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Professor Me.

Danilo Stocco de Souza

POLTICAS PBLICAS, EDUCAO E SADE

PS-GRADUAO ADMINISTRAO PBLICA

MARING-PR 2011

Reitor: Wilson de Matos Silva Vice-Reitor: Wilson de Matos Silva Filho Pr-Reitor de Administrao: Wilson de Matos Silva Filho Presidente da Mantenedora: Cludio Ferdinandi

NEAD - Ncleo de Educao a Distncia


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Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Central - CESUMAR


CENTRO UNIVERSITRIO DE MARING. Ncleo de Educao a distncia: C397 Polticas pblicas, educao e sade/ Danilo Stocco de Souza. Maring-PR, 2011. 73 p. Curso de Ps-Graduao Administrao Pblica- EaD.

1. Polticas pblicas. 2. Educao. 3. Sade. 4.EaD. I. Ttulo. CDD - 22 ed.351 CIP - NBR 12899 - AACR/2

As imagens utilizadas nessa apostila foram obtidas a partir do site PHOTOS.COM.

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Professor Me. Danilo Stocco de Souza

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APRESENTAO
Viver e trabalhar em uma sociedade global um grande desafio para todos os cidados. A busca por tecnologia, informao, conhecimento de qualidade, novas habilidades para liderana e soluo de problemas com eficincia tornou-se uma questo de sobrevivncia no mundo do trabalho. Cada um de ns tem uma grande responsabilidade: as escolhas que fizermos por ns e pelos nossos far grande diferena no futuro. Com essa viso, o Cesumar Centro Universitrio de Maring assume o compromisso de democratizar o conhecimento por meio de alta tecnologia e contribuir para o futuro dos brasileiros. No cumprimento de sua misso promover a educao de qualidade nas diferentes reas do conhecimento, formando profissionais cidados que contribuam para o desenvolvimento de uma sociedade justa e solidria , o Cesumar busca a integrao do ensino-pesquisa-extenso com as demandas institucionais e sociais; a realizao de uma prtica acadmica que contribua para o desenvolvimento da conscincia social e poltica e, por fim, a democratizao do conhecimento acadmico com a articulao e a integrao com a sociedade. Diante disso, o Cesumar almeja ser reconhecido como uma instituio universitria de referncia regional e nacional pela qualidade e compromisso do corpo docente; aquisio de competncias institucionais para o desenvolvimento de linhas de pesquisa; consolidao da extenso universitria; qualidade da oferta dos ensinos presencial e a distncia; bem-estar e satisfao da comunidade interna; qualidade da gesto acadmica e administrativa; compromisso social de incluso; processos de cooperao e parceria com o mundo do trabalho, como tambm pelo compromisso e relacionamento permanente com os egressos, incentivando a educao continuada.

Professor Wilson de Matos Silva Reitor

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Caro aluno, ensinar no transferir conhecimento, mas criar as possibilidades para a sua produo ou a sua construo (FREIRE, 1996, p. 25). Tenho a certeza de que no Ncleo de Educao a Distncia do Cesumar, voc ter sua disposio todas as condies para se fazer um competente profissional e, assim, colaborar efetivamente para o desenvolvimento da realidade social em que est inserido. Todas as atividades de estudo presentes neste material foram desenvolvidas para atender o seu processo de formao e contemplam as diretrizes curriculares dos cursos de graduao, determinadas pelo Ministrio da Educao (MEC). Desta forma, buscando atender essas necessidades, dispomos de uma equipe de profissionais multidisciplinares para que, independente da distncia geogrfica que voc esteja, possamos interagir e, assim, fazer-se presentes no seu processo de ensino-aprendizagem-conhecimento. Neste sentido, por meio de um modelo pedaggico interativo, possibilitamos que, efetivamente, voc construa e amplie a sua rede de conhecimentos. Essa interatividade ser vivenciada especialmente no ambiente virtual de aprendizagem AVA no qual disponibilizamos, alm do material produzido em linguagem dialgica, aulas sobre os contedos abordados, atividades de estudo, enfim, um mundo de linguagens diferenciadas e ricas de possibilidades efetivas para a sua aprendizagem. Assim sendo, todas as atividades de ensino, disponibilizadas para o seu processo de formao, tm por intuito possibilitar o desenvolvimento de novas competncias necessrias para que voc se aproprie do conhecimento de forma colaborativa. Portanto, recomendo que durante a realizao de seu curso, voc procure interagir com os textos, fazer anotaes, responder s atividades de autoestudo, participar ativamente dos fruns, ver as indicaes de leitura e realizar novas pesquisas sobre os assuntos tratados, pois tais atividades lhe possibilitaro organizar o seu processo educativo e, assim, superar os desafios na construo de conhecimentos. Para finalizar essa mensagem de boas-vindas, lhe estendo o convite para que caminhe conosco na Comunidade do Conhecimento e vivencie a oportunidade de constituir-se sujeito do seu processo de aprendizagem e membro de uma comunidade mais universal e igualitria. Um grande abrao e timos momentos de construo de aprendizagem! Professora Gislene Miotto Catolino Raymundo Coordenadora Pedaggica do NEAD- CESUMAR

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APRESENTAO
Livro: Polticas Pblicas, Educao e Sade
Professor Me. Danilo Stocco de Souza

A questo da desigualdade e pobreza no Brasil sempre foi objeto de ampla discusso por parte de estudiosos, assim como da populao em geral. A linha desenvolvimentista tradicional de pensamento aponta o crescimento econmico como a soluo mais direta para o problema. Contudo, a histria recente nos mostra que o crescimento econmico por si s no garante melhoria da distribuio de renda, ou mesmo reduo da pobreza. necessrio, portanto, reverter a lgica que impera na rea social, ou seja, redefinir a articulao entre desenvolvimento econmico e desenvolvimento social. Para tal preciso reconhecer que s conseguiremos tais avanos por meio de polticas pblicas eficazes, em especial, aqui tratados, de educao e sade. Toda a estrutura que ser abordada neste estudo nos remete a compreenso histrica do papel das polticas pblicas, suas implicaes, avanos e perspectivas contemporneas de abordagem e atuao, dentro de um prognstico de participao e controle social. Em um primeiro momento partimos dos pressupostos sobre polticas pblicas fazendo referncia as suas particularidades e formao. No decorrer metodolgico, segue a reflexo sobre a educao, enquanto poltica pblica e todo arcabouo conceitual que nos prope a discusso. Por fim, contemplamos a questo das polticas pblicas no mbito da sade com todas as suas consideraes lgicas sobre o processo que se iniciou e condicionantes presentes. Na abordagem dos contedos presentes encontram-se recortes de trabalhos de: Mary Jane de Oliveira Teixeira, Ireni Marilene Zago Figueiredo, Maria Fernandes de Carvalho Kozelinsk, Gilberto Marcelo Zonta, Andra Valente Heidrich, Jos Martins dos Santos, Ana Maria Giusti Barbosa, Leonardo Betemps Kontz, Leonardo Betemps Kontz, Otvio Schimieguel entre outros tericos da rea de abrangncia, na qual foram organizados segundo uma linha lgica e metodolgica para a o desenvolvimento da presente temtica. Por fim, de se considerar sobre a importncia na discusso desta temtica a fim de fomentar novas ideias e articulaes para quebrar os paradigmas existentes e aumentar a eficincia no trato das questes de polticas pblicas em nossa sociedade.

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SUMRIO
UNIDADE I POLTICAS PBLICAS COMPREENSO DE POLTICA .............................................................................................................13 DIFERENCIAO ENTRE POLTICAS PBLICAS SOCIAIS.................................................................14 O ESTADO E AS POLTICAS SOCIAS NO CONTEXTO DAS RELAES CAPITALISTAS..................15 O ESTADO BRASILEIRO E O PAPEL DAS POLTICAS PBLICAS ......................................................19 O NOVO MODELO DE POLTICAS PIBLICAS .................................................................................... 21 A JANELA DE OPORTUNIDADE POLTICA ......................................................................................... 23 O CONTROLE SOCIAL COMO ESTRATGIA PARA AS POLTICAS PBLICAS ............................... 25

UNIDADE II EDUCAO A EDUCAO NO CONTEXTO DAS POLTICAS PBLICAS .............................................................. 33 A EDUCAO PBLICA NO BRASIL: CONTEXTOS HISTRICOS .................................................... 36 A ARTICULAO ENTRE AS POLTICAS EDUCACIONAIS E OS PROCESSOS ECONMICOS ..... 43

UNIDADE III SADE AS POLTICAS DE SADE: EVOLUO HISTRICAS.........................................................................51 A PROMOO DA SADE .................................................................................................................... 56 FORMULAO E IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS DE SADE .................................... 58 CRIAO DE AMBIENTES FAVORVEIS SADE ............................................................................ 58 O REFORO DA AO COMUNITRIA ............................................................................................... 59 O DESENVOLVIMENTO DE HABILIDADES E ATITUDES PESSOAIS ................................................. 60 A REORIENTAO DOS SERVIOS DE SADE................................................................................. 60 O SISTEMA NICO DE SADE E OS CONSELHOS DE SADE ........................................................ 60

CONCLUSO ......................................................................................................................................... 66 REFERNCIAS ...................................................................................................................................... 68

UNIDADE I

POLTICAS PBLICAS
Professor Me. Danilo Stocco de Souza

Objetivos de Aprendizagem Produzir anlises sobre formas de polticas pblicas e sua eficincia. Identificar metodologias de avaliao de polticas pblicas. Sistematizar conhecimento nas reas de atuao pertinentes s polticas pblicas. Proporcionar o aperfeioamento de sua formao, de modo a habilitar discutio crtica acerca do tema das polticas pblicas. Possibilitar a capacidade de desenvolver novos estudos e reconhecer as possibilidades de atuao na construo de polticas pblicas.

Plano de Estudo A seguir, apresentam-se os tpicos que voc estudar nesta unidade: A Compreenso de Poltica Diferenciao entre Polticas Pblicas e Polticas Sociais O Estado e as Polticas Sociais no Contexto das Relaes Capitalistas O Estado Brasileiro e o Papel das Polticas Pblicas O Novo Modelo de Polticas Pblicas A Janela de Oportunidade Poltica O Controle Social como Estratgia para as Polticas Pblicas

INTRODUO
As Polticas Pblicas so as expresses da postura do poder pblico em face dos problemas sociais eminentes e dos diferentes atores que compem o cenrio social e sua inteno de dar respostas afeioadas na sua relao com a sociedade. As polticas pblicas tm seus ajustes ou alteraes em conformidade com a contextualizao na sociedade e as demandas dela emanadas na contemporaneidade. O Estado deve ser visualizado como um sistema em fluxo permanente, internamente diferenciado, sobre o qual tambm repercutem diferentemente os princpios, as normas, as filosofias e valores, bem como as prprias necessidades e contradies da sociedade. Nesta unidade trabalharemos a compreenso de Poltica na atualidade, sua diferenciao entre Polticas Pblicas e Polticas Sociais, o Estado e as Polticas Sociais no contexto das relaes capitalistas, e o Papel das Polticas Pblicas no cenrio social, os novos modelos e novas metodologias de Polticas Pblicas, e o controle social como estratgia para as Polticas Pblicas. No final desta unidade iremos compreender melhor todo o processo poltico e social no qual estamos envolvidos e pelo qual estruturamos nossas aes.

A COMPREENSO DE POLTICA
Para iniciarmos nossa reflexo sobre a temtica proposta necessrio entender primeiro o que poltica, a fim de irmos delimitando e alcanando os objetivos propostos para esta unidade. Explorando sobre o tema, em obras como as de Offe (1984); Borba (2002); Shere Warren (1999); Draibe (1986) e outros, percebe-se que se trata da cincia dos fenmenos que se referem ao Estado; um sistema de regras para que sejam seguidas ao decidir negcios pblicos; refletindo tambm como uma arte em governar condicionando-se sua execuo ou mesmo, o princpio doutrinrio que caracteriza a estrutura constitucional do Estado. A primeira ideia que poltica est ligada a alguma forma de mando, poder, este definido como capacidade de tomar decises. Para Joo Ubaldo Ribeiro (apud GUSSO, 1990), poltica, na linguagem comum ou na linguagem dos especialistas e profissionais, refere-se ao exerccio de alguma forma de poder. Para Srgio Henrique Abranches (apud GUSSO, 1990), a poltica representa conflito, oposio e contradio de interesses. Esse autor define Poltica tambm como sendo o poder, o qual se transforma, frequentemente, em um jogo desequilibrado, que ressalta os meios dos mais poderosos e reduz as chances dos mais fracos. Quem detm elementos eficazes de presso tem maior probabilidade de obter mais da ao do Estado do que aqueles dependentes dessa prpria ao para conseguir o mnimo indispensvel sua sobrevivncia.
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Para compreender poltica necessrio ter conhecimento sobre a forma, o interesse, o ato poltico, o ato lcito e o agente capaz, que se inter-relacionam e culminam na produo de atos e fatos, com vistas resoluo de conflitos de interesses. Quando esses atos e fatos so produzidos visando ao atendimento das necessidades de uma comunidade, ou quando interferem na vida dessa comunidade, criando ou extinguindo direitos e deveres, podemos classificar esse comportamento como um ato poltico, ou uma forma de se exercer a Poltica. Definir poltica no to fcil quanto parece, porque envolve fenmenos complexos, como a autoestima de um povo e o respeito aos valores nacionais, pois a idealizao de uma Poltica Pblica tem que ter essa estreita ligao, tem que estar vinculada a uma prvia pesquisa de opinio, voltada para os fatos sociais mais urgentes e afetos do povo de uma nao ou de uma comunidade.

DIFERENCIAO ENTRE POLTICAS PBLICAS E POLTICAS SOCIAIS


A Poltica Pblica mostra-se como aquela com a inteno de atingir todo e qualquer cidado de um pas, ou seja, todos os habitantes de um territrio tm direito a participar dela e se beneficiar com o estabelecido por ela. J a Poltica Social aquela com pblico especfico e direcionado e procura-se, a partir dela, aferir resultados de diminuio de algum problema explcito que atinge uma camada da populao. Normalmente, Poltica Social feita para equilibrar ou diminuir desigualdades econmicas e sociais das camadas mais pobres da populao, possibilitando condies mnimas de sobrevivncia a esses indivduos. Seguindo, o proposto por Hfling (2001), Polticas Pblicas devem ser entendidas como ao do Estado, ou seja, o governo as formula e implementa para a populao como um todo. J Polticas Sociais, na viso de Hfling (2001), referem-se ao modelo e estrutura do programa social e ao tipo de auxlio por ele prestado as determinadas camadas da populao. Dedicam-se, desta maneira, a redistribuir, ou pelo menos, amortizar as desigualdades existentes dentro de uma camada determinada.
Polticas sociais se referem a aes que determinam o padro de proteo social implementado pelo Estado, voltadas, em princpio, para a redistribuio dos benefcios sociais visando diminuio das desigualdades estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconmico (HFLING, 2001, p. 31).

Com base nessa diferenciao, para se fazer uma anlise das Polticas Sociais tem-se de considerar a funo delas e a que intuito elas se propem. Tais Polticas visam estabelecer uma compensao de um determinado problema causado pelo sistema econmico. Segundo Faleiros (1985), no se podem enxergar as Polticas com uma viso extremista, assim, para ele:
As polticas sociais do Estado no so instrumentos de realizao de um bem-estar abstrato, no so medidas boas em si mesmas, como soem apresent-las os representantes das classes dominantes e os tecnocratas estatais. No so, tambm, medidas ms em si mesmas, como alguns apologetas de esquerda soem dizer, afirmando que as polticas sociais so instrumentos de manipulao e de pura escamoteao da realidade da explorao da classe operria (FALEIROS, 1985, p. 55).

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Portanto, a Poltica Social um instrumento que serve como meio de ligao do Estado com as classes menos favorecidas, mesmo esta poltica no sendo a mais perfeita.

O ESTADO E AS POLTICAS SOCIAIS NO CONTEXTO DAS RELAES CAPITALISTAS


Se, por um lado, os estudos de polticas pblicas podem se constituir como uma promissora via de acesso ao tema das transformaes do Estado e das novas modalidades que assumem as suas vinculaes com a sociedade (ODonnell e Oszlak, 1976), por outro, o modelo que se utiliza para entender as relaes entre Estado e sociedade influencia as anlises de polticas pblicas e os seus resultados (DAGNINO et al., 2002, p. 172).
O Estado no pode ser explicado como um poder externo imposto a uma sociedade. Diferente disso, ele o produto de uma sociedade num determinado estgio de desenvolvimento e, dialeticamente, produtor e reprodutor dessa realidade. O Estado um aparelho especial, que possui uma ossatura material prpria, no sendo reduzvel s relaes de dominao poltica e, tampouco, explicado exclusivamente pelo binmio represso-ideologia (POULANTZAS, 2000, pp. 10-11).

Poulantzas (2000, pp. 12, 26-34), entretanto, adverte-nos de que Estado, sociedade e mercado, poltica e economia, no so princpios e lgicas excludentes ou separados, mas, dentro de um mesmo modo de produo, apresentam uma correlao histrica, cujo fundamento est nas relaes de produo e na diviso social do trabalho. Para esse autor, as relaes entre o Estado e a economia no so relaes de exterioridade de princpio. O processo econmico est constitutivamente ligado s relaes polticas e ideolgicas que consagram e legitimam as relaes de produo e as relaes econmicas. Esse pensamento, por sua vez, apresenta-nos o problema de que os conceitos de economia e de Estado no tm, e nem podem ter, o mesmo sentido nos diversos modos de produo, por isso o conceito de Estado est referenciado ao caso especfico do Estado capitalista. Neste modo de produo, o poder poltico ocupa campo e lugar especficos em relao a outros campos do poder. O Estado no apenas o detentor do monoplio legtimo da violncia (represso), nem pode ser explicado simplesmente pelo binmio represso mais ideologia, mas ele prprio concentra e materializa o poder poltico, embora no detenha o seu monoplio. A constatao de que o Estado concentra e materializa o poder poltico, nos oferecida por Poulantzas (2000, pp. 27-33), ao nos lembrar de que ele atua no campo de equilbrio instvel do compromisso entre as classes dominantes e as classes dominadas, sendo que a relao das massas com o poder e o Estado, no que se chama especialmente de consenso, possui sempre um substrato material. Dessa forma, o Estado encarrega-se ininterruptamente de uma srie de medidas materiais positivas para as massas populares, mesmo quando essas medidas refletem concesses impostas pela luta das classes dominadas. Alm disso, e para alm de um mecanismo de inverso-encobrimento prprio ideologia, desempenha o papel de organizador em relao s prprias classes dominantes, que consiste tambm em dizer, formular e declarar abertamente as tticas de reproduo de seu poder tanto s classes dominantes quanto s classes dominadas.

