Livro-Texto Base - Direito Adminisrtativo

Universidade Federal do Piauí
Centro de Educação Aberta e a Distância
DIREITO
ADMINISTRATIVO
José do Monte Vieira

Ministério da Educação - MEC
Universidade Aberta do Brasil - UAB
Universidade Federal do Piauí - UFPI
Universidade Aberta do Piauí - UAPI
Centro de Educação Aberta e a Distância - CEAD
Direito
Administrativo
José do Monte Vieira

PRESIDENTE DA REPÚBLICA Dilma Vana Rousseff Linhares
MINISTRO DA EDUCAÇÃO José Henrique Paim
GOVERNADOR DO ESTADO Antonio José de Moraes Souza Filho
REITOR DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO PIAUÍ José Arimatéia Dantas Lopes
PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimarães
COORDENADOR GERAL DA UNIVERSIDADE ABERTA DO BRASIL João Carlos Teatini de S. Clímaco
DIRETOR DO CENTRO DE EDUCAÇÃO ABERTA E A DISTÂNCIA DA UFPI Gildásio Guedes Fernandes
COORDENADORES DE CURSOS
ADMINISTRAÇÃO Antonella Maria das Chagas Sousa
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Fabiana Rodrigues de Almeida Castro
CIÊNCIAS BIOLÓGICAS Maria da Conceição Prado de Oliveira
FILOSOFIA Zoraida Maria Lopes Feitosa
FÍSICA Miguel Arcanjo Costa
LETRAS PORTUGUÊS José Vanderlei Carneiro
LETRAS INGLÊS Lívia Fernanda Nery da Silva
MATEMÁTICA João Benício de Melo Neto
PEDAGOGIA Ronaldo Matos Albano
QUÍMICA Davi da Silva
SISTEMAS DE INFORMAÇÃO Arlino Henrique Magalhães de Araújo
CONSELHO EDITORIAL DA EDUFPI

EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO
Prof. Dr. Ricardo Alaggio Ribeiro (Presidente)
TÉCNICOS EM ASSUNTOS EDUCACIONAIS Ubirajara Santana Assunção Des. Tomaz Gomes Campelo
EDIÇÃO Roberto Denes Quaresma Rêgo Profª. Drª. Teresinha de Jesus Mesquita Queiroz
PROJETO GRÁFICO Samuel Falcão Silva Prof. Dr. José Renato de Sousa
DIAGRAMAÇÃO Antonio F. de Carvalho Filho Prof. Manoel Paulo Nunes
REVISÃO ORTOGRÁFICA Elizabeth Carvalho Medeiros Profª. Iracildes Maria Moura Fé Lima
REVISÃO GRÁFICA Carmem Lúcia Portela Santos Prof. Dr. João Renôr Ferreira de Carvalho
V657d Vieira, José do Monte

Direito Administrativo/ José do MOnte Vieira - Teresina:
EDUFPI/UAPI 2012
184 p.
ISBN: 978-85-7463-473-9
1- Direito Administrrativo. 2 - Administração de empresas.

I Universidade Aberta do Brasil. II Universidade Federal do
Piauí. III Título.
C.D.D. - 530.06
© 2014. Universidade Federal do Piauí - UFPI. Todos os direitos reservados.
A responsabilidade pelo texto e imagens desta obra é do autor. O conteúdo desta obra foi licenciado, temporária e gratuitamente, para utilização
no âmbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, através da UFPI. O leitor se compromete a utilizar o conteúdo desta obra para aprendizado
pessoal, sendo que a reprodução e distribuição ficarão limitadas ao âmbito interno dos cursos. A citação desta obra em trabalhos acadêmicos e/
ou profissionais poderá ser feita, com indicação da fonte. A cópia desta obra sem autorização expressa ou com intuito de lucro constitui crime
contra a propriedade intelectual, com sanções previstas no Código Penal. É proibida a venda deste material.
O Direito Administrativo para o Curso de Administração de Empresas,
na modalidade de Ensino a Distância, trata-se de conteúdo específico, porém,
abrangente e necessário para que o estudante conclua a disciplina com o
entendimento de vários institutos desse ramo jurídico, indispensável à gestão
do administrador.
A disciplina foi planejada para o nível superior e o relato dos conteúdos
considerou o plano de curso previamente elaborado. O Direito Administrativo,
como qualquer outro ramo do direito, exige linguagem técnica e especifica.
A Administração Pública, em sua natureza, apresenta-se formal e, de certo
modo, solene, tendo em vista as normas jurídicas e os princípios próprios a
serem interpretados.
A Administração é uma ciência do desempenho, gestão e direção,
comando e condução, guia e governo – na empresa, a legislação básica é o
estatuto interno do empreendimento, que visa a objetivos a serem alcançados
com fundamento em sistemas, princípios, regras, métodos e técnicas que
facilitam o manejo de pessoal, da produção e das normas burocráticas com
o fim de desenvolver melhor qualidade no ambiente de trabalho, na vida das
pessoas, no desenvolvimento humano e ambiental, tudo, de certa forma, já
conhecido pelo estudante de administração; no serviço público, as normas:
a legislação, os regulamentos, os regimentos, os decretos e pareceres
fundamentam o seguimento em consonância com o princípio da legalidade -
marco inicial da administração pública.
O Direito Administrativo, na sua dinâmica, faz parte dessa conjuntura
da Administração. É um ramo do Direito Público que estuda as atividades
estatais e volta-se à análise dos princípios e das normas que disciplinam
o exercício das funções administrativas. O Direito Administrativo não se
confunde com o Direito Constitucional, Tributário, Financeiro, Econômico
e outros ramos do Direito Público; mas difere, essencialmente, do Direito
Privado, Civil e Empresarial, estes voltados para a análise das relações
jurídicas entre os particulares.
No mercado existem obras de Direito Administrativo – cursos ou
tratados completos, alguns deles clássicos bastante conhecidos e livros
resumos, estudos esquemáticos que tratam dos assuntos abordados
nesse livro. Comumente, aqueles textos, os clássicos, apresentam alguma
dificuldade para os que se propõem ao estudo no presente curso, pela
complexidade e metodologia de pesquisa; os outros, por não atenderem
totalmente os objetivos visados pelo Ensino a Distância. A falta de um livro
mais sintético e ao mesmo tempo abrangente para atender nesta parte do
curso o conteúdo programático, faz-se necessário o presente manual.
Apesar da formalidade escrita e mencionada do Direito, tentamos
atenuar o aspecto solene neste material, utilizando, quando possível, uma
linguagem clara, simples, porém objetiva. Embora todos os tópicos sejam
tratados em amplos conceitos, eles foram rigorosamente atualizados e suas
características específicas contextualizadas.
Este material está fundamentado nas grandes obras, nos melhores
resumos e esquemas conhecidos, na Constituição da República e na
Legislação cabível. Cada unidade, didaticamente tratada, representa a
curiosidade do autor, o interesse pela correção, a experiência no ensino e
tem o fim de oportunizar ao estudante que amplie conhecimentos; a finalidade
central deste trabalho é a de contribuir eficazmente para a iniciação dos
graduandos em Administração de Empresas e facilitar os estudos daqueles
que pretendem ingressar no serviço público.
São cinco unidades de estudos. Cada uma delas é organizada de tal
forma que foi possível manifestar teorias, interpretação de leis e princípios
fundamentais do Direito Administrativo, sempre contextualizados no âmbito
da gestão pública, com vista aos interesses dos administrados.
O esforço e a dedicação, na realização deste manual, objetiva, em
primeiro lugar, a aprendizagem teórica, mas visa, principalmente, a vivência
e a prática do profissional em gestão administrativa.
É necessário, contudo, destacar que o estudante é o maior responsável
por sua aprendizagem, vivência e desempenho profissional. Os exercícios
contidos no final de cada unidade e as referências indicadas apontam para a
indispensável autonomia do estudo e o esforço exigido pela disciplina.
UNIDADE 1
11 ADMINISTRAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS. PRINCÍPIOS DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1.1 Administração e Políticas Públicas.......................................11

1.2 Princípios da Administração Pública....................................22
1.3 Princípios Administrativos Expressos..................................24
1.4 Princípios Administrativos Implícitos .................................31
UNIDADE 2
41 DIREITO ADMINISTRATIVO. FONTES, PODER E ATO ADMINISTRATIVO
2.1 Noções gerais.......................................................................41

2.2 Conceito...............................................................................42
2.3 Fontes...................................................................................43
2.4 Objeto...................................................................................45
2.5 Poder administrativo............................................................46
2.6 Ato administrativo................................................................57
2.7 Requisitos e elementos dos atos administrativos..................59
2.8 Atributos dos atos administrativos........................................64
2.9 Procedimento administrativo...............................................66
2.10 Espécies de ato administrativo...........................................73
2.11 Ato administrativo – prazos................................................75
2.12 Extinção dos atos administrativos......................................76
UNIDADE 3
85 LICITAÇÕES E CONTRATO ADMINISTRATIVO
3.1 Licitações.............................................................................85
3.2 Contratos Administrativos..................................................109
UNIDADE 4
129 FUNÇÃO PÚBLICA: NOÇÔES, ORGÃOS E AGENTES PÚBLICOS.
CONTROLES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
4.1 Organização administrativa................................................129

4.2 Desconcentração e descentralização..................................131
4.3 Órgãos da administração pública.......................................132
4.4 Órgão Público.....................................................................134
4.5 Classificação dos órgãos públicos.......................................135
4.6 Controle da Administração.................................................143
UNIDADE 5
157 SERVIÇOS E BENS PÚBLICOS. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.
PROCESSO ADMINISTRATIVO
5.1 Terceiro setor......................................................................157

5.2 Serviços e organizações......................................................158
5.3 Bens públicos......................................................................161
5.4 Responsabilidade Civil do Estado.......................................164
5.5 Responsabilidade e seus requisitos....................................166
5.6 Exclusão da responsabilidade.............................................166
5.7 Processo Administrativo.....................................................167
REFERÊNCIAS
180
UNIDADE 01
ADMINISTRAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Resumindo
Nesta unidade são abordados conceitos, características principais, sua localização no tempo
e no espaço, bem assim, nas obras julgadas mais importantes no trato da Administração
e Políticas Públicas e Princípios da Administração Pública. A doutrina, a Constituição da
República e a legislação estão indicadas. As habilidades de leituras, a interpretação de texto
e da legislação exigem contextualização, portanto, no mínimo, razoável habilidade técnica.
O gosto pela doutrina, pelo direito e pela norma jurídica é o elemento facilitador das
habilidades interpessoais e de comunicação, próprias do administrador. A autonomia do
estudante para enfrentar leituras, mesmo difíceis, é a marca de sua coragem, independência
e raciocínio crítico.
Administração e Políticas Públicas. Pinrincípios da Administração Pública 9

ADMINISTRAÇÃO E POLÍTICAS
PÚBLICAS
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
Administração e Políticas Públicas
O direito regula a conduta humana, desenvolve e garante a vida das

relações que denotam e interessam ao mundo jurídico, exterior à pessoa, na
pacificação das controvérsias e na própria dinâmica da vida em sociedade.
A relação entre administração e políticas públicas é um tema complexo,
amplo e heterogêneo, posto que envolve preocupações de Estado, de teoria
política, de cidadania e de sociedade, a bem dizer, também expresso na
Constituição da República Federativa do Brasil e no ordenamento jurídico
comum, mas não suficientemente, nestas normas, esgotado.
As diretrizes jurídicas no Brasil, assim como em toda América
Latina, encontram suporte teórico nas fontes históricas romano-germânicas,
adequadas à herança normativa institucional da colonização Ibérica, cujos
traços prosseguiram e continuam fortes em nosso ordenamento.
Na colonização, seja no Brasil, seja na América Latina como um
todo, predominou a reprodução de uma cultura humanista, com tendência
aristocrática, de vivência corporativa, patrimonialista e repressiva, em prejuízo
dos avanços institucionais, da estabilidade econômica e do desenvolvimento
da realidade local.
A Independência das colônias gerou as condições para a emergência
de uma elite local, que incorporou e difundiu os princípios de uma tradição
jurídica, marcados pelo idealismo abstrato jusnaturalista, até hoje não
estudado nem direcionado para as práticas valorativas do seu significado,
pelo formalismo dogmático positivista e pela retórica liberal individualista.
Tal cenário de produção jurídica colonizada, ritualista e erudita,
anuncia e determina o divórcio entre as necessidades mais imediatas das

populações do campo e da cidade e possibilita o proselitismo acrítico da
neutralidade e da moderação política dos operadores da Lei. Tais operadores
são identificados, normalmente, com os magistrados, promotores públicos,
advogados e gestores administrativos das várias camadas hierárquicas
das repartições públicas, sempre marcados nos limites de um espaço
configurado por privilégios econômicos e poder de decisão frente a profundas
desigualdades sociais.
Existe um efetivo descompasso entre o Brasil real e o Brasil legal. Na
realidade, a sociedade brasileira viveu, e ainda vive, em contínua contradição
e, por vezes, em desconstrução, visto que, em suas práticas, o Estado nega
as promessas proclamadas no âmbito da política, resiste em não implementar
a Constituição Federal de 1988 e, o que é mais grave, insiste numa reforma
pontuada por casuísmos da elite dominante, representada pelos altos
burocratas, a classe política alta e por quem detém o poder econômico,
especialmente o poder financeiro com sua nefasta política de juros.
A Constituição da República (CR) não contempla sistematicamente as
chamadas Políticas Públicas mais urgentes, como a questão da criança e da
juventude, emprego e trabalho, por exemplo. Este fator também é observado
nas normas infraconstitucionais, na prática das Instituições e na própria ação
do Estado que pouco ou quase nenhum planejamento se efetiva a respeito.
As disparidades sociais tão latentes na população brasileira trazem
consequências fortíssimas na maneira com a qual a Lei, o direito e a justiça
social são analisados pelas instituições brasileiras.
O pensamento de Boaventura de Sousa Santos, a respeito, descreve
um pouco a nossa cartografia humana. Embora tratando de situação urbana,
ele é também ilustrativo de situações da zona rural:
Trata-se da segregação social, através de uma cartografia

urbana dividida em zonas selvagens e zonas civilizadas.
(...) Nas zonas civilizadas, o Estado age democraticamente,
como Estado protetor, ainda que muitas vezes ineficaz
ou não confiável. Nas zonas selvagens, o Estado age
fascisticamente, como Estado predador, sem qualquer
veleidade de observância, mesmo aparente do direito.
O policial que ajuda o menino das zonas civilizadas a
atravessar a rua, é o mesmo que persegue e eventualmente
mata o menino nas zonas selvagens” (SANTOS, 2006,
p.175).
12 unidade 01
Administração e políticas públicas, como já afirmado, é um tema
complexo. Não é exclusivamente jurídico, posto que o instrumental jurídico
centrado na norma não é suficientemente adequado para captar a dinâmica e
funcionalidade da gestão administrativa e das políticas públicas. A primeira é
complexa porque o gestor deve se compenetrar de conhecimentos técnicos,
financeiros e de administração geral científica, além da capacidade de
interpretação da norma (direito) para dizer qual direito se aplica ao caso
concreto e fazer justiça ao administrado; já as segundas, por se tratarem
da sociedade, dizem respeito ao governo. Há diversos tipos de governos:
democráticos, representativos, federativos ou não, que exigem planejamento
a curto e longo prazo e projetos específicos de rígidos controles.
Nossa democracia vem se aperfeiçoando, mas a efetiva participação
do povo, ainda é mínima, seja no aperfeiçoamento das instituições, seja frente
aos poderes de mando da República (executivo, legislativo e judiciário). A
representação em consequência do voto obrigatório é uma caricatura que
não atende ao comando constitucional.
A Constituição da República (CR) anuncia claramente uma democracia
semidireta ao especificar no art. 1º, parágrafo único:
Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de

representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição.
Tenha-se em conta que o aperfeiçoamento da democracia

representativa consistente na formulação do modelo acima indicado
(democracia semidireta) favorece a cidadania. Ele não se exaure, na
inserção de possibilidades de intervenção direta no processo de elaboração É importante que o
das leis, devendo abranger ainda a “[...] atuação popular em todas as estudante pesquise na
bibliografia indicada
esferas das funções estatais, isso, sob o duplo pólo: institucionalizado e não
mais informações acerca
institucionalizado” (SGARBI, 1999, p. 90). do Estado Liberal e o
Pensemos nas dificuldades do Estado Liberal em efetivar tais Estado Intervencionista
compromissos, posto que este ressalta a Instituição Estatal como uma espécie para uma compreensão
ainda mais ampla
de convenção, em face do poder, para garantia das liberdades individuais, mas
acerca deste tema tão
omisso quanto ao sentido da ação social que exige um Estado comprometido importante e essencial
e construtivo da igualdade e oportunidades de participação de todos. sobre as Políticas e
Com o advento da Constituição Federal de 1988, as políticas públicas Administração Públicas.
acabaram tornando-se uma categoria de interesse para o direito, bem como

para a Sociedade em geral, tendo em vista que as mesmas alcançam os
chamados Direitos Sociais.
A fundamentação imediata para a aplicação das Políticas Públicas
é a própria existência desses Direitos Sociais, também chamados Direitos
de Segunda Geração, que estão inclusos no rol de direitos fundamentais do
homem, os quais são efetivados através de ações positivas do Estado.
Enquanto os direitos individuais, também chamados de Primeira
Geração, consubstanciam-se em liberdades, uma vez que não exigem
do Estado ações positivas, os direitos sociais, por sua própria natureza,
necessitam de ações concretas para sua execução.
Feita esta explanação inicial, cumpre mostrar a importância do estudo
destas políticas pública para o Direito Administrativo. Este é um campo do
direito que tem como estudo a Instituição Estatal, que é um conjunto de
normas e princípios que regem a atuação da Administração Pública em sua
vertente executiva.
Já pondo um passo a diante, afirmou o prof. Hely Lopes Meirelles
que o:Direito Administrativo sintetiza-se no conjunto harmônico de princípios
jurídicos que regem os órgãos, agentes e as atividades públicas tendentes
a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado
(2005).
Neste sentido, as políticas públicas exigem do Estado uma forma de
coordenação dos meios à disposição do próprio ente estatal para a efetivação
destes direitos, harmonizando-se às atividades privadas para a concretização
dos objetivos socialmente relevantes e determinados a partir da Constituição
Federal, já tecidos na malha ou rede principiológica da Carta Política.
Com a evolução do Estado e o advento das novas funções assumidas
pelo mesmo, é imperioso mencionar que existe uma dificuldade de situar as
políticas públicas no direito administrativo, isto é o que se sucedeu com a
conceituação de serviço público, que não encontra unanimidade da doutrina
pátria. O Direito Administrativo incumbe-se da racionalização formal do
exercício do poder pelo Estado.
Neste sentido, vale mencionar, ainda, o Prof. Hely Lopes,que relata a
controvérsia da doutrina administrativista nacional para a fixação do conceito
de serviço público:
O conceito de serviço público não é uniforme na doutrina,

que ora nos oferece uma noção orgânica, só considerando
como tal o que é prestado por órgãos públicos; ora nos
14 unidade 01
apresenta uma conceituação formal, tendente a identificá-
lo por características extrínsecas; ora nos põe um conceito
material visando defini-lo por seu objeto. Realmente, o
conceito de serviço público é variável e flutua ao sabor
das necessidades e contingências políticas, econômicas,
sociais e culturais de cada comunidade, em cada momento
histórico, como acentuam os modernos publicistas (2005,
p. 27).
O Estado-Serviço Público foi sucedido pelo Estado-Políticas Públicas.

Nesta transição, não se observou um amadurecimento teórico do Direito
Administrativo que explicasse sistematicamente esta tarefa de coordenação
que o Estado passou a assumir, ou seja, a função administrativa das Políticas
Públicas.
A evolução do Estado de direito para o Estado social, sem prejuízo,
quer prestigiar a concepção de Estado, instituição mais complexa, de
organização social. No entanto, é preciso entender o conceito de Políticas
Públicas, ainda que de forma sucinta. Entende-se pPolíticas públicas’ como
programas de ação do governo para a realização de objetivos determinados
pela Carta Política (CR) e o ordenamento jurídico comum pertinente com a
devida inserção da sociedade, que é plural nos seus vários seguimentos,
como objetivo e fim do próprio Estado.
Referência feita à Carta Política de 1988. Contudo, as políticas Conheça o NEPP, seus
objetivos, pesquisas
públicas no Brasil são causas de estudos efetivos e organizados desde o
e publicações no
início da década de 1970. A UNICAMP criou o Núcleo de Estudos de Políticas site: http://www.nepp.
Públicas (NEPP) com o fim de sistematização e aproveitamento de pesquisas unicamp.br/
científicas a respeito.
Os programas e projetos sociais tem o suporte e alicerce no
Programa de Apoio à Gestão Social no Brasil – PAGS, implementado pelo
Governo Federal que visa melhorar o padrão e eficácia dos programas
sociais prioritários. A partir de 1999 o programa passou a ser coordenado
pela Secretaria de Gestão do atual Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão.
A complexidade dos estudos sobre Administração e Políticas
Públicas se encontra, principalmente, na interdisciplinaridade das Políticas
Públicas, visto que as mesmas alcançam não só o mundo jurídico, mas a
todas as grandes áreas das Ciências Sociais, imbricadas de subjetividade e
complexidade do estudo do homem.

