CAPITULO 1. POLITICA SOCIAL NO CONTEXTO DAS POLITICAS PUBLICAS etc,, que impulsionam decisdes politicas nos mais diversos dominios da vida econémica e social. E nelas (nos seus interesses, nas suas vontades) que encontramos a iniciativa (cu meramente 0 apoio) de algumas decisées politicas. E os interesses (profissionais, econémicos, cientificos) podem estar organizados de forma corporativa (associagies de classe) de forma a intervirem nos processos de deciséo, influenciando-os de acordo com os seus préprios interesses, estando a representaco de interesses de classe incrustada na prépria organizago do processo politico. Encontramos assim formas de expresso do poder cuja explicaco radicaria em qualquer das teorias acima expostas. 1.3, UM MODELO DE DESCRIGAO SISTEMICA DO PROCESSO POLITICO © proceso politico (proceso de tomada de decisées) assenta num sistema politico inserido num contexto. E a partir desta ideia fundamental que iremos entender como se relacionam os diversos elementos presentes no processo de decisdo, como se relacionam entre si e como devem ser considerados quando se pretende analisar esse processo. O modelo sistémico do processo politico de JENKINS (1978), apresentado na Figura 1.1, constitui uma forma de representacdo desse processo que nos vai servir esse finalidade. Uma politica publica traduz-se numa actuagio que, a partir de alguma necessidade diagnosticada, se utilizam meiosa que se pode ter acesso, contando para esse efeito com © conjunto dos apoios necessérios para essa actuago. A esse conjunto de necessidades, meios e apoios, vamos designar por inputs para essa actuagio. Por exemplo, conceber uma politica de habitacdo significa actuar sobre o mercado de habitaco promovendo a produgo de casas para venda e arrendamento, 2 partir de uma necessidade diagnosticada e traduzida numa estimativa credivel de caréncias habitacionais. Para isso pode conceber- se um plano de construgio e reabilitagdo de casas, envolvendo 0 apoio financeiro do Estado a promotores de habitac3o em zonas urbanas onde estas caréncias tenham sido identificadas e as quais se tenha dado prioridade mais elevada de actuagao e onde existem terrenos para construir e casas para reabilitar. Foram portando identificados meios (financeiros, terrenos, casas, etc.) com os quais se podera actuar para realizar esse plano. Mas para que tal plano se venha a realizar, 0 governo necessita de varios apoios: das autarquias, que colaboram nesse plano, realizando projectos de construc e de reabiltagSo, dos donos de terrenos que os disponibilizaro para essa construcéo, dos proprietarios das casas que estardo interessados em participar no plano de reabilitacao. Sao estes os inputs desta politica. Mas essa actuaco politica vai consistir em actuar sobre a realidade, produzindo alguma alteragfio nessa realidade. No caso do exemplo em que temos vindo a trabalhar, essa © Universidade Aberta 7CAPITULO 1. POLITICA SOCIAL NO CONTEXTO DAS POLITICAS PUBLICAS alteracdo consiste, em termos imediatos, em disponibilzar, pela produgio de novas casase pela reabilitacéo das casas antigas, mais casas para realojar pessoas que tinham caréncias de habitacao. Esse constitui o resultado, ou output, dessa politica. Figura 1.1. Modelo sistémico do processo politico contxto conteto concerto a a A Fonte: Jenkins (1978) E a partir desse resultado que teremos elementos importantes para avaliar essa politica comparando, por exemplo, o que foi realizado no horizonte temporal em que esta a decorrer a actuacgio dessa politica, com 0 que foi fixado como objectivo, por essa politica, nesse horizonte temporal. Essa comparacaio entre objectivos e resultados consiste na avaliagSo dessa politica em termos de eficdcia. Uma politica teré tido uma eficécia to mais elevada quanto mais préximos se encontrarem os valores dos resultados alcangados dos valores fixados para os objectivos (ou metas) no horizonte tem»poral fixado pare essa politica. Mas no é apenas a eficdcia de uma politica que conta na sua avaliagdo. Também o é a sua eficiénaia, conceito que envolve uma comparagio entre meios e resultados. A eficiéncia de uma politica ¢ tanto mais elevada quanto maior for o racio resultado/meios, usando uma unidade de medida adequada, Se a nossa atengao estiver fixada nos meios financeiros Usados na execucao da politica, a sua eficiéncia pade ser medida pelo récio"n.