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Portanto, o Estado, como poder poltico institucionalizado, dialeticamente, constitui-se a partir da luta de classes, ao mesmo tempo em que tem papel constituinte nas relaes sociais, em que se incluem as relaes polticas e econmicas. Em determinando nvel, o Estado assume os meios de elaborao e formulao das tticas polticas, produz o saber e as tcnicas de saber que, imbricadas na ideologia, de muito a superam. O Estado capitalista, assim, concentra cada vez mais em si as vrias formas de poder, interferindo sempre mais em todas as esferas da realidade social e infiltrando-se totalmente nas tramas e setores do poder. Por fim, se estamos usando as consideraes de Poulantzas (2000, pp. 128, 130, 141-142) como referencial terico para entender o Estado, ele tambm nos oferece os primeiros indicativos de como abordar as polticas pblicas. Sendo o Estado uma condensao material de uma relao de foras entre classes e fraes de classes, ele no se constitui em um bloco monoltico, mas um campo estratgico de batalha, onde o conflito no se d apenas pelo poder do Estado, mas entre os aparelhos do Estado e no interior de cada um deles. Dessa forma, o estabelecimento da poltica do Estado deve ser considerado como o resultado concreto das contradies de classe inseridas na prpria estrutura do Estado. ODonnell e Oszlak (1976) apresentam as polticas pblicas como parte de um processo social, necessariamente histrico, vinculado a uma determinada questo (assuntos, necessidades e demandas socialmente problematizados), do qual participam diferentes atores e que ensejam uma resposta poltica, uma deciso, uma ao do Estado em relao questo desencadeadora. Nesse sentido, a poltica pblica no pode ser reduzida poltica estatal nem restringida a um conjunto de formas e procedimentos, regras e instrumentos da atividade estatal enfeudadas na racionalizao de uma pretensa tcnica estatal, cientfica. Trat-las como sinnimos depor contra o seu carter poltico e pblico, tentando encobrir os conflitos, disputas e contradies que se estabelecem em torno delas. Offe (1984, pp. 10-34) adverte-nos, entretanto, que no se pode negar completamente o papel do Estado, pois elas necessitam estar amparadas em uma legislao, decorrente do mesmo ato instituinte do Estado, para se institurem. Com outras palavras, mas igual sentido, Boschetti (2006, pp. 9-10) alerta para a necessidade de superar a concepo de polticas pblicas como programas de ao governamental, dispositivos polticoadministrativos, coordenados em torno de objetivos explcitos, e compreend-las como resultado das histricas e contraditrias relaes sociais, em diferentes contextos, uma vez que participam de um processo global de regulao poltica e legitimao na sociedade. A anlise das polticas pblicas deve ultrapassar os parmetros institucionais e operacionais, submetidos s exigncias dos financiamentos, e contemplar as questes polticas, ideolgicas, econmicas e sociais que as determinam, em ltima instncia. Neste sentido, para analisar as polticas pblicas prudente iniciar a investigao com uma reflexo acerca das aes realizadas pelo Estado brasileiro no processo de elaborao dessas polticas, tendo sempre como referncia o processo de expanso e acumulao capitalista empreendido pelos pases centrais e

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perifricos. A anlise da realidade nacional articulada ao contexto do capitalismo mundial torna-se um desafio, pois as relaes poltico-sociais esto mediadas pelas doutrinas ou ideologias, na dinmica das relaes econmicas de explorao. Outro desafio examinar as relaes entre as polticas econmicas e as polticas pblicas, na medida em que mtodos distintos acarretam diferentes entendimentos sobre o significado e a articulao dessas polticas. Ao analisar as polticas sociais, preciso compreend-las como resultado das contradies e dos conflitos produzidos em um determinado contexto histrico, em que se articulam o econmico, o poltico e o social. A poltica econmica e a poltica social formam um todo, vinculando-se evoluo do capitalismo e, portanto, acumulao do capital; sendo assim, qualquer exame dessas polticas deve considerar o desenvolvimento contraditrio da histria.
No se pode entender a poltica social sem remeter a questo do desenvolvimento econmico, ou seja, transformao quantitativa e qualitativa das relaes econmicas, decorrentes do processo de acumulao particular de capital. O contrrio tambm precisa ser observado: no se pode examinar a poltica econmica sem se deter na poltica social (VIEIRA, 1992, p. 21).

As questes sociais podem ser consideradas, no desenvolvimento capitalista, como processos relacionados formao e reproduo da fora de trabalho para o capital. Portanto, falar em polticas (social, educacional, sade, econmica, fiscal, tributria etc.) significa falar em estratgias governamentais que
[...] pretendem intervir nas relaes de produo (no caso da poltica econmica) ou intervir nas relaes sociais (no caso da poltica social). A distino entre poltica social e poltica econmica s sustentvel do ponto de vista didtico, porque no existe nada mais econmico que o social e no existe nada mais social que o econmico (VIEIRA, 1992, p. 18).

Entretanto, Vieira (2001) avalia que, no Brasil, no se encontram polticas sociais, mas servios sociais setorizados, emergenciais. Desse modo,
Governo instvel, com baixa hegemonia, com baixa capacidade de controle das mentes e sobretudo com baixo consenso, exibe polticas sociais e polticas econmicas muito fugazes, extremamente rpidas por causa da recomposio permanente da classe dirigente, que l est. [...] Na realidade e no no papel dos planos brasileiros, a poltica de sade, a poltica dehabitao popular, a poltica de educao, de assistncia, de lazer, de condies de trabalho, no formam um todo com alguma coerncia. Por isto, educao no se articula com sade e alimentao (VIEIRA, 2001, pp. 18-20).

As polticas pblicas, portanto, consistem em estratgias governamentais, sendo possvel nelas, ou por meio delas, apreender as aes viabilizadas pelo Estado no sentido de criar as condies para ampliar o processo de acumulao capitalista em determinado pas. As polticas pblicas sempre estiveram relacionadas acumulao capitalista e, por isso mesmo, seu estudo s possvel pela anlise do modo de produo capitalista e seus modos de desenvolvimento, sendo necessrio considerar as diferenas entre as regies e pases como resultado prprio desse modo de produo. A articulao das polticas pblicas com o capitalismo pode ser evidenciada durante a primeira Revoluo Industrial, na Inglaterra, quando os servios sociais tornaram-se encargos do governo central, porque faltavam aos governos locais as condies indispensveis para enfrentar os problemas de ordem
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educacional, sanitria, habitacional, de auxlio aos desempregados, surgidos com o processo crescente de urbanizao das cidades. A legislao passou a interferir na organizao da economia, mudando a postura no intervencionista do governo central na Inglaterra. A legislao controlou operaes financeiras e industriais, cuidou de forma mais direta das fbricas e minas, e fez o Estado chamar para si a prestao de servios sociais, tidos como fundamentais para a nova forma de existncia (VIEIRA, 1992, p. 17). O liberalismo clssico de Adam Smith, no sculo XVIII, que defendia o no intervencionismo estatal precisou construir uma nova ordem poltica. O liberalismo, ao invs de lutar contra o Estado, passou a fabricar teoricamente um Estado muito mais complexo, na medida em que passou a vislumbrar sua finalidade no processo de expanso do capitalismo. Corrigia-se a regra de que o mercado era autorregulamentado, sendo capaz de satisfazer s necessidades de subsistncia das pessoas. Entretanto, os servios sociais que surgiram naquele momento foram produtos de movimentos reivindicatrios. nessa dimenso que a
[...] poltica social aparece no capitalismo a partir das mobilizaes operrias sucedidas ao longo das primeiras revolues industriais. A poltica social, compreendida como estratgia governamental de interveno nas relaes sociais, unicamente pode existir com o surgimento dos movimentos populares do sculo XIX (VIEIRA, 1992, p. 19).

O Estado, ao elaborar as polticas sociais, o faz justamente para assegurar sua sobrevivncia, na medida em que est envolvido com o processo de acumulao e com as polticas pblicas em geral, visando a administrar os conflitos e as tenses das classes excludas, legitimando a ordem social. Esse processo necessrio, pois o Estado est envolvido no processo de acumulao no apenas para proteger, mas tambm para criar as condies dessa acumulao, uma vez que ela no um processo natural e est mediada pelas relaes conflitivas, no apenas entre capital e trabalho, mas entre as diferentes fraes do capital (FINKEL, 1990, p. 06). Desse modo, os gastos sociais so indicadores das prioridades polticas de um governo e a anlise das polticas sociais contribui para compreender as formas de gesto/interveno do Estado, que atua em questes que so do interesse dos diferentes segmentos da sociedade. O Estado, por ser um espao de disputa, desempenha uma funo decisiva na vida econmica e social.
[...] nas propostas polticas e econmicas que pretendem evitar o caos, reaparece em toda a sua plenitude a questo do Estado, seu padro regulador e dirigista das relaes scio-econmicas e suas bases e instrumentos de financiamento prprios do crescimento econmico (FIORI, 1998, p. 18).

Nessa perspectiva, para compreender as polticas pblicas preciso observar as caractersticas do Estado brasileiro, sua articulao com a dinmica capitalista, principalmente a partir da adeso ao projeto neoliberal, pois as transformaes na esfera econmica atingem inevitavelmente a sociedade e, embora com intensidade varivel, promove novas articulaes nas instituies poltico-sociais. A opo do Estado pelo processo de acumulao do capital demonstra suas modalidades de interveno em questes que so do interesse de diferentes segmentos. Compreender, assim, suas formas de interveno, possibilita desvelar certas aes governamentais que expressam, com maior ou menor clareza, as intenes subjacentes implementao das polticas sociais e as prprias rearticulaes do Estado, necessrias

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ao processo de expanso do capitalismo, implicando, dessa forma, em uma determinada forma de administrao e de financiamento dessas polticas.

O ESTADO BRASILEIRO E O PAPEL DAS POLTICAS PBLICAS


No Brasil, no se pode falar em polticas pblicas no perodo em que vigorou o modelo agrrio-exportador (1500-1930), sustentado na monocultura com mo de obra escrava nos latifndios, pois, como identificou Pinheiro (1995, p. 7) na Amrica Latina os Estados surgem como brao armado das oligarquias primrioexportadoras, as quais o controlam e o colocam sob seus interesses polticos e econmicos. No perodo imediatamente ps-abolio pode-se afirmar que as polticas sociais estiveram orientadas pela lgica da interveno do Estado, visando a assegurar e disciplinar as condies de trabalho dos imigrantes, viabilizando, dessa forma, aquele regime econmico de produo. Da, resulta a noo de poltica pblica que tinham o intuito de garantir nacionalidade populao imigrante. Com a industrializao a partir de 1930, as polticas pblicas e sociais assumem claramente a ideologia do nacionalismo populista presente na era Vargas e nos perodos subsequentes. As condies em que se assentou o processo de industrializao exigiram a consolidao de grupos sociais capazes de sustentar uma demanda efetiva de bens manufaturados e a legitimidade do regime autoritrio, conseguido graas ao sistema de proteo social e trabalhista implantado na dcada de 1940. A legislao sindical e trabalhista colocou os trabalhadores sob a tutela do Estado, estruturando um regime de colaborao de classes, consubstanciado na Consolidao das Leis do Trabalho, a qual instituiu o direito estabilidade no emprego, frias, remuneradas, indenizao por demisses, salrio mnimo, jornada de 48 horas semanais, isonomia salarial, sade e previdncia. As polticas pblicas e sociais neste perodo cumpriram simultaneamente o papel de convencimento da classe mdia emergente a pegar a onda desenvolvimentista e legitimar o regime poltico pela vertente da colaborao de classes, atuando na regulao da relao capital/trabalho, funcional ao modelo de desenvolvimento por substituio de importao. Nas dcadas seguintes (1960-1970), quando se processa a crise do populismo resultante da insuficincia de demanda efetiva, bem como da incapacidade em sustentar um modelo de crescimento com base na produo de bens de consumo durveis em meio estagnao econmica e crise social, ascende o regime militar que, no primeiro momento, trata de preparar o terreno internacionalizao e ao aprofundamento da associao ao capital internacional, configurando o que Brum (2005, p. 149) caracteriza como modelo perifrico-associado-dependente em relao ao exterior, elitista-concentrador e excludente no plano interno.
Fonte: PHOTOS.COM

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O novo modelo acentuou a concentrao de renda, j elevada nos governos anteriores, em especial no Governo Juscelino Kubitschek. Neste perodo, as polticas pblicas e sociais serviram de base para justificar o que se convencionou chamar a teoria do bolo, apoiada em uma viso elitista, segundo o qual primeiro deve crescer a riqueza para que esta possa posteriormente ser distribuda, em contraposio viso sustentvel de que possvel crescer distribuindo. Argumentava-se que a concentrao de renda geraria demanda efetiva para a produo de bens de consumo durveis, impulsionando o crescimento econmico, de modo que os demais setores beneficiarse-iam por externalidades por meio do multiplicar econmico, incrementando o nvel de emprego e a demanda agregada. As polticas pblicas e sociais fortaleceram uma classe mdia que, supostamente, dinamizaria o mercado de consumo interno, mas que resultou na profunda desigualdade, pobreza e misria existentes atualmente no pas. A intencionalidade do Estado consolida a viso de utilizao das polticas sociais como forma de viabilizar o modelo econmico. Com o advento da crise dos anos 80, o Estado encontra-se asfixiado pelos interesses privados e corporativos no aparelho estatal. O acesso seguridade social e aos benefcios previdencirios obedeceu hierarquia e aos privilgios dos grupos inseridos na burocracia estatal. Aos poucos, o Estado foi empurrado para a falncia fiscal e o dficit pblico crnico, alimentado pelo dficit social, em consequncia das discrepncias no acesso s polticas pblicas, agravado pela crise das dvidas externa e interna, desemprego, estagflao, estrutura produtiva oligoplica pouco competitiva, necessidade de financiamento e investimento para retomada do desenvolvimento e reduo da pobreza. O esgotamento da estratgia industrialista substitutiva de importao e a estagnao econmica praticamente inviabilizaram o princpio da universalizao e concretizao das polticas pblicas como direito social, instituindo o que Pinheiro (1995) chamou de regressividade dos benefcios sociais, privilegiando os setores de classe mdia com maior poder de interveno na estrutura administrativa do Estado. Durante as dcadas de 80 e 90 seguem-se as polticas de ajuste estrutural inspiradas no neoliberalismo. Os ventos neoliberais comearam a soprar mais fortemente em todo o mundo, no incio dos anos 70, impulsionados de um lado pela crise do paradigma keynesiano de poltica econmica vigente desde o ps-guerra, e de outro pela desestruturao da Unio Sovitica, marcando o fim do conflito bipolar e demarcando concomitantemente a configurao do poder econmico mundial e a nova ordem internacional. As polticas de ajuste estrutural no Brasil manifestaram-se em um contexto de crise interna, instabilidade macroeconmica e profundas mudanas em nvel mundial, arrastando o pas a aceitar incondicionalmente a ortodoxia neoliberal, tais como a abrupta abertura econmica, financeira e comercial, que acabou por impor uma reestruturao produtiva nos moldes do que Schumpeter chamou de destruio criadora

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com desregulamentao, privatizao, reformas fiscal e monetria, restaurao da taxa natural de desemprego, rgida disciplina oramentria e conteno de gastos sociais. Tudo isso ocorreu concomitante ao processo de redemocratizao do pas, levando as massas marginalizadas arena poltica para disputarem as polticas pblicas, garantindo importantes conquistas na Constituio Federal de 1988 onde se verificam avanos significativos como o resgate do princpio da universalidade, integralidade e equidade, em que pese a formidvel incapacidade do Estado em atender essas demandas, relegando a materializao das polticas pblicas e sociais ao ajustamento oramentrio por meio de uma reforma fiscal de carter restritivo. A reforma fiscal comps um pacote de reformas condicionadas ortodoxia neoliberal, relegando as polticas pblicas e sociais para segundo plano, provocando o que Pinheiro (1995) denominou desequilbrio estrutural, caracterizado por uma situao na qual as demandas sociais so definidas no mbito da arena poltica em um contexto de ascenso do movimento social reivindicativo, enquanto a oferta de benefcios fica condicionada capacidade de financiamento do Estado, inviabilizando o princpio constitucional da universalidade. A partir dos anos 90 verificou-se uma nova mudana na arena poltica internacional por conta do elevado nvel de pobreza e misria no mundo, resultante do ajustamento estrutural. A consolidao do processo de regionalizao e globalizao econmica no se sustenta em um ambiente de instabilidade social que, aliado a outros fatores de ordem macroeconmica, alimenta o risco sistmico, minando as bases da estabilidade econmica e poltica. Este cenrio exigiu que as agncias internacionais de desenvolvimento como o FMI e o Banco Mundial modificassem seus estilos tecnocratas para uma postura negociadora socialmente responsvel. O novo paradigma de desenvolvimento tornou incuo o debate muito presente na arena poltica dos anos 90, quanto ao tamanho timo do Estado. A questo essencial no era mais o Estado mnimo ou mximo, mas sim, o Estado capaz de reestruturar a economia para o desenvolvimento. Neste contexto, as polticas pblicas e sociais so reorientadas pelo espectro focalista e compensatrio, cumprindo o papel de compensar os efeitos colaterais da poltica econmica.
Fonte: PHOTOS.COM

O NOVO MODELO DE POLTICAS PBLICAS


A nova orientao modifica radicalmente o enfoque das polticas pblicas sociais, ocorrendo uma transio para o novo modelo proposto. No que tange ao critrio alocativo, o modelo anterior priorizava uma universalizao hierarquizada, enquanto o modelo proposto prioriza a focalizao compensatria. A populao-objetivo passa a ser os pobres, diferentemente do modelo anterior, que privilegiava a classe

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mdia e os segmentos mais organizados da sociedade. O financiamento, que era exclusivamente de responsabilidade do Estado, prope o cofinanciamento e a inverso do subsdio com o foco na demanda e no mais na oferta de servios e benefcios. Outra mudana significativa ocorre em relao institucionalidade. No modelo anterior o financiamento, o desenho e o controle das polticas pblicas sociais estavam sob a responsabilidade direta do Estado, constituindo-se em um monoplio da ao governamental. No modelo atual vigora a pluralidade, na qual o Estado interage com a sociedade: setor privado, organizaes filantrpicas e ONGS. Prevalece a descentralizao em contraposio centralizao do modelo anterior. Com relao deciso sobre alocao de recursos, a nova orientao privilegia decises com nfase em projetos, o que difere do modelo anterior, centrado em uma espcie de burocracia estatal, impedindo a participao de atores sociais, como ONGs, instituies de pesquisa e Universidades. Como se v, a poltica social estava centrada nos meios com ampliao da oferta de servios pblicos e o indicador principal era o gasto pblico. O novo modelo privilegia os fins e o parmetro de avaliao passa a ser a relao custoimpacto sobre a populao-objetivo, tornando relevante a anlise de efetividade social. No mbito do financiamento, aprimorou-se a transferncia de renda, o subsdio demanda e o cofinanciamento com a participao da sociedade civil, substituindo o monoplio estatal pela pluralidade e a centralizao pela descentralizao, implantando parcerias com o terceiro setor e Universidades. A lgica de deciso do governo passou a ser os projetos e os convnios com diversas organizaes sociais, tendo como indicador de avaliao a relao custo-impacto sobre a populao-objetivo, configurando-se, assim, uma nova institucionalidade para a poltica pblica social no Brasil. Tabela 1 - Modelo vigente e modelo proposto de polticas pblicas sociais
MODELO VIGENTE Critrio Alocativo Universalizao como ampliao progressiva de cima para baixo MODELO PROPOSTO Focalizao Pobres Cofinanciamento Subsdio demanda Pluralidade: Estado em interao com o setor privado, filantrpico, (ONG'S), informal (famlias) Descentralizao Projetos Nos fins (impacto sobre a populao -objetivo) Relao custo-impacto

Populao-Objetivo Classe mdia/grupos organizados Financiamento Institucionalidade Estatal Subsdio estatal Monoplio ou semi-monoplio estatal (financiamento, desenho, implementao e controle) Centralismo

Lgica de deciso Enfoque Indicador

Burocrtica Nos meios (infra-estrutura social, gasto corrente) Gasto pblico social

Fonte: Pinheiro, 1995. Modelo da Comisso Econmica Para a Amrica Latina (CEPAL).

