administrativo.

■ Perfeito/imperfeito – diz respeito ao ciclo de formação do ato

administrativo.

■ Eficaz/ineficaz – diz respeito à produção de efeitos do ato

administrativo.

Outras classificações
Existem classificações que podem ser compreendidas pelos conceitos já
apresentados: nulos e anuláveis; anuláveis e revogáveis; vinculados e
discricionários, revogáveis e irrevogáveis; ampliativos e restritivos; dentre
outras.
 ■ 3.5. Espécies de atos administrativos
As espécies de ato administrativo foram definidas por Hely Lopes
Meirelles. Para o autor, os atos se dividem em normativos, ordinatórios,
negociais, enunciativos e punitivos.

■ Normativos
Decorrem do poder regulamentar da Administração Pública. São os atos
regulamentares praticados pelo Chefe do Executivo (decreto regulamentar) ou
por outros servidores (orientação normativa, instrução, portaria etc.) com o
intuito de explicitar a aplicação das leis.

■ Ordinatórios
Decorrem do poder hierárquico. Estabelecem as relações de
subordinação e coordenação entre os órgãos, delegação e avocação de
competência, e dever de obediência dos servidores.

■ Negociais
Não confundir com contratos. São chamados de atos
administrativos negociais aqueles que dependem de requerimento do
particular para serem praticados.

■ Enunciativos
São os atos declaratórios, aqueles que não constituem situação jurídica
nova, tais quais os atestados, certidões, declarações.

■ Punitivos
São as sanções decorrentes do poder disciplinar ou do poder de
polícia da Administração Pública.

■ 3.6. Tipos de atos administrativos

Este tópico também é chamado de atos administrativos em
espécie (diferentemente de espécies de atos administrativos). Todos os atos
administrativos são unilaterais. Se o ato for bilateral, deixa de ser ato e
passa a ser designado “contrato”. São os tipos mais comuns de atos
administrativos:

■ Licença
 É ato administrativo vinculado pelo qual a administração faculta ao
particular que cumpre os requisitos legais o exercício de uma atividade ou
direito ou o uso de bens.

■ Autorização
É o ato discricionário pelo qual a Administração faculta o exercício da
atividade material. Mesmo que o particular cumpra os requisitos legais, a
Administração pode negar o pedido.

■ Aprovação
É o ato discricionário pelo qual a Administração manifesta sua
concordância com algum ato administrativo como requisito de usa eficácia.

■ Homologação
É ato vinculado pelo qual a Administração confirma a validade de outro
que cumpre com os requisitos legais.

■ Admissão
Não se confunde com provimento de cargo público. É a designação do
ato vinculado pelo qual a Administração aceita o particular na prestação de
algum serviço público.

■ 3.7. Extinção do ato administrativo

O ato administrativo para de produzir efeitos por diversas razões. Assim,
podemos definir as formas de extinção do ato administrativo como:

■ Anulação – retirada do ato administrativo inválido.

■ Revogação – retirada do ato administrativo válido, porém
inoportuno ou inconveniente.
 ■ Contraposição – extinção dos efeitos de um ato pela prática de
outro com efeitos inversos ao primeiro.

■ Caducidade – extinção do ato quando norma superveniente se

torna incompatível com a manutenção do ato administrativo.

■ Cassação – retirada do ato quando o particular descumpre

condição essencial de sua manutenção.

■ Advento do tempo – quando o ato expira seu prazo de validade.

■ Renúncia – ato do particular pelo qual manifesta seu desinteresse
pela produção dos efeitos do ato administrativo.

■ 4. PODERES ADMINISTRATIVOS: PODERES E DEVERES DO

ADMINISTRADOR PÚBLICO, USO E ABUSO DO PODER,
VINCULAÇÃO E DISCRICIONARIEDADE

Os poderes administrativos, também denominados poderes da

Administração, são: regulamentar, hierárquico, disciplinar e de polícia.

Os poderes administrativos serão apresentados aqui em pontos-chave.

■ 4.1. Poderes em espécie

Poder regulamentar

■ Poder de explicitar as leis por meio de atos administrativos

normativos

■ O decreto é ato privativo do chefe do executivo e é indelegável

■ Os atos normativos derivados ou secundários são delegáveis
■ Em regra, não pode inovar no ordenamento jurídico
 ■ Exceção: decreto autônomo, art. 84, VI, da CF – competência do
chefe do executivo para extinguir cargos vagos e estruturar a
administração pública desde que isso não implique a criação e
extinção de órgãos públicos e entidades

Poder hierárquico

■ Poder de estruturar as relações

de subordinação e coordenação entre os órgãos públicos

■ Cria o dever de obediência e permite dar ordens aos subordinados

■ Não se aplica na relação entre a administração direta e indireta
(regida pelo princípio da especialidade)

■ Permite a delegação e avocação de competências

Poder disciplinar

■ Aplicação de sanções em três situações:

■ Agentes públicos
■ Particulares sob a disciplina interna da Administração Pública
■ Contratados administrativos em licitações
Poder de polícia

■ Aplica sanções ao administrado
■ Limita as liberdades individuais em prol do interesse da
coletividade

■ Atua sobre bens, direitos, atividades e liberdades

■ Não atua sobre pessoas como no ius puniendi estatal
■ É indelegável em suas atividades essenciais. Somente podem ser
delegadas as atividades de suporte ao poder de polícia

■ São exemplos as sanções aplicáveis em razão do exercício de

fiscalização da: vigilância sanitária, polícia de edificações, polícia de
posturas, polícia de trânsito, uso do solo, zoneamento urbano,
 agências reguladoras, Bacen, dentre outras formas de fiscalização
administrativa

■ Características: discricionariedade, coercibilidade e

autoexecutoriedade

■ Limites: razoabilidade/proporcionalidade, necessidade e eficácia

■ É chamada de atividade negativa do Estado porque impõe um
dever de abstenção

■ 4.2. ABUSO DE PODER: DESVIO DE PODER, EXCESSO DE PODER E

OMISSÃO

Abuso de poder é gênero, de que são espécies o desvio de poder,

o excesso de poder e a omissão.

■ Desvio de poder
Também chamado de desvio de finalidade, ocorre sempre que o
administrador pratica ato de sua competência, mas visando a fim diverso do
pretendido na lei.

■ Excesso de poder
Ocorre quando o agente público pratica ato para o qual não tem
competência, extrapolando a competência que lhe foi atribuída.

■ Omissão
Quando o agente público tem o dever de agir e não age.
Assim, podemos resumir o abuso de poder em três espécies:

■ 4.3. Poderes do administrador público

 Esta matéria não tem nenhuma relação com os poderes administrativos.
Trata-se de um tópico abordado por Meirelles (2016) que descreve que todo
agente público tem o dever de agir – poder-dever de agir,
com probidade, eficiência e prestação de contas.

■ 5. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO: PREVISÃO,

ELEMENTOS, EXCLUDENTES, DIREITO DE REGRESSO