°de casas construidas’|" custo total da politica’. E claro que este critério permite comparar politicas em termos da sua eficiéncia, Ou pode usar-se para se compararem propostas alternativas de medidas de politica se, para cada uma delas, se puderem fazer previsdes crediveis de resultados e de custos. © Universidade Aberta 18CAPITULO 1. POLITICA SOCIAL NO CONTEXTO DAS POLITICAS PUBLICAS Seria, porém, demasiado limitativo cingirmo-nos, na apreciago da politica, meramente aos resultados dessa politica em termos do seu output, isto é, do que “a politica faz". Importa também conhecer e, se necessério e possivel, avaliar o quea politica provocs’, ou seja, dos efeitos que gera em dominios que esto fora do conjunto dos abjectivos enunciados da politica. Designamos por ‘policy outcomes’, ou impactos da politica, estes efeitos. Seguindo 0 exemplo da politica da habitagdo, os “policy outputs’ referem-se 20 ndimero de casas construidas e reabilitadas, isto 6, o nimero de casas disponiveis para © realojamento de populagio carenciada e efectivamente ocupadas pela populagio a quem se destinam. Mas este realojamento teve certamente efeitos, que poderdo néo ter constituido objectivo da politica e, no entanto, serem englobados numa dimensio importante de andlise dessa politica: em que medida esse realojamento permitiu formas adequadas de integracio social da populagio a que se destina? Ou em que medida esse realojamento originou efeitos ambientais, pela escolha que foi feita do local de construgio? Ou problemas de transporte e de acessibilidades 2 populacio residente no novo bairro? Trata-se de um conjunto de dominios que faz todo o sentido considerar na avaliagao da politica, ainda que estejam para além da sua drea de actuacio. Em todas as politicas encontramos efeitos externos sobre outras areas de politica, ou efeitos a mais longo prazo (para além do horizonte temporal de actuagao da politica) que importa considerar na anélise. A decisSo politica tem lugar em resultado do funcionamento do sistema politico, na érea de actuagao em que deseja, e se propde, actuar. Importa ento considerar atentamente esse sistema, isto é, 0 conjunto de instituiges que, funcionando de forma organicamente regulada, assegura que as decisdes sdo tomadas e que essas decisdes so postas em pratica através de actuagées concretas sobre a realidade. O sistema politico comporta, entéo, dois niveis distintos, mas que se complementam na forma como se articulam na organizacao dessa actuacio: o sistema decisional (que decide a politica) e a rede onganizacional, dos servigos (que exeuuta essa politica). E 0 sistema decisional, enquanto conjunto de érgos que tomam as decisdes de politica, que fixa a substdncia da politica, Ea este conjunto de drg0s que cabe decidir sobre as finalidedes da politica (0 que efectivamente se pretende alcangar com essa deciséo) € 08 objectives a atingir, fixando-se mesmo metas a atingir num certo horizonte temporal (um ano, cinco anos, etc.), Esses objectivos correspondem a varidveis sobre as quais se pretende actuar e que, ao permitirem alcangar os valores fixados como desejaveis, tornam possivel que as finalidades de politica se atinjam. Por exemplo, quando na politica de salide se estabelece, como finalidade, que se "garanta o acesso de todos os cidadiios aos cuidados de medicina preventiva, curativa e de reabilitagdo” (Constituigo da Repdblica © Universidade Aberta 19CAPITULO 1. POLITICA SOCIAL NO CONTEXTO DAS POLITICAS PUBLICAS Portuguesa, art.° 64.0), © governo pode fixar, como objectivos da politica a alcancar nos préximos cinco anos, o reforgo da rede hospitalar, a construg3o de novos centros de satide, 0 desenvolvimento de alguma drea de especialidade médica considerada ainda insuficiente através do ensino dessa especialidade, etc. Para atingir a finalidade pretendida actua-se entio de forma a que se alcancem aqueles abjectivos, alguns dos quais com valores concretos a atingir dentro de um certo nimero de anos. Para se atingirem aqueles objectivos deve actuar-se através de /nstrumentos adequados (elaborando e financiando projectos de ampliagSo de hospitais ou construgSo de centros de satide, elaborando protocolos com a medicina privada em algumas éreas de especialidade, fixando numerus clausus mais elevados nos acesso a algumas especialidades médicas, etc.). E para se utilzarem estes instrumentos deve dispor-se dos meias( recursos) que possibilitem a sua actuacio: meios financeiros (para se realizarem os projectos), meios técnicos (para se elaborarem esses projectos), meios humanos (para os tornar vidvels), etc... Decidir sobre uma politica significa, ent&o, tomar decisdes sobre as finalidades, os objectivos/metas, os instrumentos/meios, que constituem a substéncia da politica e em que se consubstancia a actuagio efectiva sobre a