Conceito

Direito Administrativo é o ramo do direito público que trata de

princípios e regras que disciplinam a função administrativa e
que abrange entes, órgãos, agentes e atividades
desempenhadas pela Administração Pública na consecução do
interesse público 1.

Função administrativa é a atividade do Estado de dar

cumprimento aos comandos normativos para realização dos
fins públicos, sob regime jurídico administrativo (em regra), e
por atos passíveis de controle.

A função administrativa é exercida tipicamente pelo Poder

Executivo, mas pode ser desempenhada também pelos
demais Poderes, em caráter atípico. Por conseguinte, também
o Judiciário e o Legislativo, não obstante suas funções
jurisdicional e legislativa (e fiscalizatória) típicas,
praticam atos administrativos, realizam suas nomeações de
servidores, fazem suas licitações e celebram contratos
administrativos, ou seja, tomam medidas concretas de gestão
de seus quadros e atividades.

Função administrativa relaciona-se com a aplicação do

Direito, sendo consagrada a frase de Seabra Fagundes no
sentido de que “administrar é aplicar a lei de ofício”. A
expressão administração pública possui, segundo Di Pietro 2,
no entanto, dois sentidos:

 o sentido subjetivo, formal ou orgânico: em que é

grafada com letras maiúsculas, isto é, Administração
Pública, e que indica o conjunto de órgãos e pessoas
jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função
administrativa do Estado; e
 o sentido objetivo, em que o termo é grafado com
minúsculas (administração pública), sendo usado no
contexto de atividade desempenhada sob regime de
direito público para consecução dos interesses coletivos
(sinônimo de função administrativa).

Fontes
São fontes do Direito Administrativo:

 os preceitos normativos do ordenamento jurídico, sejam

eles decorrentes de regras ou princípios, contidos na
Constituição, nas leis e em atos normativos editados
pelo Poder Executivo para a fiel execução da lei;
 a jurisprudência, isto é, reunião de diversos julgados
num mesmo sentido. Se houver Súmula Vinculante, a
jurisprudência será fonte primária e vinculante da
Administração Pública;
 a doutrina: produção científica da área expressa em
artigos, pareceres e livros, que são utilizados como
fontes para elaboração de enunciados normativos, atos
administrativos ou sentenças judiciais;
 os costumes ou a praxe administrativa da repartição
pública.

Ressalte-se que só os princípios e regras constantes dos

preceitos normativos do Direito são considerados fontes
primárias. Os demais expedientes: doutrina, costumes e
jurisprudência são geralmente fontes meramente
secundárias, isto é, não vinculantes; exceto no caso da
súmula vinculante, conforme sistemática criada pela Emenda
Constitucional nᵒ 45/04, que é fonte de observância
obrigatória tanto ao Poder Judiciário, como à Administração
Pública direta e indireta, em todos os níveis federativos.

Princípios
Segundo Alexy 3, princípios são mandamentos de otimização,
que se caracterizam pelo fato de poderem ser cumpridos em
diferentes graus. A medida imposta para o cumprimento do
princípio depende: (a) das possibilidades reais (fáticas),
extraídas das circunstâncias concretas; e (b) das
possibilidades jurídicas existentes.

Com o pós-positivismo os princípios foram alçados dos

Códigos às Constituições, ganhando status de normas
jurídicas de superior hierarquia. Antes eram tidos como
pautas supletivas das lacunas do ordenamento, conforme
orientação do art. 4ᵒ da Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro, mas com o avanço da hermenêutica jurídica
sabe-se que eles não são só sugestões interpretativas, pois
eles têm caráter vinculante, cogente ou obrigatório 4.

São princípios do Direito Administrativo expressos

no caput do art. 37 da Constituição:

 legalidade;
 impessoalidade;
 moralidade;
 publicidade; e
 eficiência, sendo que este último foi acrescentado pela
Emenda Constitucional nᵒ 19/98.

A legalidade administrativa significa que a Administração

Pública só pode o que a lei permite. Cumpre à Administração,
no exercício de suas atividades, atuar de acordo com a lei e
com as finalidades previstas, expressas ou implicitamente, no
Direito.

Impessoalidade implica que os administrados que preenchem

os requisitos previstos no ordenamento possuem o direito
público subjetivo de exigir igual tratamento perante o Estado.
Do ponto de vista da Administração, a atuação do agente
público deve ser feita de forma a evitar promoção pessoal,
sendo que os seus atos são imputados ao órgão, pela teoria
do órgão.

Publicidade é o princípio básico da Administração que propicia

a credibilidade pela transparência. Costuma-se diferenciar
publicidade geral, para atos de efeitos externos, que
demandam, como regra, publicação oficial; de publicidade
restrita, para defesa de direitos e esclarecimentos de
informações nos órgãos públicos.

Moralidade é o princípio que exige dos agentes

públicos comportamentos compatíveis com o interesse público
que cumpre atingir, que são voltados para os ideais e valores
coletivos segundo a ética institucional.

Eficiência foi um princípio introduzido pela Reforma

Administrativa 5 veiculada pela Emenda Constitucional nᵒ
19/98, que exige resultados positivos para o serviço público e
satisfatório atendimento das necessidades públicas.
Além dos princípios constitucionais, existem princípios que
foram positivados por lei, como, por exemplo, no âmbito
federal, também se extraem do art. 2ᵒ da Lei nᵒ 9.784/99:
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e
interesse público.

Poderes
Para realizar suas atividades, a Administração Pública detém
prerrogativas ou poderes. Conforme clássica exposição de
Celso Antônio Bandeira de Mello 6, tais poderes são poderes-
deveres, ou seja, poderes subordinados ou instrumentais aos
deveres estatais de satisfação dos interesses públicos ou da
coletividade.