O Estado pode alcançar, sob circunstâncias favoráveis, metas do
tipo mais variável. Entre nós, investigações demonstram a produção de
implementação próspera de Programas Públicos. No entanto, é necessário
frisar a falta de hábito do planejamento e do controle dos objetivos a alcançar
pela gestão pública. Somos de parecer que a qualificação do gestor público
é uma exigência imperiosa que comunga princípios e técnicas da gestão
privada.
A este respeito, dentre outros estudos, veja o importante relatório - desenho

e estratégia de avaliação - Modelo de Avaliação de Programas Sociais
Prioritários, de 1999, encontrado no endereço eletrônico: http://www.opas.
org.br/servico/arquivos/sala5407.pdf.
A complexidade dos estudos sobre Administração e Políticas

Públicas se encontra, principalmente, na interdisciplinaridade das Políticas
Públicas, visto que as mesmas alcançam não só o mundo jurídico, mas a
todas as grandes áreas das Ciências Sociais, imbricadas de subjetividade e
complexidade do estudo do homem.
O Estado pode alcançar, sob circunstâncias favoráveis, metas do
tipo mais variável. Entre nós, investigações demonstram a produção de
implementação próspera de Programas Públicos. No entanto, é necessário
frisar a falta de hábito do planejamento e do controle dos objetivos a alcançar
pela gestão pública. Somos de parecer que a qualificação do gestor público
é uma exigência imperiosa que comunga princípios e técnicas da gestão
privada.
No caso do presente curso, espera-se, traduzir os anseios e os
conhecimentos alcançados numa realidade em que se efetivem serviços,
o planejamento e a implementação desses mesmos planos deem lugar à
melhoria de segmentos sociais em vista das necessidades públicas e políticas
da Instituição Estatal.
A capacidade de implementação racional de objetivos e planos, a
tomada de decisão racional e o controle efetivo dos gastos (dinheiro, materiais
e gestão humana) devem se transformar em um bem para a sociedade em
geral, a comunidade em particular e o ambiente local que pode ser visto tanto
numa cartografia ampla, ou mais restrita.
As Políticas Públicas, na substância e de modo concreto, dependem
16 unidade 01
do desenho que se constitui da realidade, da organização e da legitimidade
das atividades e dos processos a se efetivarem. Há condições externas
que afetam aos aspectos econômicos, sociais e políticos, influenciam os
prospectos a implementar medidas públicas. Neste ponto é trivial raciocinar
do ponto de vista teórico mas, ao mesmo tempo,é altamente significante
vivenciar na prática. O processo de constituição de uma Política Pública
não se dá, nem se realiza em uma lógica linear. Ele é, antes, um ciclo que
se retroalimenta a cada momento. A avaliação do processo conduz a novas
demandas que deverão ser transformadas em novos problemas que exigem
solução, às vezes a curto prazo.
A política pública se refere aos conflitos de interesses e de valores
entres os membros de uma sociedade, potencializados nas sociedades
modernas e, num espaço curto de tempo, vivenciado na experiência de todos,
dados os processos de comunicação coletiva. No entanto, tais conflitos e
interesses estão em níveis administráveis seja pela força seja por meio da
política propriamente dita.
Destaca-se nesta hipótese, dentre todos os casos, a Política Nacional
de Mobilidade Urbana que exigiu a promulgação da Lei n. 12.587 de 03 de
janeiro de 2012 que cuida da política de desenvolvimento urbano, do acesso
universal à cidade e planeja a gestão democrática do Sistema Nacional de
Mobilidade Urbana. Os artigos 1º, caput, parágrafo único, 2º e 3º, no conjunto
da lei se destacam:
Art. 1o A Política Nacional de Mobilidade Urbana é instrumento da
política de desenvolvimento urbano de que tratam o inciso XX do art. 21 e o
art. 182 da Constituição Federal, objetivando a integração entre os diferentes
modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas
e cargas no território do Município.
Parágrafo único. A Política Nacional a que se refere o caput deve
atender ao previsto no inciso VII do art. 2o e no § 2o do art. 40 da Lei no
10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade).
Art. 2o A Política Nacional de Mobilidade Urbana tem por objetivo
contribuir para o acesso universal à cidade, o fomento e a concretização
das condições que contribuam para a efetivação dos princípios, objetivos e
diretrizes da política de desenvolvimento urbano, por meio do planejamento e
da gestão democrática do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana.
Art. 3o O Sistema Nacional de Mobilidade Urbana é o conjunto
organizado e coordenado dos modos de transporte, de serviços e de

infraestruturas que garante os deslocamentos de pessoas e cargas no
território do Município.
Logo, entenda-se por Política o conjunto de procedimentos que
expressam as relações de poder entre os membros de uma dada sociedade
e que se destina à resolução pacífica de conflitos em torno dos bens públicos.
Já as Políticas Públicas se configuram como o resultado da própria atividade
política na alocação de recursos e na provisão de bens e serviços públicos.
Visite o site: http://www. A atividade política se traduz na busca de alternativas à satisfação
consciencia.br/ para uma das demandas que lhe são dirigidas, tanto por atores externos quanto pelos
análise e reflexão sobre atores políticos, e ainda, articula apoios necessários a tal atuação.
o Estado e as Políticas
A dimensão das Políticas Públicas não diz respeito somente à
Públicas.
incidência populacional ou territorial, mas sim, ao seu caráter imperativo,
em vista das decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder
público.
Neste passo, cogita-se da formulação e implementação dos processos,
(dinâmica), assim como a formulação, decisão e implementação das Políticas
Públicas. A separação entre os elementos citados e a avaliação de cada um
deles é um recurso importante para fins de análise, não se constatando, de
forma tão típica, na realidade do processo político.
Tomemos como exemplo o processo de avaliação que se caracteriza
por tipos bem objetivos e tais como temos a avaliação de eficácia, a avaliação
de eficiência e a de efetividade, com impactação direta da norma constitucional
e no processo burocrático de atendimento aos administrados. Neste contexto,
objetivar a eficiência significa maximizar a eficácia, reduzindo custos com a
maximização dos produtos (serviços) oferecidos pela organização estatal.
Neste particular, devem ser observadas as questões muito em voga hoje:
Estado mínimo/Estado máximo.
A LDO, Lei de Diretrizes Orçamentárias, obriga a elaboração da LOA,
Lei Orçamentária Anual, foi introduzida pela Constituição de 1988, tornando-
se agora, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, peça obrigatória da gestão
fiscal dos poderes públicos. De acordo com a Constituição, a LDO deve, no
mínimo, identificar os seguintes itens:
- Estabelecer as metas e prioridades da administração, incluindo as
despesas de capital previstas para o exercício seguinte;
- Estabelecer critérios para elaboração da lei orçamentária anual,
explicando onde serão feitos os maiores investimentos, o valor que caberá
ao Legislativo, o percentual para abertura de créditos suplementares e outras
18 unidade 01
informações prévias sobre o futuro Orçamento;
- Estabelecer as alterações programadas na legislação tributária,
informando quais as medidas que pretendem aplicar na política de tributos;
- Estabelecer os critérios que pretendem implantar na política de
pessoal, na lei de cargos e salários, no ordenamento salarial, na reestruturação
de carreiras etc. Importante ressaltar que serão nulas as despesas de pessoal
não previstas na LDO.
A efetividade do processo ou dinâmica das Políticas Públicas se dá na
relação ou exame entre a implementação de um programa e seus impactos
ou resultados – sucesso ou fracasso - frente às populações atingidas pelo tal
programa, que nada mais é do que a necessidade da avaliação de metas, do
impacto e do processo implementado.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias indica o norte a seguir e como se
efetivam os planos, além de fixar os procedimentos adequados ao poder
executivo, seja a nível da União, dos estados e dos municípios.
A classificação orçamentária tem em vista as receitas correntes, de
capital e de despesas.
As receitas correntes são aquelas que não alteram o patrimônio
duradouro do ente público, sintetizam-se nas arrecadações aplicadas no
período de um ano. Ex.: a receita tributária: impostos, taxas, contribuições de
melhoria, receita patrimonial, etc.
As receitas de capital são as que alteram o patrimônio duradouro do
município, do estado ou do país. Ex.: operações de créditos, alienações de
bens e amortização de empréstimos, etc.
As receitas de despesas estão relacionadas aos aspectos institucional,
funcional, programático e econômico, matérias estudadas e aprofundadas em
outras disciplinas da grade do curso, tendo-se como exemplo a Administração
Financeira. O que melhor representaria a situação é o próprio fluxograma
da classificação orçamentária que aqui não está representado por faltar
interesse à nossa disciplina.
A análise e a constituição dos estudos sobre políticas públicas têm
como pressupostos as democracias estáveis, e, neste particular, aquilo que o
governo faz ou deixa de fazer e é passível de ser formulado pelos estudiosos,
cientificamente, inclusive, por pesquisadores independentes.
Sobre o que seja políticas públicas não há uma única nem melhor
definição. No entanto, quem fixar o olhar sobre o assunto haverá de dirigir-
se às questões de governo sem especificar este ou aquele ponto. Este olhar

deve ser de natureza mais holística, isto é, deve entender que o todo é mais
importante que a simples soma das partes. Logo, indivíduos, instituições,
ideologias, direitos e interesses contam, sabendo-se das diferenças e
importância na constituição e natureza relativas de tais fatores.
Quem fixar-se no aspecto teórico-conceitual, verá que a política
pública e a política social se interdisciplinam e, logo, o que mais importa
compreender é que o ponto focal da questão reside nas explicações sobre a
natureza da política pública e seus processos.
Essas políticas, sejam as públicas, sejam as sociais, são construídas
com o suporte da sociologia, da política, da economia e com o auxilio do
direito que regula o fato e se traduz em garantia de sua efetividade.
A autoridade pública é exercida, evidentemente, por atores públicos,
que exercem funções públicas e mobilizam recursos públicos, com o destaque
para os políticos e os burocratas da organização estatal. Merecem atenção
especial estes últimos, denominados gestores da coisa pública. Entretanto,
quase sempre, apresentam-se sem a devida qualificação ou preparo para o
desempenho, o mérito, a capacidade técnica e a habilidade administrativa,
que devem ser exigidas e comparadas, não igualmente, aos atores da
iniciativa privada, mas neles espelhadas.
Pode-se, então, resumir política pública como o campo

do conhecimento que busca, ao mesmo tempo (colocar
o governo em ação) e/ou analisar essa ação (variável
independente) e, quando necessário, propor mudanças
no rumo ou curso dessas ações (variável dependente).
A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio
em que os governos democráticos traduzem seus
propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações
que produzirão resultados ou mudanças no mundo real
(SOUZA, 2006, p. 26).
As políticas públicas passaram a interessar ao direito, como categoria

de aplicação e conceituação teórica muito recentemente, a menos de 20
(vinte) anos. Por esta razão, existe resumido acúmulo teórico sobre sua
definição e localização entre os diversos ramos do direito, principalmente ao
regime jurídico adequado para a criação e implementação destas políticas.
No entanto, compreenda-se que o aparecimento das políticas
públicas se deu por conta da existência dos direitos sociais, particularmente,
20 unidade 01
o rol de direitos fundamentais do homem, impondo concretização por meio de
prestações positivas do Estado.
Este fundamento das políticas públicas, em face da função estatal
de coordenação das ações, serviços públicos e privados, tem em vista os
direitos do cidadão: direito à saúde, à habitação, à previdência, à educação,
proteção à criança, às mulheres e aos trabalhadores com pouca ou nenhuma
qualificação para o trabalho.
Sem embargo, o pano de fundo intelectual das políticas públicas se
baseia e depende diretamente de três fatores, correntes de pensamento, a
saber: da burocracia, da teoria das organizações e do gerenciamento público.
Burocracia é uma forma social que se baseia na organização racional
em vista dos fins que se pretende alcançar. É também uma forma de poder.
A administração burocrática, quando intensamente utilizada, se traduz numa
forma mais racional de dominação. Quer alcançar o máximo de rendimento
em virtude de precisão, rigor, disciplina e confiabilidade. O funcionário público
representa o elo chave para tal confiabilidade ou não. Eles integram uma
carreira específica e são submetidos à disciplina e controle de serviço.
Por esta razão, a teoria das organizações vislumbra o conceito de
sistema organizado, mas não se reduz ao simples somatório de seus membros
e se submete ao conceito de poder e ao conceito de estratégia. O sistema
de poder representa o capital intelectual que engendra a estrutura e otimiza
a posição dos atores públicos em ação; a estratégia está representada pela
conduta dos membros da organização e é pautada na operacionalização e
oportunas regras formais e informais, a depender de eventos estruturais
normativos e intelectuais.
O gerenciamento da gestão pública se impõe pelos métodos
modernos de execução da função ou gestão no setor público e esta parte é
tão racional quanto as demais. Utiliza-se de instrumentos de auxílio à decisão
com destaque para informatização de certas tarefas ou procedimentos
administrativos e a utilização de recursos da publicidade para melhor
comunicação com o público.
As políticas públicas estão relacionadas aos problemas da legitimidade
de suas recomendações e de prescrições de decisões, guarda e observância
da lei, no pacto federativo; a execução ou implementação de políticas públicas
dependem diretamente do seu planejamento, por isso é recomendável não
aceitar, de pronto, a ingerência dos políticos, visto ser esta uma questão de
estudo, de planejamento e controle técnico.

O modelo institucional, o processo político da comunidade, o modelo
dos grupos e o modelo da elite dominante guardam relação estreita com a
execução, fracasso ou sucesso de uma política pública
Ao Direito Administrativo cabe estudar as questões de Políticas
Públicas. Sabe-se que este seguimento teórico conceitual e de implementação
necessária pelo Estado foca uma categoria jurídica útil para a análise das
funções estatais. Como o direito racionaliza o tema, pode-se falar no regime
jurídico das Políticas Públicas. Eis por que existe razão para estudá-las sob
a ótica do Direito Administrativo, que é a área que se ocupa do estudo da
instituição estatal, na sua vivência ou problemática executiva.
No conceito manifestado acima, vislumbra-se o Direito Administrativo
como modalidade racionalizadora e formal do exercício do poder pelo Estado.
Compreende-se, de fato, que o Direito Administrativo resulta do direito
constitucional concretizado, na sua aplicação última.
Princípios da Administração Pública
Princípios jurídicos são fundamentos que orientam a interpretação e

a aplicação de outras normas. Os princípios são normas que dão suporte à
aplicação e exegese de outras normas de natureza não principiológica.
Entende-se por princípio, então, como sendo as regras que conformam
no seu interior valores relevantes para orientar a elaboração, a estruturação
e a aplicação das normas. Os princípios são preceitos de um determinado
ordenamento jurídico. Em vista deste fato, denotam obrigatoriamente
algumas características que lhes são peculiares, tais como a imperatividade,
a abstração e a generalidade, que se aplicam sob três formas distintas:
A generalidade é regra fundamentadora que irá proporcionar a
estrutura normativa para as outras normas a serem aplicadas no sentido de
realizar uma mensuração lógico-normativa para facilitar o direcionamento e a
aplicação da norma. Ex.: o Princípio da Irretroatividade da Lei Penal.
A imperatividade enquanto característica do princípio se manifesta
como exigência da coerência entre a vontade do legislador e a aplicação da lei.
Ela tem por finalidade direcionar a elaboração da norma. A hermenêutica, no
caso, é a ciência da interpretação que revela o caminho teleológico, finalístico
para compreender a vontade do legislador de acordo com a realidade fática e
social. Como exemplo, basta lembrar da interpretação da lei ou norma a favor
da cidadania no caso de lacuna ou dúvida da interpretação.
22 unidade 01
Entende-se a abstração como característica complementadora ou
supletiva da norma e é a mais conhecida delas, por todos que se utilizam
da interpretação da ciência jurídica no ofício de encaminhar soluções aos
pleitos solicitados. Basicamente, a abstração existe para os casos em que a
lei for omissa e não se possa admitir ou complementar pela analogia e pelos
costumes (art. 4º, da Lei de Introdução do Código Civil).
Ex.: a boa-fé. Diga-se que o Supremo Tribunal Federal já consagrou que o

entendimento da regra da boa-fé aplica-se no ordenamento jurídico brasileiro
se em contraponto com um ordenamento estrangeiro.
É necessário compreender que os princípios da Administração Pública

fluem da norma constitucional e da norma infraconstitucional. No primeiro
caso, nominados de princípios administrativos expressos, encontram-se, eles,
no leito natural da Constituição. Na fonte constitucional e infraconstitucional,
encontramos os princípios implícitos da Administração Pública.
Os poderes, no exercício de atividades administrativas, nas suas
esferas de governo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios e na
Administração direta e ou indireta) são obrigados a respeitar os princípios do
Direito Administrativo.
Na relação jurídico-administrativa, a vontade da Administração
Pública que se manifesta por meio de atos deve advir do fato em conjugação
com a norma, isto é, a vontade do gestor deve estar conforme a lei.
A Constituição Federal manifesta essa necessidade no seu artigo 5º,
inciso II quando expressa que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa senão em virtude de lei.
Dado este critério, torna-se fácil verificar os diferentes valores que
movem as condutas do particular e da Administração Pública. Ao particular,
cabe realizar ou fazer tudo o que não estiver proibido por lei. De outra forma,
para a Administração Pública só é permitido fazer aquilo que estiver previsto
em lei.
Os argumentos expendidos já apontam definitivamente para o que se
ouve por bem chamar Princípios Constitucionais Expressos (art. 37, caput,
da CF).
A constituição vigente, inovando às anteriores, dedicou um capítulo
à Administração Pública. No Capítulo VII do Título III, o art. 37 expressa os
princípios a serem observados, no âmbito administrativo, em quaisquer dos

entes federais, assim inseridos na Constituição. Convencionou-se chamá-los
de princípios expressos.
Os princípios constitucionais expressos são: a Legalidade, a
Impessoalidade, a Moralidade Administrativa, a Publicidade e a Eficiência.
Princípios Administrativos Expressos
Princípio da legalidade
A Legalidade como assim manifestada redunda no fato de que

a Administração Pública somente pode fazer o que for permitido por lei.
Compreenda-se, em complementação ao juízo, que o Princípio da Legalidade
na Administração Pública comporta exceções. Ex.: a medida provisória (art.
62 da CF), estado de defesa (art. 136 da CF) e o estado de sítio (art. 137 da
CF).
Por este princípio, a Administração Pública fica submetida ao Estado
de direito e o agente ou gestor público fica submetido ao que a Lei determina,
subordinados aos critérios da norma, do direito, na sua ampla concepção. Ao
privado, cidadão, no seu agir interpessoal pode fazer o que a Lei não proíbe
e com o critério de não contradição à norma jurídica, também, com relação
ao direito em toda sua ampla eficácia. Ex.: ao Estado cabe criar a Lei (ato de
legislação) e executar a Lei (ato de administração e jurisdição).
O Estado de direito fundamenta-se no princípio da legalidade que
informa as atividades da administração pública. Este princípio, na sua
concepção originária, vincula-se à separação dos poderes: legislativo,
executivo e judiciário, em oposição às práticas autoritárias e absolutistas.
O controle do abuso de poder tem o seu respaldo fundante no princípio da
legalidade, a administração pública sujeita-se às normas legais.
O administrador ou gestor público deve agir conforme a lei e não
contrário à norma jurídica. Edita atos ou medidas que a norma autoriza ou
ordena fazer. A administração pública no desempenho de suas atividades
e funções tem a obrigação de respeitar todas as normas do ordenamento
jurídico.
Sempre que houver maior repercussão nos direitos dos cidadãos,
haverá vinculação mais restrita da medida administrativa ao conteúdo da
norma. A Constituição Federal, as Constituições Estaduais e as leis orgânicas
24 unidade 01
de municípios vinculam o administrador à disciplina por lei formal, a lei
necessariamente deve resultar de tramitação no legislativo. Isto se expressa
pela chamada reserva de lei. O art. 68, § 1º, II da Carta Política é enfático a
respeito e a delegação do legislativo, assim, fica proibida:
Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da
República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.
§ 1º - Não serão objeto de delegação os atos de competência
exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos
Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar,
nem a legislação sobre:
II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
Com este princípio se relacionam o princípio da legalidade penal,
o princípio da estrita legalidade tributária e o princípio da legalidade
administrativa em decorrência da lógica à segurança jurídica e um dos
pilares da democracia.
A legalidade penal é uma espécie de princípio que limita a atuação do
Estado ao tipificar as situações anteriormente para que o ente público possa
prosseguir na aplicação da sanção ou penalidade. Este princípio pode ser
encontrado no art. 5º, XX da Constituição, que revela: “não há crime sem lei
anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal”.
A estrita legalidade tributária, no direito pátrio, tem grande importância
na interpretação e aplicação da lei tributária para a segurança jurídica nas
relações entre o contribuinte e o Estado. O art. 150, I da Constituição, guarda
este princípio ao consignar: “sem prejuízo de outras garantias asseguradas
ao contribuinte é vedado à União, aos Estados, ao Distrito federal e aos
municípios’: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”.
A legalidade administrativa, por si, revela a particularidade específica
do direito administrativo. Aos particulares é permitido fazer tudo que a lei
não proíbe, ao contrário, a administração pública, só pode realizar o que
está previsto em lei. A legalidade administrativa, sobremaneira, restringe a
atividade da administração pública mediante a tipificação legal das condutas
e hábitos praticados pelo poder público. O princípio da legalidade é o antídoto
natural do poder monocrático ou oligárquico, pois tem como raiz a ideia de
soberania popular, de exaltação da cidadania (MELO, 2007, p. 57).

Princípio da impessoalidade
A Impessoalidade na Administração Pública se estende a todos, não

distinguindo quem quer que seja com qualquer procedimento de aversões
pessoais ou partidárias, não podendo atuar com vistas a beneficiar ou
prejudicar determinadas pessoas. O destaque é para o interesse público
geral. Por este princípio, o ato praticado atribui-se à Administração e não ao
funcionário que o praticou. Os administrados são tratados indistintamente
quando se encontrem na mesma situação, segundo o Princípio da Igualdade
(art. 37, §1º, da CF).
A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos
órgãos públicos deverão ter caráter educativo, informativo de orientação social,
dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem
promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
A Impessoalidade tem proteção no direito positivo. Ex: o art. 2º, “e”,
da Lei n. 4.717/65, que regula a ação popular é bastante ilustrativa quando
comina com a sanção de inviabilidade o desvio de finalidade por parte da
atitude do gestor. José Afonso da Silva dá sentido diverso ao princípio ao
afirmar que este princípio significa: “Que os atos e provimentos administrativos
são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade
administrativa em nome do qual age o funcionário” (2011, p. 668).
Da Impessoalidade se deduz a isonomia, a igualdade de tratamento
aos administrados, em que se propicia oportunidades iguais a todos. As
oportunidades na educação, a universalidade da previdência e os processos
de seleção no concurso público indicam a prática deste princípio.
O princípio exige a neutralidade do agente em sua atuação. Tomemos
as realizações dos prefeitos que estão proibidos de por o seu nome nas obras
públicas, pois que devem fazer somente, menção à Administração Municipal.
Seria uma verdadeira afronta ao princípio, a utilização de marca
personalizada a custa do erário público para promover o político da cidade.
Os tribunais eleitorais de primeiro grau, de segundo grau (TRTs) e o Tribunal
Superior Eleitoral (TSE), nesta última quadra, vem marcando com rigor o
sistema eleitoral brasileiro com o princípio da impessoalidade.
Impessoal é o que não se volta especialmente a determinadas
pessoas. Este princípio tem proteção no direito positivo: art. 2º, alínea e, da
Lei n. 4.617/65, que regula a ação popular e sanciona de invalidade o desvio
de finalidade do ato público que marca a igualdade de tratamento sem ter em
26 unidade 01
mira este ou aquele indivíduo de forma especial.
Princípio da moralidade
A Moralidade Administrativa exige do administrador um comportamento

ético de conduta. Este princípio está ligado aos conceitos de probidade,
honestidade, lealdade, decoro e boa-fé, isto é, a moralidade tem como
fundamento a atuação ilibada dos agentes da administração nos serviços
públicos e ganha maior consistência no artigo 5º, inciso LXXIII da CF, ao
manifestar:
Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que
vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente a ao patrimônio
histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má fé, isento de custas
judiciais e ônus da sucumbência.
A norma constitucional amplia sua dicção acerca da improbidade
administrativa com a Lei n. 8.429/92, art. 12 e incisos que explicitam como
sanções relacionadas à afronta ao princípio da moralidade administrativa:
a) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;

b) ressarcimento integral do dano, quando houver;
c) perda da função pública;
d) suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos;
e) pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial;
f) proibição de contratar com o poder público, ou receber benefício, ou
incentivos fiscais ou créditos, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio
de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário pelo prazo de dez anos.
Dentre muitos exemplos apontamos o Princípio da Licitação,
assegurador da moralidade administrativa e do tratamento isonômico entre
os cidadãos ou participantes, que é devido a todos que contratam com o
Poder Público. Visite o site: www.stf.jus.br e veja alguma jurisprudência do
Tribunal.
É Importante verificar que a moralidade a ser observada é a
Administrativa, que diz respeito ao interesse coletivo, à atuação de um bom
administrador e não a moralidade comum, com a qual se faz a distinção entre
o bem e mal. Suponha, como exemplo, determinado prefeito derrotado no
pleito municipal que às véspera do encerramento do mandato, congele o