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As consideraes apresentadas do conta de que as polticas pblicas sociais so funcionais poltica econmica, sendo falsa a viso que concebe tais processos dicotmicos. No perodo desenvolvimentista, o Estado direcionava-as para as classes organizadas. O novo modelo orienta-se para a populao mais pobre, funcionando como amortecedor dos ajustes econmicos estruturais. O mtodo para anlise de polticas pblicas no se encontra suficientemente adequado aos pases em desenvolvimento, onde as peculiaridades inerentes estrutura de poder so determinantes na definio do contedo e da gesto, em detrimento dos atores socais e da sociedade em geral. Sugere-se, alm de uma adaptao s metodologias Policy Analysis e neoinstitucionalismo, incluir indicadores de eficincia econmica e efetividade social para avaliao e anlise das polticas pblicas. As polticas pblicas sociais, por essncia, so funcionais ao desenvolvimento capitalista e governabilidade sistmica. No caso do Brasil isto ficou evidente em cada perodo histrico. As caractersticas que elas adquiriram na dcada de 90 tiveram relao direta com os ajustes estruturais. Seu objetivo principal foi o de atenuar os altos custos sociais, especialmente nas camadas mais pobres da sociedade, revelando o carter compensatrio da poltica econmica.

A JANELA DE OPORTUNIDADE POLTICA


O conceito de janela de oportunidade poltica exatamente ajuda-nos a recuperar a inter-relao entre a ao pblica e a ao poltica, permitindo-nos compreender o momento e os condicionantes das mudanas ou da adoo de novas polticas pblicas. No original, em lngua inglesa, o conceito de policy window apresentado por Kingdon (2003, p.166), em seu estudo sobre agenda governamental, alternativas e polticas pblicas. O autor defende que a adoo de uma ideia nova em um processo poltico resultado de uma janela de oportunidade poltica, um processo casual caracterizado por uma situao de confluncia de trs condies: (1) a relevncia que adquire um problema em um dado momento, (2) a existncia de ideias que permitam modificar a compreenso do problema e a forma de uma poltica pblica, e (3) uma situao favorvel a mudanas no sistema poltico. Neste trabalho usaremos a traduo livre para o portugus: janela de oportunidade poltica. Em outras palavras, trata-se de um perodo de tempo curto, relativamente raro, em que uma comunidade poltica mobiliza-se para influir na definio e formulao de alternativas, a partir de ideias j elaboradas, que supem uma forma nova de abordar os problemas. De acordo com Kingdon (2003, p. 168), essas janelas poderiam ser classificadas em duas categorias, de acordo com o evento desencadeador da mudana: um novo problema pblico que captura a ateno dos funcionrios do governo, e uma mudana no sistema poltico (por exemplo, a mudana de um governo). Esta ltima, contudo, seria mais comum do que a primeira.

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Muitas propostas e alternativas, todavia, nunca alcanam a agenda simplesmente porque seus defensores concluem que no valem o esforo de al-las ao processo. Isso particularmente importante porque indica que outras alternativas e questes podem estar sendo priorizadas, ou porque os agentes polticos j identificaram que no existe a janela de oportunidade poltica e seus esforos seriam inteis. Kingdon (2003, pp. 166-168) destaca, nesta abordagem, trs pontos nodais referentes s condies necessrias abertura de uma destas janelas de oportunidade poltica, trs eixos que a determinam so relevantes para identificar o momento propcio s mudanas:
a) o primeiro deles aborda questo-problema. Na identificao de problemas novos, ou ateno aos j existentes, a passagem de um problema especfico para um problema pblico depende de suas caractersticas e da criao de informaes sobre o mesmo. Essa informao no neutra. Os diferentes atores de um mesmo subsistema poltico geram sua prpria informao, elaboram seus dados com a finalidade de dispor de recursos suficientes para propor oportunamente as suas formas de entenderem o problema e a estratgia que consideram mais adequada para solucion-lo; b) o segundo fundamento associa os atores s suas idias e aos seus movimentos no processo. O fato de uma idia ser considerada depende da capacidade de persuaso de um grupo de atores ou comunidades polticas para fazer sobressair a sua forma de entender os problemas que mais se adapte a seus interesses. Essa capacidade ser mais efetiva se as idias em defesa cumprirem alguns requisitos bsicos quanto ao seu custo, aplicabilidade e aceitao pela sociedade em seu conjunto; e c) um terceiro eixo mobilizado pelos eventos externos agenda e pela cultura. O contexto internacional, a distribuio de poder entre grupos sociais, a orientao ideolgica do parlamento e governo e outras caractersticas do sistema poltico so citados como fatores importantes que geram oportunidades para uma mudana na forma de entender e conceituar um problema pblico.

Resta-nos, ento, para melhor analisar a poltica, entender o que leva ao fechamento dessas janelas, uma vez que so espordicas. Kingdon (2003, p. 169) aponta as seguintes situaes: primeiro, os participantes podem entender que conseguiram encaminhar o problema para uma deciso ou ratificao; segundo, eles podem no conseguir atuar a tempo; terceiro, os eventos que iniciaram a janela passaram; quarto, uma nova modificao de pessoal do mesmo jeito que pode abrir uma janela, pode fech-la; finalmente, a janela, s vezes, fecha-se porque no h nenhuma alternativa disponvel. Este conceito, portanto, ajuda-nos a organizar as informaes coletadas e sustentar o desenho de anlise escolhido, principalmente quando queremos compreender como alguns eventos podem determinar uma mudana grande ou mesmo a adoo de uma nova poltica, rompendo com a lgica de aprendizagem e de ajustes incrementais que caracterizam a ao pblica ordinria. Contudo, como um dos objetivos do trabalho avaliar que tipo de consequncias a deciso por uma nova poltica acarreta sobre a movimentao e produo dos atores polticos na rea, e sobre as estratgias e aes no mbito estatal, faz-se necessrio abordar um segundo conceito capaz, justamente, de lanar luz sobre o processo poltico habitual.

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O CONTROLE SOCIAL COMO ESTRATGIA PARA AS POLTICAS PBLICAS


O controle social o espao onde ocorre a participao da sociedade, buscando influir nas decises dos governos. Por meio do controle social, a sociedade envolvida no exerccio da reflexo e discusso para a politizao de problemticas que afetam a vida coletiva. Este modelo de gesto cria um agente de articulao e negociao, que fomenta a cooperao e que atua no planejamento e na coordenao com foco no interesse coletivo. No controle social, o governo atua sob a fiscalizao da populao, da opinio pblica e na esfera das polticas pblicas. Assim, o Controle Social a participao da sociedade civil nos processos de planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliao das aes da gesto pblica e na execuo das polticas e programas pblicos. Trata-se de uma ao conjunta entre Estado e sociedade em que o eixo central o compartilhamento de responsabilidades com vistas a aumentar o nvel da eficcia e efetividade das polticas e programas pblicos. A partir da Constituio Federal de 1988, estes agentes de controle social assumiram papel expoente uma vez que foram, posteriormente, reafirmados nas Leis Orgnicas como instrumento para viabilizar e assegurar a participao da sociedade no controle das polticas pblicas que passaram de agentes alternativos de organizao da sociedade para exercer presso sobre os governos, passaram a ser uma forma de gesto. O controle social pressupe um avano na construo de uma sociedade democrtica e que determina alteraes profundas nas formas de relao do aparelho de Estado com o cidado. Por meio do controle social crescente ser possvel garantir servios de qualidade, pois a partir do momento em que o Estado deixa de participar, passando apenas a promov-los e gerenci-los, buscar ao mesmo tempo, o controle social direto e a participao da sociedade. Alm disso, o controle social uma forma de se estabelecer uma parceria eficaz e gerar a partir dela um compromisso entre poder pblico e populao capaz de garantir a construo de sadas para o desenvolvimento econmico e social do pas. Podemos destacar algumas formas de participao popular mediante o controle social, tais como: audincias pblicas, fiscalizao de contas pblicas (oramentos participativos), movimentos sociais e polticos, partidos polticos associaes, grupos de apoio e discusso, conselhos profissionais, participao em eleies, referendos, plebiscito e por meio de conselhos deliberativos e no deliberativos. O controle social uma esfera de (con)vivncia que no elimina nem ignora os interesses de grupos, mas privilegia a defesa dos princpios de uma relao democrtica: liberdade, igualdade, participao, diversidade e solidariedade. Esse tipo de relacionamento deve ser trabalhado em uma rede que contm ns de tenso, resistncia, contrarresistncia a serem superados eticamente, em defesa dos direitos
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e qualidade de vida ou daquela humanizao j referida. Trata-se de conviver com a diversidade do cotidiano, convivncia que fertiliza a experincia, aqui entendida, segundo Bonda (2001, p. 28), como aquilo que nos acontece e gera saberes aos quais os sujeitos atribuem sentidos que, pela interao, so postos em comunho na prxis da vida cotidiana. A participao envolve o discutir, formular, executar e avaliar polticas pblicas. necessrio conhecimento da estrutura das instituies e da lgica do seu funcionamento, conhecimentos jurdicos, habilidades de argumentao e de trabalhar com contradies e conflitos, alm da disposio para trabalhar em equipe, negociar acordos e ter compromisso com a defesa dos direitos, socializao de informaes, fortalecimento da democracia. A participao funciona como elemento desencadeador para o desenvolvimento individual e coletivo, apesar das complexidades que ela revela quando pessoas com diferentes vises, experincias, expectativas e formao se renem em uma mesma arena. So comuns os conflitos de interesses, valores e objetivos e, inclusive, diferentes formas de compreenso quanto ao papel dos Conselhos e dos conselheiros, de modo que, por meio da interao, os sujeitos vo, coletivamente, construindo compreenses e saberes. Ao discutir as expresses da questo social e exercer influncia na organizao da poltica pblica, a partir das situaes-limite so construdos meios, formas e mtodos efetivos para a concretizao do controle social, propsito da participao. Situaes-limite uma expresso do professor lvaro Vieira Pinto (apud FREIRE, 1993) para designar situaes em cujas margens comeam todas as possibilidades. Freire (1993) diz que nas situaes-limite est o indito vivel, isto , o desejo de uma situao diferente, mas que ainda se apresenta como um obstculo. Um obstculo que precisa ser vencido para que o ser humano possa ser mais. A compreenso de que os obstculos so situaes que enriquecem a vida tambm defendida por Maffesoli (1997, p. 211): a pessoa sempre supera os limites nos quais se quer encerr-la. A tendncia do ser humano ser mais (FREIRE, 1993) ou de andar em direo luz (MAFFESOLI, 1997) a partir das situaes-limite ou dos obstculos , para estes autores, um processo ininterrupto na histria da humanidade e potencializado por meio das prticas coletivas.
a atividade poltica gira em torno da conquista, conservao, direo ou controle de um organismo concreto como o Estado. O poder um instrumento de importncia vital para a transformao da sociedade [e] [...] pressupe a participao de amplos setores da sociedade (VASQUEZ, 1977, p. 201).

O controle social, historicamente exercido pelos governos sobre a sociedade, mesmo quando estes possibilitaram espaos para participao de segmentos sociais nas estruturas de governo, sofre uma inverso conceitual ao ser apresentado na Constituio Federal aprovada em 1988. Esse efeito resultou da presso exercida sobre o Congresso Constituinte por meio dos diferentes grupos e movimentos sociais. A inteno a de que os cidados participem dos governos exercendo controle sobre eles por meio da ampliao da discusso dos temas de interesse pblico nos mltiplos espaos participativos. Se por um lado isso requer cidados conhecedores da realidade onde vivem e das mltiplas inter-relaes entre cada um dos inmeros elementos que a compem, por outro, h que se considerar que este tipo de cidado se forma no processo participativo, e no fora dele. Nogueira (2004, p. 91) enfatiza o valor dos

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cidados com o perfil acima, que ele denomina de cidados ativos, no processo de participao para defesa da cidadania e democracia, sugerindo que pela educao, pelo debate pblico, pela multiplicao de espaos institucionais de discusso e deliberao se invista na formao e organizao desses personagens vitais. Ainda que a reunio de diferentes segmentos em um mesmo espao possa maximizar a tenso ao dar visibilidade complexidade das articulaes entre redes pessoais e institucionais, importa considerar que, como afirma Silva (1990, p. 115), a experincia concreta o ponto de partida para a reflexo crtica geradora de novas compreenses e novas formas de ao, motivo pelo qual os Conselhos tm sido reconhecidos como espaos a serem fortalecidos. Paulo Freire (1997a, p. 17), afirma que: no h crescimento democrtico fora da tolerncia que, significando substancialmente, a convivncia entre dessemelhantes, no lhes nega, contudo, o direito de brigar por seus sonhos. O importante que a pura diferena no seja razo de ser decisiva para que se rompa ou nem sequer se inicie um dilogo do qual pensamentos diversos, sonhos opostos no possam concorrer para o crescimento dos diferentes, para acrescentar os saberes. A histria do desenvolvimento da sociedade humana e as referncias de Comparato (2004), acerca da afirmao histrica dos direitos humanos, mostram que o exerccio da poltica requer renovao da forma de pensar as relaes entre governo e sociedade. Elaborao, deciso e controle das polticas pblicas so meios de controlar e promover o equilbrio entre as organizaes do Estado e da sociedade civil, como forma de evitar desvios do exerccio do poder. O novo modelo de gesto, mais do que governar no sentido encontrado nos dicionrios, que ter o poder ou autoridade para dirigir unilateralmente a partir de cima, dever assumir o papel de gerenciar, isto , articular e administrar demandas e recursos por meio do dilogo, o que requer uma reorganizao institucional pblica que envolva novos conceitos, novas estruturas, nova cultura administrativa, novos procedimentos, gesto de recursos humanos que contemple formao continuada a partir das atividades cotidianas e adoo de sistemas de avaliao que enfoquem informao, indicadores, iniciativa, inovao, cooperao e viso pblica de compromisso com a qualidade de vida (CALAME, 2004). Estas so as requisies da cidadania, necessrias para combinar a democracia representativa e a participativa, o que requer uma cultura de valorizao para aprendizagem e construo do novo modelo. Trata-se de um cenrio complexo, e na fronteira entre possibilidades e resistncias que os sujeitos podero superar as situaes-limite, conscientes de que se trata de uma construo possvel, embora no automtica nem linear. Uma construo partilhada por meio do debate, da cogesto e do dilogo na perspectiva da humanizao.

CONSIDERAES FINAIS
Finaliza-se a presente unidade, confirmando a importncia do tema escolhido, dada sua amplitude, a qual no se visualizava preliminarmente, e agora, em seu trmino, pode-se constatar, pois o tema estudado
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abrange uma estrutura de organizao e ao direcionada ao fortalecimento da questo pblica. Vrias questes importantes podem ser inferidas a partir deste breve mapeamento das distintas formas de poltica e controle, dos seus vrios elementos que podem ser utilizados e dos cidados que usufruem das polticas pblicas. Ao longo desta unidade, procurou-se mostrar que polticas pblicas so compostas por polticas econmicas e sociais e tm no Estado o seu formulador e executor. No Brasil, historicamente, as polticas sociais estiveram submetidas s necessidades da poltica econmica, a servio dos interesses das elites e do processo de produo capitalista. Considera-se que as polticas sociais, na ordem burguesa, tero sempre limites, relativos ao prprio sistema capitalista. Portanto, preciso, para compreender os limites e possibilidades de avano da poltica de assistncia social, apreender o significado da Poltica Social no capitalismo, em determinado contexto histrico e segundo as lutas de classes internas s particularidades de cada pas. Por mais que se afirmem os direitos sociais, a cidadania etc., estes se encontram extremamente limitados, dada a perpetuao do direcionamento neoliberal poltica econmica, com o consequente resultado de se produzir uma poltica social pobre para os pobres. Neste contexto, ressalta-se a necessidade dos diversos sujeitos coletivos captarem a Poltica Pblica em sua totalidade, o que significa analisar as polticas sociais intimamente articuladas poltica econmica. Ressaltamos que os espaos de controle social so fruns privilegiados para a defesa e o surgimento das Polticas Pblicas e Sociais.

BOBBIO, N. Liberalismo e Democracia. So Paulo: Brasiliense, 1988. COSTA, A. C. Das necessidades aos direitos. So Paulo: Malheiros, 1994. MARSHALL, T. H. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967.

Acesse os links: <www.cgu.gov.br>. <www.recid.org.br>. <www.dhnet.org.br>. <www.ipea.gov.br>. <www.nepp.unicamp.br>. <www.pensaragestao.org>.

