DIREITOS ECONMICOS E DE PROPRIEDADE E ASPECTOS INSTITUCIONAIS DO MERCADO DE CARBONO COMO INSTRUMENTO DE CONSERVAO DA AMAZNIA mariechalita@iea.sp.gov.

br APRESENTACAO ORAL-Agropecuria, Meio-Ambiente, e Desenvolvimento Sustentvel MARIE ANNE NAJM CHALITA1; AMALIA MARIA GOLDBERG GODOY2; MARIANO RUA LAMARCA JUNIOR3. 1.IEA/SAA/SP, SO PAULO - SP - BRASIL; 2.UEM/PR, MARING - PR - BRASIL; 3.PUCSP, SO PAULO - SP - BRASIL. GRUPO DE PESQUISA: AGROPECURIA, MEIO-AMBIENTE, E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL Ttulo Direitos econmicos e de propriedade e aspectos institucionais do mercado de carbono como instrumento de conservao da Amaznia Resumo A Amaznia tem um destacado papel na crise ambiental global devido s aes de desmatamento e queimadas. Para discutir a problemtica e a importncia da insero da floresta no mercado de carbono, parte-se dos processos de ocupao e uso dos recursos naturais da floresta. A forma como se produz a valorao da floresta, considerando as causas sociais e econmicas do desmatamento, possibilita ultrapassar a distino entre sua valorao pelo mercado e seu valor intrnseco. Com base nos conceitos de direitos de propriedade, direitos econmicos e rede social demonstra-se que a poltica atual de gesto e concesso da floresta pode tambm ancorar-se no mercado de carbono para agir diretamente sobre o carter ilegal e clandestino das atividades que depredam a floresta e diminuir os conflitos existentes. Palavras-chave: Amaznia: mercado de carbono; direitos econmicos e de propriedade; mudana climtica; rede social Abstract Amazon plays an important role in environmental global crisis through deforestation and burns. In order to discuss this problem and the importance of Amazon in carbon market, this article starts considering the occupation and use of the forest natural resources. The way forest valuation is being considered, considering economic and social causes of deforestation, allows the distinction between market value and intrinsic value of the natural resources to be surpassed. Based in the property and economic rights and social net concepts, it is demonstrated that the actual politics of forest management and concession can also be assessed by carbon market to act in the objective of reducing illegal and clandestine activities that cause forest degradation and to reduce existing conflicts. Key Words: Amazon, carbon market,property and economic rights; climate change; social net.
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1. Introduo O papel da Amaznia na crise ambiental global inegvel, inclusive, porque o Brasil emite mais carbono pelo desmatamento e queimadas do que pela queima de combustveis de origem fssil. Como re-pensar a Amaznia e sua importncia na estabilizao climtica do planeta e, concomitantemente criar as condies institucionais, sob a orquestrao da regulao estatal, para um projeto de desenvolvimento socioeconmico que garanta a soberania nacional com sustentabilidade ambiental o pano de fundo que norteia o artigo. Nesse contexto, parte-se das seguintes indagaes: a insero da Amaznia no mercado de carbono uma alternativa vivel de desenvolvimento sustentvel face s desigualdades de acesso e uso do solo da regio? Como agentes de origem e bases sociais distintas, com diferentes formas de organizao e diferenciadas relaes com o poder pblico e com os recursos naturais, que ocupam o territrio da Amaznia, podem participar do ambiente de negcios institudo pelo mercado de carbono? Como contribuir para diminuir o trade-off desenvolvimentopreservao? Contrariamente ao que reza o Protocolo de Kyoto, argumenta-se favoravelmente insero da floresta amaznica no mercado como alternativa de desenvolvimento sustentvel e gerao de renda. Esta insero age diretamente no carter ilegal e clandestino da extrao dos recursos florestais e promove a associao de diferentes agentes econmicos privados e comunitrios no uso e ocupao do territrio amaznico, de maneira a potencializar comportamentos favorveis conservao do ecossistema. Para sustentar este argumento este artigo organiza-se da seguinte forma: inicialmente discute-se o que o protocolo de Kyoto prev, em termos de mercado de carbono, para as florestas nativas e o desmatamento evitado. No item 3 so apresentados os marcos regulatrios na Amaznia em relao ao aparente conflito que existe entre desenvolvimento econmico e preservao ambiental. Os conceitos de direitos econmicos e de propriedade, e de rede social, que embasam teoricamente o argumento, esto no item 4. No item 5 comenta-se em que condies o mercado de carbono pode ser um meio de conservar a floresta amaznica. Finalmente, no item 6, guisa de consideraes finais, indaga-se se a insero da Amaznia no mercado de carbono uma alternativa de desenvolvimento sustentvel. 2. O Protocolo de Kyoto e o desmatamento da floresta amaznica O Protocolo de Kyoto, implementado em 2005, visa diminuir a emisso e ampliar o seqestro de gases de efeito estufa da atmosfera. O mercado de carbono, baseado no Princpio da Responsabilidade Comum Porm Diferenciada1 e no Direito Per Capita2, um mercado que funciona com base em um sistema de preos regulado por leiles de crditos de carbono (CERs). Orienta-se pela valorao monetria dos bens e pelo princpio poluidor-pagador, o que no evita a continuidade dos processos de degradao ambiental, se novas institucionalidades no mbito nacional no forem criadas. Este protocolo estabelece trs mecanismos de flexibilizao atravs dos quais os custos de reduo (abatimento) das emisses dos pases desenvolvidos podem ser diminudos. Um deles o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) para projetos implementados conjuntamente entre pases Anexo B (pases desenvolvidos) e No-Anexo B (pases em desenvolvimento). Os pases em desenvolvimento no possuem
Responsabilidade maior atribuda aos pases que mais contriburam para as mudanas climticas, isto , os pases mais industrializados devem agir na reduo de suas emisses e os menos industrializados devem agir no controle de suas emisses. 2 Direito de emisso por indivduo que favorece os pases mais populosos. 2
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compromissos de reduo para o primeiro perodo de vigncia do Protocolo (2008-2012) e participam do Protocolo apenas enquanto receptadores de projetos de MDL3. A Amaznia encontra-se intimamente ligada ao aquecimento global em um processo de via dupla. O primeiro aspecto refere-se ampliao do desflorestamento com a conseqente perda de biodiversidade, causada pela combinao entre desmatamento e extrao ilegal da madeira, o que resultou em emisses de carbono da ordem de 116,84 milhes de toneladas de carbono/ano, conforme Lamarca Junior (2007). O segundo aspecto refere-se savanizao que, por volta de 2050 reduzir a cobertura vegetal em 10% a 20%, devido diminuio das chuvas e ao aumento de 0,5 C a 2 C na temperatura, segundo Leite (2007). De acordo com o Inventrio Brasileiro sobre GEE, as queimadas e desmatamentos respondem por 75% das emisses de gs carbnico, enquanto a utilizao de combustveis pela indstria e transporte responde por 25% (MARCOVITCH, 2006). Ou seja, do total de 1.029.706 Gg de emisses de CO2,, 776.331 Gg so originrias de mudanas no uso de terras e florestas (MCT, 2004). Conseqentemente, ao se incluir no clculo as emisses oriundas das queimadas e desmatamentos, o Brasil fica entre os seis maiores pases emissores de GEE, infelizmente, uma posio que no possvel ignorar. Conforme Nepstad (2007), as formas de ocupao e de uso do solo resultam na degradao em larga escala da floresta amaznica, o que pode antecipar as mudanas climticas em outros lugares do mundo, alterando a precipitao. Desta maneira, segundo este autor existe uma ligao entre o desflorestamento e o clima. As queimadas, em particular, alm de emitirem o CO2 ainda acabam com os poucos e pobres nutrientes. Reconhecendo a importncia que a vegetao tem no clima, modelos como os do United Kingdoms Hadley Center predizem uma grande substituio da floresta por savanas e vegetao de semi-rido at o final do sculo e aumento de 8o C na temperatura (COX et al, 2000 e 2004 apud Nepstad, ibidem). O conjunto destes estudos evidenciam, de forma indiscutvel, o papel da floresta amaznica na estabilizao do clima no mundo, evidenciando a relao ntima que existe entre os processos de degradao florestal e os efeitos ambientais negativos tanto regionais quanto globais . Embora diversos estudiosos defendam a incorporao da conservao da Amaznia no MDL (NOBRE, 2000; FEARNSIDE, 2000), os projetos de desmatamento evitado ou emisses evitadas foram excludos dentre os elegveis para a obteno de crditos de carbono, na COP-7 (em Marrakesh), em 2001, excluso mantida no Protocolo de Kyoto na COP-13 (em Bali), em 2007 e na recente COP-15 (em Copenhague), em dezembro de 2009. A incluso de florestas nativas no Protocolo de Kyoto divide posies tanto no plano nacional quanto no plano internacional. Segundo Yu (2004), as posies contrrias surgem em torno da difcil mensurao do montante efetivamente seqestrado; na priorizao desta via para a reduo das emisses por parte dos pases desenvolvidos que poderiam se interessar mais pelo financiamento de projetos de conservao florestal em razo de seu baixo custo; da queda do valor do crdito de carbono com a incluso das florestas existentes; do interesse no comrcio de tecnologias limpas de origem industrial; das questes relativas soberania na poltica ambiental e territorial; da necessidade de fomento de fontes alternativas de energia; dos riscos da descentralizao e privatizao da gesto das florestas; da incerteza quanto ao destino da renda gerada pela