realidade. Mas a actuagio da politica ndo se traduz apenas nos actos politicos de decisdo. Ela existe sempre que alguma deciséio j4 tomada anteriormente estiver a ser executada pelos servigos a que compete a responsabilidade dessa execucdo. Nesse sentido, o processo politico envolve, além do sistema decisional, a rede organizaciona/com responsabilidade pela execucao da politica: os servigos piblicos, as escolas, hospitais e centros de saiide, entidades privadas que tenham estabelecido acordos com o Estado e, por isso, com responsabilidad de produzir servigos aos cidadios, etc.. Entre estes dois niveis de actuago (0 nivel macro-decisional e 0 nivel organizacional de execugio da politica) estabelecem-se relagées nos dois sentidos. De facto, além da execuco da politica, que estabelece uma relacio no sentido do decisor (top) para as organizacies (bottom), também ¢ verdade que o funcionamento destas, além de corresponder a algum poder de deciséo sobre situages concretas (em alguns casos pode existir mesmo algum poder discricionério atribuido propositadamente aos servicos), também 0 seu funcionamento pode originar fundamento para algumas decisdes de nivel superior ou estabelecer-se mesmo alguma influéncia desses servicos ( bottom) no sentido de certas decisées ao nivel mais elevado (top). Nao ¢ de estranhar, por exemplo, que sejam tomadas decisdes em matéria de politica de saiide porque nesse sentido apontam avaliagies que sejam feitas sobre 0 funcionamento dos servigos, ou resultantes de presses destes servicos junto das entidades decisoras. Outros elementos importantes do proceso politico sdo aqueles que se situam entre os “inputs” (necessidades e meios de actuacdo) e o sistema politico (decisional e © Universidade Aberta 20CAPITULO 1. POLITICA SOCIAL NO CONTEXTO DAS POLITICAS PUBLICAS organizacional). A existéncia da necessidade de actuaco (e mesmo o seu reconhecimento politico) e dos meios requeridos para essa actuacio so condicao necesséria, mas nao suficiente, para que a decisio politica seja tomada. A decisio politica radica, frequentemente, em iniciativas parlamentares e em decisées tomadas no quadro de um espectro de diversidade ideolégico-partidaria de representacao através dos partidos politicos. £ para 0 reconhecimento politico da necessidade de actuagio concorre a intervencio politica de entidades representativas de interesses econémicos (organizagies patronais, sindicatos), sociais (associacBes de instituig6es sociais), ambientais, etc... S50 varidveis de mediagao entre os inputs eo sistema decisional, cuja acgio origina, facilita ou impulsiona a decisio politica. Finalmente ha que ter em considerago 0 facto de estas decisies politicas serem tomadas num certo contexto, que determina os varios condicionalismos em que essas decisdes so tomadas. Esse contexto tem diferentes contornos, com relevancias distintas conforme a natureza das politicas e das areas sobre que actuam. Pode ser o contexto geogréfico do exercicio do poder (de uma autarquia, do governo central), das relagies de poder existentes entre grupos sociais ou de interesses sécio-econémicos, do espago politico condicionante ou facilitador da deciséo (por exemplo, existirem financiamentos de fundos da UE), etc... 1.4. AS FINALIDADES DA POLITICA SOCIAL Quando pretendemos caracterizar uma politica pliblica, é essencial que conhecamos as finalidades que pretendem alcancar. Quando consultamos o normativo legal em que essa politica se encontra formulada, 2 sua leitura atenta permite identificar essas finalidades, muitas vezes descritas pelo legislador. Mas tal pracedimento pode nao ser suficiente (nem sempre estas finalidades se encontram expliitamente referidas) ou pode mesmo no ser a forma adequada de as conhecer, pois a identificacio das finalidades declaradas pelos decisores podem néo corresponder as reais finalidades, ou as finalidades que algum analista da politica possa identificar nessa politica, Hé portanto um trabalho de identificacio das finalidades (ou de andlise critica das finalidades declaradas pelos decisores) que é essencial quando pretendemos caracterizar uma dada politica, Mas a fase em que nos encontramos é ainda preliminar a essa. Pretendemos encontrar alguma finalidade geral que caracterize as politicas sociais (ou a Politica Social) de forma a que se possa distinguir essa politica de outras categorias de politicas piblicas. © que distingue a Politica Social de outras areas de actuacdo das politicas publicas é © facto de esta prossequir a finalidade de garantia e promocéo do bem-estar ( welfare) © Universidade Aberta at