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ATIVIDADE DE AUTOESTUDO
ESTUDO DE TEXTO: leia o texto a seguir e responda o que for solicitado.
O DESAFIO DAS POLTICAS PBLICAS NO BRASIL Telmo Adams Trazemos aqui uma reflexo que visa aprofundar algumas questes relacionadas ao processo de participao e controle social atravs de diversos instrumentos, institucionalizados ou no, destacando os Conselhos de Gesto de Polticas. Esses espaos institucionais hbridos - porque combinam a participao da sociedade na gesto das polticas com o Estado tiveram sua implementao ampliada em todas as reas sociais nos trs nveis da federao, desde o incio dos anos de 1990. O atual estgio de organizao desses espaos gestores exige uma anlise para perceber os ganhos obtidos em termos de participao e controle social na gesto do pblico, bem como identificar os limites desses instrumentos e indicar perspectivas quanto as suas possibilidades de numa contribuio efetiva na proposio e implementao de polticas pblicas emancipadoras. As polticas pblicas e polticas sociais so sempre um resultado do jogo de foras que se estabelece no mbito das relaes de poder na sociedade. Nessas relaes participam, mais ou menos, todos os setores organizados da sociedade, com os mais diversos interesses. uma relao de disputa que se d ou repercute tambm nas instncias dos poderes tradicionais (executivos, legislativos, judicirio) e nos novos espaos institucionais como so os conselhos paritrios. O jogo de foras sociais motivados pelos diferentes interesses na sociedade envolve a dimenso poltica, econmica, educativa (saber) e cultural. assim que se exerce o poder na sociedade. O poder negativo o que nasce a partir de imposies ou reconhecimento alienado (cultura do silncio, de dependncia). Essa dominao de algum (de uns) sobre outro(s), resultado de heranas histricas de dominao poltica, econmica, cultural reforado pelo nvel de escolaridade. Alguns que j tm mais poder que outros, fortalecem esse poder a partir da posio social e riquezas individuais. J o poder positivo nasce do reconhecimento social resultado da organizao, da boa liderana, do exemplo pelo servio desenvolvido com a coletividade. Uma forma de reconhecimento democrtico do poder se d pelo voto. Embora seja importante, a democracia representativa uma parte do poder que o eleitor e a eleitora delega a algum. Mas cada um deve continuar exercendo o seu poder no dia-a-dia da vida atravs da organizao e participao social e poltica. Numa sociedade desigual como a nossa, a maioria do povo, com pouco poder individual, tem a nica chance de reforar seu poder de forma solidria. A unio dos fracos resulta numa fora social. Pela organizao e mobilizao os pobres podem tornar-se uma fora social com mais poder e disputar direitos com outras foras sociais: podem resistir, propor, exigir. Para vencer o poder econmico e poltico dominante necessria muita organizao e mobilizao. Se a democracia verdadeira impossvel no capitalismo em funo das condies desiguais em que a populao se encontra (dependncia cultural, econmica, poltica e religiosa), preciso utilizar os instrumentos de organizao e luta do povo e ir construindo uma democracia participativa em todo lugar: na famlia, na escola, na associao de moradores, no sindicato, na cooperativa, nos movimentos, nos projetos de economia solidria, nas comunidades eclesiais, nas administraes municipais, nos conselhos e fruns e assim por diante. Faz-se necessrio exercer nosso poder de forma solidria, contribuindo para alcanar os objetivos da Constituio do Brasil: construir uma sociedade livre, justa e solidria; erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos sem preconceitos.... Cabe ao conjunto da sociedade continuar lutando para o alcance desses objetivos e no s esperar pelos governos. Um desses espaos de democracia participativa para assegurar a realizao dos direitos sociais, podem ser os Conselhos. Eles foram institudos, na atual forma paritria, desde a proclamao da nova Constituio Federal de 1988.

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Atualmente, existem 38 Conselhos organizados, em nvel de Pas. A maioria deles tem organizao estadual e alguns funcionam nos municpios. Disponvel em: <www.diocesedecaxias.org.br/.../odesafiodaspoliticaspublicasnobrasil.doc>. Acesso em: 27 mar. 2011.

Questes para debate: 1. Destaquem ideias importantes do texto. 2. Quais os conselhos que funcionam no seu municpio? 3. Como a participao das comunidades, entidades nesses conselhos? 4. Como esses conselhos contribuem para a melhoria de vida da populao?

No a conscincia do homem que lhe determina o ser, mas, ao contrrio, o seu ser social que lhe determina a conscincia. Karl Marx

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UNIDADE II

EDUCAO
Professor Me. Danilo Stocco de Souza Objetivos de Aprendizagem Oportunizar a compreenso da realidade educacional brasileira. Identificar os mecanismos de acesso, permanncia ou excluso, no que diz respeito ao processo de educao. Estabelecer relaes entre o contexto histrico e os princpios, fins e objetivos da poltica educacional brasileira. Estabelecer o papel das polticas educacionais e suas implicaes na construo da cidadania.

Plano de Estudo A seguir, apresentam-se os tpicos que voc estudar nesta unidade: A Educao no Contexto das Polticas Pblicas A Educao Pblica no Brasil: Contextos Histricos A Articulao entre as Polticas Educacionais e os Processos Econmicos

INTRODUO
O entendimento da educao como poltica pblica e, portanto, inserida embora no exclusivamente no conjunto das ordenaes e intervenes do Estado demarcou a necessidade de enfrentar novos padres de produtividade e competitividade, impostos pelo avano tecnolgico na qual est levando redescoberta da educao como componente essencial das estratgias de desenvolvimento.
[...] a escola pblica pode e deve voltar a exercer um papel central no nosso sistema educacional, desde que se faa uma avaliao correta dos seus problemas, um planejamento lcido das prioridades e uma operacionalizao adequada e corajosa das solues que se fizerem necessrias (PINSKY, 1999, p. 112).

A educao direito de todo cidado e dever do Estado, por isso deve fazer parte do processo de gerao de polticas pblicas eficientes que se baseiem em investimentos precisos e efetivos para que haja aes prticas em seu desenvolvimento e para promover eficincia na garantia da qualidade de seus processos. vital que haja investimentos maiores em educao que garantam uma formao e aperfeioamento dos professores e garantia de valorizao dos profissionais em educao. Contudo, nesta unidade, iremos referenciar a educao e seus contextos histricos e a relao com as Polticas Pblicas, a educao pblica no Brasil, e as articulaes entre as polticas educacionais e os processos econmicos.

A EDUCAO NO CONTEXTO DAS POLTICAS PBLICAS


A educao inscreve-se no contexto das polticas sociais. Essas, por sua vez, inserem-se em um contexto mais amplo que o das polticas pblicas. Para Boneti (2006, p. 74), as polticas pblicas podem ser compreendidas como as aes que nascem do contexto social, mas que passam pela esfera estatal como uma deciso de interveno pblica em uma realidade social, quer seja para fazer investimentos ou para uma mera regulamentao administrativa. Sendo a educao a formalizao de uma poltica pblica, sua funo social reflete, de algum modo, os interesses do Estado, uma vez que, o Estado se apresenta apenas como um agente repassador sociedade civil das decises sadas do mbito da correlao de foras travada entre os agentes do poder (BONETI, 2006, p. 74). Por outro lado, se o Estado democrtico representa a consubstanciao dos interesses do povo que o constitui e o legitima por meio do voto e da participao poltica, de se supor que tambm a educao reflita, de algum modo, os interesses desse mesmo povo. Mas, a realidade na qual se insere a educao parece nem sempre obedecer a esse princpio, uma vez que seus interesses nem sempre esto claramente definidos. As teorias crticas da educao tm levantado suspeitas em relao sua funo social, afirmando que
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o papel da educao tem sido o de reproduzir e legitimar as desigualdades sociais. Ora, a superao das desigualdades no faz parte da lgica da competitividade e tampouco da lei da oferta e da procura, que do sustentao ao modelo econmico liberal. Como as polticas pblicas resultam da dinmica do jogo de foras que se estabelece no mbito das relaes de poder, relaes essas constitudas pelos grupos econmicos e polticos, classes sociais e demais organizaes da sociedade civil (BONETI, 2006, p. 74). A educao certamente reproduz, em grande parte, os interesses desses grupos. A partir dessas consideraes, pode-se depreender que o estudo da relao entre as polticas de educao e os problemas da educao requer uma anlise sobre o papel do Estado e os interesses que efetivamente representa, bem como sobre os princpios que fundamentam tais polticas. Cabendo, analisar as condies de produo das polticas educacionais, tomando o Estado como uma correlao de foras, constitudo de uma ossatura prpria que no se altera com as mudanas de poder e que incorpora as contradies de classe (POULANTZAS, 2000, p. 135). Educao Pblica em seu Desenvolvimento Histrico A educao, como forma de ajustamento da criana ao seu ambiente fsico e social por meio da aquisio da experincia de geraes passadas, j existe desde as chamadas sociedades primitivas (MONROE, 1985, p. 1). Entre os povos ocidentais, o Egito unanimemente reconhecido como o bero comum da cultura e da instruo (MANACORDA, 1996, p. 10). A civilizao grega, por sua vez, tambm ocupa um lugar de grande importncia no contexto da educao ocidental. Cerca de 387 a.C. Plato funda em Atenas a Academia, sua prpria escola de investigao cientfica e filosfica (PLATO, 2004, p. 12). Mas a educao pblica, como aquela criada, organizada e mantida pelas autoridades oficiais municpios, provncias, Estados comea com o movimento da Reforma religiosa no sculo XVI (LUZURIAGA, 1959, p. 5). E o primeiro em chamar a ateno, de modo insistente, para a necessidade de criar escolas por meio das autoridades pblicas foi Lutero (1483-1546) (LUZURIAGA, 1959, p. 6). Para os reformistas, a difuso da instruo tinha por finalidade fazer com que cada um pudesse ler e interpretar pessoalmente a Bblia, sem a mediao do clero (MARCLIO, 2005, p. 5). Embora a Igreja Catlica tenha, em um primeiro momento, reagido negativamente instruo de camadas sociais mais amplas, logo procurou adaptar-se s novas condies socioculturais (MARCLIO, 2005, p. 5). Para Luzuriaga (1959, p. 6), a educao pblica religiosa tem como principal caracterstica o seu apelo s autoridades (e a resposta delas) no sentido da fundao de escolas mantidas com recursos pblicos e do estabelecimento de frequncia obrigatria. J a educao puramente estatal, isto , a educao subordinada aos fins do Estado, comea na Alemanha, em meados do sculo XVIII, com a preocupao de constituir um Estado forte, bem organizado administrativamente, dotado de bons funcionrios e militares. Trata-se, segundo Luzuriaga (1959, p. 24), da educao do sdito, do homem instrumento do Estado, fundamentada nas ideias iluministas, sob a imposio do despotismo esclarecido.

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A universalizao da instruo defendida pelo grande enciclopedista francs Diderot, em documento redigido por volta de 1776, destinado a Catarina II, da Rssia, onde diz: desde o primeiro ministro at o ltimo aldeo bom que toda gente saiba ler, escrever e contar (LUZURIAGA, 1959, p. 36). Em 1774, Saint-Pierre prope a criao de escolas da ptria, com nove anos de estudos, a partir dos sete anos de idade, divididos em trs perodos. Nelas deveriam admitir-se todas as crianas sem exceo, educados juntos pobres e ricos (LUZURIAGA, 1959, p. 37). Tal proposio revela claramente a inteno de que a educao, por meio da escolarizao, passasse a ser considerada uma poltica de Estado. Com a Revoluo Francesa, ao final do sculo XVIII, comea a educao nacional, ou seja, a educao ditada pelos representantes do povo, autnoma, portanto, e dirigida a todas as classes sociais, especialmente popular (LUZURIAGA, 1959, p. 40). Embora, ainda no fosse possvel realiz-la, nesse momento que ela deixa de ser considerada apenas como um dever e passa a ser exigida como um dos direitos do homem e do cidado. E foram os povos alemes os primeiros a reconhecer a importncia social e poltica da educao, como tambm a responsabilidade da educao pelo Estado (MONROE, 1985, p. 338). Mas foi somente em 1794 (na Alemanha), que todas as escolas pblicas e instituies educativas foram declaradas como sendo instituies do Estado, por determinao da nova lei escolar. De acordo com essa lei, nenhuma pessoa podia ser excluda da escola pblica por crena religiosa, nem se podia obrigar uma criana a receber instruo religiosa contrria f em que fora criada (MONROE, 1985, p. 353). No decorrer do sculo XIX, foram sendo feitas revises das leis escolares no sentido de fortalecer a manuteno das escolas pelo governo central e abolir gradativamente a cobrana de taxas escolares. A educao como direito de todos aparece, j nessa poca, na Declarao dos direitos do homem e do cidado (em 1793), que afirma: A instruo necessidade de todos. A sociedade deve favorecer com todas as foras os progressos da razo pblica e pr a instruo ao alcance de todos os cidados (LUZURIAGA, 1959, p. 48). No obstante, a educao pblica s comeou a se tornar realidade na Europa a partir do incio do sculo XIX, e ainda assim, longe de atingir a todos. Um fato novo nesse perodo a instituio de escolas infantis, destinadas aos filhos dos operrios (MANACORDA, 1996, p. 280). As ideias socialistas, apresentadas no Manifesto Comunista, em meados do sculo XIX, tambm fazem a defesa da educao pblica e gratuita de todas as crianas (MARX; ENGELS, 1848 apud MANACORDA, 1996, p. 296), porm, no somente como mtodo para aumentar a produo social, mas tambm como nico mtodo para formar homens plenamente desenvolvidos (MARX; ENGELS, 1848 apud MANACORDA, 1996, p. 298). Segundo Manacorda (1996, p. 276), a laicizao e a estatizao da instruo, iniciada no sculo XVIII e continuada com a Revoluo Francesa, se completa no sculo XIX e avana gradativamente com a sua universalizao. Isto significa que quanto mais a educao pblica se populariza, mais laica ela vai se tornando.

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A Prssia, maior Estado do Imprio alemo poca, foi a vanguarda na organizao da escola pblica na Europa: em 1861, um sexto da populao completava [...] a obrigatoriedade escolar (MANACORDA, 1996, p. 277). Na Frana, a educao primria tornou-se gratuita em 1881 e obrigatria em 1882 (MONROE, 1985, p. 354). J na Inglaterra, s a partir de 1870 foram estabelecidas as primeiras escolas elementares organizadas, sustentadas e fiscalizadas pelo Estado conforme Monroe (1985, p. 355) e, dez anos depois, instituda a frequncia obrigatria para as crianas at 10 anos. Mesmo assim, mantiveram-se lado a lado, at 1903, dois sistemas educacionais: o pblico e o voluntrio (este sob o comando da Igreja). A unificao desses sistemas s ocorreu em 1906, enfraquecendo a representao das autoridades eclesisticas (MONROE, 1985, p. 356). Ao discorrer sobre a educao pblica nos Estados Unidos, Monroe (1985, p. 350), afirma que com exceo das escolas da Igreja e de uma escola para negros fundada em 1787 [...] no havia escolas gratuitas na cidade de Nova York, at 1805, ano em que foi organizada uma sociedade de escolas gratuitas, a fim de oferecer oportunidades educativas grtis aos filhos dos pobres que no pudessem ser atendidos pelas escolas da Igreja existentes. Somente na metade do sculo XIX foi estabelecido um sistema de escolas pblicas gratuitas nos Estados Unidos. Mas importante observar que o desenvolvimento da idia de escolas pblicas gratuitas e a boa vontade para sustent-las pelo imposto geral, ocorreu de forma bastante lenta (MONROE, 1985, p. 351). Essa renovao do processo educacional resulta, segundo Monroe (1985, p. 357), do declnio do fervor e da unanimidade de crena religiosa. no sculo XIX, portanto, que comea a ocorrer o estabelecimento de escolas, sobre uma base poltico-econmica. Com isso, inicia-se, nos Estados Unidos, um movimento para a concentrao da administrao dos assuntos escolares e criam-se revistas educativas, expandindo o debate educacional. A educao pblica, enquanto poltica de Estado, inicia-se, portanto, na primeira metade do sculo XVI, sob forte influncia religiosa e s comea a adquirir um carter laico em fins do sculo XVIII e incio do sculo XIX. A gratuidade do ensino e o princpio da universalizao da educao foram fatores determinantes para o processo de laicizao.

A EDUCAO PBLICA NO BRASIL: CONTEXTOS HISTRICOS


Durante o perodo colonial, a educao brasileira foi conduzida pelos padres jesutas, em parceria com a Coroa Portuguesa. Nesse perodo, os propsitos missionrios dos jesutas (de conter o avano protestante e expandir a f catlica) se coadunavam perfeitamente com os interesses colonialistas dos portugueses (de expandir seus domnios territoriais e, principalmente, obter vantagens econmicas): seria mais fcil submeter o ndio, conquistando suas terras, se os portugueses aqui se apresentassem em nome de Deus, abenoados pela Igreja (PILLETI, 1986, p. 165). Alm de catequizar os ndios, os jesutas foram responsveis pela formao da elite colonial brasileira (RIBEIRO, 2000, p. 23). Segundo Almeida (2000, p. 27), faltava regularidade educao jesutica:

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Os estabelecimentos dos jesutas talvez no apresentassem muita regularidade, ou uniformidade rigorosa que os programas oficiais chegaram depois a estabelecer; mas, no sculo XVI e no sculo XVII, nada era regular, metdico; no admira, pois, que a instruo pblica tambm no fosse uniforme.

A falta de regularidade no era, portanto, um problema exclusivo da educao. Com a expulso dos jesutas pelo Marqus de Pombal, em 1759, a educao sofre um processo de desestruturao. Segundo Marclio (2005, p. 22), nessa fase de transio, na ausncia de escolas, solidificou-se e difundiuse a presena de preceptores particulares na educao dos meninos. E a precariedade em que se encontrava a instruo pblica criou as condies para o surgimento de um ensino particular clandestino, que buscava suprir a ausncia de escolas formais oficiais (MARCLIO, 2005, p. 23). De acordo com Tobias (1986, p. 117), at 1800, resumia-se a minguada educao brasileira em algumas escolas primrias e umas raras de ensino mdio. A chegada da famlia real, em 1808, trouxe algum progresso para o contexto educacional brasileiro da poca, mas a preocupao de D. Joo VI, no era ainda com a educao das massas. Sua preocupao maior estava voltada para a formao de oficiais, mdicos e engenheiros, para atender aos interesses da Coroa (TOBIAS, 1986, p. 118). A preocupao em garantir a instruo pblica por meio de leis aparece no discurso inaugural da constituinte de 1823, na afirmao de D. Pedro I: tenho promovido os estudos pblicos, quanto possvel, porm, necessita-se de uma legislao especial (Annaes do Parlamento Brazileiro, 1823, p. 15, apud FVERO, 1996, p. 36). Houve, na Constituinte de 1823, a tentativa de formalizar um tratado de educao que no se efetivou por causa de divergncias polticas e um plano geral de educao que tambm no teve xito. Segundo Fvero (1996, pp. 43-44), O nico dispositivo legal para a instruo primria foi uma lei que ampliava as possibilidades da educao privada [...] e permitia a todo cidado abrir escola elementar sem os trmites legais de autorizao prvia e sem licena e exame do requerente. Na Constituio de 1824, aparece pela primeira vez, na forma de lei, a garantia da educao (na poca, instruo) como direito bsico de todo cidado: A Instruo primria, e gratuita a todos os cidados (BRASIL, 1824, art. 179, inciso XXXII). Em outubro de 1827, foi promulgada uma lei sobre a criao de escolas de primeiras letras, determinando que em todas as cidades, vilas e lugares mais populosos haveria escolas de primeiras letras que fossem necessrias (SUCUPIRA, 1996, p. 58). Com o Ato Adicional de 1834, a garantia da instruo primria gratuita tornou-se dever das provncias (SUCUPIRA, 1996, p. 59), mas essa descentralizao no fez nascer nas assemblias provinciais a conscincia do imperativo democrtico-liberal de universalizar a educao bsica (SUCUPIRA 1996, p. 61). Almeida (2000, p. 65) comenta, ao final do perodo imperial (1889), que muitas escolas haviam

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sido criadas, mas apenas no papel, por meio de leis e decretos. Faltavam, no entanto, institutores (professores) preparados para atuar nas escolas, uma vez que no se investia em escolas normais. O que se segue um perodo de transio (entre 1890 e 1920) em que no houve tomada de conscincia do estado da educao brasileira [...] no se estudava a educao brasileira (TOBIAS, 1986, p. 249). Nas duas primeiras dcadas do sculo XX, a educao no atingia o pobre do campo e o ndio, restringindose apenas burguesia urbana, burguesia dos fazendeiros residentes na cidade, classe mdia e parte da classe pobre que, por causa do trabalho e da escola, comear a existir como classe, no Brasil (TOBIAS, 1986, p. 249). De acordo com Ribeiro (2000, p. 85), nesse perodo (em 1907), o tipo comum de escola primria a de um s professor e uma s classe, agrupando alunos de vrios nveis de adiantamento. Como o ndice de urbanizao e de industrializao ainda era baixo durante a Primeira Repblica (at 1930), pouca importncia foi dada educao popular e o sistema educacional brasileiro era acentuadamente dualista: de um lado, o ensino primrio, vinculado s escolas profissionais, para os pobres, e, de outro, para os ricos, o ensino secundrio articulado ao ensino superior (ROMANELLI, 1984, pp. 45 e 67). Segundo Romanelli (1984, p. 45), as mudanas no campo das aspiraes sociais, vieram com o aumento da demanda escolar impulsionada pelo ritmo mais acelerado do processo de urbanizao ocasionado pelo impulso dado industrializao aps a I Guerra e acentuada depois de 1930. No campo das ideias, o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (1932) significou um grande passo em direo expanso do sistema educacional brasileiro. Ribeiro cita um esboo de um programa educacional extrado do Manifesto de 32, no qual se estabelece como princpio que:
O sistema escolar deve ser estabelecido nas bases de uma educao integral; em comum para os alunos de um e outro sexo e de acordo com suas aptides naturais; nica para todos, e leiga, sendo a educao primria (7 a 12 anos) gratuita e obrigatria; o ensino deve tender progressivamente obrigatoriedade at 18 anos e gratuidade em todos os graus. (AZEVEDO, apud RIBEIRO, 2000, p. 85).