IPTU com o fim de reduzir receitas e inviabilizar a administração seguinte.
Ainda que, deste modo, tenha agido conforme a lei, o fez com a inobservância
da moralidade administrativa.
A improbidade administrativa verificada na coisa pública brasileira
deve ser arguida como falta de moralidade. O enriquecimento ilícito do gestor
público dá prejuízo ao erário e ofende aos princípios da administração pública.
Contudo, este princípio não deve ser tão simplificado. Chegar atrasado ao
serviço habitualmente pode ser qualificado como imoral ainda que não seja
ato de improbidade. Estas condutas estão previstas na Lei n. 8.429/92, a
chamada Lei da Improbidade Administrativa.
A moralidade impõe preceitos éticos à conduta do administrador
público. Os critérios de conveniência, oportunidade, justiça e a distinção
do que seja honesto ou desonesto resumem a necessidade de atenção
na execução de atos públicos. A ação civil pública e a ação popular são
instrumentos valorosos no combate à falta de moralidade no serviço público.
Princípio da publicidade
A Publicidade é princípio explicito na Constituição e tem a

transparência e a publicação como finalidades a serem alcançadas como
suporte dos atos administrativos à disposição da fiscalização por parte da
sociedade e dos órgãos fiscalizadores constituídos, por exemplo, o Tribunal
de Contas, o Ministério Público, as Associações de moradores etc. (V. art. 37,
§ 3º, II, da CF).
O princípio destaca como espécie apropriada o direito a informação,
numa real adequação da possibilidade de um particular obter dos órgãos
públicos informações, sejam de caráter personalíssimo ou não.
Personalíssima é o que concerne à própria pessoa que pede
verificação de informações ou retificações que, se negadas, resolvem-se com
o habeas data. Já as informações de terceiros ou impessoais vinculam-se a
pessoas diversas da que pede a informação ou a retificação e, então, não se
(Visite o site do STF:
resolve com o habeas data, mas com o mandado de segurança ou ação civil
http://www.stf.jus.br/
portal/principal/principal. pública.
asp). Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestados no
prazo da lei sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
28 unidade 01
seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, art. 5º, X, XXXIII,
LX da CF.
A publicidade difere de publicação. Aquela possui conceito mais amplo
que esta. A publicação em diário oficial é uma das hipóteses de publicidade,
mas esta pode acontecer mediante intimação pessoal do administrado
no processo, pelo correio, em jornais de grande circulação, em sessões
realizadas a portas abertas e no que demais couber.
Essa importante garantia constitucional, apta a assegurar a exigência
de transparência da Administração Pública, destaca-se como o direito de
petição aos poderes públicos. O mesmo se compreende no direito à obtenção
de certidões em repartições públicas, não esquecendo de que os atos
administrativos devem ser motivados.
A motivação dos atos administrativos tem suporte constitucional,
visto que está expressa na Constituição para toda a Administração Pública,
e de modo especial, para a atuação administrativa dos tribunais do Poder
Judiciário, em que a motivação é exigida. Ex.: art. 93, X, da Constituição da
República.
A Publicidade, na Administração Pública, está protegida na norma
infraconstitucional como corolário de um princípio inarredável para a conduta
ilibada do administrador. Por isto é que se estabeleceu como requisito
indispensável de eficácia dos contratos administrativos a publicação resumida
de seu instrumento na imprensa oficial. Ex.: Parágrafo Único do art. 61, da
Lei n. 8.666/93.
Tudo bem, esse princípio denota e exige uma tomada de consciência
ética. Ademais, do que adiantaria princípio tão necessário para o Poder
Público e a sociedade como um todo se não se compreendesse a necessidade
da cidadania fundada na exigência de motivação para assegurar o efetivo
controle da Administração, o controle popular como uma das mais evidentes
manifestações do exercício da própria cidadania?
A Administração Pública planeja, tem objetivos e finalidades a
alcançar, por exemplo, a educação, a saúde, a segurança, o trabalho, a
ciência, a tecnologia e outros serviços.
A publicidade pode ser reclamada, objetivamente, por dois
instrumentos básicos: o direito de petição com o qual os indivíduos podem
formular qualquer tipo de postulação, art. 5º, XXXIV, alínea “a”, da CR; o
pedido de certidões quando expedida pelos órgãos administrativos, registram
a verdade de fatos, cuja publicidade permite aos administrados a defesa de

seus interesses, art. 5º, XXXIV, alínea “b”, da Constituição da República.
A Lei n. 11.111 de 05 de maio de 2005, conversão da Medida Provisória
n. 228 de 2004, regulamentada pelo Decreto 5.301 de 09 de Dezembro de
2004, disciplina a parte final do inc. XXXIII, do art. 5º da Constituição de 1988
a respeito de documentos públicos, sigilo, publicidade e outras providências.
Princípio da eficiência
Na Administração Pública, o princípio da Eficiência é aquele que

busca melhor resultados com menor dispêndio de forças e gastos financeiros
na consecução das finalidades e objetivos da própria Administração.
A eficiência, enunciado no caput do art. 37 da Constituição, é resultado
da Emenda Constitucional n. 19/98 - reforma administrativa - que rejeita todo
e qualquer tipo de desperdício na administração pública.
Não se pense no Estado mínimo, este princípio não decorre da
modernidade neoliberal, ao contrário, a eficiência deve ser buscada em
qualquer ação humana ainda que mal planejada. A eficiência configura uma
atitude de bom senso, uma imposição do dever jurídico da boa administração.
A Administração Pública deve agir com eficiência real e completa,
aplicando em cada caso a medida prevista e autorizada em lei com o menor
ônus possível. O ente público, ao fornecer água à população, obriga-se a
fornecer água limpa e submete-se à órgãos reguladores e de avaliação,
agências reguladoras, que controlam o desempenho dos agentes públicos.
No aspecto custo benefício, fica muito claro que o poder público deve
pautar suas decisões objetivando o planejamento mais viável. Construir uma
linha de distribuição de energia elétrica em uma rua desabitada pode ser
legal, mas não será um investimento eficiente para a sociedade.
Os princípios da administração pública devem aplicar-se de forma
conjunta e harmônica. É possível que a administração pública, a pretexto
de eficiência, possa praticar atos sem que exista previsão legal, porém isto
não é o procedimento adequado nem pode ser permitido na administração
qualificada como eficiente.
O princípio da eficiência vem suscitando entendimento errôneo no

sentido de que, em nome da eficiência, a legalidade será sacrificada. Os dois
princípios constitucionais da administração devem conciliar-se, buscando
esta atuar com eficiência, dentro da legalidade (MEDAUAR, 2011, p. 137).
30 unidade 01
O termo eficiência, anteriormente citado, tanto que as Leis Orgânicas dos
municípios aderiram à nomenclatura. A Lei n. 8.987/95, que trata da concessão
e permissão de serviços públicos, no § 1º do art. 6º, especifica que o serviço
adequado é aquele “que satisfaz as condições de regularidade, continuidade,
eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e
modalidade das tarifas”
Princípios Administrativos Implícitos
Os princípios expressos são aqueles acolhidos pela Constituição.

Os implícitos, na norma constitucional e infraconstitucional, embora não
expressos, estão no sistema. Os autores enxergam estes princípios, a partir do
sistema constitucional, mas não com exclusividade. Os princípios específicos
da Administração Pública são encontrados também na legislação comum.
A propósito, lembramos a lei n. 8.112/90 e a lei n. 9.784/99, especialmente
quando tratam do processo administrativo disciplinar.
A Controladoria Geral da União na defesa do patrimônio público e
combate aos desvios e desperdícios de recursos públicos federais, desenvolve
uma série de programas com auditorias e fiscalizações, análise e apuração
de denúncias e reclamações, bem como implementação de políticas de
prevenção à corrupção e de promoção da transparência da gestão pública,
valendo-se de todos esses princípios.
Publicações, orientações, relatórios e a legislação específica da
Controladoria Geral da União são encontradas no endereço eletrônico: www.
cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD.
No ordenamento jurídico comum ou ordinário encontram-se, também,
os princípios gerais da administração. O art. 1º e art. 2º da Lei n. 9.784/99 são
claros exemplos da espécie.
No parágrafo único do art. 2º desta Lei, que cuida do processo
administrativo, há o regramento e as características obrigatórias do
procedimento:
Lei 9.784/99, art 2º, parágrafo único. I - atuação conforme a lei
e o Direito; II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia
total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei; III

- objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção
pessoal de agentes ou autoridades; IV - atuação segundo padrões éticos de
probidade, decoro e boa-fé; V - divulgação oficial dos atos administrativos,
ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição; VI - adequação
entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções
em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do
interesse público; VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que
determinarem a decisão; VIII - observância das formalidades essenciais
à garantia dos direitos dos administrados; IX - adoção de formas simples,
suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito
aos direitos dos administrados.
Fica explicado que os princípios implícitos da Administração Pública
são acolhidos na ordem jurídica por diferentes status ou hierarquias. Não
é difícil compreender o valor destes princípios na prática administrativa. A
acessibilidade aos mesmos é exigência de todos que praticam a administração
pública ou realizam atos administrativos.
Decorre deste princípio a posição de supremacia jurídica da
Administração em face da supremacia do interesse público sobre o interesse
particular. A aplicação desses princípios não significa o total desrespeito
ao interesse particular, já que a Administração deve obediência ao direito
adquirido e ao ato jurídico perfeito, nos termos do art. 5º, inciso XXXVI, da
Constituição de 1988.
Princípio da supremacia do interesse público
O Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o particular. O

nome já anuncia a questão de fato e de valor a serem observados. Com efeito,
este princípio determina, se for o caso, a supressão de direito particular para
atender ao interesse coletivo. Não se trata de amesquinhar o direito individual
ou particular de cada qual. Isto o administrador deve respeitar sob a condição
de responder o gravame perante o poder judiciário (art. 5º, XXXV, da CF).
O uso do direito de propriedade bem esclarece o significado do
princípio. Observe-se que mesmo garantido este direito, a propriedade tem
finalidades acima dos interesses do titular. Na lei maior está consignada a sua
função social, isto é, o direito de propriedade deve ser exercido observado o
contexto público em que se insere a coletividade ou comunidade, podendo, se
32 unidade 01
for do interesse público, a intervenção na propriedade privada pelo chamado
instituto da desapropriação (Art. 5º, XXIII e XXIV, da CF).
Na aplicação deste princípio, tem-se que em um eventual confronto
entre o interesse individual e o interesse coletivo, deve prevalecer o segundo.
No entanto, os doutrinadores apontam dois tipos de interesses: o chamado
interesse público primário, da coletividade, e o chamado interesse público
secundário, da Administração ou do administrador.
No mais, alega-se, com propriedade, que existem limites a essa
dada primazia do interesse público. A respeito de tais limites, não é que o
princípio fique brecado. Ele sofre o peso e a força dos direitos e garantias
fundamentais constitucionais bem lembrados neste passo: o devido processo
legal e o princípio da legalidade.
Ao indivíduo, integrante da sociedade, estão garantidos, nas
democracias, uma série de direitos, alguns deles, invioláveis, como o
direito à vida e à liberdade. Contudo, este indivíduo sabe que as atividades
administrativas são desenvolvidas pelo Estado para benefício da comunidade.
O princípio é invocado em outros ramos do direito público e pode
ser associado a um bem de toda a coletividade e no fundo, a questão do
interesse público, objetiva a compatibilidade ou conciliação dos interesses,
como a minimização de sacrifícios.
Princípio da hierarquia

O Princípio da Hierarquia (implícito) cria na Administração Pública
uma relação de coordenação e subordinação entre seus órgãos, cada qual
com atribuições definidas na lei.
Na Administração Pública, a especialidade, princípio implícito, é
aquele que atribui a cada pessoa jurídica a função peculiar ou funções para
as quais a pessoa jurídica foi criada. A situação das autarquias é o melhor
exemplo, a lei que cria cada qual estabelece com precisão as finalidades que
lhes incumbe atender, os administradores destes órgãos não podem e nem
devem se afastar daqueles objetivos legais para os quais foram instituídos.
A lei prevê formas de condutas administrativas. Duas delas se
destacam: a vinculação e a discricionariedade. Na vinculação, a lei disciplina
todos os elementos da conduta, o ato administrativo é descrito anteriormente
pelos seus requisitos. A maior parte das condutas administrativas está prevista

em lei. A discricionariedade já está descoberta no próprio nome: o poder
do administrador praticar atos com liberdade de escolha de seu conteúdo,
oportunizando o modo de sua realização.
O objetivo do Estado ao proteger o interesse público necessita dispor
de prerrogativas de forma a concretizar a grandeza do seu próprio objetivo e
finalidade.
Logo, deve ser conferido ao agente público (Gestor da coisa
pública), para organizar a estrutura da administração e fiscalizar a atuação
de seus subordinados, poder de estabelecer as relações de subordinação e
coordenação. Do fato decorrem as prerrogativas de dar ordem, fiscalizar e
delegar, do superior para o subordinado.
Devemos frisar que o poder de delegar sofre restrição por conta de
legislação especifica. Vejamos a propósito, o art. 13, incisos I, II e III, da Lei
n. 9.784/99. O poder de avocar e de rever atos administrativos encontram-se,
também, no rol das restrições do poder de delegar.
Lei n. 9.784/99, art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Entende-se que subordinação difere de vinculação. A primeira diz

respeito ou decorre do poder interno da hierarquia; a segunda, tendo em
vista o aspecto externo, vincula-se ao princípio da tutela e resulta do controle
finalístico da administração direta sobre a indireta. O princípio só existe e se
aplica às funções administrativas, não em relação às legislativas e judiciais.
Mas, a Constituição da República no art. 103-A e a Emenda 145/94,
que tratou da reforma do poder judiciário, estabelece uma subordinação
hierárquica dos órgãos do Judiciário ao Supremo Tribunal Federal, ao instituir
a súmula vinculante.
A Lei n. 11.417/06 ao tratar de súmula vinculante, acrescentou
preceitos à Lei n. 9.784/99 quanto aos recursos administrativos. Importante é
a norma do § 3, do art. 56 que menciona a súmula vinculante:
§ 3o Se o recorrente alegar que a decisão administrativa contraria
enunciado da súmula vinculante, caberá à autoridade prolatora da decisão
impugnada, se não a reconsiderar, explicitar, antes de encaminhar o recurso
à autoridade superior, as razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da
súmula, conforme o caso.
34 unidade 01
Princípio da razoabilidade
Neste diapasão, o princípio da razoabilidade que abrange a

proporcionalidade indica que o administrador público, diante de atos
discricionários ou vinculados, deve primeiramente observar a relação de
pertinência entre a finalidade e as oportunidades que relevam ao Poder
Público a condição de servir ao administrado dentro de um padrão normal
de comportamento, não praticando excessos e utilizando-se de meios e fins
compatíveis com a proporcionalidade.
Proporcionalidade, a bem dizer, é a medida da razoabilidade, isto é,
adequação e necessidade da ação menos gravosa ao administrado por parte
do gestor público.
Aliás, a Emenda Constitucional n. 45, introduziu ao art. 5º da CR o
inciso LXXVIII que expressa os princípios acima apontados para a cautela
do administrador público. Portanto, a razoabilidade está para a adequação
e necessidade e a proporcionalidade, dos meios e fins compatíveis com os
interesses e direitos invioláveis do cidadão.
O assunto não se esgota com este texto, mas é oportuno lembrar, no
rol dos princípios implícitos: a segurança jurídica, o formalismo moderado, a
gratuidade, a oficialidade, dentre outros preceitos de garantia e segurança
jurídica.
O princípio impõe limitações a discricionariedade administrativa e
amplia o âmbito de apreciação do ato administrativo pelo poder judiciário e
afasta o gestor público de suas próprias ideologias, quando impõe adequar
a melhor maneira de concretizar a utilidade pública anunciada pela norma
jurídica
Princípio da segurança jurídica
A segurança jurídica visa o Estado de Direito como fundamento para

impedir a desconstituição desnecessária de atos jurídicos, ainda que com
alguma imperfeição irrelevante. A proteção à confiança do administrado
destaca-se, neste passo, no contexto das ideias básicas do formalismo
moderado e na questão central da gratuidade do Serviço Público.
No princípio do formalismo moderado, afora os atos que exigem
procedimentos específicos para a sua validade, a administração não exige
forma rígida para a realização dos atos praticados em todos os níveis de

poder da Federação.
O princípio da gratuidade por si se impõe. Sem a gratuidade, a
Administração Pública não atenderia os seus interesses. É da sua filosofia
administrativa e política, educação, saúde, e moradia, para atender a todos, e
os mais necessitados, com prioridade em alguns dos serviços públicos. Logo,
a gratuidade deduz-se da força moral e ética do próprio serviço à comunidade.
Neste segmento, a cidadania deve ser o suporte da pressão natural àqueles
que gerenciam a coisa pública.
Segurança jurídica, quer dizer, proteção à confiança e boa fé e está
inserido, enquanto princípio, no caput do art. 2º da Lei n. 9.784/99, sem
prejuízo de sua manifestação em outro ordenamento jurídico
1.3.5 Princípio da oficialidade
O Princípio da Oficialidade se manifesta no processo administrativo

disciplinar como persecução ininterrupta do esclarecimento do fato, este
princípio trata de responder ao indisponível interesse público. Decorre
da lógica da supremacia do Poder Público sobre o particular, isto é, a
Administração Pública realiza atos no processo e deve responder a recursos
administrativos no prazo que a lei especifica. Este princípio não se confunde,
bem verdade, com a condução unilateral da demanda, que assim a anularia e
impingiria de desrespeito o Princípio do Contraditório (Art. 2º, XII, art. 29, art.
51, §2º, da Lei nº 9.784/99).
À administração atribui-se o poder-dever de apurar, no ato disciplinar,
informações de que tenha conhecimento, em contraponto com o interesse
público, seja por meio de documento, ou através de depoimento de pessoas,
mas deve fazê-lo por meios de provas lícitas.
Exercício
1. Administração e Políticas Públicas são dois temas relacionados que se

apresentam complexos, posto que envolvem preocupações de Estado. Tome
a assertiva e explique o que significa:
a) Direito na conduta humana;
b) Administração Pública;
c) Políticas Públicas;
d) Cidadania.
2. Escreva um parágrafo objetivo, organizado por enumeração, contextualizando
36 unidade 01
o conteúdo acima descrito na questão anterior.
3. Administração e Políticas Públicas formam conteúdo exclusivamente

jurídico. A afirmativa é inteiramente correta ou totalmente falsa? Por quê?
4. A Constituição da República contempla matéria específica de Administração

Pública e Políticas Públicas. O que seriam as Políticas Públicas mais urgentes
e por que se diz que a Constituição não contempla sistematicamente essas
políticas?
5. Localize na Constituição duas normas de conteúdo administrativo e duas de

conteúdo das chamadas Políticas Públicas. Faça uma breve contextualização
sobre isso.
6. No Brasil de hoje, democracia representativa, destaca-se o “Estado

de Direito Democrático”. Como justificar a afirmação que o Brasil é uma
democracia semidireta?
7. Relacione Políticas Públicas e a Lei de Diretrizes Orçamentárias e escreva

dois pequenos parágrafos sobre o assunto.
8. Direito Administrativo e Políticas Públicas estão relacionados estreitamente.

Manifeste se a afirmativa é procedente ou não. Em seguida, construa em dois
breves parágrafos.
9. Dado os princípios constitucionais do Direito Administrativo, indique três

características de cada princípio contido no texto básico.
10. Ao falar do interesse público os doutrinadores costumam citar dois tipos

de interesses: o interesse público primário (da coletividade) e o interesse
público secundário (da Administração ou do Administrador) com destaque
ou prevalência do interesse público primário. É possível alegar limites a
esta posição de primazia do interesse público? Se afirmativa a resposta
especifique dois destes limites retirados da Constituição da República.
11. A indisponibilidade do interesse público manifesta um importante princípio

da Administração. Denota que os bens e os interesses públicos não pertencem
à Administração nem aos Administradores, isto é, são indisponíveis e
irrenunciáveis. Dê exemplos.
12. Tome a Constituição da República e a Lei n. 9.784/99, localize os princípios

básicos da Administração Pública e com o auxílio do texto discuta com seus
colegas sobre as características peculiares de cada um deles e a importância
para a Administração ou conhecimento do gestor público.
38 unidade 01
UNIDADE 02
DIREITO ADMINISTRATIVO,
FONTES,
PODER E
ATO ADMINISTRATIVO
Resumindo
A estrutura desta unidade é composta pelo conceito, fontes e objeto do Direito
Administrativo, objetivamente analisados. Integram também à estrutura da unidade, o
poder, o ato e o fato. Esta parte demanda maior tempo de estudo e exige cuidados especiais
na sua contextualização. A legislação reguladora se apresenta complexa, fato que obriga o
estudo da doutrina como auxilio relevante para quem inicia esses estudos. O conteúdo da
unidade, na sua problemática, só se resolve adequadamente com grande interesse público
e coletivo manifestados por princípios de ética e zelo por parte do gestor ou administrador
público. A Constituição e a Legislação, no que regulam a espécie, são leituras recomendadas.
Recomendam-se anotações, esquemas de textos, problematizações de normas e textos
legais como metodologia de aprendizagem.
Direito Administrativo. Fontes. Poder e Ato Administrativo 39

DIREITO ADMINISTRATIVO,
FONTES,
PODER E
ATO ADMINISTRATIVO
Noções gerais
O direito é um conjunto de regras, inclusive de princípios, que

disciplinam a vida do homem em sociedade e pacificam as relações, visto
que o direito é imperativo para o sujeito passivo da relação e atributivo para o
sujeito ativo. Visa o mundo de relações exteriores das pessoas.
Para uma compreensão mais simples e didática, o direito se classifica
em Direito Público e Direito Privado. Na primeira situação, o direito anuncia
uma desigualdade entre os polos de relações, pois o Estado ocupa uma
posição de supremacia com relação aos administrados, tais como o Direito
Tributário, o Direito Constitucional, o Direito Penal e o próprio Direito
Administrativo. Já o Direito Privado, por si, anuncia uma igualdade jurídica na
vida de relações e se adequa ao Direito Civil, Comercial e Empresarial.
Não quer dizer, entretanto, que o Estado, por vezes, não ocupe
posição de relações privadas com o administrado. O escoamento de produtos
de empresas estatais para o consumo da comunidade opera-se no âmbito ou
típicas relações privadas.
Cabe não confundir regra de direito público com regra de ordem
pública. No direito público as regras e normas se caracterizam como de
ordem pública. As regras de ordem pública, por vontade das partes, efetivam-
se no direito público e no direito privado. A solenidade do casamento civil, os
proclamas, são de ordem pública e do interesse dos particulares.
O Direito Administrativo é uma disciplina intrinsecamente ligada ao
Estado, com princípios e normas fundadas na Constituição da República, bem
assim, na estrutura de normas infraconstitucionais, principalmente ditadas e
fundamentadas pelo Direito Constitucional.
Importante frisar que o modelo de Estado desenha o modelo de

administração pública. No caso, nunca é demais repetir que a Constituição
da República (CR) de 1988 tem por fundamento a democracia direta e semi-
direta, fundada no Estado de Direito. Na primeira situação, o destaque é para
a representação política; na segunda, o poder emana diretamente do povo,
art. 1º, Caput e parágrafo único, da Constituição de 1988.
CR, Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em
Estado Democrático de Direito (...)
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Conceito
Em sentido geral, conceito é uma noção abstrata ou ideia geral que designa
seja um objeto suposto único, por exemplo: o conceito de Deus; seja uma
classe de objetos - conceito de ação, o conceito de Direito Administrativo do
qual se deduz as múltiplas facetas da matéria.
No estudo do Direito existe uma tradicional divisão em dois grandes

ramos, quais sejam o Direito Público e o Direito Privado, como referido
anteriormente. O Direito Privado tem como principal preocupação a regulação
de interesses individuais, que visa à pacificação social. Por sua vez, o Direito
Público tem como principal característica a preocupação com os interesses
Estatais e sociais.
O presente estudo visa aprofundar a análise de um dos segmentos do
Direito Público, posto que o Direito Administrativo a ele pertence. Ressalte-se
ainda, que este estudo será de fundamental importância para a percepção
das relações jurídicas reguladas por este ramo do Direito, de conhecimento
indispensável ao gestor público.
No capítulo da Administração e Políticas Públicas, foi anotado
um excelente conceito trazido do ilustre Prof. Hely Lopes Meireles. Para
complementar àquela conceituação, anota-se aqui a prestigiada noção
trazida por Zanella Di Pietro:
42 unidade 02
Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que tem por
objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas
que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não
contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a
consecução de seus fins, de natureza política (2011, p. 48).
A conceituação de Direito Administrativo busca delimitar seu objeto.

No Brasil, adota-se o critério da administração pública, pois que este é um
conjunto de princípios que regem a administração pública nas esferas dos
poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, com funções próprias e impróprias,
além da função política ou função de governo, do Executivo (sansão e veto,
o poder de declarar a guerra e o estado de sítio).
Com este propósito se reconhece que os poderes (três) que
estruturam o Estado operam e executam funções típicas e atípicas, isto é,
função principal ou própria e função secundária ou imprópria.
Os três poderes, Legislativo, Judiciário e Executivo, exercem e
executam funções típicas e atípicas. O Poder Legislativo, ao legislar, executa
a sua função típica, contudo, ao realizar um processo licitatório, executa uma
função atípica. Caso igualmente e analógico aos outros dois Poderes.
O Executivo, em sua função típica, planeja e executa com o fim de
alcançar os objetivos da administração, mas ele, em situação especifica,
legisla e atua juridicionalmente por meio de decretos, resoluções, medidas
provisórias e do processo administrativo.
O Poder Judiciário, além da função própria de jurisdição,
impropriamente legisla e pratica ato peculiar do Executivo, quando elabora
os regimentos internos e resoluções e pratica atos administrativos enquanto
função executiva, por consequência da independência do próprio Poder
Judiciário.
Fontes
O Direito Administrativo não se encontra codificado em uma única

Legislação, ou seja, não está reunido em um só corpo de Lei, como ocorre
com alguns ramos do Direito, assim como o Direito Civil, Direito Penal, Direito
Constitucional, Direito Processual e outras codificações.
Apesar desta peculiaridade inicial, podemos encontrar como fonte

do Direito Administrativo, principalmente, a Constituição Federal, bem como
algumas Leis esparsas e específicas tais assim a Lei 8.666/1993, que rege
as Licitações e Contratos Administrativos. Também podemos encontrar como
fonte a Lei 8.112/1990, que trata do Regime dos Servidores Públicos Civis
da União.
Conforme acima mencionado, a Lei é a fonte primária do Direito
Administrativo. Encontramos também como fonte deste ramo do Direito a
jurisprudência, a doutrina e os costumes.
O aluno deve ficar atento ao fato de que quando nos referimos ao
vocábulo Lei, deve-se compreender não somente àqueles referentes à
Constituição Federal e atos normativos primários, mas também deve ser
incluído como fonte do Direito Administrativo os atos normativos infralegais,
expedidos pela Administração Pública, nos termos e nos limites estabelecidos
em Lei.
No que se refere à jurisprudência como fonte deste ramo do Direito,
entende-se o conjunto de reiteradas decisões judiciais em um mesmo sentido,
influenciando não somente o Direito Administrativo, mas tornando-se uma
verdadeira fonte de construção do Direito comum. As Súmulas vinculantes
3 e 5, STF, 2 e 39 do STJ marcam apropriadamente o que se entende como
fonte do direito, inclusive o Direito Administrativo.
Súmulas Vinculantes – STF
N. 3 – Nos processos perante o Tribunal de Contas da União

asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder
resultar a anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o
interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão
inicial de aposentadoria, reforma e pensão. N. 5 – A falta de defesa técnica por
advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição.
Súmulas – STJ
N. 2 – Não cabe Habeas Data se não houve recusa de informações

por parte da autoridade administrativa. N. 39 – Prescreve em vinte anos a
ação para haver indenização, por responsabilidade civil, de sociedade de
economia mista.
44 unidade 02
A doutrina é entendida como o conjunto de embasamentos teóricos IMPORTANTE: A
construídos acerca de determinado assunto. Na prática, o que se encontra doutrina influencia
não somente a
na doutrina são teses e formulações acerca do Direito Positivo, formulada por
elaboração da Lei,
professores e pesquisadores do Direito. mas nas decisões e
Os costumes são fontes indiretas do Direito Administrativo, só o nos julgamentos dos
influenciando quando – de alguma forma – determina a produção legislativa litígios de caráter
administrativos.
ou até mesmo a jurisprudência. No que se refere à praxe administrativa,
aquele o influencia muito frequentemente, visto que, nos casos de lacuna
normativa, transforma-se em perfeita fonte do direito, inclusive, do Direito
Administrativo. A praxe administrativa gera o direito em razão da lealdade, da
boa-fé e da moralidade administrativa.
O Direito Administrativo centraliza a disciplina jurídica da
administração pública, portanto o modo de ser e de atuar o Estado repercutem
na configuração dos conceitos e institutos desse ramo jurídico.
É preciso ter presente, mais uma vez, que daí decorre a existência
na organização do Estado – político-administrativa – de vários segmentos
ou estrutura de poder político público, por conseguinte, de vários níveis de
administração. Cada segmento é dotado de estrutura e atividade administrativa
própria, independentes entre si.
À União, enquanto ente político, corresponde a Administração
Federal, encabeçada pelo presidente da república, autoridade política e
autoridade administrativa; ao Estado, corresponde a Administração Estatal,
com organização própria, mas interdependente com a União e o governador
é o chefe do Executivo com autoridade política e administrativa.
O Distrito Federal – ente político interdependente – tem a sua
organização administrativa própria e autoridade política e administrativa
encabeçada pelo governador do distrito; por fim, cada município é um
ente político com estrutura administrativa e política própria, tendo o poder
Executivo e as diretrizes políticas centrados na pessoa do prefeito.
Objeto
O objeto do Direito Administrativo não deve ser limitado à análise das

relações regidas pelo direito público, posto que, o Estado brasileiro tem como
característica ser um Estado democrático-social, a Administração Pública
atua nos mais diversos setores, ocorrendo situações em que ele pode figurar
nas relações jurídicas despidas das prerrogativas públicas.