Pelo mecanismo do MDL (em ingls, CDM Clean Development Mechanism), cada tonelada de CO2 equivalente que deixa de ser emitida ou retirada da atmosfera por um pas em desenvolvimento, em projetos previamente aprovados, pode ser negociada no mercado mundial de carbono. Os governos estabelecem regulaes locais e os pases do Anexo I da Conveno sobre Mudana do Clima, que possuem metas para reduo de GEE, podem comprar CER (Redues Certificadas de Emisses) de pases em desenvolvimento, dentro dos limites mximos estabelecidos para o MDL, atravs de empresas e bancos nacionais e internacionais. 3
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venda dos crditos de carbono e do princpio de que as florestas pblicas no so objeto de barganha ou comrcio. Outro foco de posicionamento contrrio insero das florestas nativas no protocolo se d em torno da discutvel externalidade positiva que a sua preservao representaria para a mitigao do efeito estufa. Alegam que, devido inrcia dos sistemas ecolgicos, alguns modelos que utilizam o ciclo do carbono prevem que a absoro lquida da troca entre o ecossistema e a atmosfera deve atingir seu clmax neste sculo. Isto , a capacidade de reteno de carbono fertilizao de CO2 estaria chegando ao seu limite e a respirao vegetal estaria aumentando, agindo no incremento de CO2 na atmosfera (NOBRE, 2002) e, conseqentemente, pouco contribuem para a captao do carbono. Afirmamos que esta externalidade discutvel, pois conforme Nobre (2002) alguns estudos de modelagem global prevem uma resposta de crescimento de florestas, como as da Amaznia, em uma atmosfera com maior concentrao de CO2. Ainda dentre os argumentos contrrios insero das florestas nativas no Protocolo de Kyoto, atravs do mecanismo MDL, est o da defesa de que as florestas tm que ter 100% de adicionalidade4. Atualmente, existem negociaes para que a modalidade de desmatamento evitado faa parte do MDL no segundo perodo de compromisso do Protocolo de Quioto. Para o primeiro perodo de 2008-2012 so elegveis as atividades de florestamento, agroflorestas, reflorestamento e manejo florestal (ROCHA, 2003). A posio brasileira a de que se crie um fundo voluntrio internacional para compensar financeiramente os esforos de preservao da floresta, isto , defende um valor intrnseco floresta, contrria participao das florestas nativas no comrcio de crditos de carbono. Esta posio sempre encontrou resistncias por parte dos pases signatrios. Mesmo nas regras atuais do protocolo, dos 735 projetos registrados, apenas um se enquadra em florestamento/reflorestamento. A resposta brasileira s questes florestais no MDL era preocupante at COP-13 realizada em Bali. O REDD (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries) (Reduzindo as Emisses geradas com Desmatamento e Degradao Florestal nos Pases em Desenvolvimento) tornou-se ponto central das negociaes de um novo acordo sobre o clima. Foi estabelecido como um mecanismo de compensao financeira que poderia auxiliar os pases em desenvolvimento ou comunidades desses pases na preservao de suas florestas, porm at hoje no foi incorporado do Protocolo de Kyoto. O REDD representa a maior oportunidade isolada de reduo imediata, e de maior custo efetivo, da emisso de gases causadores do efeito estufa. Apresenta-se como um interessante instrumento se comparado a outras opes tecnolgicas de captura e armazenamento de carbono, mais caras e difceis de serem implementadas em larga escala. Vrios dos chamados pases com reas florestais so membros da Coalizo de Naes com Florestas Tropicais, que tem participao importante nas negociaes do REDD, com diversos projetos em andamento. Uma discusso de importncia sobre sua estrutura de governana, isto , se a administrao do fundo financeiro correlato deve ocorrer em um nvel nacional ou 'sub-nacional'. A ONU acredita que os diversos mecanismos a serem implementados podero gerar at US$ 30 bilhes por ano a serem direcionados para projetos em pases em desenvolvimento. Existem diversos mercados de carbono em operao em todo mundo (como o da Unio Europia) e outros cuja proposta de criao est sendo debatida (EUA, Austrlia, Nova Zelndia, Japo, Coria do Sul), mas falta uma coordenao entre eles, impondo-se determinantemente uma comercializao difusa de projetos. H trs propostas sobre como o mecanismo REDD deve funcionar e como deve ser financiado ao ser incorporado no Protocolo de Kyoto:

Adicionalidade um critrio que determina que s podem gerar crditos, projetos que tragam benefcios adicionais ao meio ambiente como a criao de novos sumidouros via aumento de reas reflorestadas. 4

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1. Mecanismos de mercado: Os pases que reduzirem o desmatamento ganhariam crditos pela diminuio do nvel de emisso de carbono, que seriam ento vendidos nos mercados internacionais de carbono; 2. Fundos governamentais: seria criado um fundo que receberia verba internacional e que funcionaria de modo semelhante aos programas de ajuda oficial que dada pelos pases ricos aos pases pobres. Um bom exemplo o Fundo para a Amaznia, criado pelo Brasil com o qual a Noruega prometeu colaborar com US$ 1 bilho. 3. Uma combinao das duas categorias acima mencionadas. Estas propostas salientam alguns problemas. De um lado, os mecanismos de reduo daro s empresas e governos de pases ricos a oportunidade de cumprir as metas internacionais sem que tenham que cortar suas emisses individuais. De outro lado, entidades ambientalistas, como o Greenpeace, argumentam que a adoo de um mecanismo de crditos florestais vai inundar o mercado com dedues baratas, reduzindo o preo do carbono e diminuindo o incentivo aos pases industrializados e empresas a cortar suas emisses. A COP-15 manteve a proibio de que pases em desenvolvimento vendam crditos gerados por programas que evitem desmatamento. O plantio de novas rvores levado em conta, mas permanece a no remunerao, via projetos de MDL que visem o desmatamento evitado ou a preservao de florestas nativas. A defesa da insero da floresta no mercado de carbono como proposta de desenvolvimento sustentvel pressupe, necessariamente, descartar a viso limitada de funcionamento do mercado via sistema de preos das cotas. A grande questo que se coloca, nesse contexto, como incluir o mercado de carbono em um territrio de conflitos de natureza econmica (soja, gado, biopirataria e bioprospeco, minerao, extrao de madeira), de natureza ambiental (preservao/conservao ou devastao) e de natureza social (distintos usos dos recursos naturais e modos de vida), isto , em uma regio de ocupao desordenada onde se entrechocam tanto interesses de setores econmicos e sociais entre si quanto entre estes e os interesses de preservao/conservao ambiental? Para analisar esta problemtica, parte-se do princpio terico que mercados so estruturas sociais, com dinmicas prprias, que se estabelecem em realidades onde j pr-existem relaes sociais entre atores que ocupam e usam aquele espao, segundo determinaes hierrquicas. Alm disso, entende-se que estas condies podem ser modificadas positivamente ao serem eliminadas as caractersticas predatrias de apropriao dos recursos naturais na regio com base em uma hierarquia social hoje existente. Em outras palavras, a estrutura social que justifica, atualmente, o desmatamento deve ser modificada atravs de uma instituio especfica do mercado de carbono na regio, com a personalizao destas trocas econmicas, para que ela possa assumir um papel fundamental nos objetivos de preservao. 3. Os marcos regulatrios na Amaznia: o trade-off desenvolvimento econmico-preservao ambiental H contradies evidentes entre o projeto de desenvolvimento e integrao econmica e o projeto voltado preservao ambiental do ecossistema florestal. Alm disto, mesmo que a legislao e programas governamentais tenham incentivado experincias de manejo sustentvel de cunho social, a complexa questo dos direitos de propriedade e direitos econmicos continua em aberto na Amaznia. Os conflitos de interesses na conservao e na explorao econmica resultam em dificuldades em estabelecer uma poltica de sustentabilidade para uma regio que deixa de ser fronteira e tem sua ocupao consolidada. Particularmente, a posio oficial do governo brasileiro quanto no-insero das florestas nativas da Amaznia no Protocolo de Kyoto mais uma prova destes antagonismos.