São poderes administrativos:

 o discricionário;
 os decorrentes da hierarquia;
 o disciplinar;
 o normativo; e
 o de polícia.

Poder discricionário é a prerrogativa que tem a Administração

de optar, dentre duas ou mais soluções, por aquela que,
segundo critérios de conveniência e oportunidade, melhor
atenda ao interesse público no caso concreto. Entende-se, no
geral, que vinculação 7 não é propriamente um poder, mas
uma sujeição da Administração ao império da lei.

Da hierarquia, decorrem os seguintes poderes: ordenar

atividades, controlar ou fiscalizar as atividades dos
subordinados, rever as decisões, com a possibilidade de
anular atos ilegais ou de revogar os inconvenientes e
inoportunos, com base na Súmula 473/STF, punir ou aplicar
sanções disciplinares, avocar ou chamar para si atribuições,
delegar e editar atos normativos internos.

Poder disciplinar é o que compete à Administração para

apurar supostas infrações funcionais e, se for o caso, aplicar
as sanções administrativas. Ele abrange tanto as relações
funcionais com os servidores públicos, como às demais
pessoas sujeitas à disciplina da Administração Pública 8.

Poder normativo envolve a edição pela Administração Pública

de atos com efeitos gerais e abstratos, como decretos
regulamentares, instruções normativas, regimentos,
resoluções e deliberações. Poder regulamentar é, portanto,
uma espécie de poder normativo.

Poder de polícia consiste “na atividade de condicionar e

restringir o exercício dos direitos individuais, tais como
propriedade e a liberdade, em benefício do interesse
público” 9. São atributos do poder de polícia:
discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade.

Estrutura da Administração Pública

Na organização administrativa do Estado, há a divisão
estrutural entre entes da Administração Direta e entes da
Administração Indireta. Os entes da Administração Direta
compreendem as pessoas jurídicas políticas: União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, e órgãos que integram tais
pessoas pelo fenômeno da desconcentração.

Desconcentração indica, na definição de Hely Lopes

Meirelles 10, a repartição de funções entre vários órgãos
(despersonalizados) de uma mesma administração, sem
quebra de hierarquia.

De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, os critérios

de desconcentração são:

 em razão da matéria: em que há a criação de órgãos

para tratar de assuntos determinados, como, no âmbito
federal, os Ministérios da Justiça, da Saúde, da Educação
etc.
 em razão do grau: nos distintos escalões de patamares
de autoridade, como, por exemplo, diretoria, chefias etc.
 pelo critério territorial: que toma por base a divisão de
atividades pela localização da repartição, como nas
administrações regionais das Prefeituras.
Já os entes da Administração Indireta são constituídos por
descentralização por serviços, em que o Poder Público cria ou
autoriza a criação por meio de lei de pessoa jurídica de direito
público ou privado e a ele atribui a titularidade e a execução
de determinado serviço público, conforme sistemática do art.
37, XIX, da Constituição.

Integram a Administração Indireta: as autarquias, as

fundações, as sociedades de economia mista, as empresas
públicas e mais recentemente as associações públicas
constituídas pelos consórcios públicos, conforme tratamento
dado pela Lei nᵒ 11.107/2005.

Ato administrativo
Considera-se ato administrativo, segundo Di Pietro, a
declaração do Estado ou de quem o represente, que produz
efeitos jurídicos imediatos, com observância de lei, sob
regime jurídico de direito público e sujeita a controle do Poder
Judiciário 11.

Tendo em vista o regime jurídico administrativo, os atos

administrativos possuem os seguintes atributos:

 presunção de legitimidade e veracidade;

 imperatividade, pois se impõem aos seus destinatários,
independentemente de sua concordância;
 autoexecutoriedade, podendo a Administração como
regra executar suas decisões, sem a necessidade de
submetê-las previamente ao Poder Judiciário.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro ainda fala em um quarto

atributo do ato administrativo, qual seja: a tipicidade, que
demanda que eles correspondam a figuras estabelecidas em
lei, o que afasta da seara do Direito Administrativo a presença
de atos inominados.

São espécies de atos administrativos, segundo conhecida

classificação de Hely Lopes Meirelles 12:

 negociais, que visam à concretização de negócios

jurídicos públicos ou de atribuição de certos direitos e
 vantagens aos particulares, como as licenças e
autorizações;
 normativos, os quais consubstanciam determinações de
caráter geral para a atuação administrativa, como ocorre
nos regimentos e deliberações;
 enunciativos, que atestam uma situação existente, por
exemplo, nos atestados, certidões, pareceres e votos;
 ordinatórios, que ordenam a atividade administrativa
interna. Por exemplo: em instruções, circulares e ordens
de serviço;
 punitivos, que contém sanção imposta pela
Administração, como: imposição de multa
administrativa, interdição de atividade e punição de
servidores públicos.

A doutrina geralmente extrai, com variações, os seguintes

elementos dos atos administrativos: sujeito (associado à
competência, conforme classificação extraída da Lei de Ação
Popular); objeto, forma, motivo e finalidade.

Além da existência dos elementos, o ato administrativo para

ser válido deve obedecer a requisitos de validade, ou seja:
(1) o sujeito deve ser capaz e competente; (2) o objeto deve
ser lícito, possível, determinado ou determinável e de acordo
com a moralidade; (3) se houver exigência específica de
determinada forma, sua observância é obrigatória; (4) o
motivo deve ser existente e adequado 13; e (5) a finalidade
deve ser prevista em lei e de acordo com o interesse público.

Atos administrativos que possuam vícios insanáveis deve ser

anulados, ao passo que os vícios sanáveis admitem, a critério
da Administração Pública, a convalidação. Se não for mais
conveniente e oportuna a manutenção do ato que não
contempla direito ao particular, é possível a sua revogação.