O Estado engloba todas as funções exercidas pelas autoridades
administrativas: a regulamentação da estrutura, do pessoal (órgãos e
agentes), dos atos e atividades da Administração Pública, praticados ou
desempenhados na qualidade de poder público.
Engloba, ainda, toda e qualquer atividade de cunho administrativo,
seja ela exercida pelo Poder Executivo, pelo Poder Legislativo ou pelo Poder
Judiciário. Tudo é tutelado pelo Direito Administrativo.
A clássica divisão de poderes concebida pelo filósofo francês
Montesquieu, Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário, encontra-
se determinada na Constituição da República Federativa do Brasil de1988,
art. 2º, que é cláusula pétrea, segundo o art. 60, § 4º, III e representa, na
realidade, uma divisão funcional.
Constituição da República, art. 2º - São Poderes da União,
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art. 60 - A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: (...)
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a
abolir: (...) III - a separação dos Poderes;
Apesar desta divisão, cada um dos poderes também desempenha as
demais funções não atribuídas a ele como função típica. Porém, ele a exerce
de forma atípica. São as chamadas ressalvas (ou exceções) ao Princípio
da Separação dos Poderes. Portanto, o Poder Executivo exerce tipicamente
a função administrativa, mas os Poderes Legislativo e Judiciário também a
exercem, de forma atípica.
A atividade administrativa, portanto, seja ela exercida por qualquer um
dos poderes, está sujeita à tutela do Direito Administrativo. Ora, administrar
indica gerir, planejar, zelar, organizar, controlar, em fim, resulta em uma ação
dinâmica de supervisão no caso, com o fim público, ligado ao Poder público
e também à coletividade ou ao público em geral.
Poder administrativo
A Administração Pública possui alguns poderes na consecução de

suas atividades, poderes de caráter instrumental, isto é, mecanismos de
trabalho necessários para que a Administração possa desempenhar as suas
funções atendendo o interesse público.
Estes “poderes” da Administração Pública, na prática, tornam-se
46 unidade 02
verdadeiros poderes-deveres, posto que a Administração não apenas pode
mas tem a obrigação de exercê-los para o atendimento da finalidade social
da atividade administrativa.
Para efeito didático e melhor compreensão do tema, classificamos
os poderes administrativos da seguinte maneira: Poder Vinculado, Poder
Discricionário, Poder Hierárquico, Poder Disciplinar, Poder Regulamentar e
Poder de Polícia.
Esta multiplicidade de atuação do Poder Público, representada
por um complexo de órgãos e agentes públicos, implica a forma geral da
administração pública. Por isto se justifica o rol de poderes administrativos
relacionados, no exercício, uns mais abrangentes que outros.
• Poder vinculado
É o Poder que tem e se encarrega de prescrever, minuciosamente,

se, quando e como a Administração deve agir, determinando os elementos e
requisitos necessários.
Este Poder, também conhecido como regrado, caracteriza-se pelo
fato de que a lei confere a Administração Pública, para a prática de ato
de sua competência, determinados elementos e requisitos necessários à
sua formalização. Vincula o exercício do agente público quando diante da
tipificação objetiva da situação ao indicar o comportamento que deve tomar.
Cabe ao agente administrativo verificar os requisitos legais e praticar o ato
nos exatos termos definidos em lei. Licença para construir, matrícula em
escola pública, licença maternidade e aposentadoria são paradigmas de
atividades ou serviços vinculados.
Em tais atos, a Administração Pública se restringe às condições
impostas nos dispositivos legais, não sendo permitido ao gestor mensurar
sobre sua oportunidade ou conveniência. Diante da situação prescrita, deve
agir da forma prevista na norma.
O particular tem o direito subjetivo de exigir da autoridade a edição
de determinado ato, em consequência à margem de liberdade vinculada,
suprimido, portanto, o poder discricionário da autoridade.
Ao particular, no exercício de seu direito e no uso do poder vinculado da
autoridade, se atendidos os requisitos estabelecidos em lei, a Administração
Pública é obrigada a satisfazer os seus interesses.

O poder vinculado afasta a discricionariedade e a esta se opõe,
contudo, não é possível falar em vinculação pura, nem em discricionariedade
pura, insustentável seria a oposição rígida na prática desses dois poderes da
administração.
Não é difícil formular uma imagem que caracterize o poder vinculado
em contraposição ao poder discricionário. Vinculado seria comparado ao
poder de um funcionário de auditório com entrada numerada, cabendo a
este somente indicar o lugar marcado do bilhete; o poder discricionário seria
comparado ao funcionário do auditório, de entradas não numeradas, que
encaminha o interessado para onde quiser.
• Poder discricionário
É aquele pelo qual a Administração Pública, de modo explícito ou

implícito, pratica atos administrativos com liberdade de escolha de sua
conveniência, oportunidade e conteúdo. Esclareça-se, contudo, que a liberdade
do agente público é sempre ditada pela lei. Para agir discricionariamente
o gestor deve avaliar a situação para escolher qual comportamento a ser
adotado. A permissão de uso de uma praça para um dado evento ou o uso de
bem público para que o particular pratique atos de interesse privado cabe ao
gestor decidir afirmativa ou negativamente.
A discricionariedade é a liberdade de escolha dentro de limites
permitidos em lei, não se confunde com arbitrariedade que é ação contrária
ou excedente da lei.
Poder Discricionário é aquele que o direito concede à Administração
Pública para a prática de atos administrativos com liberdade na escolha de
sua conveniência, oportunidade e conteúdo.
O ato administrativo possui cinco elementos: competência, objeto,
forma, motivo e finalidade. Nenhum ato será discricionário em relação a todos
os elementos, pois no que se refere à competência, à forma e à finalidade,
o ato será sempre vinculado. Já os elementos objeto e motivo podem ser
vinculados ou discricionários, dependendo do ato analisado. Ele distingue-
se do Poder Vinculado pela maior liberdade de ação que é conferida ao
administrador. A prática de um ato vinculado a autoridade pública está adstrita
à lei em todos os seus elementos formadores; o gestor é livre para praticar
um ato discricionário, no âmbito em que a lei lhe concede essa faculdade.
48 unidade 02
Configura exercício do Poder Discricionário a nomeação para cargo
em comissão, ato em que o administrador público possui uma liberdade de
escolha. Pode ser nomeado aquele que for de sua total confiança, não exigido
seleção prévia. Mas, o gestor está orientado que a sua escolha seja ética e
pondere sobre a qualificação e o mérito do profissional que é chamado ao
serviço público, sem prejuízo de observar os impedimentos.
A discricionariedade não alcança todos os elementos do ato
administrativo, pois em relação à competência, à forma e à finalidade do ato,
a autoridade está subordinada ao que a lei impõe.
IMPORTANTE: É necessário não confundir Poder Discricionário com

Arbitrariedade, posto que apesar de haver certa margem de valoração do
Administrador no poder discricionário, quanto a oportunidade e conveniência
na prática do ato, esta se encontra limitada nos termos da lei, enquanto que a
arbitrariedade é um ato abusivo, que pode (e deve) ser atacado judicialmente.
Se a lei utiliza conceitos jurídicos indeterminados, com a situação ou

caso concreto, o gestor público está diante da necessidade de praticar alguma
discricionariedade, pela ocorrência não se enquadrar ao conteúdo da norma,
porém, isto posto, o gestor ainda está vinculado ao princípio da boa-fé, ao decoro
e à probidade administrativa.
De fato, a discricionariedade ocorre na gestão pública porque assim
é autorizada e a prática no atendimento ao administrado exige, mas não
aleatoriamente, sem qualquer freio ou critério. Ela se dá basicamente em duas
situações: 1) Quando há margem de liberdade de atuação do agente ou gestor
público; 2) Quando a lei usa conceitos jurídicos indeterminados.
Então, que fique claro, no Estado democrático de direito, é impossível a
prática do poder discricionário fora do direito, com abstração da norma legal, por
uma razão primeira, a autoridade, ao exercer o poder discricionário, atende ao
interesse público em consequência da competência exercida.
Este poder não afasta a noção de mérito administrativo, jungido pela
ideia de juízo de oportunidade com o fim de apreciação do mérito. Não confundir
este aspecto da ação administrativa com o mérito das decisões judiciais, de outra
natureza, em vista de que a pretensão, no judiciário, é o elemento substancial da
demanda e nela se identifica o mérito do julgamento.
Sem embargo de outras imagens, o exercício do poder discricionário será
identificado com a margem de escolha da autoridade administrativa. Sem lei que

especifique, certa autoridade da educação manda distribuir aulas excedentes
aos professores; uma faculdade pública, por sua congregação, estabelece
regras para revisão de provas estudantis.
Por último, é necessário uma ponderação sobre outras práticas
ocorrentes da discricionariedade do gestor. Poder discricionário de iniciativa
- quando o gestor cria novos serviços; poder discricionário de gestão interna
– delegação de competência, formação de comissões; e poder discricionário
tático – para adoção de medidas rápidas e eficazes nos eventos catastróficos,
epidemias e nas dificuldades financeiras.
• Poder hierárquico
A hierarquia tem como característica a existência do grau de subordinação

entre os diversos órgãos e agentes do executivo. É através do poder hierárquico
que a Administração Pública distribui e escalona as funções de seus órgãos,
ordena e revê a atuação de seus agentes e estabelece a relação de subordinação
entre os servidores públicos de seu quadro de pessoal. No seu exercício dão-se
ordens, fiscaliza-se, delega-se e avoca-se.
É através deste poder que os Órgãos do Estado organizam, distribuem
suas funções e estabelecem relações entre os servidores do seu quadro de
pessoal. Objetiva as funções de ordenar, coordenar, controlar e corrigir as
atividades administrativas, no âmbito interno da Administração Pública; ordena
as atividades da administração ao repartir e escalonar as funções entre os
agentes do Poder, de maneira que cada qual exerça da forma mais eficiente
o seu cargo; coordena os agentes na tentativa de harmonizar entre todos os
serviços do mesmo órgão; controla a atividade administrativa ao fazer cumprir as
leis e as ordens e acompanhar o desempenho de cada servidor; corrige os erros
administrativos dos seus inferiores, além de agir como meio de responsabilização
dos agentes ao impor-lhes o dever de obediência.
Pela hierarquia são impostas ao subalterno a estrita obediência das
ordens e instruções legais superiores, além de se definir as responsabilidades.
Ressalte-se que ninguém está obrigado à ilegalidade, aliás, na hipótese, o agente
ou gestor administrativo, qualquer que seja a hierarquia, contra a ilegalidade
cabe a imediata representação limitadora.
Do poder hierárquico decorrem algumas faculdades implícitas ao
superior, tais como dar ordens e fiscalizar o seu cumprimento, delegar e avocar
50 unidade 02
atribuições e rever atos dos inferiores.
O dever de obediência consubstancia-se no momento que a autoridade
superior dá uma ordem. A autoridade determina, de maneira específica, os atos
a praticar ou a conduta a seguir no caso concreto.
Fiscalizar é o poder de vigiar permanentemente os atos praticados pelos
seus subordinados. Esta prerrogativa tem o intuito de mantê-los de acordo com
os padrões legais regulamentares instituídos para a atividade administrativa.
O ato de delegar é conferir a outra pessoa delegações ou poder
original de quem delega. Em nosso sistema não se admitem delegações entre
os diferentes poderes, nem de atos de natureza política. Devem ser feitas nos
casos em que as atribuições objeto das primeiras sejam genéricas e não fixadas
como privativas de certo executor, como se dá com o ato de avocar.
Avocar é trazer para si funções originalmente atribuídas a um
subordinado. Importante anotar que o direito de avocar não pode desprestigiar
a hierarquia inferior. Ver novamente a Lei n. 9.784/99, especialmente, o seu art.
13, comentado pelos manuais de Direito Administrativo e, em particular, o art.
116, em seus incisos IV e XII, que prescreve a obrigatoriedade de representação
contra ilegalidade praticada por autoridade administrativa.
A Revisão dos atos dos inferiores hierárquicos é apreciar tais atos em
todos os seus aspectos para mantê-los ou invalidá-los, analisar se os mesmos
possuem, ou não, todas as características dos atos administrativos praticados.
Por fim, é importante mencionar que a subordinação é decorrente do
poder hierárquico e admite todos os meios de controle do superior sobre o
inferior. A vinculação é resultante do poder de supervisão ministerial sobre a
entidade vinculada e é exercida nos limites que a lei estabelece, sem retirar a
autonomia do ente supervisionado.
A hierarquia é peculiar ao poder executivo. Está presente na estrutura da
União, dos Estados membros, do Distrito Federal, dos municípios e nas entidades
da administração pública indireta. Em regra, ausente no poder judiciário, somente
nas estruturas administrativas deste poder – secretarias, diretorias ou outros
órgãos e segmentos de configuração administrativa do poder.
• Poder disciplinar
É o poder através do qual a lei permite a Administração Pública aplicar

penalidades às infrações funcionais de seus servidores e demais pessoas ligadas

à disciplina dos órgãos e serviços da Administração. Lembre-se, a propósito, a
Lei n. 8.429/92, que trata da Responsabilidade por Atos de Improbidade, assim
também, da Responsabilidade Estatal a favor de terceiros, § 6º do art. 37 da
Constituição da República.
Na realidade, a aplicação da punição por parte do superior hierárquico
é um poder-dever, ou seja, o administrador possui a obrigação de exercê-lo, se
não o fizer incorrerá em crime contra Administração Pública (Código Penal, art.
320).
Paralelo ao poder hierárquico, o poder disciplinar com ele não se
confunde. Naquele, a Administração Pública distribui e escalona as suas funções
executivas. No uso do poder disciplinar, a Administração simplesmente controla o
desempenho dessas funções e a conduta de seus servidores, responsabilizando-
os pelas faltas porventura cometidas. A responsabilidade resulta na aplicação de
penas ao servidor, previstas no art. 127 do Estatuto, Lei 8.112/90.
O poder disciplinar tem sua origem e razão de ser no interesse e na
necessidade de aperfeiçoamento progressivo do serviço público, para que o
mesmo possa atender sua finalidade precípua, qual seja, o interesse público.
Cumpre mencionar, ainda, que este poder da Administração não deve ser
confundido com o jus puniendi do Estado, realizado por meio da Justiça Penal.
O disciplinar é interno à Administração, enquanto que o penal visa a proteger os
valores e bens mais importantes do grupo social em questão. A fundamentação
de cada situação é diversa, não divergindo tanto o próprio conceito de punição.
Afirma-se, com acerto de convicção, que o Poder Disciplinar, na
Administração Brasileira, e tendo em conta o estilo da maioria dos chefes
hierárquicos, representa um resquício da época da ditadura, sem dúvida.
A hierarquia vem de uma noção mais ampla que o poder disciplinar, este
pode ser exercido fora da linha de hierarquia direta. A propósito, a situação em
que a administração apura faltas funcionais de modo centralizado, por um órgão
específico para essa finalidade, inexiste hierarquia entre servidor cuja conduta
se apura.
O poder disciplinar se reflete na legalidade. Seus paradigmas, no
processo de apuração, mostram-se incompatíveis com atuações livres. Reflexo
disso está na garantia do contraditório e ampla defesa, inciso LV, art. 5º da
Constituição e na elaboração da jurisprudência pátria, em restrição ao arbítrio da
autoridade administrativa
• Poder regulamentar
52 unidade 02
Poder reservado aos Chefes do Executivo - Presidente, Governadores e
Prefeitos -para expedir decretos e regulamentos com o fim de explicitar, detalhar,
a lei visando sua fiel execução. Exemplar é a norma do art. 84, inciso IV da
Constituição que trata das atribuições do presidente da república.
Constituição – Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da

República:
............................................
IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir
decretos e regulamentos para sua fiel execução.
No seguimento da Constituição Federal estão as Constituições Estaduais

e as Leis Orgânicas e decretos-leis dos Municípios. Os Decretos Legislativos do
Congresso Nacional e, por fim, o tratado internacional, quando incorporado ao
direito brasileiro, através do processo pertinente.
O poder regulamentar é o poder dos chefes do Executivo de explicar,
de detalhar a lei para sua correta execução ou de expedir decretos autônomos Visite o site: http://
sobre matéria de sua competência ainda não disciplinada por lei. Se reparte por www.teresina.pi.gov.
br para informações da
ambos os poderes da República, na função ou atribuição executiva.
administração local.
Frisado, noutra parte, que o legislativo e o judiciário de maneira imprópria
praticam também a função de execução administrativa, é oportuno lembrar que o
poder regulamentar é indelegável, na hierarquia administrativa, ao subordinado.
É comum, a lei, nos artigos finais, prever a edição de regulamento, com ou sem
prazo fixado. Se não houver prazo, que seja concedido ao gestor, prazo razoável.
Cabe reclamações por inércia da administração ao poder judiciário.
• Poder de polícia
Sem dúvida, um tema de frequente indagação em provas e concursos

é o poder de controle que a administração pública dispõe para coibir e limitar os
direitos e liberdades individuais, em conta do interesse social.
O poder, no caso, condiciona, restringe o uso e gozo de bens para conter
os abusos das atividades individuais, em benefício da coletividade ou do próprio
Estado.
No dizer de Gasparini, o poder de polícia é a atribuição “que dispõe

a administração pública para condicionar o uso, o gozo e a disposição da
propriedade e restringir o exercício da liberdade dos administrados no interesse
público ou social” (GASPARINI, 2008, p. 128).
Para melhor entender o poder de polícia, compreendamos que ele é
a supremacia geral que o órgão público exerce, em seu território, sobre as
pessoas, bens e atividades.
O Código Tributário Nacional conceitua interesse público no Art.178,
segunda parte, ao dizer:
CTN – “Interesse público é aquele concernente à segurança, à higiene,
à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício
de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder
Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos”.
Há dois tipos de polícia. A polícia administrativa e a polícia judiciária. A
polícia administrativa age preventivamente para adequar os interesses individuais
com o coletivo. A polícia sanitária, que fecha estabelecimentos comerciais,
restaurantes irregulares, é parte representativa desta modalidade. Nesta
modalidade, outras polícias são de fácil identificação e atuam por intermédio de
portaria, regulamento ou normas administrativas para o exercício de atividades
específicas, de alcance social: a proibição do porte de armas, apreensão de
armas, fechamento de espaços públicos e outros serviços desta natureza. A
polícia administrativa atua na prevenção para impedir as ações antissociais.
A polícia judiciária atua na repressão das infrações, na repressão ao
crime e pertence a corporações especializadas. A polícia civil e a polícia militar
são exemplos típicos.
A polícia administrativa está predisposta a impedir ou a paralisar as
atividades antissociais. Ela atua por meio de órgão da administração e organiza
o seu próprio contingente humano em diferentes segmentos. A polícia sanitária
e alguns setores da fiscalização utilizam-se da polícia militar para restringir ou
liberar sobre bens e direitos através do seu regime de normas administrativas.
A polícia judiciária, civil e militar agem em vista de valores e
responsabilidades da ordem jurídica sobre as pessoas na persecução de
instrumentos ou procedimentos para o processo penal. Sempre que houver ilícito
penal praticado, é a polícia judiciária que age. O ilícito puramente administrativo,
preventiva ou repressivamente, age a polícia administrativa.
São atributos e características do poder de polícia a discricionariedade,
a autoexecutoriedade e a coercibilidade.
54 unidade 02
Discricionária, porque a administração pública, no caso concreto, decide
qual o melhor momento de agir, qual o meio de ação mais adequada e qual a
sanção cabível diante da previsão da norma legal, quando não tem que adotar
uma solução previamente estabelecida, sem possibilidade de opção, hipótese da
concessão de uma licença que necessita tão somente preencher os requisitos.
Autoexecutória, porque a administração tem a faculdade de decidir e
executar diretamente sua decisão por meios próprios, com a autorização da lei
ou na hipótese de medida urgente, sem a intervenção do judiciário.
Coercibilidade, significa que a administração pública tem a possibilidade
de impor a decisão administrativa proferida, independente da vontade do
particular, podendo se utilizar do emprego de força para o seu cumprimento.
• Limites do poder de polícia
Sem querer ser redundante, entenda-se mais uma vez que o poder
de polícia se caracteriza pela discricionariedade, autoexecutoriedade e
coercibilidade. A primeira situação decorre do fato de que a administração pública
atua quando decide pelo melhor momento de agir, adequando o meio de sua
ação à sansão cabível. Tal escolha fica restringida quando o gestor deve adotar
uma solução previamente estabelecida, como visto acima. A autoexecutoriedade
anuncia, por si, que o seguimento dispensa a intervenção dos demais poderes
e a administração decide diretamente sobre a situação dada. Coercibilidade
significa impor a decisão administrativa proferida, inclusive, com o emprego da
força.
O Poder de Polícia limita-se a observar as situações de ameaças reais
ou prováveis de perturbações ao interesse público em decorrência do princípio
da proporcionalidade/razoabilidade que se consubstancia na relação entre a
limitação ao direito individual e o prejuízo a ser evitado.
A sansão do poder de polícia atem-se ao devido processo legal e,
segundo a Lei n. 9.873/99, art. 1º, a ação punitiva prescreve em cinco anos
no âmbito da administração federal. Não esqueça, entretanto, que o poder de
polícia é exercido por todas as esferas da federação. Veja, o mercado de títulos
e valores é de interesse nacional, a prevenção de incêndios é da competência
dos Estados e o uso e ocupação do solo urbano são questões de alçada dos
municípios.
• Do abuso do poder