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Dentre as diversas iniciativas e programas5 para a regio, discute-se a recente poltica de gesto e concesso das florestas (Lei 11.284/2006), que traz uma proposta de regularizao do acesso e uso dos recursos naturais. A implantao desta poltica foi resultante do aumento na demanda, principalmente interna, de madeira e conseqente previso de aumento da devastao da Amaznia. O manejo florestal sustentvel prev o manejo de pores da floresta para a obteno de benefcios econmicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentao do ecossistema e considerando-se, cumulativa ou alternativamente, a utilizao de mltiplas espcies madeireiras, de mltiplos produtos e subprodutos no madeireiros, bem como a utilizao de outros bens e servios de natureza florestal. Esta prtica, no h dvidas, prefervel prtica indiscriminada e/ou ilegal de extrao da madeira e essncias, pois promove a reduo de 26,48% do desperdcio na derrubada e no arraste, o que aumenta a produtividade. Somado a isto, existe a possibilidade de diminuir os 60 milhes de metros cbicos de madeira em toras que so derrubadas, das quais apenas 10% so aproveitadas pela indstria madeireira porque no h grande densidade de madeiras comercializveis na floresta (FILHA, 2002, p.96). A madeira em tora proveniente das florestas nativas na Amaznia pode ser explorada legalmente atravs de dois instrumentos, conforme LENTINI et al. (2005): 1. Plano de Manejo Florestal Sustentvel (PMFS); 2. Autorizao de Desmatamento (limitado a 20% das propriedades privadas rurais localizadas em reas de floresta na Amaznia Legal). Entretanto, dados do Ibama (2001) atestam que somente um tero do volume da madeira extrada teve origem em planos de manejo. J a gesto de florestas pblicas para produo sustentvel pode se dar atravs de trs formas, segundo a Casa Civil (2007): a) criao e gesto direta (por rgo do poder pblico) de florestas nacionais, estaduais e municipais; b) destinao de florestas pblicas s comunidades locais, tais como: reservas extrativistas, reservas de desenvolvimento sustentvel, projetos de assentamentos florestais, projetos de desenvolvimento sustentvel e outras formas de uso comunitrio previstas em lei; c) concesso florestal, por meio de edital de licitao, de florestas naturais, florestas plantadas e unidades de manejo das reas protegidas indicadas no item (a) para agentes privados. A lei prev, portanto, concesses de manejo para empresas privadas, com exceo das unidades de proteo integral e de uso comunitrio, mediante licitao e pagamento, levando em conta critrios ambientais e sociais. Somente empresas e organizaes constitudas no Brasil podero ser habilitadas nas licitaes para concesso florestal, ou seja, empresas ou outras pessoas jurdicas constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sede e administrao no Pas (CASA CIVIL, 2007; MMA, 2007). As concesses, obtidas por licitao e por prazo mximo de 40 anos, no conferem qualquer direito de titularidade imobiliria ou preferncia na aquisio da rea sob contrato. Entende-se que, no mnimo, a poltica ambgua. A primeira razo para isto porque, apesar da previso de instrumentos legais, estes esbarram na insuficincia ou mesmo falta de recursos financeiros, humanos, vontade poltica entre outros, o que poder dificultar a implementao conforme os contratos e conter o desmatamento. A segunda, era a prpria posio brasileira contrria ao desmatamento evitado. O embate poltico e econmico ficou claro em Marrakesh, na COP-7, no qual pases latinoamericanos e outros, liderados pelos EUA, apoiaram o desmatamento evitado, alegando ser uma medida barata e rpida (FEARNSIDE, 2003) e, de outro lado, Brasil, ndia, China e Unio Europia, contrrios medida devido dvidas sobre questes tcnicas e cientficas quanto ao vazamento, permanncia, adicionalidade e o prprio funcionamento do mercado de carbono (LACERDA, 2001). Nepstad (2007, p.9) comenta que as argumentaes serviram de cena para esconder a questo, que era poltica, porque a maioria das barreiras tcnicas levantadas serviu.de
Programa Pr-ambiente e Pr-carbono da Secretaria de Polticas para o desenvolvimento sustentvel do MMA. 6
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pretexto para excluir as florestas nativas do MDL, negligenciando anlises de pesquisadores como Fearnside (2003), Santilli et al (2005) e Schlamadinger et al (2005) que j haviam identificado a viabilidade de sua incluso. A lei de concesso das florestas coerente com a posio brasileira, pois, no Artigo 16, 1 (inciso VI), e no 2 veda a outorga do direito, no mbito da concesso florestal, de comercializao de crditos decorrentes da emisso evitada de carbono em florestas naturais. Entretanto, permanece a fragilidade do conjunto dos marcos regulatrios adotados para a preservao da floresta. A concesso das florestas, sob a via contratual privada, sem um mecanismo que remunere a manuteno da cobertura vegetal, continuar subordinada dinmica social e econmica do desmatamento uma vez que ela depende de uma contnua vigilncia do poder pblico. 4. Os referenciais tericos ou a busca de explicao terica A poltica de gesto e concesso florestal precisa tambm permitir o mercado de carbono para interromper as dinmicas sociais devastadoras de ocupao e uso da floresta, no apenas do ponto de vista dos recursos financeiros que podem ser gerados com a conservao da floresta, mas tambm pela definio autorizada e compartilhada entre os diversos agentes sociais - do territrio amaznico como uma unidade econmica. Defende-se que o mercado de carbono ao concorrer, em princpio, para elevar a especificidade dos ativos, os riscos e os custos de transao, contribui para a conservao do ecossistema e, portanto, para a reduo do desmatamento e conseqente mitigao do efeito estufa. Ressalta-se que essas condies s sero alcanadas conforme ocorram o estabelecimento dos direitos de propriedade e dos direitos econmicos, assim como a criao de novas instituies de coordenao da ocupao e uso da floresta. O ambiente institucional e a relao entre mercado e sustentabilidade, atravs desses conceitos assim como de ativos especficos e laos sociais necessrios coordenao da gesto e concesso florestal so temas tratados a seguir. 4.1. Amaznia: as especificidades dos ativos, os direitos de propriedade e os direitos econmicos Williamson (1993) afirma que as instituies de mercado existem quando h especificidade dos ativos e, por conseqncia, riscos e custos de transao. Para ele, quanto mais o ativo for especfico mais o investimento deve estar protegido por contratos, pois a perda do investidor grande se o ativo no for utilizado para a transao contratada (PEREIRA, 2005). Ativos especficos so aqueles que no so re-empregveis a no ser com perda de valor ou seu retorno depende da continuidade de uma transao especfica, o que significa que o resultado econmico depende do estabelecimento de uma relao de dependncia entre as partes (WILLIAMSON, 1979; KLEIN et al, 1978). Assim, a especificidade do ativo dada pela magnitude da dependncia e h perda de valor quando h a quebra do contrato: quanto mais elevada for a dependncia, maior a especificidade dos ativos. Na Amaznia, a especificidade dos ativos sempre foi baixa devido predominncia do carter ilegal da explorao dos recursos, isto , devido ausncia de instituies necessrias para o mercado formal com regras e contratos claros a serem preservados. Estima-se que, at 1985, os projetos incentivados pela SUDAM foram responsveis por 14.200 km da rea desflorestada no Mato Grosso e 6.700 km no Par, respectivamente 18% e 4,2% do total desflorestado naqueles dois estados (YOKOMIZO 1989). A implantao de diferentes planos, programas e projetos na Amaznia criou um mosaico social na regio cujos agentes interagem no avano da ocupao econmica da floresta. Ferreira et al. (2005), ilustra bem este aspecto ao afirmar que, nos anos 1990, era possvel correlacionar o avano da fronteira na Amaznia Legal e a taxa de desmatamento crescente. No entanto, como a taxa de desmatamento apresentou nveis elevados em anos posteriores, apesar da falta de crescimento econmico, haveria uma dinmica regional prpria que se