No mesmo documento, propunha-se ainda uma escola secundria no com a finalidade de preservar ou transmitir as culturas clssicas, mas com uma finalidade social, destinada ao povo, com o objetivo de proporcionar as mesmas oportunidades para todos, tendo por base uma cultura geral comum e a possibilidade de optar entre atividades de preferncia intelectual (humanidades e cincias) ou de preferncia mecnica (cursos de carter tcnico) (RIBEIRO, 2000, pp. 108-109). A Constituio Brasileira de 1934 reconhece, em seu artigo 149, a educao como um direito de todos, mas atribui famlia e ao Poder Pblico [nesta ordem] a responsabilidade pela efetivao desse direito e estabelece, no artigo 50, pargrafo nico, alnea a, o ensino primrio integral gratuito e de freqncia obrigatria extensivo aos adultos (BRASIL, 1934). Estabelece ainda, no pargrafo 2 do artigo 157, 2, a destinao de fundos para auxlio a alunos necessitados, mediante fornecimento gratuito de material escolar, bolsas de estudo, assistncia alimentar,

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dentria e mdica, e para vilegiaturas. Outro aspecto importante nessa Constituio (de 1934), como observa Ghiraldelli Jnior (1994, p. 45), que nela se fixou Plano Nacional de Educao, abrangendo todos os graus e ramos de ensino.
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A Constituio de 1937, por sua vez, atribui aos pais a responsabilidade pela educao integral da prole, incumbindo ao Estado, no artigo 125, o papel de colaborar com os pais no cumprimento do seu dever e direito natural (BRASIL, 1937). Alm disso, institui-se, no artigo 130, a cobrana de contribuies mensais para a caixa escolar, como um dever de solidariedade dos menos para os mais necessitados (BRASIL, 1937). Segundo Ghiraldelli Jnior (1994, p. 82):
A carta de 37 no estava interessada em determinar ao Estado tarefas no sentido de fornecer populao uma educao geral atravs de uma rede de ensino pblico e gratuito. Pelo contrrio, a inteno da Carta de 37 era manter um explcito dualismo educacional: os ricos proveriam seus estudos atravs do sistema pblico ou particular e os pobres, sem usufruir esse sistema, deveriam se destinar s escolas profissionais.

A Constituio de 1946 retoma o regime democrtico e estabelece, no inciso do II do artigo 168, o princpio da gratuidade do ensino primrio oficial para todos (BRASIL, 1946). Garantia esta que no se estende ao ensino oficial ulterior ao primrio. No obstante, o Manifesto dos Educadores Mais uma Vez Convocados, publicado em 1959 (GHIRALDELLI JNIOR, 1994, p. 141), denuncia que: ultrapassa 50% da populao geral o nmero de analfabetos no pas e que, de uma populao em idade escolar (isto , de 7 a 14 anos) de 12 milhes de crianas, no freqentam escola seno menos da metade ou, mais precisamente, 5.728.000 [...]. Com o fim do Estado Novo, reiniciaram as lutas ideolgicas em torno da organizao do sistema educacional que resultaram na Lei 4.024, votada em dezembro de 1961, que fixa Diretrizes e Bases para a Educao Nacional e estabelece, no artigo 2, que A educao direito de todos e ser dada no lar e na escola (BRASIL, 1961). Note-se, que o lar citado na lei como a primeira instncia responsvel pela educao. De acordo com o artigo 27, apenas o ensino primrio, com durao de quatro anos, considerado obrigatrio a partir dos sete anos. As fases seguintes, conforme mencionam os artigos 34 e 44 da mesma lei, compreendem dois ciclos: o ginasial, com quatro sries anuais, e o colegial, com no
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mnimo trs anos. O acesso ao ginsio, no entanto, era restrito, pois, conforme o artigo 136, dependia de aprovao em exame de admisso. No artigo 30 da referida lei, constata-se que mesmo o ensino primrio obrigatrio no atingia toda a populao escolar, uma vez que o pai ou responsvel pela criana ficava isento de comprovar a matrcula da mesma em algumas situaes especficas:
Art. 30. No poder exercer funo pblica, nem ocupar emprego em sociedade de economia mista ou empresa concessionria de servio pblico o pai de famlia ou responsvel por criana em idade escolar sem fazer prova de matrcula desta, em estabelecimento de ensino, ou de que lhe est sendo ministrada educao no lar. Pargrafo nico. Constituem casos de iseno, alm de outros previstos em lei: a) comprovado estado de pobreza do pai ou responsvel; b) insuficincia de escolas; c) matrcula encerrada; d) doena ou anomalia grave da criana (BRASIL, 1961).

Como se pode notar, havia, na poca, quatro situaes em que a prpria legislao educacional admitia que uma criana em idade escolar pudesse ficar fora da escola. A pobreza do pai ou responsvel, a insuficincia de escolas e os casos de doena ou anomalia grave da criana eram tratados como determinismos ou problemas aparentemente sem soluo, a ponto de desobrigar a famlia da responsabilidade da matrcula dos filhos. Para Romanelli (1984, p. 181), a preocupao central da lei quanto obrigatoriedade da freqncia escola primria, [...] era praticamente nula, sobretudo, se se tiver em conta a realidade social brasileira. De acordo com censo escolar de 1964, 33% das pessoas de 7 a 14 anos no frequentavam escolas, em sua maioria, por falta destas. Logo aps a aprovao da lei 4.024, foi instalado o Conselho Federal de Educao (em fevereiro de 1962), que aprovou (em setembro do mesmo ano) o seu Plano Nacional de Educao para o perodo 1962/1970, que estabelecia como metas matricular 100% da populao escolar de 7 a 11 anos at a quarta srie e 70% da populao escolar de 12 a 14 anos, na quinta e sexta sries (ROMANELLI, 1984, p. 181). No entanto, at 1970, as metas estabelecidas no foram atingidas. Da populao de 7 a 14 anos, apenas 68,32% frequentavam escolas. Para Romanelli (1984, p. 187), a Lei de Diretrizes e Bases e o Plano Nacional de Educao, se no falharam completamente, pelo menos no conseguiram resolver o problema da democratizao do ensino. Extraoficialmente, comeam a ganhar corpo, no Brasil, durante a dcada de 60, as discusses sobre a Educao Popular, tendo como principal referncia o mtodo de 39 alfabetizaes de adultos desenvolvido por Paulo Freire (que alfabetizava em 40 horas) e a sua Pedagogia do Oprimido. Bezerra (1980, p. 26), ao tratar das novas dimenses apresentadas pelo movimento de educao popular, mostra as diferenas em relao aos movimentos educativos anteriores ao perodo de 1959-64:
[...] enquanto as prticas anteriores se justificavam pelo estabelecimento de melhor padro de funcionamento da sociedade, atravs da cooperao dos diversos setores da sociedade, e buscavam a sua fora de atuao nesse cooperacionismo, na anulao das tenses sociais em nome do bem comum as novas prticas se propunham a despertar as energias populares pelo desvendamento dos conflitos sociais e pelo reconhecimento das tenses existentes em nome da construo de uma fora de presso suficiente para mudar as condies sociais postas.

Com a instituio do Regime Militar a partir de 1964, os debates sobre a educao libertria so relegados

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clandestinidade e o Plano Nacional de Alfabetizao (baseado no mtodo de Paulo Freire) extinto trs meses aps sua criao (RIBEIRO, 2000, p. 175). Em seu lugar, cria-se o Movimento Brasileiro de Alfabetizao (MOBRAL), destitudo daquele carter libertrio preconizado por Paulo Freire. Nesse perodo, as polticas educacionais se voltam para um modelo tecnicista (oficializado com a Lei 5.692/71), acrescido de uma educao moral e cvica de carter doutrinrio. Em seu artigo 1, a Lei 5.692 estabelece como objetivo geral do ensino de 1 e 2 graus proporcionar ao educando a formao necessria ao desenvolvimento de suas potencialidades como elemento de auto-realizao, qualificao para o trabalho e preparo para o exerccio consciente da cidadania. Para Shiroma (2000, p. 33), a educao, nesse perodo, volta-se para a formao de capital humano, vnculo estreito entre educao e mercado de trabalho. De acordo com a nova lei, a obrigatoriedade escolar passa de quatro para oito anos, agrupando o Curso Primrio e o Ciclo Ginasial; e o 2 grau torna-se Ensino Profissionalizante (GHIRALDELLI JNIOR, 1992, p. 182). Durante duas dcadas, a perseguio aos intelectuais de esquerda e a represso ao movimento estudantil dificultaram qualquer tipo de contestao s polticas educacionais impostas pelo novo regime. Segundo Shiroma (2000, p. 47), desde meados da dcada de 1970 crescia um movimento crtico reivindicando mudanas no sistema educacional. Entre as exigncias figuravam a constituio de um sistema nacional de educao orgnico, a defesa da educao pblica e gratuita como direito subjetivo e dever do Estado conced-la (SHIROMA, 2000, p. 47). Defendia-se ainda a erradicao do analfabetismo e a universalizao da escola pblica visando formao de um aluno crtico (SHIROMA, 2000, p. 47). Faziam parte desse novo projeto, a melhoria da qualidade na educao, incluindo-se nesse mbito preocupaes com a permanncia do educando na escola, a valorizao e qualificao dos profissionais da educao, a democratizao da gesto, a defesa da exclusividade de verbas pblicas para a escola pblica e a ampliao da escolaridade obrigatria abrangendo creche, pr-escola, primeiro e segundo graus, significando que a obrigao do Estado na oferta educacional ampliava-se para o perodo de 0 a 17 anos (SHIROMA, 2000, pp. 48-49). Na dcada de 80, com o declnio do Regime Militar, retomam-se as discusses sobre educao popular, com o apoio de setores progressistas da Igreja Catlica e o fortalecimento das Comunidades Eclesiais de Base e dos Movimentos Sociais. A relao entre a escola e a vida torna-se o principal foco das discusses sobre a educao pblica. Arelaro (2000, p. 95) afirma que, a dcada de 80 foi uma poca extremamente rica em termos de realizaes educacionais e de disputa poltica pela redemocratizao. Se, no plano poltico, o ambiente era favorvel efervescncia de ideias, no plano da realidade educacional brasileira, o quadro era dramtico. Shiroma (2000, p. 44) constata que, em meados da dcada de 80, 50% das crianas repetiam ou eram excludas ao longo da 1 srie do 1 grau; 30% da populao eram analfabetos, 23% dos professores eram leigos e 30% das crianas estavam fora da escola [...]. A Constituio de 1988 estabelece como princpios a educao como direito de todos e dever do Estado e da famlia (art. 205) e a igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola (art. 206,
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inciso I), mas a partir da dcada de 90 que comeam a ser estabelecidas leis e polticas voltadas para a Educao Bsica, no sentido de garantir a todos as condies para o acesso e permanncia na escola. No mbito da legislao, a aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente (BRASIL, 1990), em 13 de julho de 1990, que dispe sobre a proteo integral criana e ao adolescente (art. 1), representa um primeiro passo nessa direo. O Estatuto, embora tenha como foco principal a proteo criana e ao adolescente, estabelece relaes intrnsecas com a escola, medida que, alm de conter as garantias previstas na Constituio Federal (no que diz respeito ao acesso e permanncia), estabelece matrcula e frequncia obrigatrias em estabelecimento oficial de ensino fundamental (Inciso III, art. 101) como medida de proteo. Com esse dispositivo de lei, a escola adquire uma nova configurao social, tornando-se, alm de um espao de ensino-aprendizagem, um espao de proteo criana e ao adolescente. Outro acontecimento significativo para a educao nacional, no que diz respeito s polticas de universalizao da educao, foi a participao do Brasil na Conferncia Mundial de Educao para Todos, em 1990, na Tailndia. Dessa conferncia [...] resultaram posies consensuais na luta pela satisfao das necessidades bsicas de aprendizagem para todos, capazes de tornar universal a educao fundamental e de ampliar as oportunidades de aprendizagem para crianas, jovens e adultos (BRASIL, 1997, p. 14). A construo do Plano Nacional de Educao, previsto no artigo 214 da Constituio Federal (BRASIL, 1988), tem incio em meados de 1993, com as discusses referentes ao Plano Decenal, sob o lema Educao para todos / Todos pela Educao, que culminou com a Conferncia Nacional de Educao para Todos (1994). Revela-se, nesse debate, uma forte tendncia democratizao da educao, tanto na perspectiva do acesso como na perspectiva da gesto das escolas. O lema do plano, como se pode notar, tem como foco a efetividade do princpio da universalizao da educao. A nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, sancionada em dezembro de 1996 (BRASIL, 1996) define a educao de modo abrangente (como um conjunto de processos formativos) e se prope a disciplinar especificamente a educao escolar, vinculando-a ao mundo do trabalho e prtica social (art. 1, 1 e 2). De um modo geral, a nova LDB reproduz os princpios estabelecidos na Constituio de 1988, embora no artigo 2 tenha feito uma inverso de termos que, para Saviani (1999, p. 202), no deixa de ser estranho. Enquanto no artigo 205 da Constituio a educao considerada como dever do Estado e da famlia, no artigo 2 da LDB, consta como dever da famlia e do Estado. Tal como na Constituio, a LDB estabelece, no inciso I do artigo 4, que o Estado deve garantir educao escolar pblica obrigatria e gratuita no ensino fundamental (BRASIL, 1996), e no inciso II, a progressiva extenso da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino mdio, bem como as condies de acesso e permanncia. O acesso ao ensino fundamental considerado, no artigo 5 da referida lei

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(tal como no artigo 208 da Constituio), direito pblico subjetivo. Aos Estados e Municpios cabe a responsabilidade de zelar (junto aos pais e responsveis) pela frequncia escola (art. 5, 1 e inciso III). Os estabelecimentos de ensino, por sua vez, ficam incumbidos de notificar ao Conselho Tutelar do Municpio, ao juiz competente da Comarca e ao respectivo representante do Ministrio Pblico a relao dos alunos que apresentem quantidade de faltas acima de cinqenta por cento do percentual permitido em lei (art. 12, inciso VII). Outro aspecto importante da lei que se amplia o conceito de bsico. Passa a ser considerada educao bsica o conjunto composto por educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio. E, tal como na Constituio, atribudo ao Estado o dever de dar atendimento gratuito em creches e pr-escolas s crianas de zero a seis anos de idade (art. 4, inciso IV). Esse conjunto de direitos, princpios e deveres relativos educao revelam que, no mbito da lei, a Constituio de 1988 foi a que deu o passo mais decisivo em direo metade da universalizao da educao. Essa inteno expressa no artigo 214, que prev um plano nacional de educao, de durao plurianual, que conduza, entre outras coisas, universalizao do atendimento escolar (BRASIL, 1988). Assim, na dcada de 80 e 90, o cenrio de retomada do regime democrtico conduziu o debate educacional para a esfera do currculo e das tendncias pedaggicas, incluindo tambm a preocupao com a excluso decorrente dos altos ndices de evaso e repetncia. As polticas educacionais brasileiras voltam-se para a universalizao da Educao e comeam a ser implementadas as polticas de acesso e permanncia.

A ARTICULAO ENTRE AS POLTICAS EDUCACIONAIS E OS PROCESSOS ECONMICOS


Evidencia-se a partir da dcada de 90 que organismos financeiros internacionais como o Banco Mundial (BIRD) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI) comeam a exercer forte influncia sobre as polticas educacionais brasileiras, estabelecendo prioridades e estratgias que, na viso de intelectuais e partidos polticos, correspondem a um modelo neoliberal de educao. A ingerncia desses organismos nos rumos da educao dos pases em desenvolvimento explicitada em documentos que tratam do tema, como se pode verificar no seguinte fragmento, publicado em 1995 pelo Banco Mundial: a contribuio mais importante do Banco Mundial deve ser seu trabalho de assessoria, concebido para ajudar os governos a desenvolver polticas educativas adequadas s especificidades de seus
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pases (BANCO MUNDIAL, 1995, p. 23 apud CORAGGIO, 2000, p. 75). Para Soares (2000, p. 37), muitas das mudanas em curso coincidem com as propostas do Banco; uma delas a concentrao dos recursos para educao. Grande parte das pesquisas acadmicas desenvolvidas sobre as polticas educacionais desse perodo revela a preocupao com esse tipo de interferncia e, sobretudo, com a influncia neoliberal e os interesses capitalistas subjacentes ao discurso educacional dessas instituies financeiras. Na poltica educacional brasileira recorrente duas teses que se complementam. A primeira tese refere-se falta de uma educao adequada, o que promove o crescimento da pobreza e faz persistir a desigualdade, criando a necessidade de um rpido crescimento no desenvolvimento do capital humano ncleo slido do processo de globalizao para conduzir a regio para fora da pobreza. Essa tese se desdobra em duas diretrizes: a educao elementar forma a base mnima indispensvel para a adaptao do trabalhador a um ambiente em constantes mudanas tecnolgico-organizacionais, requeridas pelo mercado, e a formao profissional, no de carter tecnolgico, mas direcionada ao treinamento de mo de obra desempregada recentemente, que tambm deve atender aos interesses imediatos do mercado. A segunda tese compreende a educao como parte do ajuste estrutural, enquanto esforo desenvolvido pelas instituies internacionais para aliviar a pobreza dos pases e regies pobres. Dessa forma, se a pobreza considerada consequncia do [...] baixo nvel de escolarizaes educacionais; pouca sade; falta de [...] servios para os pobres [...] as aes para alivi-la devem incluir: a promoo de um crescimento sustentvel e estvel; a oferta de educao, sade e servios bsicos; o alcance da eficcia das instituies pblicas; a realizao do ajuste fiscal; a ampliao de poder aos pobres, bem como representatividade e a possibilidade de participao nos processos decisrios; e a promoo do crescimento econmico(SOARES, 2007). A educao reivindicada para a maioria da populao excluda do mercado de trabalho e da participao na vida econmica, poltica e cultural, resume-se aos conhecimentos bsicos necessrios favorveis ao mercado de trabalho, tais como flexibilidade, competncia e criatividade. A aquisio de competncias sociais bsicas e contedos especficos deve existir na sociedade capitalista devido o consumo, na medida em que as mercadorias so substitudas por outras mais sofisticadas e exigem um processo de aprendizagem para sua compra e utilizao. Um nvel to baixo de escolarizao ameaa o estabelecimento de uma sociedade democrtica estvel, arruna o crescimento econmico do Brasil a longo termo e coloca srias dvidas quanto capacidade da sociedade brasileira [...] para enfrentar os desafios da atual economia mundial altamente competitiva.
[...] considerando que nveis de baixa renda esto associados a baixos nveis de educao, os esforos de reduo de pobreza continuaro a ser limitados no Brasil, a no ser que paralelamente a esses esforos sejam feitos significativos investimentos em educao (BANCO MUNDIAL, 1994, p. 10).