A administração pública vincula-se à lei, à moral e aos objetivos e fins do
segmento administrativo Federal, Estadual e Municipal, cada qual na sua área
de atuação e atividades peculiares.
O abuso de poder caracteriza-se pela inobservância do permitido.
Configura-se pelo excesso e desvio de poder ou desvio de finalidades e objetivos
da administração e pode advir de uma omissão, não somente de uma atitude
comissiva, da impropriedade, que depende de uma ação exigida anteriormente,
tal como a cobrança de imposto por decreto, desapropriação de imóvel do
desafeto, a remoção de servidor para puni-lo, qualquer ato da ideia própria ou o
capricho do gestor.
Diante das situações, os vícios que qualificam o abuso de poder decorrem
do requisito competência, exigido ao gestor público e da falta de observância da
Lei, dos princípios ético-morais e de tudo que for exigido pelo interesse público.
Significa que o poder nem sempre é utilizado adequadamente pelos
administradores, mas a conduta abusiva não é aceita no mundo jurídico, podendo
ser corrigida por via administrativa ou judicial.
A conduta abusiva do gestor público se caracteriza por uma das causas:
o agente atua fora dos limites de sua competência; ou o agente, embora dentro de
sua competência, afasta-se do interesse público no desempenho administrativo.
O abuso de poder é uma espécie do gênero ilegalidade, afronta ao
princípio da legalidade, onde o mandado de segurança e o habeas corpus
são remédios eficazes. O abuso de poder no âmbito do executivo atinge a
livre concorrência e o abuso do poder econômico. A livre concorrência está
configurada no art.170, IV, da Constituição. A Carta Política, no art.173, § 4º,
estatui que “a lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação
dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros”.
Os dois dispositivos da Constituição são complementares, visam o mesmo
objetivo: tutelar o sistema de mercado e proteger a livre concorrência contra a
concentração especulativa do capital.
O poder administrativo existe para ser utilizado e com ele se afirma
a presença da legalidade. A mesma exige adequação da conduta escolhida
pelo agente ao fim que a lei determina ou expressa. Caso a conduta eleita não
comungue com a finalidade da norma torna-se ilegítima, a merecer o devido
controle administrativo ou judicial.
2.6 Ato administrativo
56 unidade 02
Ato administrativo e Estado de Direito originam-se no postulado
básico da legalidade incluída a ideia de sujeição ao direito. As ações do
Estado introduzem a noção de Ato administrativo, que hoje em rejeição ao
princípio do Estado absoluto, conforma as decisões em manifestação prévia ao
resultado concreto em parâmetros que visam resguardar o respeito ao direito
dos particulares. Existem vários meios de atuação do Estado, dentre eles, o ato
administrativo, que constitui um dos principais meios pelos quais as autoridades
e órgãos administrativos atuam e se expressam.
Os Atos administrativos são fontes substanciais, paradigmas
sem definitividade. Revestem a aparência externa do poder público e a
aparência interna do gestor administrativo, por isso, podem ser revogados pela
administração quando considerados inconvenientes, inoportunos ou declarados
nulos por motivos de ilegalidade.
Conceito
É toda manifestação unilateral de vontade da administração pública que,

agindo nesta qualidade, tenha por fim imediato resguardar, adquirir, modificar,
extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si
própria.
Destacam-se, deste modo, a declaração unilateral do Estado, o exercício
de prerrogativas públicas pelo gestor administrativo, o cumprimento da Lei e o
controle de legalidade administrativo e judiciário.
Atos administrativos não se confundem com atos da administração. O 1. http://pt.wikipedia.org/
ato da administração é gênero enquanto o ato administrativo é uma de suas wiki/Administra%C3%A
7%C3%A3o_p%C3%B
espécies. A administração envolve situações públicas e situações privadas. Os Ablica
atos políticos, em vista dos partidos, entidade de sujeito privado, são de natureza
exclusivamente privada, não se confundindo com os atos administrativos de 2. http://pt.wikipedia.
natureza pública ou privada, porém, manifestação do ente público. org/wiki/Ato_
jur%C3%ADdico
Na Administração pública pátria1, um ato administrativo é o ato
jurídico2 que concretiza o exercício da função administrativa do Estado3. O ato 3. http://pt.wikipedia.org/
administrativo é a forma jurídica básica estudada pelo direito administrativo4. wiki/Estado
O ato administrativo é a exteriorização da vontade de agentes da
4. http://pt.wikipedia.
Administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob
org/wiki/Direito_
regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de administrativo

atender ao interesse público (CARVALHO FILHO, 2009, p. 95).
Celso Antonio Bandeira de Mello manifesta que ato administrativo é
a “declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes, como, por exemplo,
um concessionário de serviço público) no exercício de prerrogativas públicas,
manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título
de lhe dar cumprimento, sujeitas a controle de legitimidade por órgão judicial”
(MELLO, 2004, p. 62).
O ato administrativo não é privilégio exclusivo do Poder Executivo,
já o sabemos. Na administração pública é realizado necessariamente no
âmbito dos três poderes, e, desta forma, com frequência, são encontrados
atos administrativos típicos ou atípicos; unilaterais ou bilaterais, vinculados
ou discricionários, classificação natural e de fácil entendimento.
O ato unilateral está presente e é básico da vontade da
administração pública; o ato bilateral, que configura contrato administrativo,
envolve a vontade da administração pública e a vontade do particular ou
órgão administrativo.
Relevantes são alguns atributos próprios dos atos administrativos. A
presunção de legitimidade é atributo natural por estar subordinado ao princípio
da legalidade; em consequência, a imperatividade vez que a administração
impõe seus atos a terceiros, se guarda a forma legal, independente do
seu consentimento; natural para a administração pública é o atributo da
exigibilidade caracterizada pela possibilidade da administração impor seus
atos por meios indiretos de coerção e ocorre com muita frequência com a
cobrança de multas; atributo não menos importante é da autoexecutoriedade,
quer dizer com a própria força, o ato administrativo pode ser executado pela
administração pública sem a necessidade de provocação do judiciário.
Condições de existência
A administração pública deve utilizar de sua prerrogativa da supremacia

5. http://pt.wikipedia. de poder público para a execução do ato administrativo. Primeiramente, é
org/wiki/ importante frisar que todo ato administrativo é ato jurídico de direito público5
Direito_p%C3%BAblico
em contraponto aos atos da administração na qual figuram também atos de
natureza privada, exemplificados acima.
Os atos de direito privado praticados pela Administração estão
58 unidade 02
na categoria dos atos de administração, mas não na categoria dos atos
administrativos.
Requisitos e elementos dos atos administrativos
Para compreender melhor o ato administrativo é necessário tomar

o seu aspecto conceitual e formal, sua estrutura de completude (perfeição),
sua validade e eficácia, enquanto conduta do agente público na realização de
fins e objetivos do Estado frente aos direitos e interesses dos administrados.
O ato administrativo possui requisitos e elementos especificamente
delimitados que representam as condições necessárias à constituição do ato
administrativo e estão relacionados com a existência do próprio ato.
Neles estão ancoradas a norma, a doutrina, a jurisprudência. Na
doutrina majoritária, destacam-se a competência do agente, a forma do ato,
a finalidade, o motivo, o conteúdo e o objeto do ato administrativo. Por conta
da extensão do presente texto, esse conteúdo será tratado de modo bastante
simples, porém, com objetividade e clareza.
• Competência
Diz respeito a pessoa que produz o ato administrativo, isto é, representa

o poder atribuído a determinado agente para a prática de determinados
atos; tomando-se este sujeito o conceito de direito civil só não basta, pois o
agente público necessita da capacidade e da competência, esta, atributo do
cargo ou função administrativa do gestor. Um professor, admitido por regular
concurso público art. 37, II da Carta Política, não pode lacrar as portas de
um restaurante (estabelecimento privado) que vende alimentos deteriorados.
Nesta situação, entenda-se como o conjunto de poderes que a lei
confere aos agentes públicos para que exerçam suas funções com eficiência
e, assim, nos limites específicos de sua competência realize serviços de
interesse público.
Este requisito é um poder-dever, em si, é uma série de poderes que o
ordenamento outorga aos agentes públicos para que eles possam cumprir a
contento seu dever e atingir da melhor forma possível o interesse público, da
sociedade e ou dos administrados.

Nenhum ato administrativo será válido se não for executado por
autoridade legalmente competente. Este é um requisito de ordem pública,
não podendo ser derrogado pelos administrados, nem pela administração
que investiu o agente na estrutura de competência de suas atividades.
Lembre-se, por oportuno, que na estrutura da administração pública ocorrem
os direitos de delegar e avocar, vistos anteriormente.
A competência do gestor público, por força da Lei, apresenta-se
de natureza irrenunciável, inderrogável e improrrogável. Afora a delegação
e avocação, permitidas por lei, não é exagero afirmar que, a natureza ou
característica da competência do agente público é absoluta.
A propósito de competência é de se anotar: o requisito da competência é

obrigatório em todos os atos administrativos, sejam nos atos vinculados, sejam nos
atos discricionários.
O sistema jurídico restringe, limita o ato de Delegação, que pede

indicação precisa da autoridade delegante, a autoridade delegada e as
atribuições objeto de delegação. A Lei n. 9.784/99 artigos 11 a 21 apresenta
limitações à delegação, à edição de atos normativos, à decisão de recursos
administrativos e materias de competência exclusiva do órgão ou autoridade
competente.
Nesta matéria são características relevantes: a irrenunciabilidade,
inderrogabilidade, improrrogabilidade e imprescritibilidade, que traduzem,
cada qual, conceito que, mesmo no senso comum, é de fácil compreensão
e entendimento. Os manuais de direito administrativo, dos clássicos ao mais
simples, tratam da matéria. Uma breve leitura complementar - GASPARINI,
2008, p. 58 a 63; CARVALHO FILHO, 2009, p. 91 e seguintes - é o bastante
para a exata compreensão e significado destes termos.
• Finalidade
Todo ato administrativo deve ter sempre como finalidade o interesse

público e o fim do órgão da administração. Entende-se por finalidade o
objetivo que a administração pretende alcançar com a prática do ato, seja ele
a segurança pública, a ordem pública, ou a salubridade da sociedade, onde
a lei dita as fronteiras do ato administrativo, que no estado moderno é tanto
mais expressivo e justo se conforme o estado de direito democrático.
60 unidade 02
Para que exista desvio de finalidade, de ato administrativo mesmo
sem qualquer intenção viciada para tanto, basta que haja desacordo entre a
finalidade do ato e a finalidade ou objetivo que a lei determina, tal quando um
gestor transfere um funcionário, seu desafeto, com a intenção de prejudicá-
lo.
Os autores fazem uma relação estreita, indissolúvel, entre a finalidade
e a competência do agente público, seja o ato vinculado ou discricionário.
Todo caso, o desvio de finalidade é compreendido como um vício objetivo,
um distanciamento entre o exercício da competência e a finalidade da norma
que dita o tipo ou modo a seguir.
Acertadamente, ao citar CERQUINHO (1979), anota Carvalho Filho
que “ocorre desvio de poder quando a autoridade administrativa, no uso de
sua competência movimenta-se tendente a concreção de um fim, ao qual não
se encontra vinculado, ex vi da regra competência”.
Existem outras formas ou maneiras de ofensa ao requisito, como
quando o ato administrativo é praticado visando a promoção pessoal do
agente, ou ainda, quando a Lei determina qual a finalidade específica do ato Visite o site http://www.
e o agente a desvirtua, ou pratica de forma diversa da prescrita. cgu.gov.br/Publicacoes/
GuiaPAD/ Arquivos/
ApostilaTextoCGU.pdf.
• Forma
Mais importante no direito administrativo que nos negócios e atos da

vida privada (direito privado), tomando-se em conta que a obediência à forma
e ao procedimento constitui real garantia jurídica para a administração, de um
modo geral e, em particular, para a própria administração pública. Portanto,
do respeito à forma é que se faz e se realiza o controle da administração
pública. Entenda-se que a forma não precisa ser rígida, marcada por uma
estrutura inflexível, pois, de outro modo, se estaria a negar a dinâmica da
vida e a própria adaptação do Estado aos seus acontecimentos.
A forma anuncia e denúncia o modelo determinado pela lei de como o
ato administrativo se exterioriza. A validade do ato, já manifestada, é traduzida
na forma prevista em lei. O destaque é para a forma escrita, mas, existem
atos administrativos praticados de forma verbal ou com a utilização de sinais.
Como exemplo temos o superior hierárquico que sinaliza uma manifestação
ao subordinado; os sinais de trânsito típicos; os avisos para recreio na escola
e assim por diante.

A forma exterioriza o ato administrativo. Todo ato administrativo é, em
princípio, formal. Existe em dois sentidos, no amplo e no estrito. Em sentido
amplo é o procedimento previsto em lei para a prática do ato. Em sentido
estrito, refere-se ao conjunto de requisitos formais que devem constar no
próprio ato administrativo, de modo que a mesma forma que cria o ato deve
ser usada para sua anulação ou extinção.
• Objeto ou conteúdo
Objeto é aquilo que o ato indica, declara, cria direito, modifica, certifica
e autoriza, aliás é o conteúdo do ato. O agente manifestou-se com vista a
determinado alvo. Afirma-se que é o resultado prático do ato administrativo,
para melhor explicitar, o objeto do ato administrativo é o efeito jurídico do
próprio ato realizado. Em um decreto para a remoção de funcionário, por
exemplo, decreto é a forma e a remoção do funcionário é o objeto. “(...) são
os elementos motivo e objeto que permitem verificar se o ato é vinculado ou
discricionário. Nos atos discricionários, o binômio motivo-objeto determina
o determinado mérito administrativo (...). Nos atos vinculados, a um
motivo corresponde um único objeto; verificado o motivo a prática do ato é
obrigatória. Nos atos discricionários há liberdade de valoração e motivo e,
como resultado, escolha do objeto, dentre os possíveis autorizados na lei; o
ato só será praticado se e quando a administração considerá-lo oportuno e
conveniente, e como conteúdo escolhido pela administração, nos limites da
lei (ALEXANDRINO e PAULO, 2008, p. 413).
• Motivo
É a situação de direito ou de fato que autoriza ou determina a

realização do ato administrativo, isto é, que leva o agente à ação, ao agir.
No caso da licitação, por exemplo, o motivo é a necessidade da compra pelo
órgão público; o tombamento do patrimônio, naturalmente, é o valor cultural
do bem. Ele difere de motivação, que é a exposição dos motivos.
O motivo do ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade
com a situação do fato que gerou a manifestação de vontade do agente ou
gestor público. Dessa forma, se entende a origem da teoria dos motivos
62 unidade 02
determinantes para justificar o ato administrativo como verdadeiramente
eficaz e válido. Se o interessado (administrado) comprovar que inexiste a
realidade fática mencionada no ato como determinante da vontade, estará ele
irremediavelmente inquinado de vício de legalidade. Para melhor explicitar o
assunto, ver BANDEIRA DE MELO, 2004, p. 370.
Tem-se que o ato administrativo é ilegal se os motivos alegados
pelo autor não existiram na realidade, ou porque não se apresentam com o
caráter juridico que o autor da vontade objetivou. Neste caso, a ilegalidade
se manifesta por inexistência material ou jurídica dos motivos que levaram o
agente à prática do ato, é o mesmo que falar em erro de fato ou de direito.
Hely Lopes Meireles destaca que “tais motivos é que determinam
e justificam a realização do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita
correspondência entre eles e a realidade” (2003, p.181).
• Mérito
O mérito administrativo é matéria que se apresenta com dificuldade

conceitual. No apuro da questão separa-se o campo processual do campo do
direito administrativo propriamente dito.
No aspecto processual, o mérito se apresenta e se constitui no núcleo
do lítigio, ou seja, na pretensão que o autor deduz por meio do seu pedido. Já
no campo administrativo traduz a ideia de análise e valoração dos motivos e
da escolha do objeto e do ato, se autorizada a conveniência, a oportunidade
e a justiça pelo agente ou gestor público.
Mérito do ato administrativo é a valoração dos motivos e a escolha do
objeto do ato administrativo feita pelo agente competente pela realização do
ato na sua prática.
A conveniência, oportunidade e justiça do ato administrativo somente
podem ser objeto de juízo da administração pública quando o ato a ser
praticado for de natureza discricionária, porquanto não se pode falar em
mérito do ato administrativo se este se der por um ato vinculado.
Quanto ao motivo e objeto do ato administrativo é vedado ao
judiciário valorar a respeito, Art. 2º da Constituição da República; Art. 9º do
Decreto-lei 3.365/41 que veda ao magistrado apreciar, se presente ou não,
na desapropriação, hipótese de utilidade pública.
Reconhece-se que ao judiciário cabe sindicar, tendo em vista

aspectos no ato administrativo, sobre a finalidade, a competência e a forma,
bem como a conformação do ato com o regime jurídico administrativo, isto é,
sua adequação às normas e aos princípios da boa administração, que devem
ser sempre objeto de busca e preocupação do gestor público.
Atributos dos atos administrativos

O assunto fora tratado anteriormente como simples classificação,
sem qualquer análise ou comparação do conteúdo nos diferentes atributos
da prática administrativa ou vetor de segmento da administração pública.
Atributos dos atos administrativos são características que os
diferenciam dos demais atos jurídicos. Admite-se a divergência doutrinária
sobre o tema, no entanto, satisfaz ao presente texto citar cada atributo
específico do ato administrativon com: a presunção de legitimidade,
autoexecutoriedade, imperatividade ou coercibilidade e tipicidade, para em
seguida tecer considerações breves a respeito.
Na presunção de legitimidade, os atos administrativos se dão,
presumem-se verdadeiros, isto é, reais, legais e legítimos, devem respeito
à lei e à moralidade. Diga-se que tal presunção se apresenta relativa, não é
absoluta, pois que, admite prova em contrário com o ônus de quem alega a
ilegitimidade do ato.
A autoexecutoriedade é o atributo administrativo que autoriza o
gestor público a executar suas atribuições sem se socorrer de outras esferas
do poder federativo: Legislativo e Judiciário. Dissolução de obstáculos
(barricadas) em via pública; destruição de entorpecentes aprendidos é de
competência da administração em frequentes situações.
Em resumo, conclui-se que a autoexecutoriedade do ato administrativo
se apresenta com dois aspectos, duas características muito claras: a
exigibilidade e a executoriedade.
No primeiro, o administrador toma a decisão ao utilizar-se de meios
indiretos de coerção, tais como aplicar multa, cobrar juros, suspender visitas
temporárias a logradouros, dentre outros atos ou atributos típicos da gestão
pública.
No segundo, o administrador utiliza meios diretos de coerção,
deve fazer cumprir as suas decisões e executá-las. Deste modo, decidido
que a merenda escolar não serve para consumo, a decisão tomada pode
64 unidade 02
perfeitamente seguir um dos destinos: a merenda será incinerada ou se
destinar ao aterro sanitário.
A imperatividade ou coercibilidade do ato administrativo tem como
fim imputar restrições sem a necessidade do aval dos administrados,
observados, sempre, os princípios da proporcionalidade e razoabilidade do
ato administrativo.
A imperatividade é uma forma unilateral, enquanto modo de constituir
obrigação. Exceções existem, por quanto, não pode haver imperatividade
nos atos administrativos que necessitem da provocação dos interessados.
Fornecer certidão dos deveres eleitorais, licença para realizar curso
preparatório pertence a esta categoria de atributo.
O ato administrativo deve corresponder a tipos previamente definidos
pela lei para produzir os efeitos desejados. Assim, para cada caso, há a
previsão de uso de certo tipo de ato em espécie. A esse atributo denomina-se
tipicidade.
A lei deve sempre estabelecer os tipos de atos e suas consequências,
garantindo ao particular que a Administração Pública não fará uso de atos
inominados, impondo obrigações da forma não prevista na lei. Mesmo os
atos administrativos discricionários não devem ser cometidos com abuso ou
ao arrepio da lei, da proporcionalidade e razoabilidade.
É de esclarecer que a tipicidade existe em vista dos atos unilaterais,
não nos contratos. Nestes não deve haver imposição de vontade da
administração pois que o contrato é um acordo, uma declaração de vontade.
Com isto não se está a afirmar que não haja contrato inominado com a
administração pública, porém, no caso, é preciso atender melhor ao interesse
público e do particular.
Procedimento administrativo Ver informativo 364 do

STJ
É a sucessão ordenada de operações que propiciam a formação Mandado de Segurança.

de um ato final objetivado pela administração pública. Constitui-se de atos Demissão. Reintegração.
intermediários, preparatórios e autônomos, porém, sempre interligados, de Cargo. Novo Julgamento
e Informativo 360.
maneira tal que a sua conjugação dá conteúdo e forma ao ato visado.
Validade. Auto. Infração.
É verdade que os atos administrativos se classificam por critérios
Técnico. Ambiental.
indicados pelos estudiosos e isto acaba por impedir a uniformidade da
questão.

Contudo, não impede de elencar tipos e modos de classificação dos
atos administrativos mais observados pelos doutrinadores.
Como a doutrina elenca diversas classificações para os atos
administrativos, o relato a seguir apresenta a classificação considerada
importante a teor do que é proposto no presente curso.
Classificação
Quanto ao destinatário, o ato administrativo é classificado em ato

geral e ato individual. Quanto à estrutura, o ato administrativo se classifica
em ato concreto e ato abstrato. Quanto a liberdade do agente, ato vinculado e
ato discricionário, admitindo-se outras classificações não tão importante nos
limites deste relato.
• Quanto ao destinatário
O Ato Geral é de caráter abstrato e impessoal e é marcado pela

finalidade normativa, logo, não indica o destinatário da situação jurídica a ser
atingido, pois é aplicável a todos os administrados ainda que limitado àqueles
que se enquadrarem na norma prevista. Alguns exemplos são os decretos,
instruções normativas e os regulamentos. Basta lembrar a fixação de tarifa de
transporte coletivo ou o regulamento que manda utilizar certo equipamento
público.
O Ato Individual, também denominado especial, define e individualiza
os destinatários sujeitos aos seus efeitos. Admite a classificação que se
convencionou chamar singular e plural no que diz respeito a sua abrangência.
O ato individual altera a situação jurídica do particular, seus efeitos
ensejam direitos adquiridos e apresentam-se, quase sempre, com a
característica de irrevogabilidade. Dois exemplos bastam para visualizar este
tipo: a promoção na carreira do agente público e a licença para funcionar um
estabelecimento comercial.
Ato Concreto é o ato administrativo que se exaure na sua aplicação,
tal como a nomeação de servidor público em qualquer segmento da
administração.
O Ato abstrato se manifesta com reiteradas aplicações, a depender da
66 unidade 02
hipótese nele prevista. Regulamento ou instruções sobre horário de trabalho
e punições por atraso do servidor caracterizam este ato.
No Ato Vinculado, como é sabido, a lei tipifica o objetivo da situação
em restrição de como o agente ou gestor público deve agir. Na licitação de
bens e no concurso público, o gestor está vinculado ao edital ou às normas
pertinentes.
O Ato Discricionário decorre da situação da margem de liberdade
conferida ao agente público, em razão do texto legal que possibilita juízo
de conveniência e oportunidade ao gestor público. Situações típicas são a
do porte de armas, carta de habilitação para o trânsito e instalação de feiras
livres em via pública.
Esta classificação não encerra a matéria, tanto que o ato administrativo
pode ser classificado ainda quanto ao alcance, quanto à formação e quanto ao
poder de exercê-lo ou à formação da vontade, além de outras modalidades.
• Alcance
Quanto ao seu alcance o ato administrativo é visto em razão dos

seus efeitos internos e externos. Com vista aos efeitos internos, os atos
administrativos atingem a administração internamente, seus órgãos e
respectivos agentes neles lotados. São de natureza operacional. A ordem de
serviço, o parecer no processo administrativo representam a categoria em
questão.
Os Atos de efeitos externos abrangem a administração em geral e
contratantes com ela. A condição de eficácia desses atos é a publicidade. Tais
atos estão sujeitos a invalidação pelo controle interno e externo: autotutela e
o Poder Judiciário. Editais de concurso público, de licitações são exigências
desta natureza de atos administrativos.
• Formação
Quanto à formação, o ato administrativo denomina-se: ato simples,

ato complexo e composto.
Simples quando resulta da manifestação de vontade de uma pessoa
ou de um órgão público, seja o órgão simples ou colegiado. Nomeação feita

pelo Secretário de Governo tipifica o caso.
Complexo, como indica a nomenclatura e se dá quando para a
realização do ato concorrem a manifestação de duas ou mais vontades
produzidas por mais de um órgão. Tais vontades devem ser homogêneas e
figurar no mesmo patamar de igualdade, com a mesma força. O Decreto de
Prefeito com referendo de secretário ou portarias conjuntas exemplificam a
matéria.
Composto, quando o órgão praticante tem vontade e competência
para a realização do ato administrativo, porém a lei exige a participação de
um outro órgão que não possui vontade nem competência para a prática do
ato. A nomeação de Ministros para os Tribunais Superiores, que depende
do 5º constitucional, nomeação do Procurador da República ratificado pelo
Senado, autorização que dependa de visto, no caso do passaporte ilustram a
categoria ou formação de ato composto.
• Quanto ao poder de exercê-los
Atos de Império: o poder público age de forma imperativa sobre os

administrados impondo-lhes obrigações. A administração emite uma ordem
ou decisão com força coativa, obrigatória para o administrado. O Estado
possui os instrumentos necessários para a efetividade do ato. A retirada
de veículos estacionados em locais não permitidos, atos que interditam
atividades, decreto que determina desapropriação demonstram o exercício
efetivo do poder público.
Os Atos de Expedientes representam e configuram o modo particular
de os exercer e destinam-se a dar andamento aos processos e papéis que
tramitam no interior das repartições, sem manifestar decisão. O ato de
expediente promove e impulsiona a tramitação das questões internas da
administração. O parecer técnico, o despacho e a informação são desta
natureza.
Os Atos de Gestão se restringem a ordenar a conduta interna
da gestão pública, declara direitos e obrigações na relação com os
administrados, porém, sem o poder de coerção. Os contratos de locação
em que a Administração é locatária ou ainda a carta de habitação de imóvel
recém construído demonstram o fato.
68 unidade 02
• A natureza do ato
Essa classificação encaminha-se para a natureza da atividade

administrativa. Neste caso, os atos administrativos podem ser de natureza
ativa, consultiva, controladora, verificadora e contenciosa.
Na primeira situação, administração ativa indica que os atos da
administração criam uma utilidade pública e tanto pode constituir quanto
desconstituir uma relação jurídica de uma dada situação. Quando se
permite ou revoga a utilização e o uso de bem público se está diante desta
problemática.
A administração consultiva se caracteriza pelos atos que informam
providências práticas dos atos da gestão pública. O laudo técnico e o laudo
de avaliação bem caracterizam a situação em comento.
A administração controla quando impede ou permite a produção no
âmbito da administração ativa, examina as questões de legalidade e de mérito
do ato da administração ou gestão pública que podem ocorrer prévia ou
posteriormente ao ato praticado. Se prévio o ato ocorre depois de examinado,
se posterior, ocorre para dar eficácia ao ato.
Então, a administração verificadora, nos atos administrativos, apura
a existência de uma situação de fato ou de direito pertinentes à gestão do
poder público. O laudo técnico para verificar a segurança de uma construção
e o acompanhamento para saber se o servidor público está ou não doente
são exemplos típicos do segmento.
Contenciosa é a administração quando trata de assunto de natureza
litigiosa, seja por provocação de um requerimento ou por tratar-se de uma
punição autorizada pela gestão pública. As controladorias administrativas
e os tribunais administrativos (fiscal, marítimo), realização de processos
e sindicâncias indicam o contexto próprio desta matéria. No entanto, seja
lembrado, que a decisão administrativa não faz coisa julgada, sempre há a
possibilidade de revisão no judiciário.