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assenta na abertura de estradas vicinais que permitem a expanso humana, a explorao predatria de madeiras nobres, o avano da agricultura familiar e pastagens para criao extensiva em grandes propriedades. Pasquis (1999), na mesma linha, afirma que, enquanto, no passado, os principais responsveis pelo desmatamento eram os pecuaristas, agora, essa situao muda e se acentua atravs de uma srie de atividades em que estes passaram a ser responsveis por 30% do desmatamento, os pequenos agricultores 34%, a indstria madeireira 20% e as culturas perenes 12%. Ainda ocorre o desmatamento pela expanso urbana, pelas atividades de minerao e projetos de gerao de energia. A migrao passou a ser intra-regional, a partir dos numerosos ncleos urbanos dispersos pelo territrio, diferentemente dos anos anteriores dcada de 1990, impulsionada por incentivos fiscais do governo federal (BECKER, 2005). A explorao madeireira predatria e a grilagem de terras em extensas reas da floresta amaznica e ocorrem cada vez mais em direo ao centro da floresta (Sudeste do Par, Norte de Mato Grosso e Sul do Estado do Amazonas) atravs da construo de estradas no-oficiais, em terras pblicas devolutas, por madeireiros, garimpeiros, agricultores e pecuaristas. Segundo Lentini et al. (2005), o IMAZON havia mapeado por imagens de satlite, at junho de 2005, estradas no-oficiais espalhadas em uma rea de 1,3 milhes de quilmetros quadrados (28% da Amaznia Legal). O desmatamento que decorre das aes de grilagem, seguramente, distingue-se do desmatamento autorizado para cada proprietrio no mbito do Cdigo Florestal e ambos ocorrem nas diferentes fronteiras. De acordo com a estimativa oficial do Livro Branco da Grilagem, publicado pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, no governo Fernando Henrique Cardoso, estariam sob suspeita de grilagem 100 milhes de hectares de terras pblicas no territrio brasileiro, a maior parte na Amaznia (MARCOVITCH, 2006). Existe um relativo consenso de que as indstrias madeireiras ficam concentradas em plos madeireiros (VIANA et al. 2002) e que existe um ciclo vicioso predatrio. Os grandes pecuaristas extraem a madeira (via uso regular do fogo) e adotam o manejo extensivo de pastagens, na primeira fase da fronteira agrcola. As empresas madeireiras estabelecem laos de confiana com os pecuaristas na medida em que compram as toras retiradas para comercializar. Nessa relao predomina a clandestinidade, na qual o gado introduzido sob a copa das rvores e depois estas so derrubadas na tentativa de burlar a vigilncia. As grandes madeireiras ainda compram madeiras de serrarias menores e mdias, o que resulta em desmatamento crescente. Colabora ainda com o desmatamento, o aumento da demanda por commodities agroindustriais no mundo, como soja, que coincide com a escassez de terras apropriadas nos EUA, Europa ocidental, China e outros (NEPSTAD e STICKLER apud NEPSTAD, 2007). O aumento do preo do petrleo incentiva o uso de energias alternativas, dentre elas o biodiesel, com grande destaque para o Brasil que produz o etanol de maneira eficiente e barata (PIMENTEL e PATZEK, 2005, WORLD WATCH, 2006). A produo da cana-de-acar no centro e no sul do Brasil desloca a soja e a pecuria para a Amaznia. No que diz respeito particularmente agricultura empresarial, Brando et al. (p. 257) afirma que a expanso da soja ocorreu em reas de pastagem ou de arroz e no em reas virgens da floresta amaznica. A soja seria um fator secundrio no desmatamento, uma vez que se alterna com o gado, em reas j consolidadas de pastagem. Nepstad (2007) comenta que a acelerao da desflorestao pode ser acelerada por duas grandes vertentes: o crescimento da demanda de soja, biodiesel e carne e o risco de aumento de incndios. Segundo Nepstad et al. (1999), depois da desvalorizao do real, em 1999, o governo federal aumentou o apoio s exportaes de produtos primrios, via crdito e transferncias para os estados, para ampliar as reservas cambiais brasileiras. Com tais mecanismos, ocorre uma relao estreita entre a expanso dos setores da carne e soja e o desmatamento na Amaznia, o que explicaria seu crescimento entre 2001 e 2004. Tal relao clara tambm para as duas quedas consecutivas nas taxas de desmatamento 2004-05 e 2005-06, que ocorreram com as flutuaes dos preos daqueles produtos no mercado internacional. Estas quedas estariam associadas tambm a um maior rigor no combate aos desmatamentos ilegais e na lei de crimes ambientais.
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Pequenos agricultores tambm pressionam os recursos naturais na regio: caboclos/extrativistas (nativos de ndios e brancos que ocupam reas de 0,5 ha a 25 ha, raras vezes demarcadas e sem direito de posse muito definidos, vivendo ao longo de rios, em vrzeas ou em terra firme); colonizadores (beneficirios do programa de reforma agrria do governo, que fornece de 50 a 100 ha para cada famlia e que combinam a agricultura com criao de gado); posseiros (pequenos agricultores que muitas vezes continuam migrando pelas fronteiras agrcolas, vendendo suas terras medida que seu preo se eleva) e sem-terra (migrantes que se apropriam de terras pblicas ou de pecuaristas ou madeireiros). Como se pode depreender, existem processos consolidados de interaes entre os agentes econmicos que resultam no avano do desmatamento e, conseqentemente, maiores emisses de carbono. Esse cenrio leva a uma baixa especificidade do ativo. Em outras palavras, atualmente, a lucratividade das atividades econmicas exploratrias decorrente das transaes sem formalizaes contratuais. Nesse contexto, no ocorrem grandes perdas monetrias, pois, as mesmas atividades podem ser reiniciadas em qualquer outro lugar, desde que as relaes inter-pessoais, os laos de confiana estabelecidos, sejam mantidos. o processo de ocupao com desmatamento associado aos laos socioeconmicos pr-estabelecidos, que se perpetuam no tempo independentemente do local de desflorestamento em que ocorre. No processo de explorao da floresta, existe uma forte e informal relao associativa entre as madeireiras, pecuaristas, grandes e pequenos agricultores e os respectivos distribuidores. um lucro compartilhado entre os membros que participam da transao (legal e ilegal) e decorrente de ativos especficos baixos, dos investimentos existentes e das relaes de confiana criadas. Relaes de confiana, em um ambiente de ilegalidade e clandestinidade, conduz, na mo-inversa, a um alto grau de corrupo, fraudes e violncia social. Portanto, como bem coloca Macneil (1978, p.129), as relaes contratuais dependem no somente dos interesses circunstanciais, mas tambm da histria do relacionamento. Com o aumento do risco devido exausto dos recursos, principalmente nas bordas do bioma Amaznico, e as possibilidades de maiores sanes nacionais e internacionais ocorre o inevitvel aumento da especificidade dos ativos, dos riscos e dos custos de transao, na medida em que ocorre a necessidade de preservao e conservao da floresta e as leis ambientais tornam-se mais rgidas, em um contexto de crise ambiental global evidenciada pelas mudanas climticas. O ambiente de extrao dos recursos florestais em que h o comprometimento da capacidade de regenerao do ecossistema e concomitante aumento da especificidade do ativo e as presses nacionais e internacionais podem agir favoravelmente na garantia da reproduo das atividades econmicas e a integrao da Amaznia em um projeto de desenvolvimento sustentvel. diante do carter eminentemente ilegal e clandestino do processo de ocupao e uso da floresta, que se defende que o mercado de carbono pode, em tese, contribuir para elevar a especificidade dos ativos e gerar colaborao e resoluo conjunta de problemas para a preservao da floresta atravs da formalizao das relaes de mercado e repartio de seus benefcios. Deve-se ressaltar que, no entanto, os direitos de propriedade so uma das pr-condies ao estabelecimento de novas institucionalidades para este mercado. Os direitos de propriedade privados tm sido propagados como fundamentais para a criao de incentivos conservao de recursos naturais. Sob certas circunstncias, estes direitos seriam suficientes para internalizar as externalidades e garantir o uso eficiente dos recursos. Tais circunstncias incluem a ausncia de custos na garantia dos contratos, os direitos de propriedade bem definidos e mercados competitivos e completos (DEMZETS, 1967). Argumentam que o acesso livre ou a ausncia dos direitos de propriedade dos recursos naturais tende a produzir efeitos externos negativos e mesmo exausto dos mesmos, conforme Godoy (2006), uma vez que na incerteza de continuidade de gerao de rendimento h desestmulo ao investimento em florestas, ou seja, investimentos de longo prazo.