O progresso na educao um requisito para sustentar o crescimento a longo prazo assim como para aliviar a pobreza e reduzir a desigualdade de renda [...]. Os nveis de pobreza, assim, como os

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ndices de desigualdades excepcionalmente altos do Brasil, esto ligados as grandes disparidades no desenvolvimento regional, educao, sade [...] gastos pblicos. [...]. Os baixos ndices de educao permanecem uma determinante central dos altos ndices de pobreza (VIANNA, 1998, pp. 95-103). Segundo Cunha (1979), a educao, ao ser concebida como mecanismo de mediao na reduo das desigualdades sociais e superao do prprio atraso do desenvolvimento brasileiro, cumpre sua [...] funo ideolgica de dissimular os mecanismos de discriminao da prpria educao, bem como; os da ordem econmica. As desigualdades entre as classes sociais bem como a dissimulao que as produz (pela educao) so produto da ordem econmica capitalista. Uma anlise histrica nos releva que, no Brasil, o avano das relaes capitalistas prescindiu do sistema escolar. A escolarizao representou a via de acesso e de ascenso, dentro dos servios pblicos em geral, destinado s elites, consideradas cultas e esclarecidas, a quem caberia, em ltima instncia, a responsabilidade pelo estudo e soluo dos problemas nacionais de ordem econmica, poltica, cientfica e moral. Assim, a poltica educacional, consubstanciada no processo de reestruturao econmica, passa a viabilizar os prprios valores do mercado e suas exigncias ideolgicas. A educao, na evoluo do capitalismo, especialmente em um contexto em que as camadas mdias em expanso buscavam ascenso social, via ascenso ocupacional, funcionou como uma espcie de controle entre a oferta e a demanda de ocupaes. A necessidade de promover reformas na educao est inscrita no contexto mais amplo do processo de reestruturao econmica do pas, na qual convergem e articulam os condicionantes requeridos s polticas macroeconmicas diagnosticadas que devem se materializar nos ajustes estruturais e setoriais implementados em cada pas muturio submetidos aos emprstimos internacionais.

CONSIDERAES FINAIS
Para podermos concluir esta unidade consideramos que as polticas pblicas em educao devem ser prtica constante dos governos que devem ser afinados no cumprimento de leis que favorecem o desenvolvimento de um processo educativo de qualidade para todos os que buscam a Escola. As leis voltadas para educao devem ser cumpridas fielmente pelos governos para assegurar as condies adequadas de trabalho e eficincia em todos os programas efetivos e suplementares para a garantia de um processo educativo pautado na qualidade. A ao da sociedade na exigncia no cumprimento das polticas pblicas e na cobrana de prticas que conduzam a um processo firme de garantia da qualidade da educao deve ser uma motivao constante de todo povo que deve buscar sempre os mecanismos de garantia do direito educao que est presente na legislao brasileira e deve ser uma ao constante dos Poderes constitudos. A educao deve ser ponto de luta de todos os cidados que devem cobrar dos governantes polticas pblicas que assegurem
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educao pblica e gratuita com qualidade e eficincia. vital que haja um processo de entendimento das leis que permitem a qualidade na educao para que o povo saiba exigir das autoridades o cumprimento das leis que hoje motivam o processo educacional e que muitos governantes ao entrar no Poder teimam em no cumprir. A educao deve ter sempre no povo seu motivador maior e os poderes devem ser eficazes no cumprimento das leis e na ao constante de gerao de qualidade, valorizao e eficincia em todos os processos pedaggicos.

BOURDIEU, Pierre. O indivduo na sociedade. 3. ed. So Paulo: Pioneira, 1975. BRAVO, M.I.S.: Potyara, A. P.P. (Orgs). Poltica Social e Democracia. So Paulo: Cortez, 2001. MANACORDA, Mrio. O princpio educativo em Gramsci. Porto Alegre: Artes Mdicas, 1990. MORIN, Edgar. Os sete saberes necessrios educao do futuro. 8. ed. So Paulo: Cortez, 2003. PILETTI, Nelson. Sociologia da Educao. 6. ed. So Paulo: tica, 1988.

Acesse os links: <www.mec.gov.br>. <www.klickeducacao.com.br>. <www.todospelaeducacao.org.br>. <www.fnde.gov.br>. <www.educacaoparatodos.org>. <www.unesco.org>.

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ATIVIDADE DE AUTOESTUDO
ESTUDO DE TEXTO: leia o texto a seguir e responda o que for solicitado.
ESCOLA PBLICA: UM MAL NECESSRIO Adeilde Francisca de Santana Olhando a histria da educao, percebe-se que esta, era algo que pertencia a classe dominante e totalmente negada aos proletrios. Para estes, restava apenas o aprendizado do ofcio dos pais, aos quais iam passando de gerao gerao. Contudo, a dinamicidade do mundo fez surgir novos fatos sociais, fortificou a burguesia, desenvolveu o capitalismo e levou o homem a pensar a educao como forma de ascenso social. Para o homem a aquisio do conhecimento ia proporcionar uma libertao atravs da mudana de classe e para a sociedade era preciso preparar indivduos que pudessem atender a demanda das necessidades que surgiam na nova sociedade e a revoluo francesa e industrial foi o estopim que evidenciou ao mundo a importncia de freqentar a escola para aproximar as classes sociais. Dentro desse pensamento, a escola passa a ser vista como o antdoto para todos os males. O elixir milagroso que curava todas as enfermidades que se abatia na sociedade. A propagao do conhecimento ia desenvolver a economia, as cincias, as tecnologias e preparar os homens para dominar as mquinas , formando assim uma mo de obra especializada. A idia da escola da minoria intelectual ficava para trs e surge com o liberalismo uma escola nova. Idealizada como ferramenta de mudana do povo e capaz de libert-los da tirania em que viviam, criando uma sociedade mais justa com indivduos mais livres. Dessa forma, fazia-se necessrio expandir as escolas para todos, tornando-a mais popular e de fcil acesso. Essas idias europias atravessaram os oceanos e chegaram no Brasil por volta de 1930, tendo como representantes Ansio Teixeira, Fernando de Azevedo, Loureno Filho, etc. Para eles, a implantao da Escola Nova, tinham trs objetivos: primeiro, equiparar o progresso nacional e industrial com o progresso mundial; segundo, desenvolver e qualificar o sistema democrtico e por ltimo, Propagar entre a sociedade a idia de ultrapassar sua condio de nascimento atravs da conquista de um diploma. Assim, o homem atravs da educao podia mudar seu destino e o destino do seu Pas. Atravs das suas escolhas e do uso de suas habilidades ele podia interferir ativamente na economia, na sade, segurana, na prpria educao, enfim, em todos os segmentos da sociedade. A Educao o reflexo da sociedade e como tal ela pensada para atender as necessidades dessa sociedade a partir dos acontecimentos sociais que vo surgindo. E nos meados da dcada de 50 e 60 at o golpe militar de 64 houve um aumento de atividades que exigiam informao tais como o comrcio, servios, finanas, administrao e que carecia de trabalhadores com esse perfil de conhecimento at ento desconsiderado. A escola pblica passa a ofertar uma educao baseada nessa demanda e surge tambm os movimentos culturais e de alfabetizao valorizando a cultura popular. Porm, a educao ministrada at agora, representava as ideologias da classe dominante e da chocou-se com os novos ideais de uma educao libertadora, contrria aos interesses dos que detinham o poder. Para estes, a educao conscientizadora era uma forma de rebeldia contra o sistema e assim foi sufocada pelo regime e golpe militar de 1964. No interessava a estes formar cidados pensantes e sim trabalhadores para operarem as mquinas e assim desenvolver economicamente o Pas. Para isso ampliaram a escola pblica, os cursos profissionalizantes e a inculcao dos sentimentos cvicos e de amor a Ptria. Se por um lado a escola pblica se aproximava do objetivo de universalizao, por outro se afastava cada vez mais das expectativas de quem idealizou em virtude de exercer uma educao tradicional, seletiva e sem inovao nos mtodos avaliativos. Como resultado, o alto ndice de reprovao privilegiava uma minoria enquanto os demais eram discriminados como fracassados. E hoje, assim como no passado, a educao ainda vista como o passaporte para mudana social do indivduo e as escolas pblicas esto por toda parte mas contraditoriamente, quanto mais se avana na ampliao da rede escolar, mais diminu a qualidade do ensino.

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certo que houve avanos. fato que as escolas Municipais, Estaduais e Federais esto por toda parte, seja na forma presencial como na modalidade distncia, porm o acesso democrtico para todos mascarado pela falta real de oportunidade. Historicamente os menos favorecidos jamais tiveram acessos de igualdade e atualmente, apesar das muitas leis de proteo das minorias, dos programas de incluso, das cotas e tudo mais, as escolas pblicas ainda privilegiam uma minoria, quando oferta em sua educao bsica um ensino de baixa qualidade, ministrada por professores desmotivados para alunos incrdulos. O que se observa que h a preocupao em manter o aluno na escola, evitar a reprovao, mas no h uma extenso dessa preocupao no sentido de fornecer ao estudante a educao bsica referenciada no artigo 205 da Constituio Brasileira que reza que a formao bsica deve proporcionar: ...o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. O trip acima est distante de ser praticado no universo escolar. A realidade que temos uma escola pblica dilacerada, onde os indivduos h muito, desconhece o que ser cidado pois vm de uma sociedade desigual, onde seus direitos bsicos de sade , segurana, habitao foram negados e a qualificao profissional para um trabalho que no existe. Disponvel em: <http://www.artigonal.com/educacao-artigos/escola-publica-um-mal-necessario-3550909.html>. Acesso em: 27 mar. 2011.

Questes para debate: 1. Pontue ideias centrais do texto. 2. Reflita sobre as condies educacionais contemporneas embasado em seu processo educacional. 3. Como mudar as estruturas educacionais existentes? 4. Quais fatores que me condicionam para uma educao humanstica ou para a vida, e no voltada ao trabalho ou ao capital?

A educao um processo social, desenvolvimento. No a preparao para a vida, a prpria vida. John Dewey

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UNIDADE III

SADE
Professor Me. Danilo Stocco de Souza Objetivos de Aprendizagem Incorporar e implementar a reflexo sobre a promoo da sade. Contribuir para o conhecimento de polticas pblicas voltadas para a sade. Diagnosticar fatores determinantes e/ou condicionantes sobre a atual conjuntura da sade pblica. Fomentar novas iniciativas de participao e controle social no mbito da sade pblica.

Plano de Estudo A seguir, apresentam-se os tpicos que voc estudar nesta unidade: As Polticas de Sade: Evoluo Histrica A Promoo da Sade O Sistema nico de Sade e os Conselhos de Sade

INTRODUO
Entre as polticas pblicas consolidadas pela Constituio Federal de 1988 no cenrio nacional encontramse os fundamentos da transformao do sistema de sade brasileiro. A Constituio Federal de 1988 definiu a criao do SUS, que tem como princpio bsico o acesso universal e igualitrio s aes e servios para a promoo, proteo e recuperao da ateno sade. O texto constitucional expressa, ainda, uma clara inteno de deslocar o poder do centro para a periferia, tendo como o eixo central a descentralizao, reforando a autonomia local e a participao da comunidade. As polticas pblicas de ateno sade revestem-se de importncia no quadro sanitrio brasileiro, no somente como estrutura de organizao institucional da rea da sade e modelo de atendimento clientela, mas especialmente pela mudana impressa nas formas de direcionar, conceber, pensar e fazer a assistncia sade no pas. Apesar dos avanos alcanados nas ltimas dcadas, coexistem ainda aspectos inovadores e conservadores desse sistema, como caracterstica da ateno sade no Brasil. Neste contexto, discutiremos nesta unidade a evoluo histrica das polticas de sade no Brasil, a promoo da sade, o Sistema nico de Sade e as frentes de controle e fiscalizao e implementao que vem surgindo por meio dos conselhos de sade na conjuntura contempornea.

AS POLTICAS DE SADE: EVOLUO HISTRICA


Abordar o tema sade, ainda que especificamente as polticas de sade, requer, inicialmente, compreender o sentido conferido a este tema. Possas (1989) compreende que o fenmeno sade tem sido tambm concebido como expresso do modo de vida (estilo e condies de vida), capaz de explicar, juntamente com as condies de trabalho e o do meio ambiente, o perfil epidemiolgico da populao (PAIM; ALMEIDA FILHO, 2000, p. 67). Tal conceituao permite compreender como se desencadeiam as articulaes compostas por quatro dimenses da reproduo social: a reproduo biolgica, que compreende a capacidade imunolgica e a herana gentica; a reproduo das relaes ecolgicas, que engloba a interao dos indivduos e grupos com o ambiente residencial e do trabalho; a reproduo das formas de conscincia e comportamento, reconhecida na cultura do povo; e a reproduo das relaes econmicas, ambiente de realizao da produo, distribuio e consumo (PAIM; ALMEIDA FILHO, 2000). Esse modelo de reproduo social permite identificar diferentes espaos e estratgias de interveno sanitria: a) indivduos, correspondente ao espao singular e estratgias de alto risco; b) grupos sociais, comportados em espao particular, que prev estratgias populacionais; c) modelos econmicos, que
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compreende o espao geral e as polticas de sade (CASTELLANOS, 1991 apud PAIM; ALMEIDA FILHO, 2000). Nesse mesmo modelo, consoante as respostas sociais ao fenmeno sade/doena, a vigilncia da sade constitui uma prtica sanitria a quem cabe organizar os processos de trabalho em sade, utilizandose de operaes que confrontem problemas de enfrentamento contnuo em espao determinado. Um modelo de vigilncia em sade, determinado para a sade/doena na coletividade, fundamenta-se na epidemiologia e nas cincias sociais. Desde o momento como a vigilncia em sade se orienta para intervenes, visando ao controle de danos, controle de riscos e controle de causas, transcende a prtica de tratamento e abre espao para a reatualizao da reflexo e da ao, no que se refere promoo da sade e qualidade de vida (PAIM; ALMEIDA FILHO, 2000). Minayo (2004), por sua vez, descreve a sade enquanto questo humana e existencial, uma problemtica compartilhada indistintamente por todos os segmentos sociais, diferenciada apenas diante das condies de vida e de trabalho, que caracterizam as formas de pensar, sentir e agir a respeito da sade. Tendo a sade e a doena expressada agora e sempre uma relao que perpassa o corpo individual e social, confrontando com as turbulncias do ser humano enquanto ser total, considera a sade e doena como fenmenos clnicos e sociolgicos vividos culturalmente (MINAYO, 2004, p. 16). Pois sempre esteve presente a dor, a doena e a sade e, mesmo antes do surgimento da sade pblica, houve quem se preocupasse com as enfermidades que afligem os indivduos e as populaes. Dessa afirmao apreende-se que: O olhar da sade pblica sobre o corpo social precedido do olhar, profissional ou no, sobre o corpo enfermo dos indivduos (SCLIAR, 2002, p. 11). O interesse pela sade como tema de poltica pblica teve mais nfase durante os sculos XVII e XVIII especialmente na Alemanha, quando as obrigaes do Estado quanto sade receberam mais ateno. Evoluiu, na segunda metade do sculo XVIII, com a criao de uma poltica mdica pelo governo. Johann Peter Frank (1748-1821) reconhecido como pioneiro da Sade e da Medicina social, escrevendo sobre as medidas do governo para a proteo da sade pblica (ROSEN, 1994). A definio clssica de Sade Pblica, elaborada por Winslow na dcada de 1920, foi revista por Terris (1992 apud PAIM; ALMEIDA FILHO, 2000, p. 33) e descrita como [...] a arte e a cincia de prevenir a doena e a incapacidade, prolongar a vida e promover a sade fsica e mental mediante os esforos organizados da comunidade. Quatro tarefas bsicas foram propostas por Terris (1992), para a teoria e a prtica de uma Nova Sade Pblica: preveno das doenas no infecciosas; preveno das doenas infecciosas; promoo da sade; melhoria da ateno mdica e da reabilitao. O campo de aplicao da Nova Sade Pblica engloba as condies e respostas assentadas nas bases cientficas das cincias biolgicas, sociais e comportamentais, tendo como reas de aplicao populaes, problemas e programas. A limitao desse campo cientfico, portanto, pressupe o desenvolvimento de uma tipologia em sade,