• Dos efeitos
Nesta parte, a classificação mais adotada pelos doutrinadores é a

que declara que os efeitos dos atos administrativos podem ser de natureza
constitutiva, declaratória e enunciativa.
O ato é constitutivo quando dele nascer uma situação jurídica,
produzida originalmente, também para encerrar ou modificar uma situação
anterior. A permissão de um serviço, a autorização de um comício ou passeata
e a dispensa do serviço militar exemplificam a espécie.
Declaratórios são os atos da administração pública que afirmam uma
situação de fato ou de direito de interesses da própria administração ou em
benefício dos administrados. São característicos desta situação a isenção
de impostos, a anulação de contratos e a homologação de algum benefício.
O ato administrativo se caracteriza como enunciativo se a
administração pública apenas atesta ou reconhece determinada situação
de fato ou de direito. O despacho, a certidão, o parecer e a informação
representam esta categoria.
A questão suscita um pequeno acréscimo que na classificação de
Helly Lopes Meirelles agrupa os atos administrativos definidos em cinco
espécies, identificadas como atos normativos, atos ordinários, atos negociais,
atos enunciativos e atos punitivos, (2008, p.86).
• Quanto à validade, nulidade e inexistência
A validade do ato administrativo decorre da competência da autoridade

que manifesta o ato e das exigências legais para a sua regular produção de
efeitos.
O que caracteriza a validade do ato administrativo são os requisitos
do cargo, a competência do gestor e os requisitos legais pertinentes para que
a prática do ato produza seus efeitos regulares. Não influi se o ato ainda está
pendente para produzir efeitos ou condicionado a evento futuro.
A nulidade decorre do vício insanável e procede do defeito de sua
substância frente aos elementos constitutivos do ato. O desvio de finalidade
do ato administrativo anuncia, por si, uma ilegalidade e a prática de abuso
no procedimento. Dessa forma, o ato não produz efeito por conta de sua
invalidade.
70 unidade 02
O ato administrativo nulo, e assim declarado, retroagem seus efeitos,
exclusivamente, em benefício direto das partes consignadas (administração
e destinatário), respeitados, bem verdade, os princípios de boa-fé.
No entanto, na inexistência de prevalência do ato nulo, em face dos
atributos dos atos administrativos, ele deve ser observado até que haja
decisão, seja administrativa, seja judicial, que declare sua nulidade.
Notório é o exemplo de uma pessoa nomeada para cargo público,
que não se observou o nível de escolaridade, exigido no edital do concurso.
Nesta hipótese, reconhecido o erro, configura-se o ato nulo e a situação volta
à sua origem, invalidado assim aquela nomeação.
Pensar o ato inexistente é concluir a nível de padronização interna
dos atos, pela simples constatação que a vontade da administração pública
não se aperfeiçoou. A origem do ato não decorre da regular função do gestor
público. Este ato (inexistente) pode se efetivar pela manifestação de alguém
que se faz passar por tal condição (servidor). Uma certidão de inexistência
de débito fiscal passada por pessoa que não pertence àquele serviço público
representa um ato administrativo inexistente. O chefe de polícia que manda
torturar o preso pratica um ato inexistente por força da Constituição da
República, Art. 5º, III, que manifesta:
Constituição – Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção
de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade,
à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
.....
III – ninguém será submetido a tortura, nem a tratamento desumano
ou degradante.
Ao presente item acrescenta-se ainda três questões consideradas
relevantes: os atos anuláveis, atos irregulares e a exequibilidade do ato
administrativo.
Anuláveis são todos os atos administrativos que a lei assim os declare.
Os que podem ser repetidos sem o vício originário e os que, embora, com vício
insanável devam ser mantidos por excepcionalidade do interesse público.
Esta questão remete aos atos praticados por autoridades incompetentes
territorialmente. O registro eleitoral fora do domicílio retrata a situação.
Sempre que o ato administrativo apresentar vícios passíveis de
serem sanados, com vista ao princípio da segurança das relações jurídicas e
possibilitar solução adequada para o interesse público e estabilidade social,

o ato jurídico deve ser convalidado. Caso típico é do artigo 55 da Lei n.
9.784/99.
Lei n. 9.784/99: Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não
acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos
que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria
Administração.
Após convalidado, o ato torna-se legítimo para produzir os respectivos
efeitos a partir do momento de sua prática. A administração utiliza, para
convalidar um ato administrativo, três formas ou expedientes distintos, quais
sejam: a ratificação, a confirmação e o saneamento.
O poder de ratificar é do próprio agente que praticou o ato. A
confirmação ocorre pelo agente hierarquicamente superior. O saneamento
do ato administrativo pode ocorrer por agente diverso do que praticou o ato
inicialmente, mas, não necessariamente pelo seu superior hierárquico.
O ato administrativo irregular padece de vício material irrelevante.
De certo, contraria a ordem jurídica, porém não atinge o nível da invalidade
do ato. No caso não se cogita de prejuízo: seja de fato ou de direito. Uma
certidão expressa em papel não timbrado da repartição, manifestada pelo
gestor competente, constitui apenas uma irregularidade na configuração do
ato.
Deduz-se da exequibilidade que o ato administrativo pode ser perfeito,
imperfeito, pendente e consumado.
Perfeito, se o ato reúne as condições de produzir efeitos jurídicos
por estar concluído o seu ciclo de formação. Ao contrário, o ato jurídico
imperfeito, em razão do seu ciclo de formação ou procedimento, não está
apto a produzir efeitos jurídicos. Pendente é o ato administrativo que para
produzir seus efeitos depende de uma condição ou termo. Consumado é o
ato que não pode mais ser impugnado, percorreu todo o seu ciclo e tem os
seus efeitos exauridos.
Espécies de ato administrativo
Por uma questão didática, a matéria deste ponto, toma a classificação

de Hely Lopes Meirelles em seu livro Direito Administrativo Brasileiro (2008,
p. 181-200), segundo a qual os atos administrativos podem ser divididos
em cinco grupos, quais sejam: atos normativos, ordinários, negociais,
72 unidade 02
enunciativos e punitivos.
Normativos são atos de comando geral e têm como finalidade
o cumprimento de uma lei. A essa categoria pertencem os decretos
regulamentares e os regimentos, bem como as resoluções, deliberações
e portarias de conteúdo geral, manifestação regular nos três poderes da
administração pública.
O decreto representa uma das formas do ato administrativo normativo,
de efeitos individuais ou gerais. É manifestação do chefe do poder executivo.
O regimento é também um instrumento normativo de atuação interna
do órgão. Típicos são os Regimentos dos Poderes Legislativos e Judiciários.
Dirigem-se ao serviço e à atividade funcional sem vincular o interesse
particular em geral.
Resolução igualmente à portaria são atos normativos das altas
autoridades do Executivo, excluindo-se o chefe do Executivo, que deve
expedir decretos, assim manifestado.
As deliberações são atos administrativos normativos ou decisórios
dos órgãos colegiados. Enquanto ato normativos, as deliberações são atos
gerais, ao contrário das decisões, que são atos individuais, embora todos
sejam submetidos ao regimento do colegiado.
Atos administrativos ordinatórios são os atos que visam a disciplinar
o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes.
Emanam do poder hierárquico, isto é, podem ser expedidos por chefes de
serviços aos seus subordinados.
Exemplos mais frequentes de atos ordinatórios são: as instruções,
circulares, avisos, portarias, ordens de serviço, provimentos, ofícios, alvarás,
pareceres, certidões, atestados, declarações e despachos.
Entender que os atos ordinatórios existem tão somente com vista
à conduta funcional dos agentes administrativos não é de todo correto,
estes atos visam também o particular. A prevalência destes atos para o
fim da administração não exclui o interesse privado, Art. 5º, XXXIV, “b” da
Constituição.
Atos negociais são todos os atos que contêm uma declaração de
vontade da Administração apta a concretizar determinado negócio jurídico ou
a deferir certa faculdade ao particular, nas condições impostas ou consentidas
pelo Poder Público.
No conceito, enquadram-se “os atos administrativos de licença,
autorização, permissão, admissão, visto, aprovação, homologação, dispensa,

renúncia e até mesmo do protocolo administrativo” [...]. (MEIRELLES, 2008,
p.190).
Os atos administrativos negociais representam uma espécie do
gênero ato administrativo. Diferentes em sua natureza e finalidade de outras
categorias de contrato. Não se confundem com os contratos de direitos
público, pois distintos já desde os próprios conceitos.
Os atos negociais se classificam como vinculados, discrionários
e precários conforme o interesse e o modo ou forma da manifestação do
interesse administrativo.
Negociais vinculados não deixam escolha à administração frente ao
particular se este agir conforme os requisitos previstos em lei para a obtenção
do ato e nesta configuração a lei estabelece os requisitos para sua formação.
Os atos negociais discricionários, como a nomenclatura indica,
podem ou não ser praticados pela administração, dependem do juízo de
oportunidade e sua expedição (forma) fica a juízo da autoridade competente.
Para a administração pública, nos atos negociais tidos precários,
predomina o interesse do particular. Procedem de uma liberalidade da
administração.
São atos específicos destinados a operar efeitos jurídicos entre a
administração e a provocação do requerente (administrado). Produzem
efeitos concretos em vista do destinatário e da administração que os expede.
Atos enunciativos são todos os atos em que a Administração se limita
a certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma opinião sobre determinado
assunto, constantes de registros, processos e arquivos públicos, sendo
sempre, por isso, vinculados quanto ao motivo e ao conteúdo.
São atos administrativos em sentido formal que não contém uma
manifestação de vontade da administração. A administração atesta ou certifica
um fato ou uma situação de que tem conhecimento referente ao particular
dada uma relação jurídica que exista ou tenha existido entre a administração
e o administrado. A certidão, o atestado, a apostila (averbação) - Lei n.
8.666/93, § 8º do art. 65 são típicos exemplos de atos enunciativos.
Lei n. 8.666/93, art. 65,§ 8º A variação do valor contratual para fazer
face ao reajuste de preços previsto no próprio contrato, as atualizações,
compensações ou penalizações financeiras decorrentes das condições de
pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotações orçamentárias
suplementares até o limite do seu valor corrigido, não caracterizam alteração
do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a
74 unidade 02
celebração de aditamento.
Punitivos são os atos que contêm uma sanção imposta pela lei e
aplicada pela Administração, visando punir as infrações administrativas ou
condutas irregulares de servidores ou de particulares perante a Administração.
Em regra, o ato punitivo pode ser fundamentado no poder disciplinar
e no poder de império da administração pública.
A primeira hipótese provém de uma relação da administração pública
com os servidores públicos e os particulares originada por algum vínculo
jurídico especifico. No caso do particular, o contrato administrativo é típico
da situação.
A segunda hipótese, poder de império, aplica-se aos particulares em
geral, não ligados à administração pública por vínculo jurídico específico.
Logo, os atos punitivos impostos pela administração tanto se verificam
internamente quanto externamente em vista do destinatário ou destinatários
ligados por vínculos específicos com a administração pública.
Somente a classificação de Hely Lopes Meirelles não basta. Verifique em

outros autores, especialmente, José dos Santos Carvalho Filho, Diógenes
Gasparini e Marcelo Alexandrino/ Vicente de Paula.
Ato administrativo – prazos
Na prática do ato administrativo, em regra, não existe fixação de

prazo, embora, cada ente da federação, em seu próprio âmbito encontre-se
autorizado a fixá-lo. O princípio decorre do art. 18 da Carta Magna.
Bem verdade, o prazo comum de 15 dias pode ser indicado como
ilustrativo para a expedição de certidões junto a órgãos públicos. A União tem
esse prazo fixado na Lei n. 9.051/95.
Lei n. 9.051/95. Art. 1º As certidões para a defesa de direitos e
esclarecimentos de situações, requeridas aos órgãos da administração
centralizada ou autárquica, às empresas públicas, às sociedades de economia
mista e às fundações públicas da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, deverão ser expedidas no prazo improrrogável de quinze
dias, contado do registro do pedido no órgão expedidor.
A matéria ganhou tratamento constitucional com a EC 45, que inseriu

no art. 5º o inciso LXXVIII, ao determinar prazo razoável para a duração
de processos administrativos e celeridade na sua tramitação. Porém, ela
não determinou limites, pelo que se conclui que tal tarefa cabe ao legislador
ordinário em cada ente federativo.
Extinção dos atos administrativos
Os atos administrativos podem ser extintos através de formas ou

ocorrências bem definidas e de nomenclaturas conhecidas dos autores. O
fato implica a retirada dos efeitos dos atos administrativos que podem ocorrer
de várias maneiras.
Em vista do objetivo a que se destina o presente livro, cabe enumerar
as seguintes formas de extinção dos atos administrativos.
• Extinção Natural
É o cumprimento do ato e de seus efeitos, o meio mais comum

de extinção do ato administrativo e se dá quando o ato gera seus devidos
efeitos. Situação comum ocorre quando temos o esgotamento do prazo por
ter o ato alcançado o seu objetivo ou também a sua execução. As férias do
servidor público integralmente manifestam e configuram extinção natural de
ato administrativo.
Temos como outro modo de extinção natural o desaparecimento do
sujeito da relação jurídica, deixando o ato de existir. Um exemplo da situação
acima descrita se verifica quando ocorre a morte de um permissionário, que
desaparece o regime de permissão. Neste caso, a extinção é automática por
falta de uma das partes, um dos elementos subjetivos da relação jurídica.
A extinção natural do ato administrativo se verifica por uma das
seguintes modalidades: por desaparecimento do sujeito e por desaparecimento
do objeto.
O desaparecimento do sujeito - chamada extinção subjetiva - ocorre
quando o sujeito que se beneficiou do ato desaparece. O emprego se extingue
com a morte do servidor.
O desaparecimento do objeto – extinção objetiva – verifica-se quando
o objeto sob o qual recai o ato desaparece. Bem público tombado que
76 unidade 02
desaparece em razão de força maior (terremoto, maremoto, enchentes, etc.)
caracteriza o tipo.
O desaparecimento do objeto da relação jurídica é caso de extinção
do ato. Na sequência do raciocínio anterior suponha a utilização de uma mina
que sofra inundação por estar às margens de um rio ou por consequência de
desvio no mesmo, a extinção é automática sem necessidade de manifestação
das partes seja da representação pública ou privada, do particular.
A indenização por parte da administração pública é devida se o
desaparecimento do objeto tiver causa no comportamento culposo da
gestão pública; de outra sorte, “esta teria direito a uma indenização se o
desaparecimento do objeto tiver como causa um comportamento culposo ou
doloso do beneficiário do ato” (GASPARINI, 2008, p. 102).
• Revogação
Em virtude da administração não mais julgar oportuno e conveniente

o ato administrativo pode ser revogado por juízo de valoração reservado por
lei ao agente público frente ao ato administrativo discricionário.
A revogação fundamenta-se no exercício do poder discricionário,
autotutela da administração pública, que pelo agente ou gestor público é
permitido à administração se autocontrolar, observado o ato praticado se
não for mais conveniente ao interesse público.
Celso Antonio Bandeira de Melo ao tratar dos motivos da revogação
do ato administrativo fala, em resumo, da inconveniência ou inoportunidade
do ato ou da situação gerada por ele e afirma ser a revogação o “resultado
de uma reapreciação sobre certa situação administrativa que conclui por sua
inadequação ao interesse público”. (BANDEIRA DE MELO, 2004, p. 415).
Acrescente-se que a revogação constitui-se na extinção de ato
administrativo legítimo e eficaz por outro ato, efetuada tão somente pela
administração, dada a existência de fato novo que o torne, como disse
Bandeira de Melo, inconveniente e inoportuno.
A permissão para retirar areia do leito do rio, porque reuniam as
condições fáticas e, após, constatou-se impacto negativo ao ambiente conduz
à revogação daquela autorização, ressalte-se, pelo interesse público.
Os atos que geram direitos adquiridos não podem ser revogados
simplesmente, pois, a depender da situação, a administração pública sujeita-

se a indenizar o prejuízo sofrido pelo particular.
É vedado ao poder judiciário revogar atos administrativos praticados
no âmbito dos demais poderes, e, mesmo, os atos administrativos internos
dos tribunais não se revogam pela juridição, a não ser por quem praticou o
ato, em qualquer das esferas administrativas.
Compreenda, no entanto, que a lei não excluirá da apreciação do
poder judiciário lesão ou ameaça de direito. (Art. 5º, XXXV, da Constituição
da República). A respeito, o Supremo Tribunal Federal editou súmula
orientadora.
Súmula n. 473 do STFAdministração Pública - Anulação ou Revogação dos

Seus Próprios Atos - A administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos;
ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
• Anulação/Invalidação
Anular ato resulta do poder de controle da administração pública, seja

de um vício relativo à legalidade ou legitimidade – ofensa à lei ou ao direito.
Oportuno dizer que trata-se do controle de legalidade, nunca de um controle
de mérito – das razões de fundamentação do ato administrativo.
A anulação do ato pode ocorrer de três distintos modos: a administração
o faz de ofício, mediante provocação de terceiro ou por intermédio do poder
judiciário.
A anulação age retroativamente, ou seja, todos os efeitos provocados
pelo ato anulado também são nulos e representa um ato vinculado de
natureza obrigatória.
Os atos discricionários da administração pública também são
passíveis de anulação. Neste caso não é possível a anulação de um ato
discricionário por questão de mérito administrativo, como dito, a esfera do
mérito não é passível do controle e legalidade. Não é demais lembrar que a
anulação do ato retroage seus efeitos à sua origem, ao momento da prática
do ato. A legislação especificou a matéria na Lei n. 9.784/99.
Lei n. 9.784/99, Art. 54. O direito da Administração de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários
78 unidade 02
decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência

contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de
autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.
• Cassação
A cassação é uma forma de extinção do ato administrativo em razão

de um particular não ter cumprido seus deveres. A cassação representa uma
verdadeira sansão em desfavor do particular.
Pelo processo de cassação o ato extingue-se quando o beneficiário
de determinado ato descumpre condições exigidas na manutenção do ato e
seus efeitos. O alvará de licença para construir descumprido na execução da
obra licenciada representa manifestação do tipo.
Da mesma forma, a falta de higiene, reiterada, no restaurante situado
na rua tal, terá seu alvará cassado pelo interesse público e por causa da falta
de compromisso do particular.
• Caducidade
A caducidade é uma forma de extinção do ato por motivo legal, em

razão da lei. A lei não mais permite a prática do ato – a chamada invalidade
superveniente.
Em bairro de uma cidade, dado terreno era próprio para a instalação
de circo, suponha que até 2009. Em 2010, a caducidade do ato se efetiva por
conta do local ter se tornado zona estritamente residencial.
Em virtude de caducidade extingue-se o ato quando a retirada de
seus efeitos tem como fundamento o advento de nova legislação que impede
a permanência da situação anteriormente consentida, isto é, a perda dos
efeitos jurídicos do ato em virtude de norma jurídica – superveniente –
contrária àquela que respaldava a prática do ato administrativo.

• Atos irrevogáveis
A administração não pode tudo. Em contraponto, encontra-se

a cidadania dos administrados que em dada situação o direito torna-se
irrevogável. Não haverá prejuízo ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito
e a coisa julgada, garantias expressas na constituição, Art. 5º, XXXVI, no rol
dos direitos e garantias fundamentais dos indivíduos.
Nesta conjuntura, encontram-se os atos consumados, os atos
vinculados que não comportam juízo de oportunidade e conveniência e todos
os atos que integram um procedimento administrativo. Se ocorrer a preclusão
administrativa, na etapa anterior, torna-se incabível nova apreciação quanto
ao seu mérito.
Exercício
1. Direito é um conjunto de regras, princípios e normas que disciplinam a

vida do homem em sociedade e pacifica as relações, por ser de natureza
imperativa, coercitiva e atributiva. Retire os elementos ou características
do conceito dado, após, contextualize estes elementos num parágrafo
enumerativo.
2. Conceitue Direito Administrativo. Tome o seu texto básico ou qualquer

outro manual de Direito Administrativo; depois, formule sua contextualização
com cinco características.
3. Redija um breve texto em quatro pequenos parágrafos sobre as fontes e o

objeto do Direito Administrativo.
4. O poder administrativo representa um mecanismo necessário para a

Administração desempenhar suas funções no atendimento ao interesse
público. Por que se diz que os poderes da Administração, na prática, tornam-
se verdadeiros poderes-deveres?
80 unidade 02
5. O poder discricionário dá ao gestor público liberdade de escolha na prática
do ato administrativo frente à conveniência, a oportunidade e o conteúdo do
ato realizado. Que outras características o estudante indica em acréscimo ao
breve texto sobre o referido poder?
6. Enumere os principais poderes da Administração Pública e destaque, dentre

eles, o que, por definição, opõe-se ao Poder Discricionário. Caracterize-o
contextualizando e dê exemplo.
7. Discuta com os colegas sobre o abuso de poder na Administração Pública.

Redija um breve texto, em três parágrafos sobre o tema.
8. Dê o conceito de ato administrativo e enumere os requisitos de validade

com vista ao aspecto conceitual e formal. O conceito dado.
9. Quais os atributos básicos do ato administrativo. Ao identificar tais atributos

cite duas características de cada um deles.
10. O que se deve entender por procedimento administrativo? Enumere a

classificação desse procedimento e discuta com os colegas a respeito.
11. Dadas as espécies de ato administrativo, diga o que é ato normativo,

atos ordinatórios e atos negociais da Administração Pública. Discuta com
os colegas sobre as espécies de ato administrativo e elabore sua própria
síntese.
12. Qual o mecanismo de extinção dos atos administrativos? Consulte os

manuais, discuta sobre o assunto e escreva sobre sua consulta.