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H um relativo consenso que os direitos de propriedade so definidos como um conjunto de direitos sobre um recurso ou ativo (de usar, de se apropriar dos retornos e de mudar sua forma) que o dono est livre para exercer e cujo exerccio protegido contra a interferncia de outros agentes (ZYLBERSZTAJN, SZTAJN e MUELLER, 2005, p.92). De acordo com Demsetz (1967), a propriedade de excluso, inerente ao bem privado, gera foras que promovem a formao de mercados e promovem incentivos apropriados para a consolidao da fronteira dentro de economias de mercado atravs de corretos sinais de preo com relao terra. Coase (1960) afirma que as externalidades constituem mero problema de definio de direitos de propriedade e se os direitos de propriedade estiverem bem definidos (independentemente de quem sejam seus detentores), se a externalidade envolver um nmero pequeno de agentes e os custos de transao forem baixos, estas so automaticamente internalizadas (isto , deixam de existir) e a eficincia econmica pode ser alcanada sem a interveno governamental e ocorre a eficincia no uso do recurso. No entanto, diversos estudos mostram que no existe uma relao direta entre a garantia dos direitos de propriedade privados e sustentabilidade, conseqentemente, no possvel garantir que os arranjos privados sejam superiores aos arranjos coletivos ou comunais (EGGERTSSON, 1990; OSTROM, 2002; BROMLEY, 1991; HANNA e MUNASINGHE,1995 (vide sistematizao da discusso em GODOY, 2006). Na Amaznia h uma situao sui generis. Conforme Lentini et al. (2003); Margulis (2003) e Ferraz e Seroa da Mota (2002), devido prpria legislao, os direitos de propriedade ex-post (aps 5 anos de ocupao na fronteira e sobre terra desflorestada) so possibilitados, primeiramente, com a extrao da madeira e, em seguida, com a implantao da atividade agrcola ou pecuria. Pelas regras formais existentes, os direitos de propriedade so assegurados com a ocupao fsica por grileiros e posseiros financiados por grandes madeireiras e latifundirios, ou seja, a floresta primeiro devastada e depois se definem os direitos de propriedade sobre a terra limpa (VIANA et al, 2002 e 2003; MARGULIS, 2003). O outro processo salientado por Ferraz e Seroa da Motta (2002), em que a madeira extrada da floresta financia o desmatamento e as licenas obtidas do setor pblico para desmatamento com finalidade agropecuria legalizam a extrao de madeira. Desta forma, as madeireiras da regio se aproveitam de uma situao sui generis, pois contam com uma oferta de madeira ilegal que foi legalizada pelas licenas de desmatamento (autorizaes) para outra finalidade que a pecuria. Isso resulta em um incentivo econmico que se caracteriza pela oferta de madeira ilegal a um custo mais baixo do que o custo de madeiras compradas oriundas de projetos de manejo florestal sustentvel. Em funo disto, durante muitos anos criou-se um padro de colonizao que levou a uma corrida especulativa e devastadora em direo s novas terras. consensual que a converso da floresta em propriedade privada titulada realizada pela concesso fraudulenta de ttulos de propriedade e em um mercado em que cartrios reconhecem as terras sem reviso do histrico de titularidade (MARGULIS, 2003; ALENCAR et al, 2004). A concesso de ttulos mediante a simples ocupao, ou seja, atravs dos desmatamentos realizados com a finalidade de implantar a agricultura e expressar a posse foi largamente utilizada nos anos 1970 e 1980 e, infelizmente, no acabou e ocorre, em sua maioria, com aes de grilagem em terras devolutas. A questo que discutvel que os direitos de propriedade assegurem, por si s, a diminuio do desmatamento. Muitos autores argumentam que o governo brasileiro ao estabelecer as regras para conceder os ttulos da terra, portanto os direitos de propriedade, tem incentivado a converso excessiva das florestas (BINSWANGER, 1989; GILLIS E REPETTO, 1988 e IGLIORI, 2006). Acrescenta Iglori (2005, p.3) que em reas de fronteira, normalmente com ausncia de organizaes governamentais e suporte legal, a proviso de ttulos da terra e os mecanismos de garantia de contratos so socialmente custosos e politicamente problemticos.
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Como se pode observar, o ambiente socioeconmico complexo e as vises sobre o mesmo so diversas. De um lado, tem-se argumentado que a regio amaznica tem sofrido com a ausncia de direitos de propriedade e meios de aplicao da lei e, por outro, enfatiza-se que as concesses de ttulos da terra, alm dos subsdios, tm contribudo para taxas elevadas de converso da floresta, consideradas socialmente ineficientes. A outra forma de direitos de propriedade introduzida via polticas pblicas foi a crescente implementao das reservas extrativistas, as quais objetivam tanto a conquista de mercados quanto a conservao in situ da biodiversidade (MMA,2001; ALEGRETTI, 1994). Em 2005, em decorrncia das polticas estabelecidas, a situao fundiria da Amaznia Legal era a seguinte, conforme Lentini et al (2003 e 2005), (tabela 2).
Tabela 02 Distribuio por categoria e posse da terra da Amaznia Legal Especificao da rea reas legalmente protegidas Percentual 33% Composio 21 % -Terras Indgenas 6,4% - Unidades de Uso Sustentvel; 5,5% - Unidades de Proteo Integral 5,3% -Assentamentos rurais 3,7% - reas de Proteo Ambiental APA 1,0% - Comunidades quilombolas e terras militares.

reas especiais

10%

reas privadas Terras pblicas devolutas, sem titulao definida ou em litgio

24% 33%

Fonte: Lentini et al (2003 e 2005) As reas protegidas encontram-se dispersas por todo o territrio da Amaznia. Permeiam essas reas e as propriedades, as terras devolutas. Estas terras, em razo de serem consideradas de livre acesso e uso representam, primeiramente, um problema para as unidades de menor rea protegida, pois, um provvel desmatamento intensivo potencializar o j existente, causando a fragmentao da floresta com a correspondente perda de conectividade entre as reas de floresta, o que pode levar ao colapso de espcies da biodiversidade amaznica que dependem para sua sobrevivncia de reas com extenso maior do que as reas de unidades individuais. Ressalta-se tambm que no h uma clara diviso entre as reas protegidas e devolutas. O que ocorre uma clara definio das propriedades privadas. A ampliao das reas protegidas, que restringem as escolhas de produo resultam em produtos com maiores custos de produo e maiores preos de comercializao (ALMEIDA, 1994; WUNDER, 1999). Igliori (2006) enfatiza que no caso das reservas extrativistas, a simples alterao da estrutura dos direitos de propriedade (preservao de reas estratgicas) no soluciona o trade-off desenvolvimento-conservao. A partir desse quadro, obtm-se a base terica para a defesa de que a elevao da especificidade dos ativos e dos custos de transao pode contribuir para a diminuio do deflorestamento porque entende-se que a concesso das florestas sob domnio pblico resolve parte da questo sobre a sustentabilidade dos recursos florestais, contudo se impe a necessidade de mecanismos que incluam a valorao de mercado para os recursos florestais.