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distinguindo os nveis de atuao individual e subindividual, concentrando a pesquisa biomdica e a pesquisa clnica, [...] em relao ao nvel populacional toma como objeto de anlise as condies (pesquisa epidemiolgica) e as respostas sociais frente aos problemas de sade, ou seja, com pesquisa em sistemas de sade, polticas de sade, organizao de sistemas de sade, investigao em servios e recursos de sade (PAIM; ALMEIDA FILHO, 2000, p. 34). A expresso sade pblica e sua correspondente definio, no entanto, surgiram em razo das necessidades de planejar aes de sade, individualizadas e/ou coletivas. A fundao da Sade Pblica a Organizao Mundial da Sade (OMS) formulou o conceito: Sade o estado mais completo de bemestar fsico, mental e social e no apenas a ausncia de enfermidade. Nery (2002) cita o que denomina de Universo da Sade Pblica, que abrange o homem ao longo de seu ciclo vital, inserido no macroambiente e no microambiente, em um processo de interao mtua, e destaca como reas de aplicao a populao, tendo como objeto de anlise as condies de sade da populao, grau de tratamento do ambiente, face ao desenvolvimento de programas, e o controle social como resposta a esses aspectos. No Brasil, a partir do ano de 1920, o Servio Sanitrio comea a ampliar as atividades, com a proteo infncia, a inspeo de amas de leite e a profilaxia em geral. Pelo Cdigo Sanitrio de 1918 e pela Reforma de 1925, a Sade Pblica nacional cria e impe sua rea de atuao e sua autoridade no aparelho estatal. Merhy (1997) ao referir-se recuperao de princpios bsicos da sade, afirmados pela perspectiva desenvolvimentista das dcadas de 1950 e 1960, considera que essa foi uma linha que postulou combate dicotomia das aes de sade, tcnica e institucionalmente, com a unificao das aes no nvel ministerial e dos servios de sade, tornando-se estratgica a conceituao de uma rede bsica de sade, porta de entrada dos servios e obediente hierarquia tecnolgica da assistncia sade como primria, secundria e terciria. Segundo o Ministrio da Sade (2002), a realizao da 8 Conferncia Nacional de Sade, em 1986, reuniu uma gama diversificada de representantes sociais de todo o pas, legitimando-se os princpios e a doutrina do Movimento da Reforma Sanitria, conferindo a ele um fortalecimento poltico e determinando a incorporao desses princpios ao texto constitucional de 1988 com a determinao da responsabilidade do Estado na proviso das aes e servios necessrios garantia desse direito, assegurado pela Constituio Federal de 1988 como um sistema pblico descentralizado. Nos discursos do Estado, seja a Sade Pblica usada como agente de transformao da indigncia, do trabalho com a comunidade, no desenvolvimento de uma conscincia crtica, [...] origina-se como uma prtica social que resulta da contradio fundamental entre capital e trabalho, da diviso do coletivo em classes antagnicas, constituindo-se em elemento importante na reproduo capitalista (IYDA, 1994, p. 20). No currculo da Sade Pblica constam as tentativas, a partir da Repblica, em transform-la em uma

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identidade social constituindo-se uma esfera da ao estatal, rea de atuao e especificidade, de modo a oferecer s classes sociais as representaes e os mecanismos de controle social, alm da formao de intelectuais para o exerccio das funes, onde se destaca o papel dos institutos Oswaldo Cruz (Rio de Janeiro) e de Higiene (So Paulo) (IYDA, 1994). No Brasil, segundo Cabreira (2003), o incio da dcada de 1980 destaca a emergncia de um fato novo em relao poltica de sade, com a constituio de um movimento de reivindicao de uma reforma sanitria. poca, tratou-se de um movimento que denunciou as condies inaceitveis de assistncia sade da populao brasileira, constante no processo de redemocratizao do pas e envolvendo toda a sociedade civil, em uma proposta de reforma baseada em um referencial que subentende a incapacidade do sistema vigente de solucionar a questo sanitria, se no ousar transformaes profundas. Visava, especificamente, criar um novo modelo: o Sistema nico de Sade. Nessa perspectiva essa posio transformadora em conjunto com a rede bsica da sade, parte de uma leitura estrutural do momento e apontando a necessidade de buscar outro padro das polticas sociais, posto que isso se traduzia em uma modificao radical da relao Estado/classe, referente ao controle efetivo que a sociedade civil tivesse sobre o Estado, definindo como lema democratizao do poder poltico e socializao dos benefcios (MERHY, 1997, p. 223). Assim propunha: sade como direito de todos e dever do Estado; acesso aos bens sociais que determinavam a melhoria da qualidade de vida e do nvel de sade; acesso aos servios de sade de forma universal e igualitria. Era exigido, portanto, mudana jurdico-poltica da natureza da sade, controle da poltica pelo poder pblico, modificao das bases financeiras que deveriam situar-se no campo da seguridade social e a introduo como orgnico a esse modelo o Sistema nico de Sade e a participao dos grupos sociais da sociedade civil, por meio de suas entidades representativas junto ao Estado, para a gesto dos servios. Por ocasio da promulgao da nova Constituio Federal da Repblica, em 1988, em seu artigo 196 estabeleceu a sade como direito de todos e dever do Estado e, no artigo 198, trata do Sistema nico de Sade, referindo que as aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico organizado, de acordo com as seguintes diretrizes: I descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo; II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais; III - participao da comunidade (BRASIL, 1988). O SUS financiado com recursos do oramento da seguridade social da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e do Municpio e ainda por outras fontes, seguindo-se os termos do art. 195 da Constituio Federal (NERY, 2002). A efetiva implantao do SUS exigiu um processo de elaborao e aprovao da legislao infraconstitucional, denominada de Leis Orgnicas da Sade, compreendendo as Leis n 8.080 e 8.142 que detalhou princpios, diretrizes gerais e condies para a organizao e funcionamento do sistema,

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leis essas, que sofreram disputa poltica e somente receberam aprovao em dezembro de 1990 (CARVALHO; MARTIN; CORDONI Jr., 2001, p. 41). O Ministrio da Sade (BRASIL, 1990) props os seguintes princpios doutrinrios e organizativos que do alicerce para as atuais Polticas Nacionais na Sade:
- UNIVERSALIDADE a garantia de ateno sade por parte do sistema, a todo e qualquer cidado. Com a universalidade, o indivduo passa a ter direito de acesso a todos os servios pblicos de sade, assim como queles contratados pelo poder pblico. - EQUIDADE assegurar aes e servios de todos os nveis de acordo com a complexidade que cada caso requeira, more o cidado onde morar, sem privilgios e sem barreiras. Todo cidado igual perante o SUS e ser atendido conforme suas necessidades at o limite do que o sistema puder oferecer para todos. - INTEGRALIDADE - o reconhecimento na prtica dos servios de que: cada pessoa um todo indivisvel e integrante de uma comunidade; as aes de promoo, proteo e recuperao da sade formam tambm um todo indivisvel e no podem ser compartimentalizadas; as unidades prestadoras de servio, com seus diversos graus de complexidade, formam tambm um todo indivisvel configurando um sistema capaz de prestar assistncia integral. - REGIONALIZAO e HIERARQUIZAO - Os servios devem ser organizados em nveis de complexidade tecnolgica crescente, dispostos numa rea geogrfica delimitada e com a definio da populao a ser atendida. Isto implica na capacidade dos servios em oferecer a uma determinada populao todas as modalidades de assistncia, bem como o acesso a todo tipo de tecnologia disponvel, possibilitando um timo grau de resolubilidade (soluo de seus problemas). O acesso da populao rede deve se dar atravs dos servios de nvel primrio de ateno que devem estar qualificados para atender e resolver os principais problemas que demandam os servios de sade. Os demais, devero ser referenciados para os servios de maior complexidade tecnolgica. A rede de servios, organizada de forma hierarquizada e regionalizada, permite um conhecimento maior dos problemas de sade da populao da rea delimitada, favorecendo aes de vigilncia epidemiolgica, sanitria, controle de vetores, educao em sade, alm das aes de ateno ambulatorial e hospitalar em todos os nveis de complexidade. - RESOLUBILIDADE - a exigncia de que, quando um indivduo busca o atendimento ou quando surge um problema de impacto coletivo sobre a sade, o servio correspondente esteja capacitado para enfrent-lo e resolv-lo at o nvel da sua competncia. - DESCENTRALIZAO - entendida como uma redistribuio das responsabilidades quanto s aes e servios de sade entre os vrios nveis de governo, a partir da idia de que quanto mais perto do fato a deciso for tomada, mais chance haver de acerto. Assim, o que abrangncia de um municpio deve ser de responsabilidade do governo municipal; o que abrange um estado ou uma regio estadual deve estar sob responsabilidade do governo estadual, e, o que for de abrangncia nacional ser de responsabilidade federal. Dever haver uma profunda redefinio das atribuies dos vrios nveis de governo com um ntido reforo do poder municipal sobre a sade o que se chama municipalizao da sade. - PARTICIPAO DOS CIDADOS - a garantia constitucional de que a populao, atravs de suas entidades representativas, participar do processo de formulao das polticas de sade e do controle da sua execuo, em todos os nveis, desde o federal at o local. Essa participao deve se dar nos Conselhos de Sade, com representao paritria de usurios, governo, profissionais de sade e prestadores de servio. Outra forma de participao so as conferncias de sade,

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peridicas, para definir prioridades e linhas de ao sobre a sade. Deve ser tambm considerado como elemento do processo participativo o dever das instituies oferecerem as informaes e conhecimentos necessrios para que a populao se posicione sobre as questes que dizem respeito sua sade. - COMPLEMENTARIEDADE DO SETOR PRIVADO - A Constituio definiu que, quando por insuficincia do setor pblico, se for necessrio a contratao de servios privados, isso deve se dar sob trs condies: a celebrao de contrato, conforme as normas de direito pblico, ou seja, interesse pblico prevalecendo sobre o particular; a instituio privada dever estar de acordo com os princpios bsicos e normas tcnicas do SUS.

Muitos fatores contemporneos esto presentes na Sade Pblica tal como apresentada: os aspectos econmicos, cujos efeitos tm induzido pessoas da classe mdia a incorporar filas de desemprego e subemprego; aspecto poltico, em que a desatualizao dos partidos, movimentos polticos, burocracia, centralismo entre outros fatores, impedem a operacionalizao de projetos sociais; o aspecto cultural, que aceita a imposio de modelos de sade incoerentes com a realidade social nacional, incorrendo em prejuzos; aspecto moral, representativo de um estado de resignao face as condutas negativas como o oportunismo, a corrupo, a inconsequncia, a confuso dos fins com os meios; e, aspecto social, que envolve os demais aspectos discutidos, e contribuem para o enfraquecimento da Sade Pblica, para o entrave da aplicao de recursos, operacionalizao de programas de sade, prejudicando o desenvolvimento social das comunidades. Contudo, mesmo com os avanos no que diz respeito s conquistas de polticas pblicas na sade, por ora, vigora um estado de sade pblica orientado pela medocre vontade poltica, por relaes ideolgicas, pela manuteno do poder econmico da sociedade capitalista, que visa o lucro e no o homem, diante da incompetente administrao da rea de sade em seus diferentes nveis, em razo da ausncia de conscincia coletiva e indefinio de prioridades (NERY, 2002).

Fonte: PHOTOS.COM

A PROMOO DA SADE
A noo de Promoo da Sade vem se desenvolvendo de forma mais vigorosa principalmente nas duas ultimas dcadas, nos pases em desenvolvimento (BRASIL, 2002). Observase que, em um mundo globalizado, a promoo da sade apresenta um forte componente internacionalista, presente em todos os seus documentos de natureza mais poltica. Para Carvalho (1996 apud BECKER, 2001) o conceito de promoo da sade passa a ser a espinha dorsal da nova sade pblica e definido pela primeira vez em termos de polticas e estratgias. A Carta de Ottawa (OPAS, 1986) define Promoo da Sade como o processo de capacitao da comunidade para atuar na melhoria da sua qualidade de vida e sade, incluindo uma maior participao

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no controle deste processo inserindo-se, dessa forma, no grupo de conceitos mais amplos, reforando a responsabilidade e os direitos dos indivduos e da comunidade pela sua prpria sade. Ela estabelece, assim, que as condies e os recursos fundamentais para a sade so: paz, habitao, educao, alimentao, renda, ecossistema estvel, recursos sustentveis, justia social e equidade, afirmando que o incremento nas condies de sade requer uma base slida nestes pr-requisitos bsicos. Para Buss (2003), equidade em sade um dos focos da promoo da sade, cujas aes objetivam reduzir as diferenas no estado de sade da populao e no acesso a recursos diversos para uma vida mais saudvel. Em pases e regies em desenvolvimento, como a Amrica Latina e o Brasil, em particular, evidente que se necessita trabalhar com o conceito mais amplo de promoo da sade, o que conduz tambm construo de prticas sociais mais abrangentes para que de fato se promova a sade (CZERESNIA, 2003). Para Gutierrez (1997 apud Buss, 2003), Promoo da Sade o conjunto de atividades, processos e recursos, de ordem institucional, governamental ou da cidadania, orientados a propiciar o melhoramento de condies de bem-estar e acesso a bens e servios sociais, que favoream o desenvolvimento de conhecimentos, atitudes e comportamentos favorveis ao cuidado da sade e o desenvolvimento de estratgias que permitam populao um maior controle sobre sua sade e suas condies de vida, a nvel individual e coletivo. O enfoque da promoo da sade , pois, mais amplo e abrangente, procurando identificar e enfrentar os macrodeterminantes do processo de sade-doena, e buscando transformlos favoravelmente na direo da sade. Como a sade no apenas a ausncia de enfermidades, os indivduos sem evidncias clnicas poderiam progredir a estados de maior fortaleza estrutural, maior capacidade funcional, maiores sensaes subjetivas de bem-estar, e objetivas de desenvolvimento individual e coletivo. Em essncia, o verdadeiro sentido da promoo da sade propriamente dita (GUTIERREZ, 1997 apud BUSS, 2003). Por sua vez, Costa e Lpez (1996 apud DIAS et al., 2004), reafirmam a Promoo da Sade como a combinao de estratgias de educao para a sade e apoios de tipo organizativo, legislativo ou normativo, econmico e ambiental que facilitem as prticas de comportamentos saudveis. O ponto crtico em todo o debate, segundo Buss (2003), a linha divisria entre a Promoo da Sade e a Preveno de Doenas. A preveno, diferente da promoo, orienta-se mais s aes de deteco, controle e enfraquecimento dos fatores de risco ou fatores causais de grupos de enfermidades ou de uma enfermidade especfica; seu foco a doena e os mecanismos para atac-la mediante o impacto sobre os fatores mais ntimos que a geram ou precipitam (CZERESNIA, 2003). O termo Prevenir tem o significado de preparar; chegar antes de; dispor de maneira que evite (dano, mal); impedir que se realize. As aes preventivas definem-se como intervenes orientadas a evitar o surgimento de doenas especficas, reduzindo sua incidncia e prevalncia nas populaes, enquanto que Promover tem o significado de dar impulso a; fomentar; originar; gerar; o termo tem uma abrangncia maior no seu campo de ao (FERREIRA, 1986 apud CZERESNIA, 2003). Desta forma, as estratgias de promoo enfatizam a
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transformao das condies de vida e de trabalho que conformam a estrutura subjacente aos problemas de sade, demandando uma abordagem intersetorial (CZERESNIA, 2003). Assim sendo, apresentamos os princpios de ao para a promoo da sade: polticas pblicas de sade; criao de ambientes favorveis sade; incremento do poder das comunidades; desenvolvimento de habilidades e atitudes pessoais; e reorientao dos servios de sade, que so explicitados a seguir:

FORMULAO E IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS DE SADE


As Polticas Pblicas de Sade se expressam por diversas abordagens complementares, que incluem legislao, medidas fiscais, taxaes e mudanas organizacionais entre outras, e por aes coordenadas que apontam para a equidade em sade, distribuio mais equitativa da renda e polticas sociais (BUSS, 2003). Elas colocam a sade na agenda de prioridades dos polticos e dirigentes em todos os nveis e setores, chamando a ateno para as consequncias que suas decises podem ocasionar no campo da sade e a aceitar a responsabilidade poltica com a sade. uma ao coordenada que aponta para a equidade em sade, distribuio mais equitativa da renda e polticas sociais (OPAS, 1986). Polticas Pblicas de Sade criam-se ambientes favorveis para que as pessoas possam viver vidas saudveis, facilitando acesso a opes saudveis de vida para os cidados, criando ambientes sociais e fsicos comprometidos com a sade. Para formular tais polticas, os setores governamentais correlatos como de agricultura, comrcio, educao, indstria e comunicao devem levar em considerao a sade como um fator essencial. Um princpio bsico de justia social assegurar que a populao tenha acesso aos meios imprescindveis para uma vida saudvel e satisfatria. Ao mesmo tempo, isto aumentar a produtividade da sociedade, tanto em termos sociais como econmicos. As iniquidades no campo da sade tm razes nas desigualdades existentes na sociedade. Para super-las, requerem-se polticas que busquem incrementar o acesso aos menos favorecidos a bens e servios promotores de sade e criar ambientes favorveis. A igualdade no acesso aos servios de sade, particularmente quanto aos cuidados primrios, um aspecto vital da equidade em sade (OPAS, 1996).

CRIAO DE AMBIENTES FAVORVEIS SADE


Este princpio implica no reconhecimento da complexidade das nossas sociedades e das relaes de interdependncia entre diversos setores. A proteo do meio ambiente e a conservao dos recursos naturais, o acompanhamento sistemtico do impacto que as mudanas no meio ambiente produzem sobre a sade, bem como a conquista de ambientes que facilitem e favoream a sade, como o trabalho, o lazer, o lar, a escola e a prpria cidade, passam a compor centralmente a agenda da sade.

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Isso nos remete a intersetorialidade que uma conduta institucional em que tcnicos, gestores e lideranas, passam a perceber que os problemas que esto formulados pelas demandas sociais so de ordem complexa e precisam ser vistos de forma integrada, para que haja compreenso de sua globalidade e efetividade nas aes especializadas (GONALVES; JUNIOR; LISBOA, 2003). Nessa tica, o conceito ampliado de sade busca aes que podem se concretizar em qualquer espao, nas escolas, nos ambientes de trabalho, nos locais de lazer, ou seja, no espao-territrio onde vivem as pessoas (GONALVES; JUNIOR; LISBOA, 2003). Novas formas de gesto e arranjos institucionais devem resultar em uma estratgia que busque a promoo da vida, no sentido de compartilhar possibilidades para que todos possam viver seus potenciais de forma plena e perceber a interdependncia entre indivduos, organizaes e grupos populacionais, bem como os conflitos decorrentes dessa interao (AKERMAN, 2004 apud DOBASHI et al., 2005). A incorporao das aes intersetoriais no processo de gesto da cidade uma nova maneira de governar, em que se priorizam a identificao dos problemas para que se alcance uma soluo integrada, tentando superar a fragmentao das polticas, para considerar o cidado na sua totalidade, compreendendo suas necessidades. Entretanto, no se deve destacar a Intersetorialidade como estratgia nica e/ou definitiva em sua aplicao, pois isso significaria negar as demais conquistas e respostas de enfrentamento aos problemas sociais, como a mobilizao social e a cidadania (CAMPOS, 2005). Desse modo, novas formas de gesto e arranjos institucionais devem resultar em uma estratgia que busque a promoo da vida, no sentido de compartilhar possibilidades para que todos possam viver seus potenciais de forma plena e perceber a interdependncia entre indivduos, organizaes e grupos populacionais, bem como os conflitos decorrentes dessa interao (AKERMAN, 2004 apud DOBASHI et al., 2005).