UNIDADE 03
LICITAÇÕES E
CONTRATO ADMINISTRATIVO
Resumindo
Os temas e conceitos desta unidade, no conjunto do Direito Administrativo,
representam uma parte muito importante. As licitações e os contratos são melhor
compreendidos em vista da teoria especifica e do interesse prático relacionados. A
consulta à Constituição e à legislação especifica é obrigatória. Estas normas precisam
ser contextualizadas. O estudante deve concentrar maior esforço no estudo das
modalidades e dos procedimentos. Ao gestor público cabe fazer o discernimento
prático e realizar a aplicação da lei.
LICITAÇÕES E
CONTRATO ADMINISTRATIVO
Licitações
De início, cabe ressaltar, as ideias básicas do conceito de licitação

e finalidade, por tratar-se de um procedimento administrativo obrigatório
vinculado a uma lei específica – Lei n. 8.666/93.
A finalidade do procedimento licitatório é muito clara. Traduz-se pela
idoneidade de contratos mais vantajosos para o Estado. Os princípios da oferta
e da procura adotados na lei colocam a salvo o prestígio da administração
pública. A administração escolhe não o preferido, porém, o que apresentar
melhor proposta.
A Lei n. 8.666/93, no seu artigo 3º indica duas finalidades principais da
licitação: selecionar a proposta mais vantajosa para a administração pública;
e, assegurar o princípio da isonomia.
A Lei Federal n. 8.666/93 é a norma legal, infraconstitucional, que
regula a matéria de licitação no Brasil. O art. 1º e o seu parágrafo único
tipificam a amplitude da matéria.
Lei n. 8.666/93 - Art. 1º - Esta Lei estabelece normas gerais sobre
licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive
de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos
da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações
públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais
entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito
Federal e Municípios.
A competência para legislar sobre licitação e contratos é concorrente.
Existem leis federais, estaduais, distritais e municipais que tratam do tema.
Licitações e Contrato Administrativo 85

Atualmente a lei reguladora das licitações é a Lei n. 8.666/93 - estatuto
dos contratos e licitações – que passou por alterações com as Leis 8.883/94,
9.648/98 e 9.854/99, que disciplinam os contratos administrativos. Outras leis
posteriores foram editadas e trouxeram alterações na Lei básica n. 8.666/93,
que é a fonte primária disciplinadora das licitações.
Cabe a União – Governo Federal - no entanto, editar normas gerais
em matéria de licitações e contratos, art. 22, XXVII, da Constituição da
República, que dita:
Constituição – Art. 22, “Compete privativamente a União legislar sobre:
XXVII normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades,
para as administrações públicas, autarquias e fundações da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no artigo 37, XXI, e para
as empresas públicas e sociedades de economia mista nos termos do artigo
, § 1º, III” (Constituição, art. 22, XXVII).
Conceito
A licitação, enquanto procedimento administrativo obrigatório, ocorre

no âmbito da administração direta e indireta que tem por objetivo alienar,
adquirir ou locar bens, realizar obras ou serviços, outorgar concessões,
permissões de obra, serviço de uso exclusivo de bem público, sempre
caracterizada por um processo em que a sucessão de fases e atos leva à
indicação de quem vai celebrar contrato com a administração.
O conceito de José dos Santos Carvalho Filho é bastante claro e
satisfaz a presente exposição. Licitação é “o procedimento administrativo
vinculado por meio do qual os entes da administração pública e aqueles por
ela controlados selecionam a melhor proposta entre as oferecidas pelos vários
interessados, com dois objetivos – a celebração de contrato, ou a obtenção
do melhor trabalho técnico, artístico ou cientifico” (CARVALHO FILHO, 2009,
p. 226).
Outro importante conceito trazido a esta obra, em razão da clareza,
concisão e objetividade, é o de Maria Sylvia Di Pietro.
“Licitação é o procedimento administrativo pelo qual um

ente público, no exercício da função administrativa, abre
a todos os interessados, que se sujeitem às condições
fixadas no instrumento convocatório, a possibilidade
86 unidade 03
de formularem propostas dentre as quais selecionará e
aceitará a mais conveniente para a celebração do contrato”
(2011, p. 356).
Dos conceitos ressaltam dois elementos básicos do instituto muito

importantes: a natureza jurídica e o objeto do instituto da licitação.
O instituto da licitação comporta uma sequência de atos ou atividades
da administração e dos interessados - procedimentos formais - para alcançar
os objetivos desejados.
Por isso é que se diz que a natureza jurídica da licitação se
caracteriza por um procedimento administrativo com fim seletivo, ordena
documentos, requerimentos e despachos (autuações), fundamenta decisões
administrativas e encaminha providências necessárias para executá-las.
O objeto da licitação, em resumo, confunde-se com a obra, o serviço,
a compra, a alienação, a concessão, a permissão, a locação e tudo que,
afinal, for contratado com o particular.
No procedimento licitatório, as normas pertinentes ditam as regras
do edital de licitação – que tem força de lei – e submete as propostas dos
interessados a uma comissão criada para tal fim. À administração cabe,
no âmbito do edital, escolher a proposta que seja mais conveniente para
resguardar o interesse público em vista do ato convocatório.
Legislação de licitação
A lei que trata do processo e impõe as regras básicas é a Lei n.

8.666/93. Esta lei tem sofrido algumas alterações significativas no decorrer
de sua vigência.
Depois da edição da lei em comento, no cenário nacional, foram
editadas duas leis importantes que modificaram pontos significativos da Lei
n. 8.666/93.
Trata-se das leis ordinárias (comuns), Lei n. 8.883/94 e Lei n.
9.648/98 que também regulamentaram dispositivos sobre Licitação contidos
na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
A lei No 8.883/94 que altera dispositivos da Lei nº 8.666, de 21 de
junho de 1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal,
institui normas para licitações e dá outras providências.

6. http://legislacao. A Lei Nº 9.648/986 que no seu Art. 1o altera os arts. 5o, 17, 23, 24,
planalto.gov.br/legisla/ 26, 32, 40, 45, 48, 57, 65 e 120, da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, que
legislacao.nsf/
regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e institui normas
Viw_Identificacao/
lei%2048-1998? para licitações e contratos da Administração Pública, passam a vigorar com
OpenDocument as seguintes redações.
As alterações determinadas, por conta das duas leis referidas, se
deram em leis federais, mas a competência para legislar sobre licitação
assiste aos órgãos membros da federação: União, Estados, Municípios e o
Distrito Federal, submetidos à obediência das leis federais. À União cabe
editar “normas gerais” sobre o assunto, conforme preceitua o art. 22, XXVII,
da Constituição da República.
O processo de licitação obriga a uma terminologia própria que precisa
de algum esclarecimento, embora simples e elementar, no presente estudo.
A lei n. 8.666/93, no art. 6° traz uma espécie de dicionário a respeito desta
terminologia com destaque para os conceitos de: licitante, obra, serviço,
compra e alienação.
Os verbetes contidos na lei anunciam conceitos bastante claros.
Licitante é a denominação conferida que participa da licitação; obra é
a construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação (inc. I);
serviço é atividade destinada a obter determinada utilidade de interesses
para a administração, como demolição, conserto, instalação, montagem,
conservação, reparação, manutenção, transporte, publicidade, trabalhos
técnico-profissionais (inc. II);compra é a aquisição remunerada de bens(inc.
III); alienação é a transferência de bens de domínios a terceiros (inc. IV).
A Lei n. 8.666/93, de licitação, é excessivamente minuciosa e além da
nomenclatura própria arrola princípios e indica procedimentos obrigatórios.
Nesta unidade, a respeito de licitação, serão expostas as linhas gerais,
fundamentais do instituto. A bibliografia especificada no final oferece maiores
subsídios para o tratamento da questão.
Princípios
A maioria dos princípios que orienta o procedimento da licitação está

disposto no art. 3º da Lei 8.666/93. O texto informa os princípios básicos
do processo, orienta o julgamento e indica a nomenclatura de cada regra a
seguir: legalidade, impessoalidade, publicidade, moralidade administrativa,
88 unidade 03
vinculação ao instrumento convocatório, julgamento objetivo, adjudicação
compulsória e a ampla defesa.
O Princípio da Legalidade estabelece que a licitação está vinculada
à lei. Em primeiro plano, ao que determina a Constituição Federal a respeito;
em segundo plano, à lei ordinária (lei comum) e à lei complementar; como é
sabido, o procedimento está submetido à Lei n. 8.666/93 (básica) e às Lei n.
8.883/94 e Lei n. 9.648/98.
As fases da licitação estão rigorosamente disciplinadas na Lei n°
8.666/93, cujo art. 4º estabelece que todos quantos participem de licitação
promovida pelos órgãos ou entidades a que se refere o art. 1º têm direito
público subjetivo à fiel observância do pertinente procedimento estabelecido.
Este é um princípio basilar de toda atividade administrativa, limita a
vontade pessoal do gestor que se submete ao crivo da norma. Disso vem a
garantia aos indivíduos contra abusos de conduta e desvios de objetivos da
administração.
Na licitação, o princípio está orientado pela aplicação do devido
processo legal de base constitucional (art. 5º, LIV). A legalidade estabelece
que a licitação é um procedimento totalmente vinculado à lei.
O princípio dita que a administração escolha a modalidade certa, que
determine clareza no processo seletivo, que não se omita da licitação nos
casos permitidos por lei, que verifique com cuidado os requisitos e habilitação
dos candidatos, procure os atributos e objetivos administrativos para atender
a formalidade da legislação. A formalidade, na licitação, é um procedimento
normatizado no parágrafo único do art. 4º do Estatuto.
O Princípio da Impessoalidade representa um conceito já conhecido.
Este princípio estabelece tratamento igual, isonômico, sem favoritismos ou
discriminações, sublinhando o dever de que, no procedimento licitatório,
sejam todos os licitantes tratados com absoluta neutralidade.
Em verdade, este princípio significa que:
[...] “todos os licitantes devem ser tratados igualmente, em

termos de direitos e obrigações, devendo a administração
pública, em suas decisões, ater-se a critérios objetivos,
sem levar em consideração as condições pessoais
do licitante ou as vantagens por ele oferecidas salvo
as expressamente previstas na lei ou no instrumento
convocatório” (DI PIETRO, 2011, p. 365).

O Princípio da Igualdade ou da Isonomia não se confunde com o
princípio anterior, mas é cabível por imposição de requisitos mínimos à
participação dos interessados, desde que indispensáveis ao cumprimento do
disposto no documento convocatório.
O raciocínio tem como alicerce o art. 37, XXI, da CR/88, última
parte, que “[...] nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências da
qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento
das obrigações”. Tanto que a Lei n. 10.520 de 17 de julho de 2002 admitiu o
pregão para a aquisição de bens e serviços.
A igualdade é um alicerce da licitação e veda o estabelecimento
de condições que implique em preferência em favor de dado licitante em
detrimento dos demais. Implica o dever de tratamento isonômico para os que
participam ou desejam participar do processo licitatório. Lembrar, entretanto,
§ 1º do art. 3º que estabelece a competitividade em atenção à concorrência
do certame.
Na licitação, a igualdade não é absoluta porque algumas exceções
se verificam. O § 2º, I, II, III e IV do art. 3º, da Lei n. 8.666/93 estabelece
preferência como critério de desempate, em igualdade de condições, a
preferência sucessiva aos bens e serviços produzidos no Brasil ou prestados
por empresas brasileiras. O TCU entendeu, no entanto, que este § 2º teria
sido revogado pela Emenda Constitucional n° 6, de 15 de agosto de 1995,
que revogou o art. 171 da vigente Constituição.
Outra exceção se refere às aquisições de bens e serviços de
informática e automação, para dar preferência aos produzidos por empresas
de capital nacional, observada a seguinte ordem: I – bens e serviços com
tecnologia desenvolvida no país; II – bens e serviços produzidos no País,
com significativo valor agregado local.
Essas duas exceções não conflitam com o princípio da isonomia,
uma vez que o artigo 5º da Constituição somente assegura a igualdade entre
brasileiros e estrangeiros em matéria de direitos fundamentais (DI PIETRO,
2011, p. 363 - 4).
O princípio da publicidade informa que a licitação deve ser amplamente
divulgada, que o conhecimento de suas regras alcance o maior número de
pessoas, que os atos e termos da licitação - no que se inclui a motivação das
decisões – sejam expostos a qualquer interessado.
É um dever de transparência, em prol não apenas dos disputantes,
mas de qualquer cidadão, pois, o estatuto aponta situações em que o princípio
90 unidade 03
tem perfeita aplicação na sociedade em geral. Os avisos que publicam o
resumo dos editais na imprensa (art. 21, I, II, III e §§); a previsão de audiência
pública se tratar-se de licitação que envolva somas de valores vultosos, art.
39 da Lei. Específico é o art. 21 e merece leitura no atual contexto.
Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências,
das tomadas de preços, dos concursos e dos leilões, embora realizados no
local da repartição interessada, deverão ser publicados com antecedência,
no mínimo, por uma vez:
I - no Diário Oficial da União, quando se tratar de licitação feita por
órgão ou entidade da Administração Pública Federal, e ainda, quando se
tratar de obras financiadas parcial ou totalmente com recursos federais ou
garantidas por instituições federais;
II - no Diário Oficial do Estado ou do Distrito Federal, quando se tratar
respectivamente de licitação feita por órgão ou entidade da Administração
Pública Estadual ou Municipal, ou do Distrito Federal;
III - em jornal diário de grande circulação no Estado e também, se
houver, em jornal de circulação no Município ou na região onde será realizada
a obra, prestado o serviço, fornecido, alienado ou alugado o bem, podendo
ainda a Administração, conforme o vulto da licitação, utilizar-se de outros
meios de divulgação para ampliar a área de competição.
§ 1º O aviso publicado conterá a indicação do local em que os
interessados poderão ler e obter o texto integral do edital e todas as
informações sobre a licitação.
§ 2º O prazo mínimo até o recebimento das propostas ou da realização
do evento será:
I - quarenta e cinco dias para:
a) concurso;
b) concorrência, quando o contrato a ser celebrado contemplar o
regime de empreitada integral ou quando a licitação for do tipo melhor técnica
ou técnica e preço;
II - trinta dias para:
a) concorrência, nos casos não especificados na alínea b do inciso
anterior;
b) tomada de preços, quando a licitação for do tipo melhor técnica ou
técnica e preço;
III - quinze dias para tomada de preços, nos casos não especificados
na alínea b do inciso anterior, ou leilão;

IV - cinco dias úteis para convite.
§ 3º Os prazos estabelecidos no parágrafo anterior serão contados a
partir da última publicação do edital resumido ou da expedição do convite, ou
ainda da efetiva disponibilidade do edital ou do convite e respectivos anexos,
prevalecendo a data que ocorrer mais tarde.
§ 4º Qualquer modificação no edital exige divulgação pela mesma
forma que se deu o texto original, reabrindo-se o prazo inicialmente
estabelecido, exceto quando, inquestionavelmente, a alteração não afetar a
formulação das propostas.
A publicidade, na licitação, divulga o procedimento e informa,

determina a conduta com relação aos atos da administração pública praticados
no processo, que garante o direito do interessado fiscalizar o procedimento.
O Princípio da Moralidade e da probidade exige comportamento
lícito, mas também consoante com a moral, os bons costumes, as regras de
boa administração, os princípios de justiça e de equidade, a ideia comum de
honestidade (DI PRIETO, 2011, p. 365).
É sabido que o direito condena condutas dissociadas dos valores
jurídicos e morais. Mesmo não havendo norma tipificadora é vedado ao
administrador conduta ofensiva à ética e à moral.
Probidade significa honestidade no modo de proceder. A Constituição
da República Federativa do Brasil (1988) estabeleceu sanções para punir os
servidores que cometem atos de improbidade no seu art. 37, § 4°.
A improbidade também está definida na Lei n° 8.429/92. No que
respeita à licitação, a Lei n° 8.666/93, em seus arts. 89 a 99, pune, esse tipo
de infração.
Princípio da vinculação ao instrumento convocatório, ao edital, flui
do princípio da legalidade, isto é, as regras do edital de licitação prevalecem
como postulados éticos no processo. Se pudessem, as regras do edital,
serem mudadas ao gosto do administrador, não haveria segurança jurídica,
nem respeito à igualdade de condições entre os licitantes.
A obrigação em respeitar as regras do certame (licitação) estão
contidas no Ordenamento Jurídico, e, de modo especial, nos arts. 41, caput,
§§, 43, II e V e 48, I da Lei 8.666/93, que necessitam ser observados
rigorosamente.
A respeito da vinculação ao edital ou regras da licitação, diante da
amplitude do tema, cabe acrescentar a reflexão de Helly Lopes Meireles, em
92 unidade 03
“Licitação e Contratos Administrativos”, que resume com sua simplicidade a
matéria:
Se o edital se revelar falho ou inadequado aos propósitos

da administração, poderá ser corrigido a tempo, através
de adiamento ou novo edital, sempre com republicação
e reabertura do prazo desde que afete a elaboração de
propostas. O que a administração e os proponentes não
podem é descumpri-lo, exigindo ou considerando o que não
foi pedido ou facultado aos licitantes. A documentação não
pode conter menos do que foi solicitado, e as propostas
não podem ofertar nem mais nem menos que o pedido ou
o permitido no edital (2008, p. 17).
Confira o entender do Tribunal nos informativos 311 e 325 do STJ

Concurso público. Legalidade. Vinculação. Edital. Poder Judiciário. Limites.
Concurso público. Intervenção. Poder Judiciário. Ms. Via inadequada.
O princípio do julgamento objetivo explicitado nos artigos 44 e 45
da Lei básica de licitação (Lei n. 8.666/93) indica que deve prevalecer
como critério da licitação o menor preço, mesmo, que tal critério não esteja
estabelecido no edital.
O legislador, ao instituir o princípio, descartou o subjetivismo e o
personalismo no julgamento final do procedimento, também assim nas fases
intermediarias onde há julgamento, afastando-se, uma vez por toda, o gosto
pessoal ou o favorecimento de qualquer ordem.
O art. 46 da lei de licitações, numa escala de importância em vista
da oferta e da procura - administração licitantes - explicita a necessidade do
menor preço, melhores técnicas e maior oferta no atendimento do processo
de licitação.
No mais, é necessário reconhecer que objetividade absoluta só se
pode garantir previamente nos certames decididos unicamente pelo preço.
Se em causa, a qualidade, a técnica e o rendimento - muitas vezes
indispensáveis para a aferição das propostas - nem sempre será possível
atingir-se o ideal da objetividade extrema, pois os bens ou serviços que
se apresentam com tais atributos e a primazia de um ou outro depende de
apreciações, por vezes, excludentes.
O princípio da adjudicação compulsória, na prática, cabe ao vencedor,
salvo se este desistir expressamente do contrato e não atender o prazo fixado
para o evento, sem comprovação do justo motivo.

O princípio não gera direito adquirido só pelo evento assinatura
do contrato. O direito, na hipótese, limita-se à adjudicação, embora seja
importante o contrato, pois, a Administração poderá revogar ou anular o
procedimento em qualquer fase da licitação. A qualidade compulsória da
adjudicação perde força diante dessa prerrogativa da Administração Pública.
O Princípio da ampla defesa é garantia constitucional e tem sua fonte
no artigo 5º, inciso LV da Carta Política. Esse princípio é importante e a todos
socorre. Estão submetidos àquele principio o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário. A matéria está consagrada no art. 87 da Lei n. 8.666/93 e aplica-
se tanto às sansões administrativas como na hipótese de desfazimento da
licitação, inteligência do art. 49, § 3º, do Estatuto Licitatório.
Em matéria de licitação o sigilo constitui princípio importante para o
interesse dos concorrentes. A proposta de um não deve ser conhecida pelos
outros, tanto mais prejudicial, se eventualmente conhecido o de maior poder
econômico.
A violação do princípio em comento concorre para a nulidade do
procedimento e, ademais, caracteriza ilícito penal, condutas especificadas
no art. 94 do Estatuto de Licitações.
Fases do procedimento licitatório
O procedimento licitatório desenvolve-se em duas fases bem

definidas.
A primeira delas, a etapa interna, abrange diversas medidas
administrativas com a finalidade de iniciar o processo. Aqui, ocorre o pedido
de instauração do procedimento, a identificação do objeto e verificação
da previsão orçamentária. Na primeira fase, configura-se base de todo o
procedimento licitatório.
Na segunda etapa, também chamada fase externa, a administração
pretende contratar e iniciar com o aviso de licitação, com o procedimento de
publicação dos editais ou com a manifestação da carta convite.
Além desses procedimentos iniciais, a licitação compõe-se de vários
outros importantes procedimentos, todos contidos na Lei n. 8.666/93, tais
como: a habilitação (arts. 27 a 31); a impugnação (art. 46); rito obrigatório da
comissão (art. 43); o julgamento da comissão (arts. 3, 43, 45 e 51); autocontrole
(art. 49); a adjudicação, a homologação e os recursos administrativos (arts.
94 unidade 03
38, VII, 43, VI e 109), além de outras normas pertinentes encontradas na
legislação ordinária.
O processo de licitação é objeto de vários controles, mas descabe
a análise de mérito, nele se observa apenas a legalidade, que decorre da
positivação estabelecida pelo art. 37, caput, da Constituição Federal, norma
cogente a toda a Administração Pública.
Das modalidades de controle se ressalta a importância dos recursos
como instrumento de controle das licitações. A Lei estabeleceu três espécies
de recursos administrativos, assegurado, assim, ao cidadão o direito de
petição inscrito no art. 5º, XXXIV, alínea a, da Constituição da República que
disponibilizou instrumentos adequados aos licitantes e a própria sociedade
para o controle da legalidade e legitimidade do processo.
No Estatuto das licitações, Capítulo V, no art. 109, encontram-se os
recursos administrativo mais utilizados no processo de licitação, que são:
o recurso administrativo hierárquico; a representação quando não couber
recurso hierárquico; e, o pedido de reconsideração, na rescisão contratual do
art. 87, § 4º, conforme o art. 109, III, do diploma da licitações.
Na esfera judicial, o controle das licitações se faz por instrumentos
que visam assegurar direitos eventualmente violados no procedimento,
ressaltados a importância do mandado de segurança, bastante comum e
eficaz, da ação popular e da ação civil pública previstas nas leis n. 7.347/85
e n.8.429/92, respectivamente.
As tentativas feitas pela Administração Pública para barrar a
interposição desses instrumentos de controle não tem surtido efeito em virtude
do princípio constitucional, o qual afirma “a lei não excluirá da apreciação do
poder judiciário lesão ou ameaça de direto”, art. 5º, XXXV, da Constituição
da República.
A respeito dessa tentativa de vedação, pelo poder público, Lopes
Meirelles sintetiza a impossibilidade, apropriadamente, ao afirmar “nula será
a proibição de recursos, como abusivamente pretende, algumas vezes, a
Administração” (Meirelles, 2008, p. 283).
Nos recursos são atribuídos os efeitos devolutivo e suspensivo.
O efeito devolutivo devolve a matéria a apreciação não interrompendo a
continuidade do procedimento; o efeito suspensivo tem a função específica
de promover a interrupção do processo até a decisão final do recurso.
O efeito suspensivo na licitação é bastante criticado pelo fato de
interromper o processo, mas o art. 109, § 2º, atribui esse efeito aos recursos no

procedimento licitatório em situações específicas, desde que haja motivação
e estejam presentes razões de interesse público.
Dos obrigados a licitar
A obrigatoriedade de licitação, para a administração pública, impõe-

se pela Constituição da República art. 37, XXI, no que especifica: contratação
de obras, serviços, compras e alienações.
A Lei Ordinária (estatuto), no art. 119, obriga as fundações públicas,
sociedades de economia mista, empresas públicas e autarquias a licitar
quando necessitam contratar em atenção àqueles objetivos.
O conteúdo do art. 1º do nosso estatuto de licitações, além dos entes
públicos elencados, quanto à licitação, obriga os fundos especiais e demais
entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito
Federal e Municípios.
A obrigatoriedade de licitação efetiva-se com dupla finalidade: com
relação ao caráter compulsório da licitação e com relação ao atendimento à
modalidade prevista em lei para este tipo de contratação.
Na primeira hipótese, a obrigatoriedade de licitar flui de exigência
superior da própria moralidade administrativa que para dispensar a licitação
necessita da autorização especificada em lei.
Na segunda hipótese, a obrigatoriedade de licitar foi excepcionada
pelo constituinte, isto é, encontra-se na Constituição de 1988, que autorizou o
legislador a estabelecer as situações que admitem contratação direta, porém,
não com a vontade livre do contratante, para não configurar arbitrariedade,
dedução do art. 22, XXVII, c/ o art. 173, § 1º, III, da Carta Magna.
O procedimento licitatório, dessa forma, pode deixar de ser realizado,
porque na forma da lei há casos dispensáveis ou inexigíveis.
As contratações diretas, com dispensa de licitação, exceção feita à
regra geral de obrigatoriedade, estão previstas nos artigos 17 e 24 do Estatuto
básico de Licitações que, em todo caso, exige processo administrativo com
ampla justificativa das situações, conforme preceitua o art. 26 de nossa lei
básica.
A licitação dispensável, a teor dos textos legais citados, pode ser
exemplificada com as seguintes hipóteses: dação em pagamento, venda de
ação e títulos, doação de bens entre entes públicos e os casos assemelhados.
96 unidade 03
No caso de licitação dispensável, a lei atribuiu maior liberdade
ao gestor da administração pública, mas sem perda de vista do interesse
público. O caráter discricionário consta de conveniência a partir de limites
estabelecidos no rol taxativo contido no art. 24, I a XXI, da Lei n. 8.666/93,
que cita vinte e oito casos de licitação dispensável.
As hipóteses de dispensabilidade de licitação estão divididas em
quatro situações ou categoria: em razão do pequeno valor; em razão de
situações excepcionais; em razão do objeto; e, em razão da pessoa.
O pequeno valor vincula-se a licitação para obras e serviços de
engenharia de pequena monta na forma da lei, alínea a, I, do art. 23 da
referida lei. Ocorre razões excepcionais de licitação nos casos de guerra ou
grave perturbação da ordem pública, nos caso de emergência ou calamidade
pública e quando não interessados a licitação anterior e esta não puder ser
repetida sem prejuízo da Administração Pública, além de outros casos do II,
do art. 23, citado. A dispensa em razão do objeto, previsto no art. 24 comporta
vários casos, a saber: compra ou locação de imóvel para atender finalidade
da administração; aquisição e restauração de obras de arte ou objetos
históricos dentre outros previsto no texto. Em razão da pessoa a licitação é
flexibilizada em vista da pequena empresa; na contratação com instituição
científica e tecnológica; na contratação com organizações com âmbito da
respectiva esfera de governo e demais situações previstas em lei.
A licitação, na hipótese de inexigibilidade, foi tratada no art. 25, I, II e
III da Lei n. 8.666/93. Se efetiva em decorrência de circunstância de fato ou
de direito verificada no bem que se objetiva adquirir, na pessoa que deseja
contratar, que acaba por impedir a concorrência, na aquisição de materiais,
inciso I, para contratação de serviços técnicos, inciso II e para contratação de
qualquer profissional de setor artístico, se consagrado pela crítica ou opinião
pública, inciso III. Se constatado o super faturamento, o texto prescreve
responsabilidades.
Procedimento para contratação direta