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4.2. O mercado de carbono na Amaznia A formao de um mercado de carbono na Amaznia pode gerar novas institucionalidades criadas em torno da gesto descentralizada e da coordenao entre os agentes econmicos, cujos modos de relacionamento social e econmico com a floresta, podem ser legitimados por prerrogativas gerais de estruturao e funcionamento de mercados, tornando-se favorvel conservao da floresta. Para a defesa parte-se de que necessrio relembrar Coase (1960, p.3), que identifica dois significados para direitos de propriedade, que so os direitos econmicos e legais de propriedade, nem sempre comentados pelos autores que discutem o tema. Ele identifica os direitos econmicos de propriedade como aqueles que as pessoas buscam como objetivo da transao enquanto os direitos legais de propriedade so os meios para se alcanar o fim. Os direitos legais so as regras, as leis reconhecidas e enforced em parte pelo governo. Eles tm um papel importante e so mais fceis de observar. So as regras formais necessrias, mas no suficientes para a existncia dos direitos econmicos. Ainda segundo o autor (idem, p.4) os direitos econmicos so aqueles que as pessoas possuem sobre o recurso ou commodities. Eles no so constantes e esto presentes em funo dos seus esforos de proteo, da tentativa de outras pessoas se apoderarem dele, da proteo formal ou informal de ONGs e do prprio governo atravs do poder de polcia ou dos tribunais. Coase afirma a identidade entre os direitos legais e econmicos sobre os recursos ou commodities, no entanto, considera que eles podem co-existir. A propriedade econmica no depende da propriedade legal. E isso muito claro quando se observa a situao da Amaznia. Existe uma profuso de leis que regulam o uso e ocupao da Amaznia, mas que tm sido insuficientes para convergir os direitos econmicos de propriedade e os direitos legais de propriedade. Essa ntida separao ocorre, principalmente, em terras pblicas (terras devolutas), consideradas como terra de ningum, nas quais grande parte dos grileiros age. possvel afirmar que nelas se verifica a propriedade econmica da rea que, sem demandar a propriedade legal, possibilita o usufruto, a transao e obteno de lucros com os recursos naturais. Estas terras agora esto sob a gide da nova lei de gesto e concesso de florestas pblicas. No entanto, no se pode defender que a legislao e os direitos de propriedade privados so suficientes para garantir a sustentabilidade local. uma regio heterognea, que, apesar das diversas legislaes existentes, no induzem os agentes a modificarem os comportamentos destrutivos. Godoy (2006) analisa que a concesso florestal que visa ceder as florestas naturais ou plantadas em terras da Unio, estados e municpios, com exceo das Unidades de Conservao de Proteo Integral e das reas prioritrias para a conservao da biodiversidade brasileira iniciativa privada visa tambm transferir funes e responsabilidades do Estado acerca de reas de domnio pblico s empresas ou consrcios de empresas (inclusive estrangeiras) visando o manejo sustentvel das Flonas (Florestas Nacionais) e a reduo dos custos governamentais de administrao, monitoramento e fiscalizao dessas reas. A Lei n 11.284/06 possibilita, desta maneira, que as florestas pblicas na Amaznia sejam loteadas via concesso florestal levando a uma perigosa equao entre privatizao e desnacionalizao de bens pblicos, o que, sem a criao de instituies fortes torna insuficientes os mecanismos criados visando a conservao da floresta. Com o objetivo de expandir os direitos legais de propriedade, existem novas regulamentaes que visam coibir os avanos do desmatamento assim como a garantia da propriedade coletiva dos recursos naturais. A lei de gesto e concesso florestal contempla a outorga de florestas s comunidades e esta representa outra forma efetiva de atender aos objetivos de insero destas comunidades no MDL, como mecanismo de gerao de emprego e renda e de desenvolvimento sustentvel. Conseqentemente, quando se est falando de direitos de
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propriedade e direitos econmicos, tem-se que levar em conta os diferentes arranjos (privados e comunitrios) existentes na regio. A necessidade de tratamento desigual aos desiguais se insere nas especificidades encontradas na regio amaznica. Entende-se, nesse sentido, que uma regio permeada por relaes polticas, sociais, culturais, econmicas e de poder que influenciam e so influenciadas pelas aes do governo na busca de alternativas para os problemas vinculados ao desenvolvimento. Tanto Polanyi (1992) quanto Granovetter (1985) enfatizam que a economia est enraizada em instituies econmicas e no-econmicas, ambas vitais para a sua estruturao e funcionamento. Assim, por estar socialmente enraizada, organiza, orienta e impe limites s funes do mercado e revelam condutas, comportamentos econmicos e instituies. Os vnculos no mercantis esto no mercado, mas tambm fora dos mercados, anteriores, apesar de poderem ser modificados por este mercado. Na Amaznia, as instituies econmicas e no-econmicas necessrias trocas evidenciam-se tambm pela informalidade e clandestinidade das atividades que depredam a floresta. desta maneira que se vinculam o padro informal de relacionamentos sociais e a debilidade na instituio dos direitos de propriedade e econmicos. Por outro lado, as premissas necessrias maiores relaes de proximidade entre a economia e a conservao ambiental esto afetando o ambiente no qual os interesses privados e comunitrios atuam, abrindo um novo leque de oportunidades diante de toda uma regulamentao acerca do uso dos recursos naturais, como o caso do Protocolo de Kyoto. De outra maneira, se os agentes econmicos no incorporam a agenda ambiental, podem ter dificuldade de acesso aos mercados. Iniciativas inovadoras por parte da sociedade civil e do setor empresarial tm se antecipado normatizao no uso dos recursos naturais tradicionalmente apresentada pelo poder pblico. 4.3. Amaznia e vnculos sociais: mercado e a importncia dos laos fracos A poltica de gesto e concesso das florestas traz, em si, uma proposta formal de regularizao do acesso aos recursos naturais da floresta. Neste sentido, ela age como a pr-condio de estruturao e funcionamento do mercado de carbono. Se os mercados so estruturas estabilizadas, estas no podem ser concebidas como resultado de um leilo permanente para definir preos que repercutiriam em elevados custos de acesso informao e grandes conflitos regionais em torno da apropriao e usufruto das terras na Amaznia. Mecanismos de coordenao do mercado tornam-se fundamentais, pois reforam o argumento de que h impacto da estrutura social na produo, distribuio e consumo e que, em mercados competitivos, produtores e/ou consumidores influenciam a oferta ou a demanda agregada, preos ou outros termos da troca. Igualmente, se coaduna com o pressuposto da inexistncia de uma auto-regulao das estruturas econmicas que eliminariam as relaes sociais e o contexto institucional na anlise econmica, instituindo uma dimenso normativa e de ordem poltica (eliminao do oportunismo, fora ou fraudes que procuram elevar preos) graas autonomia da esfera econmica. Esta pretensa autonomizao da esfera econmica seria resultado da modernizao crescente da sociedade, as transaes no se explicando mais por relaes sociais e sim pelo clculo racional visando a maximizao das necessidades e o ganho individual. A noo de embedeness (GRANOVETTER, 1985) aponta para a necessidade de se considerar que as instituies no campo econmico afetam e so afetadas pelas relaes sociais em torno das trocas. Segundo o autor, tanto a sub quanto a supersocializao tem uma base comum de grande importncia terica, ou seja, atores atomizados. Na subsocializao, a atomizao resulta de objetivos utilitaristas de auto-interesse, o que diz respeito ao sistema de comercializao dos crditos de carbono; na supersocializao, a atomizao resulta da internalizao de padres comportamentais consensuados e no-reflexivos, as relaes sociais tendo apenas um efeito perifrico no comportamento.