O REFORO DA AO COMUNITRIA
O desenvolvimento das comunidades feito com os recursos humanos e materiais nelas existentes para intensificar a autoajuda e o apoio social, e para desenvolver sistemas flexveis de reforo da participao popular na direo dos assuntos de sade, requerendo um total e contnuo acesso informao, s oportunidades de aprendizado para os assuntos de sade, assim como o apoio financeiro adequado (OPAS, 1986). O Reforo da Ao Comunitria acontece com o incremento do poder tcnico e poltico das comunidades (empowerment), ou seja, o controle dos seus prprios esforos em busca de seu destino (BUSS, 2003). A promoo da sade trabalha mediante aes comunitrias concretas e efetivas no desenvolvimento das prioridades, na tomada de deciso, na definio de estratgias e na sua implementao, visando melhoria das condies de sade (BUSS, 2003).
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Fonte: PHOTOS.COM

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O DESENVOLVIMENTO DE HABILIDADES E ATITUDES PESSOAIS


Buss (2003) enfatiza que o desenvolvimento de habilidades e atitudes pessoais so de suma importncia e favorveis para todas as etapas da vida. Para que isto se consolide imprescindvel a divulgao de informaes sobre a educao para a sade, o que deve ocorrer no lar, na escola, no trabalho e em qualquer espao coletivo, sendo que as mais diversas organizaes devem se responsabilizar por tais aes. A Promoo da Sade se apoia no desenvolvimento pessoal e social mediante a divulgao de informao, educao para a sade e intensificao das habilidades vitais. Aumentando-se as opes disponveis as populaes podero exercer maior controle sobre sua prpria sade e sobre o meio ambiente, bem como fazer opes que conduzam a uma melhor sade. Capacitar as pessoas para aprender durante toda a vida, preparando-as para as diversas fases da existncia, inclui tambm o enfrentamento das doenas crnicas e causas externas. Esta tarefa deve ser realizada nas escolas, nos lares, nos locais de trabalho e em outros espaos comunitrios. As aes se realizam por meio de organizaes educacionais, profissionais, comerciais e voluntrias, bem como pelas instituies governamentais. A dimenso da educao em sade atribui a ideia de empowerment ou empoderamento, ou seja, o processo de capacitao (aquisio de conhecimentos) e de conscincia poltica propriamente dita (BUSS, 2003).

A REORIENTAO DOS SERVIOS DE SADE


A responsabilidade da Promoo da Sade partilhada com os indivduos, grupos comunitrios, profissionais e instituies de sade e com os governos. Todos trabalham em conjunto pela criao de um sistema de cuidados de sade que contribua para a Promoo da Sade. Aos servios compete adotar um amplo mandato que seja sensvel e que respeite as especificidades culturais. preciso apoiar os indivduos e as comunidades na satisfao das suas necessidades para uma vida saudvel e abrir canais de comunicao entre o setor da sade e os setores sociais, polticos, econmicos e ambientais. A reorientao aos servios de sade exige tambm que se dedique uma ateno especial investigao em sade e alteraes na educao e formao dos profissionais. Tal perspectiva deve conduzir a uma mudana de atitudes e de organizao dos servios de sade, focalizando-os nas necessidades totais do indivduo, enquanto pessoa, compreendida na sua globalidade.

O SISTEMA NICO DE SADE E OS CONSELHOS DE SADE


Como vimos, em 1988, promulgada a Constituio Federal que criou o Sistema nico de Sade (SUS). A sade definida no artigo 196 da Constituio, como sendo um direito de todos e um dever do Estado. So estabelecidos como princpios do SUS: universalidade da cobertura e do atendimento, a uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; a seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios; a irredutibilidade do valor dos benefcios; a equidade na forma de

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participao no custeio; a diversidade da base de financiamento e o carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade. A normatizao do SUS foi concluda em 1990, com a aprovao das Leis Federais 8.080/90 e 8.142/90, que passaram a regular o seu funcionamento. A Lei 8.142/90 criou as Conferncias e os Conselhos de Sade em cada esfera de governo. Os Conselhos previstos na lei e criados se diferenciam de qualquer experincia anterior, pela representatividade social que expressam, pela gama de atribuies e poderes legais de que so investidos e pela extenso em que esto implementados em todo o pas e nas trs esferas de governo (CARVALHO, 1995 pp.30-31). A Lei 8.142/90 define os Conselhos de Sade da seguinte forma:
o Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios, atua na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros , cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera de governo (BRASIL, Lei 8.140/90).

A organizao e as normas de funcionamento dos Conselhos seriam definidas em regimento aprovado pelos prprios. Cabe ainda destacar que a formao dos Conselhos era (e ainda ) um dos critrios para o recebimento de recursos dos outros nveis de governo, via descentralizao. Objetivando efetivar a descentralizao das aes, no ano de 1993 o Ministrio da Sade apresenta a Norma Operacional Bsica (NOB) Descentralizao das aes e servios de sade: a ousadia de cumprir e fazer cumprir a lei. A NOB 93 um documento que apresenta a proposta de operacionalizao dos dispositivos legais sobre a descentralizao. uma tentativa do Ministrio da Sade de passar a implementar, de fato, a descentralizao poltico-administrativa e financeira das aes em sade. Em 1996, editada a NOB 96, com o ttulo: Gesto plena com responsabilidade pela sade do cidado, que tinha por finalidade promover e consolidar o pleno exerccio por parte do poder pblico municipal e do Distrito Federal, da funo de gestor da ateno sade (BRASIL, 1996:2). Em outras palavras, normatizar e operacionalizar o processo de municipalizao. Cortes (s.d.) comenta as duas NOBs:
Embora elas no se referissem diretamente ao funcionamento dos conselhos e das conferncias municipais, elas tiveram grande importncia para seu fortalecimento poltico. Se no houver controle do gestor municipal sobre a ateno sade financiada com recursos pblicos, os conselhos e conferncias podem ter intensa participao de representantes de usurios, que efetivamente controlem o processo decisrio do frum, mas eles estaro decidindo apenas sobre servios prprios do municpio. Nesse caso, as decises que de fato afetam a organizao dos servios e qualidade e quantidade de cuidados a serem oferecidos estaro ocorrendo nos nveis estadual e federal da administrao pblica (CORTES, 1998 p.04).

O processo de municipalizao, de fato, o que cria condies mnimas para que os conselhos de sade e as conferncias tenham poder decisrio sobre as aes em sade. Isso porque a municipalizao que transfere para os municpios a responsabilidade pela gesto de todos os servios pbicos de sade e de todos os recursos vindos para o municpio para serem repassados aos servios contratados. Ainda assim, h uma srie de dificuldades na prtica dos conselhos de sade, como a carncia de estrutura, capacitao e assessoria para assumir tarefas decorrentes de uma postura mais ativa; carncia
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de autonomia frente ao Executivo e a falta de compromisso poltico de alguns gestores. Diante destas questes, percebe-se que os conselhos de sade, muitas vezes, ainda carecem de legitimidade perante o poder executivo municipal e sociedade. At meados de 2000, 97,04% dos municpios do pas haviam municipalizado seus servios de sade (CORTES, 2001 p.04). Portanto, pressupe-se que em todos eles havia o conselho, o fundo e a conferncia municipal de sade. O fato de a criao dos conselhos ser critrio sine qua non para recebimento de recursos tem gerado desconfiana com relao possibilidade destes mecanismos estarem, de fato, se constituindo em canais de participao da populao na definio da poltica de sade. Vrios autores tm se dedicado a analisar os Conselhos de Sade. Carvalho (1995 e 2000) um autor que tem se destacado na literatura, sendo citado em vrios outros trabalhos sobre a temtica. Para ele, os conselhos de sade so, antes de tudo, experincia social e inovao poltica relevantes para a reforma democrtica do Estado (CARVALHO, 1997 p.98). Criticando o que chama de viso maniquesta, que considera o Estado sempre como vilo e a sociedade como vtima, e instrumental, concebendo os conselhos unicamente como mecanismos para controle do Estado, o autor defende um novo olhar sobre estes mecanismos. Considera que os Conselhos de Sade so arranjos institucionais tendentes a produzir impactos modernizantes e democratizantes sobre o padro de processamento das demandas na rea de sade (CARVALHO, 1997 p.99). Modernizante porque os conselhos representam um veto ao tradicional jeito brasileiro de lidar com as polticas sociais, se constituindo como um veto s prticas clientelistas na medida em que tornam pblicas as decises e prticas pblicas. O impacto democratizante, por outro lado, deve-se ao fato de que demandas antes ignoradas ou no consideradas pelo poder pblico passam a ser analisadas e implementadas (1997 pp.99-100). Cortes (2001) aponta alguns limites colocados no dia a dia dos conselhos que os impedem de exercer de forma plena o controle social. Primeiramente, afirma que os Conselhos no tm exercido o papel de mediao de interesses nas cidades de grande e mdio porte, pois desde o incio dos anos noventa os representantes da categoria mdica e dos prestadores privados de servios tm se retirado dos conselhos ou participado de forma marginal. O mesmo se repete com os representantes dos prestadores privados. Cortes afirma que estes atores tm se utilizado de outros espaos para influenciarem o processo de deciso. Outro fator que tem limitado a atuao dos conselhos, de acordo com a autora, o desconhecimento, por parte da populao, dos conselhos e das conferncias de sade, bem como da legislao que os normaliza. O processo de descentralizao e municipalizao da sade no Brasil ainda est sendo desenhado. O alcance das medidas no que tange democratizao e consolidao do SUS depende da organizao das instituies e cultura poltica de cada localidade, bem como da fora dos setores populares no sentido de garantir o cumprimento dos princpios da Constituio Federal de 1988 e, mais especificamente, do Sistema nico de Sade.

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CONSIDERAES FINAIS
Os resultados discutidos nesta unidade refletem as principais caractersticas e dificuldades do sistema de sade brasileiro, tais como o financiamento, as condies do atendimento da populao, a participao e o acesso da clientela ao sistema; bem como um conhecimento fragmentado dos princpios que regem as polticas de sade. A dimenso das atitudes, presente na representao, revela dois posicionamentos distintos: um negativo referido s dificuldades enfrentadas para a implantao do SUS; e outro positivo relativo aos direitos assegurados pelo novo sistema. A reforma da poltica de sade o resultado de uma confluncia de fatores endgenos e exgenos prpria poltica. De um lado, a inovao possibilitada pela conjuntura poltica mais ampla de democratizao e pela configurao interna de uma crise setorial; de outro, o legado das polticas prvias leva convivncia da inovao com a continuidade. O contexto poltico permitiu que novos atores, portadores de uma proposta inovadora, fossem incorporados arena setorial e conseguiu alterar a agenda e articular apoio para a aprovao da reforma. Para isso, a situao de crise setorial que, como toda crise, favorece a emergncia de solues alternativas para a reformulao da poltica. Conclui-se, no entanto, que as polticas pblicas de sade vm permitindo a formao de representaes sociais. Pode-se levantar a hiptese de que a representao social do SUS est em processo de formao ou transformao, considerando as mltiplas tenses observadas nos contedos analisados.

FERREIRA, J. R.; BUSS, P. M. Ateno Primria a Promoo da Sade. Braslia: Ministrio da Sade, 2001. MENDES, E. V. Uma Agenda para a Sade. 3. ed. So Paulo: Hucitec, 1996. SCLIAR, Moacyr. Sade Pblica. Histria, polticas e revolta. Ed. Scipione, 2002.

Acesse os links: <www.saude.gov.br>. <www.conselho.saude.gov.br>. <www.ensp.fiocruz.br/portal-ensp>. <www.anvisa.gov.br>. <www.ans.gov.br>.

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ATIVIDADE DE AUTOESTUDO
ESTUDO DE TEXTO: leia o texto a seguir e responda o que for solicitado.
SADE PBLICA: QUESTO POLTICA Rinaldo Barros A conversa de hoje enfrenta o n grdio da sade pblica, alertando sobre a existncia de interesses poderosos que, impunemente, impedem o funcionamento efetivo do SUS. O Sistema nico de Sade (SUS) foi concebido para ser um dos maiores sistemas pblicos de sade do mundo. Ele deveria abranger desde o simples atendimento ambulatorial at o transplante de rgos, garantindo acesso integral, universal e gratuito para toda a populao do pas. Esta a teoria. Na prtica, desde 1990, foi aprovada uma Emenda Constitucional (Emenda 29) que estabeleceu o piso mnimo para os estados (12 por cento) e municpios (15 por cento), mas no estabeleceu o piso do Governo Federal. E tambm at hoje o Governo Federal no regulamentou o que deve ser reconhecido como investimento em sade e nem regulamentou uma fiscalizao efetiva do seu cumprimento. Pergunto eu: por que essa Emenda Constitucional nunca foi regulamentada? Quais so os segmentos que desejam manter o SUS patinando? Por falar nisso, a entrevista do presidente do Conselho Nacional de Sade, Francisco Junior, publicada em jornal local, fiel verdade. O Brasil investe muito pouco em sade. Investe menos que a Argentina e o Chile. Em relao aos pases desenvolvidos, melhor nem comparar. Os EUA investem 20 vezes mais, apesar de ainda excluir cerca de 50 milhes de pessoas, at porque o sistema estadunidense todo privatizado. Obama est tentando mudar. Mas, este no o ponto central da questo, sabidamente complexa. Aqui no patropi, o n a ser desatado no est na quantidade de dinheiro investido. A questo no somente de financiamento, eminentemente poltica. Seno, vejamos. Em primeiro lugar, os governos no trabalham com o conceito de sade preventiva, e no apostam fortemente em unidades de alta especializao (falo de clnicas cardiovasculares, de traumato-ortopedias, neurocirurgias, nefrologia, queimados, diagnsticos e tratamentos do cncer, entre outras). Por trs dessa crise de gesto, existem interesses fceis de identificar. A meu ver, o objetivo de se manter a rede pblica de sade sob eterna crise de gesto favorecer a iniciativa privada; sejam unidades hospitalares, sejam planos de sade, sejam entidades profissionais. O fato que o SUS contraria frontalmente interesses mercadolgicos privados. Voltamos a um tema recorrente. No Brasil, a administrao pblica sempre foi patrimonialista, o Estado dominado por grupos privados, poderosos e organizados. Ensinou o professor Srgio Burque de Hollanda que o Estado visto, a priori, como incompetente e inconfivel e o mercado como local da racionalidade e da virtude. O Estado dominado pelo homem cordial, particularista, se tornou o conceito mais importante da vida poltica brasileira at hoje: o patrimonialismo do Estado e da elite, a qual governa como se os recursos pblicos fossem seus bens particulares. Voltando ao SUS, constata-se uma crise entre o pblico e o privado, onde este ltimo deveria apenas complementar os procedimentos que o sistema pblico no pudesse oferecer. Quase a totalidade dos procedimentos de alta complexidade no funciona sem a iniciativa privada, a qual envolve tecnologia de alto custo, e altamente lucrativa. A verdade que, com a complacncia do Governo, a busca pela sade, que deveria ser um direito nosso e um dever do Estado, acaba sendo um timo negcio para alguns grupos poderosos. O governo no cumpre a legislao, no regulamenta, no fiscaliza, no investe na construo de unidades pblicas de alta complexidade nem na sade preventiva da populao, descumprindo os princpios e o processo

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de humanizao do SUS, beneficiando ricos empresrios, e alimentando o sofrimento da maioria dos cidados brasileiros. Uma questo eminentemente poltica. Disponvel em: <http://www.artigonal.com/cronicas-artigos/saude-publica-questao-politica-1297822.html>. Acesso em: 27 mar. 2011.

Questes para debate: 1. Destaquem ideias importantes do texto. 2. Relate sobre alguma experincia positiva ou negativa mediante os servios pblicos de sade. 3. Relacione os fatores condicionantes da pssima qualidade dos servios de sade de seu municpio.

... Os homens perdem a sade para juntar dinheiro, depois perdem o dinheiro para recuperar a sade. E por pensarem ansiosamente no futuro esquecem do presente de forma que acabam por no viver nem no presente nem no futuro. E vivem como se nunca fossem morrer... e morrem como se nunca tivessem vivido. Dalai Lama

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CONCLUSO
No tivemos a pretenso de dar respostas definitivas para as questes norteadoras apresentadas, mas de suscitar a reflexo sobre as polticas pblicas principalmente as de educao e sade, como constituintes do processo de formao e desenvolvimento do capitalismo brasileiro e, consequentemente, do processo de reforma e modernizao do Estado e seus objetivos poltico-econmicos. Dessa forma, devemos ressaltar os seus limites no trato de algumas questes importantes abordadas no percurso desta anlise. Ao analisarmos o processo de constituio das polticas pblicas no Estado brasileiro constatamos que as estratgias para o desenvolvimento, entendidas como sinnimo de crescimento econmico, e diminuio dos problemas sociais justificaram e justificam, em reas como a educao e a sade. Considerando-se essas reas como instncias de mediao no processo de justia social. Nesse sentido, a educao e a sade bsicas, so fundamentais e constituem estratgias do processo de neutralizao das contradies do capitalismo. Visto que as polticas de combate pobreza, subjacentes preocupao com as reas de educao e sade, so produtos da ideologia da globalizao que se consolidou com a crise estrutural do capitalismo e criou as condies favorveis para que a poltica neoliberal se tornasse hegemnica, assim como a sua crtica ao Estado de Bem-Estar Social. Assim, o Estado ao oferecer os servios essenciais bsicos, de educao e de sade, est associado garantia de estabilidade poltica e social. Nesse processo, a ateno primria educao e sade tem como meta manter as condies mnimas em nveis suportveis, atendendo s demandas sociais. A preocupao com a educao e a sade d nfase na culpabilizao pelo atraso econmico dos pases perifricos e pela pobreza, sendo uma velha ttica liberal que dissimula os interesses econmicos e polticos externos e internos, vinculados ao processo de acumulao capitalista, subjacentes s deficincias dessas reas, cujo objetivo s pode ser o favorecimento e a ampliao e concentrao do capital. Nesse sentido, considerar a educao e a sade revelia do contexto econmico, poltico e social, refora o carter ideolgico do discurso que supostamente as valoriza como polticas pblicas, mas, contudo, quanto menos se investe em educao e em sade mais fora ganha o mito, poltico e ideologicamente desmobilizador, de que essas reas so responsveis pela situao de pobreza e pelo atraso do pas. O sucesso do discurso ideolgico da educao e da sade, como supostos agentes do desenvolvimento e da reduo da pobreza reside justamente na sua capacidade de dissimular as suas funes e aparentar independncia em relao s condies contextuais a que serve. Portanto, a crena no carter redentor da educao e da sade, alimentada pelo discurso dominante, em mbito nacional e internacional, dissimula as contradies e as relaes internas de dominao, prprias ao modo de produo capitalista, e alimenta o mito do crescimento econmico e desenvolvimento social. Contudo, fundamental universalizar o acesso educao e sade, em todos os nveis, assim como aumentar o processo de participao e controle social para, inclusive, confrontar os limites das reformas

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dentro da realidade econmico-social das polticas pblicas. justamente nesse processo que se pode compreender os limites e as contradies construdas historicamente, objetivas e subjetivas, para a sua superao, pois acreditar no avano social por meio de polticas cada vez mais eficientes remete a prticas mais comprometidas sociedade desconsiderando o sistema dominante existente.

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