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O mesmo autor adota a dimenso das relaes sociais como interao em redes que, ao produzirem laos (vnculos) sociais, definem as caractersticas das trocas de uma economia regional. A produo de laos indica que os indivduos tm capacidade reflexiva de evidenciar interesses econmicos como parte da vida social. Os laos interpessoais so elementos fundamentais na ponte entre os nveis micro e macro das redes sociais (GRANOVETTER, 1983), considerados, no caso da Amaznia, o nvel local e regional dos processos de ocupao e uso da floresta e o global das aes nacionais e internacionais favorveis mitigao do efeito estufa. Granovetter (1985) analisa os laos sociais existentes, classificando-os como fortes (definidos como aqueles nos quais os indivduos despendem mais tempo, intensidade emocional e trocas; por exemplo, a amizade) e fracos (aqueles nos quais o investimento menor ou nulo, como, por exemplo, os mantidos com pessoas conhecidas). A partir da anlise de trades (relaes entre trs indivduos em que se supe que se existem as relaes fortes AB e AC, ento existe a relao BC) e das pontes (dois indivduos situados em agrupamentos distintos e no conectados interagem e essa ligao se torna a ponte entre os dois grupamentos), ele aprofunda a anlise na direo de que so as relaes fracas que importam para a expanso e fora das redes. Se dois indivduos tm relaes fortes, provvel que haja uma superposio em suas relaes, e a rede, como um todo, relativamente limitada. As redes, desta maneira, dependem mais de laos fortes (inter-conhecimento entre agentes) no sentido em que se baseiam em identidade e compartilhamento de referncias cognitivas comuns, importantes para a coeso dos grupos sociais. Entretanto, quanto mais fortes os laos, menos compartilham possibilidades. Complementarmente, laos fracos (mensurados pelo tempo, intensidade, reciprocidade entre agentes que pertencem a mundos distintos) so necessrios para que estes grupos tenham acesso s informaes importantes para a introduo de inovaes estratgicas, obteno de emprego, alternativas de ascenso social e o reforo do papel das lideranas em determinadas comunidades. O vigor e a efetividade de uma rede de relaes que englobam o econmico dependem, portanto, mais de laos fracos do que dos fortes, pois ampliam os limites das redes pr-existentes, atingindo mais pessoas sem que haja perda de confiana e conectando grupos que no tm ligaes diretas e imediatas entre si (GRANOVETTER, 1983), como o caso, de um lado, dos agentes econmicos na Amaznia e, de outro, dos agentes que operam do mercado de carbono, em suas diversas etapas (desde a anlise e aprovao de projetos de MDL at a comercializao dos crditos de carbono). Nos laos fortes, as possibilidades ficam circunscritas aos contatos estabelecidos por laos de amizade (interconhecimento) que so essencialmente limitados e homogneos. Os laos fortes tambm so mais seletivos do ponto de vista da participao poltica porque baseados no conhecimento das caractersticas e identidades pessoais dos indivduos. Em sntese, o mercado de carbono tem o potencial para oportunizar o estabelecimento de laos fracos na rede social da regio atravs da interao dos agentes locais com atores internacionais e atores regionais melhores posicionados na estrutura social (como empresrios privados que promovam manejo florestal com o emprego de habitantes locais, associaes comunitrias e autoridades do poder pblico) e capazes de orientar estratgias de desenvolvimento sustentvel, organizao do espao regional e gerao de renda para as comunidades e agentes privados. As novas institucionalidades que podem ser criadas a partir da insero da Amaznia no mercado de carbono, atravs de projetos de conservao florestal, advm da modificao dos comportamentos atuais dos agentes econmicos possibilitada pelos laos fracos originrios das potenciais e novas formas de relacionamento destes agentes com aqueles que formalizam, no seu funcionamento global, o mercado de carbono no plano internacional. Estas novas institucionalidades esto baseadas na capacidade que os indivduos organizados tm de gerenciar o uso de recursos naturais na Amaznia atravs: 1) da auto-organizao das suas atividades via concesso para
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manejo florestal; 2) do estabelecimento das fronteiras e mecanismos sociais de preservao e retorno econmico; 3) de acordos sobre quem so seus membros e critrios de elegibilidade dos membros para que as propostas de preservao/conservao se expandam rapidamente; 4) do ajustamento s regras de uso ao longo do tempo em funo de mudanas ecolgicas e novas oportunidades econmicas; 5) de regras de uso facilmente compreendidas e impostas com grau de legitimidade e as infraes sendo monitoradas e punidas; 6) do estabelecimento de contratos de longo prazo porque se trata de um sistema de vida integrado entre meio ambiente e economia; 7) do conhecimento local do funcionamento do ecossistema; 8) da fiscalizao e orientao da ao do Estado, tradicionalmente sujeito aes de lobbies e prticas clientelistas. O padro de relacionamentos entre os agentes que ocupam a Amaznia indica a presena de modelos de ao e reao que apontam para a existncia de hierarquias principalmente pelo papel do Estado na regio. Nesse contexto, h oportunidades e constrangimentos diferenciados, revelados por uma hierarquia social, arenas de disputa entre diferentes relaes com os bens pblicos e bens privados, as quais dependem das diversas posies ocupadas pelos agentes naquela hierarquia. Conseqentemente, h disputas de concepo, poder e modalidades de dominao em torno dos direitos de propriedade e dos direitos econmicos sobre recursos naturais da floresta. neste territrio de conflitos que o mercado de carbono pode se instalar e agir na definio de uma rede de interao social que garanta os fluxos econmicos, por intermdio de trocas inter-individuais ou inter-organizacionais e pelo sistema de preos institudos pelos crditos de carbono. A anlise da interdependncia entre membros dos grupos (redes de inter-relaes), a qual explica o processo de desmatamento da Amaznia, procurou apontar as limitaes das instituies que produzem o territrio amaznico. Em outras palavras, a anlise dos agentes que compem a rede social, aponta para a necessidade de produo de novas hierarquias pela insero da Amaznia no mercado de carbono, assegurando o bem-estar social, a conservao das florestas e o desenvolvimento econmico. 5. A conservao da Amaznia e o mercado de carbono A indefinio e a falta de identidade entre os direitos de propriedade e os direitos econmicos mostra a fragilidade do ambiente institucional na Amaznia para fins de assegurar a conservao da floresta. A lei de gesto de florestas pblicas, ao manter sob domnio pblico as terras sob concesso florestal, produz direitos de uso privativo embora transitrio dos recursos, ao mesmo tempo em que modifica o carter individual das atividades econmicas atuais na regio. Ela representa um passo importante em direo implantao de uma proposta de desenvolvimento sustentvel para a regio, uma vez que a regulamentao destes direitos uma pr-condio para a insero da floresta no mercado de carbono. No entanto, apenas sua implantao no garante a diminuio da devastao da floresta. A definio de um projeto de desenvolvimento global para a regio amaznica, via mercado de carbono, pode agir positivamente para acomodar e orientar os processos de ocupao e uso econmico dos recursos independentemente do tipo de explorao social dos mesmos e de polticas especficas em curso. O mercado de carbono, necessariamente associado lei de gesto e concesso florestal, surge como uma combinao entre mecanismo de comando e controle, flexibilizado pela participao de uma associao de interesses pblico-privado e mecanismo de valorao econmica dos recursos naturais importantes a serem preservados. Desta forma, define-se uma coexistncia de dois instrumentos de poltica ambiental: comando e controle (plano de manejo) e de mercado (crditos de carbono) necessria ao contexto de descentralizao da concesso florestal e de criao de um frum internacional que rege o mercado de carbono. Isto possibilita superar a tradicional separao entre poltica ambiental e poltica de desenvolvimento econmico, necessria implantao de uma poltica de desenvolvimento sustentvel da Amaznia.
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A introduo de elementos novos, tais como os projetos de MDL em reas degradadas e em reas de floresta natural e a participao das reas de preservao no comrcio das emisses, pode ser um atrativo importante para que os direitos de propriedade e os direitos econmicos e nveis de coordenao local e global enquadremse em uma proposta global e factvel de conservao das florestas. Em termos de reas potencialmente propcias insero no mercado de carbono via projetos de conservao florestal tem-se, em primeiro lugar, as terras devolutas (33%) que podem ser transformadas em florestas nacionais, estaduais ou municipais e serem concedidas empresas privadas e/ou comunidades. As reas liberadas para manejo sustentvel em propriedades privadas, e a serem potencialmente inseridas no mercado de carbono, somam 19,2% do total da rea da Amaznia. As Unidades de Uso Sustentvel e Unidades de Proteo Integral representam, respectivamente, 6,4% e 5,5% da rea total, mas com grande potencial de ampliao. Nas propriedades privadas h potencial para projetos MDL de reflorestamento em reas j degradadas, que tero o objetivo de recompor reas de reserva legal com o plantio de espcies nativas e tambm h potencial de produo de florestas plantadas em reas administradas dentro de programas empresariais de seqestro de carbono e neutralizao de emisses. Assumindo a hiptese de que a atividade produtiva atual (seja ela agrcola ou pecuria) lucrativa, a deciso do proprietrio de implantar projetos de reflorestamento depender, portanto, da comparao entre a lucratividade da atividade florestal a ser implantada (j somados os crditos do projeto MDL) e a atividade produtiva atual que tem todos os riscos associados a ela. A negociao de crditos de carbono, via MDL, nesse contexto, possibilita que um bem comum e pblico (as florestas) gere benefcios tanto privados quanto coletivos aos que recebem a concesso. A concesso florestal voltada particularmente ao atendimento do mercado de carbono ainda possui o efeito positivo sobre o clima e a possibilidade de melhor distribuio social dos ganhos. Cabe ao Estado tambm assegurar que o valor ganho pela concesso florestal com os crditos de carbono seja em parte (re)investido na regio ou em outro projeto de MDL, de maneira a assegurar os objetivos de conservao florestal que, de outra maneira, seria de ordem somente privativa ou de um determinado grupo comunitrio ou associao. Isto resolveria um dos problemas do manejo florestal sustentvel na explorao de madeira, que o custo de implantao do projeto para pequenos e mdios proprietrios. 6. Consideraes finais: a insero da Amaznia no mercado de carbono uma proposta de desenvolvimento sustentvel? A insero da floresta amaznica no mercado de carbono aponta para a soluo do problema da desarticulao entre a estrutura fundiria da Amaznia, do contraditrio aparato legal que, atualmente, ope os objetivos de conservao ambiental e os objetivos de desenvolvimento econmico, e define uma posio e ao do Estado quanto s comunidades locais e interesses privados, apresentando-se como uma proposta de desenvolvimento efetiva. no territrio de conflitos atuais que o mercado de carbono agir na definio dos novos fluxos econmicos por intermdio de trocas individuais e coletivas. O contexto de internacionalizao da problemtica ambiental necessrio e irreversvel. A proposta de insero da Amaznia em mais um problema ambiental global (mudanas climticas) diferencia-a, no entanto, como territrio de conservao da floresta comprometida com uma atual hierarquia predatria e com a necessria passagem para novos laos sociais (e novas hierarquias). Desta maneira, a relao entre rede social regional e campo econmico do mercado de carbono, visando a conservao da floresta amaznica pode ser garantida: 1. pelo fortalecimento dos laos fortes pr-existentes, que garantem a reputao da rede, e introduo de laos fracos; 2. pelo conhecimento repassado a seus integrantes, necessrio produo de confiana e instalao de um ambiente de negcios favorvel; 3. pelos limites ao processo de racionalizao inerente ao sistemas de preos; 4. pelas redes que divulgam idias de ordem prtica
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(novas institucionalidades) garantidas por novas formas de coordenao entre agentes comunitrios, privados e poder pblico. Os novos padres institucionais, normas e valores, ao favorecer o desenvolvimento sustentvel, agem na potencializao do capital social e financeiro localizados. O mercado de carbono, como uma nova estrutura de oportunidades, demanda uma adaptao estratgica dos agentes locais ao espao global, por exigirem dos atuais laos sociais informais no-mercantis de interao, normas de confiabilidade, reciprocidade e cooperao entre os agentes, mobilizao de recursos de poder e melhor coordenao, mobilizados em torno das possibilidades de gerao de renda e emprego possibilitando, portanto, atingir dois objetivos: a eficincia do mercado e garantia da conservao do ecossistema. A criao de mecanismos de coordenao entre os diferenciados agentes presentes tambm importa. Se a Amaznia efetivamente uma regio (e no uma fronteira mvel), a poltica de ocupao precisa ser substituda por uma poltica de consolidao do desenvolvimento que no comprometa os recursos naturais da floresta e que estabilize a rede de inter-relaes sociais existente atravs de laos fracos, garantidos pelas possibilidades de interao entre atores locais e novos agentes que estruturam o mercado do carbono. Estes mecanismos de coordenao precisam fazer convergir os seguintes aspectos fundamentais: 1. a definio de uma poltica pblica globalizante (proposta de desenvolvimento sustentvel com o repasse das responsabilidades de fiscalizao e monitoramento da extrao dos recursos para o mbito privativo e/ou comunitrio); 2. a melhoria na remunerao das atividades econmicas possibilitada pela venda de crditos de carbono e a diminuio dos conflitos entre os interesses econmicos e o uso conservacionista da floresta. A coeso social importante para esta convergncia no se daria a partir de um preceito moral generalizado (sustentabilidade), mas sim de relaes concretas e imediatas visando os meios de subsistncia e de preservao das condies de reproduo social. Isto significaria uma mudana brutal na hierarquia existente no atual padro de ocupao e devastao da Amaznia. Alm do mais, a possibilidade de participao no mercado de carbono de projetos de manejo comunitrio, alm de garantir a sustentabilidade financeira dos empreendimentos, possibilita o compartilhamento de interesses diversos, mas conjugados, em um mesmo mercado, logo, a instituio de mecanismo de controle interno das condies de desenvolvimento sustentvel para toda a regio amaznica. Os agentes comunitrios para entrarem no mercado necessitam no somente dos direitos de propriedade garantidos, mas tambm do acesso informao, capacidade de gesto, ao crdito e ao sistema de comercializao. Na Amaznia, ao se concorrer, em princpio, para elevar a especificidade dos ativos, os riscos e os custos de transao atravs do mercado de carbono caminham no sentido de contribuir para a preservao/conservao do ecossistema. Entretanto, essa condio s ser alcanada conforme ocorra o estabelecimento tanto dos direitos de propriedade quanto dos direitos econmicos e a criao de novas instituies de coordenao da ocupao e uso da floresta, ou seja, do modo como ocorrem as concesses florestais que regulamentam o acesso e uso dos recursos. Por ltimo, e no menos importante, est o paradoxo de que o mesmo mercado que comercializa crditos de carbono plantando ou re-plantando florestas comerciais no remunera para evitar que a floresta amaznica, j existente e riqussima em biodiversidade e em seqestro de carbono, seja desmatada. Alm disso, no se defende que somente o mercado de crditos de carbono a soluo para a Amaznia, pois existe uma srie de servios ambientais que so prestados e no esto sendo discutidos nos fruns internacionais, os quais, entretanto, podem se somar valorao dos projetos de conservao florestal pelo mercado de carbono. De qualquer maneira, a implementao do REDD no Protocolo de Kyoto, dentro de uma diretriz de desenvolvimento sustentvel e participativo pode contribuir no monitoramento dos deslocamentos dos madeireiros de uma determinada rea protegida do desmatamento para outra (fenmeno conhecido como
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'vazamento'), com aumento das dinmicas de invases e grilagem de terras, e na efetiva utilizao dos recursos em favor das comunidades locais. Por enquanto, os resultados gerais da COP-15, em Copenhague, mostraram a impossibilidade de acordo entre Estados Unidos e o grupo Basic (Brasil, frica do Sul, ndia e China). A tentativa no funcionou e provocou uma diviso no Grupo 77 (G77), que representa mais de 130 pases do mundo em desenvolvimento em seu intento de manter vigentes as regras do Protocolo de Kyoto, muitos deles com ainda grandes reas florestadas. Ao mesmo tempo, permanecem em aberto questes diretamente relacionadas implantao do REDD: a garantia que as comunidades locais sejam beneficiadas, que as florestas no sejam transformadas em reas de cultivo e a incluso de projetos que protejam a biodiversidade (conhecidos como REDD-PLUS).
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