Amparadas na legislação, providências formais precisam ser tomadas
por conta da moralidade administrativa e do princípio de legalidade.
O art. 26, citado, estabelece o procedimento, mas exige que sejam
demonstradas as necessidades da contratação, a delimitação adequada do

objeto e a definição de recursos (orçamentos). Então a dispensa da licitação
exige justificativa clara dos aspectos que autorizam o procedimento e este
deverá ser submetido a autoridade superior que ratifique a posição do
subordinado.
É necessário, ainda, a publicação do ato em Diário Oficial para
produzir eficácia. O não atendimento das condições implica nas penas do art.
89 (E. Licitações), que recomenda detenção de 3 a 5 anos e multa.
A Lei Complementar n. 123/06 – Estatuto Nacional da Microempresa
e da Empresa de Pequeno Porte – art. 47, prevê dispensa de licitação e
recomenda tratamento diferenciado e simplificado nas contratações com a
União, Estados e Municípios, sem mencionar o Distrito Federal, por simples
falha do legislador.
O art. 48 dessa lei restringe de forma objetiva os ‘tratamentos
diferenciados e simplificados’ para os objetivos expressamente previstos na
lei, mais especificamente com respeito a valores do objeto licitado.
Pressupostos da licitação
Celso Antonio Bandeira de Melo trata o tema como indispensável

ao procedimento e o faz de modo peculiar em sua obra Curso de Direito
Administrativo (2007, p. 468).
Ensina que a realização de qualquer licitação depende da ocorrência
de certos fatores que, ausentes, tornariam o procedimento licitatório sem
qualquer utilidade e sem condições de atender às finalidades do instituto.
Explicita, ainda, que os pressupostos se manifestam de três ordens claramente
distintas: pressuposto lógico da licitação; pressuposto jurídico da licitação e
pressuposto fático da licitação.
a) lógico – este pressuposto, em si, quer dizer que a licitação se

manifesta por uma pluralidade de objetos e uma pluralidade de ofertantes,
sem os quais torna-se impossível a realização de qualquer certame licitatório.
A situação destaca: o objeto licitável, a dispensa e a inexigibilidade da
licitação.
b) jurídico – o pressuposto jurídico se apresenta como o elemento

inato, determinante do exame da aptidão do processo licitatório em socorro da
98 unidade 03
administração pública que promove o ato em benefício próprio e do interesse
público.
O pressuposto jurídico toma a legalidade (conjunto de normas) como
orientação determinante dos requisitos, da natureza, modalidades e os
demais procedimentos do certame.
c) fático – esse pressuposto, na licitação, é entendido como a

existência de interessados em disputá-la. Indica, ainda, a possibilidade de
aferição da melhor proposta a qual se denomina de critérios objetivos.
Se tal interesse não ocorre, não há como realizar a licitação. Esta seria
inviável. Certo é que, não se justifica, no certame licitatório, obter o parecer
de um jurista famoso ou os serviços, sustentação oral, de um consagrado
advogado.
Modalidades de licitação
A Lei 8.666/93, regulamentou o art. 37, XXI, da Constituição da

República que instituiu regras para licitações e contratos. No art. 22, I, II, III,
IV e V a Lei enumera as principais modalidades de licitação, em razão de
valores previstos no art. 23, I e II, que trata de consórcios públicos.
O texto legal (art. 22) indica as seguintes modalidades de licitação: a
concorrência; tomada de preços; convite; concurso e o leilão. A Lei n.10.520/02
acrescenta o pregão, válido para todas as esferas federais, como uma das
modalidade de licitar.
O art. 23 do Estatuto (licitação) indica os critérios de aplicação de
uma ou outra dentre as três primeiras modalidades e os respectivos valores,
mas que podem sofrer correção (art. 120).
A Lei prevê que na compra ou alienação de bens imóveis, nas
concessões de direito real de uso, alienação de bens móveis de valor superior
ao previsto no art. 23, II, alínea b e nas licitações internacionais, a modalidade
de licitação cabível é a concorrência (art. 23, § 3º), previstas exceções.
O Estatuto prescreve a necessidade de ampla publicidade nas
licitações. Os avisos devem conter os resumos dos editais das concorrências,
das tomadas de preços, dos concursos e dos leilões, que, embora, realizados
no local da repartição interessada, serão publicados com antecedência, a
teor do art. 21, no DOU, no DOE ou do DF, conforme o caso, em jornal diário

de grande circulação no Estado, no Município ou na região e outros meios de
alcance público.
Da concorrência
Permite a participação de quaisquer interessados e se destina a

transações de maior valor – obras e serviços de engenharia, compra e venda,
concessão de direito real e de serviços, licitação internacional, respeitados
certos limites – que comprovem os requisitos de qualificação exigidos no
edital para execução de seu objeto, § 1º, art. 22 da Lei n. 8.666/93.
A concorrência, como explicita a lei (arts. 21, 41 e 43), adota os
procedimentos ou fases: a abertura do certame; habilitação; classificação;
homologação; e, adjudicação.
A abertura da concorrência dá-se com a publicação do edital, que
deve atender os requisitos do art. 40 do Estatuto licitatório. Na redação do
contrato nada pode ser inserido em discordância com o que determina o
edital, que é a lei da licitação e do contrato.
Publicado o edital, o interessado que tenha alguma objeção deve
arguí-la até o segundo dia útil que anteceder a abertura dos envelopes de
habilitação (art. 41, § 2º).
A impugnação, feita tempestivamente, não impedirá o interessado de
participar do processo licitatório (art. 41, § 3º). Além disso, qualquer cidadão
pode impugnar o edital (art. 41, § 1º). Os prazos não são peremptórios,
porque a Administração pode e deve rever seus atos ilegais ou irregulares
a qualquer tempo, tenham sido descobertos por ela mesma ou por terceiros.
Acresce que o cidadão, além de ter o direito de petição já assegurado
pelo art. 5º, XXXIV, da Constituição Federal, ainda pode, sem prejuízo da
impugnação referida acima, representar ao Tribunal de Contas ou aos órgãos
integrantes do sistema de controle interno contra irregularidades na aplicação
da lei; e ainda pode provocar a iniciativa do Ministério Público para os fins
previstos no art. 101 da Lei básica.
Quando se tratar de concorrência internacional, o edital deve ajustar-
se às diretrizes de política monetária e do comércio exterior e atender às
exigências dos órgãos competentes (art. 42).
A habilitação ocorre em ato público, onde são recebidos os
envelopes - documentação e proposta - havendo a abertura dos primeiros
100 unidade 03
e sua apreciação, com a devolução dos segundos fechados aos licitantes
inabilitados, devendo ser lavrada ata (art. 43, I e II e §1º). Antes, porém, os
licitantes sujeitam-se às regras do art. 27 do já mencionado Estatuto que
enumera, quanto a documentos, os requisitos obrigatórios e descritos a partir
do art. 28 da Lei.
Examinados os documentos, serão considerados habilitados os
licitantes que tiverem atendido as exigências do edital, não sendo permitido,
após o ato público de abertura dos envelopes, a apresentação ou substituição
de documentos.
Os licitantes que não estiverem com a documentação em ordem são
considerados inabilitados e recebem de volta o envelope fechado contendo
sua proposta, desde que não tenha havido recurso ou após sua denegação.
Ultrapassada a fase de habilitação e abertas as propostas, não cabe
desclassificar o concorrente por motivo relacionado com a habilitação, salvo
em razão de fatos supervenientes ou só conhecidos após o julgamento (art.
43, § 5º).
Da habilitação ou da inabilitação cabe recurso (art. 109, I, a). Após a
fase de habilitação, não cabe desistência da proposta, salvo por motivo justo
decorrente de fato superveniente e aceito pela Comissão (art. 43, § 6º).
O art. 114 da Lei, Estatuto Licitatório, prevê a hipótese de concorrência
em que a habilitação pode ser previamente realizada.
O dispositivo fala em pré-qualificação, que pode ocorrer nas
concorrências em que o objeto da licitação recomenda análise mais detida
da qualificação técnica dos interessados.
A pré-qualificação deve observar as normas pertinentes à
concorrência, à convocação dos interessados, ao procedimento e à análise
da documentação.
A classificação é a fase na qual a Administração elenca as propostas
pela ordem de preferência, segundo critérios objetivos fixados no edital.
O procedimento inicia com a abertura dos envelopes (propostas)
dos concorrentes habilitados, em ato público (art. 43, III), lavrando-se ata
circunstanciada, assinadas pelos proponentes e a comissão de licitação, que
deverão rubricar todas as propostas (art. 43, §§ 1º e 2º).
O julgamento das propostas prossegue com a verificação da
conformidade de cada proposta com os requisitos do edital (art. 43, IV) ou
com preços excessivos ou manifestamente inexequíveis (art. 48, I e II), sob
pena de desclassificação, que deve ser objetivo e realizado de acordo com os

tipos de licitação, os critérios previamente estabelecidos no ato convocatório
e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos (arts. 44 e 45).
Os tipos de licitação estão previstos no § 1º do art. 45 da Lei (menor
preço, melhor técnica, técnica e preço, a de maior lance ou oferta).
O processo termina com a classificação das propostas pela ordem
de preferência, segundo os critérios fixados (art. 43, V), o que é feito pela
comissão.
Se todas as propostas forem desclassificadas, a Administração
poderá fixar aos licitantes o prazo de 8 dias para a apresentação de outras,
nos termos do art. 48, § 3º.
Havendo empate entre as várias propostas procede-se ao desempate,
através de sorteio, em ato público (art. 45, § 2º), excetuado o disposto no §
2º do art. 3º do Estatuto.
A homologação consiste na concordância da autoridade competente
quanto aos atos praticados no procedimento. Observado, contudo, quanto
à deliberação, homologação e adjudicação, o que preceitua o art. 43, VI,
mencionado.
A homologação equivale à aprovação do procedimento pela
autoridade superior à comissão licitante. É precedida do exame dos atos
que a integraram pela autoridade, que ao verificar algum vício de ilegalidade
anulará o procedimento ou determinará seu saneamento, se oportuno. Tudo
verificado em ordem, a licitação será homologada. O ato pode ser revogado
por razões de interesse público devidamente demonstradas.
A adjudicação é o ato pelo qual a Administração, através do gestor,
atribui ao vencedor o objeto da licitação. É o ato final do procedimento.
Feita a adjudicação, convoca-se o vencedor (1º classificado) para
assinar o contrato. Este tem o prazo de 60 dias a partir da entrega das
propostas, sob pena de restarem os proponentes liberados dos compromissos
assumidos (art. 64, § 3º).
Caso não atenda a convocação no prazo fixado, o vencedor perderá
o direito à contratação e ficará sujeito às penalidades previstas (art. 61 e 81).
O prazo de convocação pode ser prorrogado uma vez, por igual período, se
requerido pela parte e desde que ocorra motivo justificado (art. 64, § 1º).
Caso o vencedor não aceite a contratação, poderão ser convocados os
licitantes remanescentes, pela ordem de classificação, para o mesmo procedimento
(art. 64, § 2º). Os licitantes remanescentes não são obrigados a aceitar o contrato e
não ficam sujeitos a qualquer penalidade (art. 81, parágrafo único), em razão do fato.
102 unidade 03
Da tomada de preços

Não há diferença relevante no procedimento da tomada de preços do
que é efetuado na concorrência, visto que é modalidade de licitação entre
interessados cadastrados e qualificados, que atendam às condições exigidas
na data do recebimento das propostas.
A diferença está no prazo de antecedência da publicação do edital
e na exigência de habilitação prévia dos licitantes (art. 21, § 2º, III). Porém,
na fase de habilitação, que é feita antes do procedimento, até o terceiro dia
anterior à data do recebimento das propostas (art. 22, § 2º). Quanto ao mais,
a tomada de preço, se submete aos princípios da concorrência.
Além da diferença conceitual entre as modalidades (tomada de
preço e concorrência), o que, na verdade, distingue, a tomada de preço
da concorrência é a existência da habilitação prévia dos licitantes através
dos registros cadastrais para, em fase preliminar, verificar se os mesmos
possuem real capacidade operativa e financeira exigidas no edital.
No mais, a tomada de preços antes caracteriza-se pela existência
de habilitação prévia dos licitantes demonstrada em registros cadastrais, de
maneira que, a habilitação preliminar da modalidade resume-se na verificação
dos dados constantes dos certificados de registro dos interessados (art. 34 e
seguintes da Lei de Licitações).
Registros cadastrais são os assentamentos atualizados, mantidos
pelos órgãos e entidades obrigadas a licitar, dos seus prováveis contratados,
para fins de licitação e contratação (Meirelles, 2003, p. 322-3).
Os mencionados registros são renováveis anualmente, com ampla
divulgação, através da imprensa oficial e de jornal diário, podendo qualquer
interessado, a qualquer momento nele ser admitido (art. 34, § 1º). É possível
a utilização dos cadastros de outros órgãos da Administração (art. 34, § 2º).
Os inscritos são classificados em categorias, tendo em vista a sua
especialização (art. 36) e recebem um certificado que é renovado sempre
que atualizem o cadastro (art. 36, § 1º).
O registro pode, a qualquer momento, ser cancelado, na hipótese do
inscrito deixar de atender certas exigências (art. 37). Contra essa decisão
cabe recurso (art. 109, I, a), e há penalidade prevista para quem agir com
arbitrariedade nessa decisão (art. 98).
Em resumo, entre a tomada de preços e a concorrência existem três
diferenças primordiais, quais sejam: a tomada de preços realiza contrato de

valor inferior ao estabelecido para a concorrência; os interessados devem ser
previamente cadastrados; o terceiro diferencial provém da habilitação prévia
que, na maioria das vezes, ocorre com a simples verificação do certificado de
registro cadastral.
Do convite
O procedimento é simplificado. A convocação dos licitantes é feita por

escrito, com cinco dias úteis de antecedência, mediante carta-convite dirigida
há pelo menos três interessados escolhidos pela unidade administrativa e
mediante afixação, em local apropriado, da cópia do instrumento convocatório
e é facultada a publicação no Diário Oficial (art. 22, § 3º). Não se exige ampla
publicidade.
Recebidos os envelopes com as propostas, em ato público, seguem-
se a classificação, adjudicação e homologação, nos mesmos termos da
concorrência.
Nesta modalidade, outros interessados cadastrados podem participar
da licitação desde que manifestem o interesse com antecedência de 24h da
apresentação das propostas, observadas as formalidades do disposto no art.
51, § 1º do nosso Estatuto.
Do concurso
O concurso é modalidade de licitação entre quaisquer interessados

para a escolha de trabalho técnico, cientifico ou artístico. A instituição de
prêmios ou remuneração é o critério natural de atender o vencedor. Tudo
obedece ao constante de edital publicado na imprensa oficial, no prazo
mínimo de 45 dias.
O atendimento ao art. 21, § 2º, I, alínea a, submete-se às seguintes
regras: a qualificação exigida dos participantes; as diretrizes e a forma de
apresentação do trabalho; as condições de realização do concurso e os
prêmios a serem concedidos (art. 52, § 1º) do texto legislado.
104 unidade 03
Do leilão
Essa modalidade de licitação, entre interessados, efetiva-se para a

venda de bens móveis, semoventes, somente em casos especiais, também
os imóveis, pois, neste caso, a hipótese cabível é a da concorrência, nos
termos dos arts. 17 e 19 do regime.
O leilão pode ser feito por leiloeiro oficial ou servidor designado pela
Administração (art. 53). Os bens serão pagos à vista ou no percentual fixado
pelo edital, não inferior a 5% (cinco por cento) do valor (art. 53, § 2º), que
deve ter ampla divulgação. Essa modalidade serve para a venda de bens
públicos considerados inservíveis à Administração Pública.
Nos leilões internacionais, o pagamento da parcela à vista poderá ser
feito em até 24horas. No edital de leilão, recomenda-se ampla divulgação,
principalmente, no município que se realiza o procedimento.
Do pregão
Essa modalidade de licitação está prevista na Lei n. 10.520/02

e verifica-se no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios. Na esfera federal, a matéria foi regulamentada com o decreto n.
3.555/00.
O procedimento abrange duas fases: a fase interna, ou preparatória,
e a fase externa, que se inicia com a convocação dos interessados. Essa
modalidade viabiliza uma considerável redução de despesas.
Na fase interna, o gestor da administração pública justifica a
necessidade de contratação e define o objeto do certame, que deve ser
precisa, suficiente e clara de tal modo a evitar especificações que limitem a
competição.
O pregão, na sua fase externa, inicia com convocação dos
interessados, através de publicação de avisos em Diário Oficial ou por meios
eletrônicos: publicação do edital; fixação de prazo para a apresentação das
propostas (feitas em audiência) e realização de audiência pública.
O pregão inverte as fases da licitação tradicional, pois, além de
simplificar o processo, só posteriormente, as empresas apresentarão os
documentos necessários à habilitação.
Para a classificação das propostas será adotado o critério de menor

preço. Por fim, resta salientar que no pregão, a fase de habilitação se dará
após a classificação das propostas, contrariando totalmente o disposto na
legislação básica de licitação.
O certame também se realiza por meio da criação de “bolsas de
mercadorias” – sociedades civis sem fins lucrativos e com a participação de
corretores que operam sistemas eletrônicos – unificados.
Aliás, foi o Decreto n. 5.450/05 que regulamentou o pregão na forma
eletrônica em atenção ao § 1º do art. 2º da Lei n. 10.520/02, na administração
federal direta, fundos especiais, autarquias, fundações públicas, empresas
públicas, sociedades de economia mista e outras entidades direta ou
indiretamente controlada pela União.
O art. 4º do Decreto impõe que para a aquisição de bens e
serviços comuns, nas licitações, será obrigatória a modalidade pregão e,
preferencialmente, utilizada a forma eletrônica.
Declarado o vencedor, qualquer licitante poderá manifestar imediata
e motivadamente a intenção de recorrer, sendo-lhe concedido o prazo de três
dias para apresentação das razões.
No mais, aplicam-se subsidiariamente as normas da Lei n. 8.666/93,
inclusive, no que diz respeito a anulação e o procedimento de recursos
administrativos (arts. 49 e 109).
A Lei de Licitações, nosso estatuto básico, apresenta na sua aplicação
certa complexidade. Para entendê-la, é necessário estudos e vivência prática,
que o gestor público consegue ao longo da sua atividade no serviço público.
Quanto à lei, além das modalidades de licitação enumeradas,
cada qual com a sua breve explicação, é necessário verificar no contexto
das licitações outras modalidades que se convencionou chamar: “licitação
de grande vulto, licitação de imenso vulto e licitação de alta complexidade
técnica”. Seus conceitos se encontram no Estatuto. De grande vulto (art. 6º,
V), de imenso vulto (art. 39) e de alta complexidade técnica (art. 30, § 9º). Na
licitação de grande vulto e na de alta complexidade técnica a Administração
pode exigir dos licitantes a metodologia de execução (art. 30, § 8º) e na de
imenso vulto, exige-se audiência pública anterior à publicação do edital (art.
39).
106 unidade 03
Comissão de licitação
É um órgão colegiado, permanente ou especial, criado pela

Administração, com a função de receber, examinar e julgar todos os
documentos e procedimentos relativos às licitações e ao cadastramento dos
licitantes (art. 6º, XVI).
É composta de, no mínimo, três integrantes, sendo dois,
necessariamente, servidores qualificados do órgão responsável pela licitação
(art. 51), com exceção do CONVITE, onde se permite, excepcionalmente,
que a comissão seja constituída por um só servidor (art. 51, §1º).
A Comissão não é pessoa de direito, não sendo, assim, sujeito
de direito e obrigações, mas tem capacidade processual, podendo, desta
maneira, postular em juízo e ser demandada. Os membros da Comissão
são solidariamente responsáveis pelos atos a ela imputados, salvo posição
divergente fundamentada e registrada em ata (art. 51, § 3º).
O mandato da comissão permanente é de um ano, vedada a
recondução da totalidade dos membros no período subsequente (art. 51, §
4º).
Por fim, na modalidade de concurso, o julgamento será feito por
uma comissão especial integrada por pessoas de reputação ilibada e de
reconhecido conhecimento da matéria em exame, servidores públicos ou não
(art. 51, § 5º). Ademais, os membros da Comissão podem ser substituídos a
qualquer momento.
Anulação e revogação
Revoga-se a licitação por interesse público decorrente de fato

superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar
tal conduta, bem como a obrigatoriedade de sua anulação por ilegalidade.
Neste último caso, podendo o gestor agir de ofício ou por provocação de
terceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado. A Lei
explicita as hipóteses no texto do art. 49 e parágrafos com a possibilidade de
ocorrer indenização ou não.
A nulidade do procedimento induz a do contrato, ficando a
Administração obrigada a indenizar o contratado pelo que este houver
executado até à declaração de nulidade e demais prejuízos comprovados.

Recomendações dos arts. 49, § 1º e 59, parágrafo único, do regime de
licitação.
Importante salientar que em qualquer caso de desfazimento do
processo licitatório, deve ser assegurado o contraditório e a ampla defesa.
No recurso do ato de anulação ou revogação, pode a autoridade competente
atribuir efeito suspensivo (§ 2º do art. 109).
A revogação da licitação é facultada pela administração nas hipóteses
dos artigos 49, 38, IX e 64, § 2º do regime, que justifica o interesse público
por fato superveniente e comprovado, que a revogação ocorre após parecer
fundamentado e circunstanciado ou quando o convocado não assinar o termo
de contrato ou não aceitar ou retirar o instrumento equivalente no prazo e
condições estabelecidos no edital.
Os seus efeitos operam a partir do ato revogatório com base em um
juízo privativo da administração quanto a oportunidade e a conveniência. Por
força do caráter discricionário do gestor, o licitante vencedor não pode impedir
a revogação da licitação, mas pode exigir que a Administração proceda a
revogação de toda a licitação.
É necessário esclarecer que, diferentemente da anulação, não
se revogam atos. Tanto mais correta a afirmativa quando se tratar de ato
vinculado. revoga-se toda a licitação se constatada, como se disse, a
oportunidade e a conveniência.
Caso não haja plausível justificação para a revogação da licitação, o
interessado poderá obter no Judiciário a anulação do ato revogatório, com
o restabelecimento de seus direitos no certame. Os efeitos da anulação
retroagem ao ato ilegal.
Anulada a licitação, a obrigação de indenizar incide sobre o que fora
executado até à anulação, quando o vício de nulidade não tiver causa na
pessoa do interessado ou licitante (art. 49, § 1º, c/c art. 59, parágrafo único).
Dos recursos administrativos
Das decisões proferidas pela administração, no curso do processo

licitatório, algumas vezes, é natural ocorrer o inconformismo dos participantes
e de tal conduta buscarem revisões com o instrumento do recurso, matéria
tratada acima aqui posta devido conveniência do esquema e sua otimização
didática.
108 unidade 03
O conhecido art. 109 da Lei prevê os recursos administrativos cabíveis
dos atos decorrentes da licitação e do contrato. Os quais se identificam com
a nomenclatura de recurso, representação e pedido de reconsideração,
nomeados anteriormente.
No processo licitatório não cabe análise de mérito de questões
levantadas como defeituosas, impertinentes ou improcedentes, mas tão
somente observações na ótica de sua legalidade, pelo que se constata no
teor do art. 37, caput, da Constituição da República que obriga a todos os
entes da Federação.
Das espécies de recursos cabíveis, assegurados na Lei, três
instrumentos a disposição dos licitantes e da sociedade para o controle da
legalidade e da legitimidade do procedimento se destacam, já por força do
direito de petição inscrito no art. 5º, XXXIV, a, da Constituição da República.
Essa questão de recursos, na Lei de licitações, vem disposta no
capitulo 5º do Estatuto, no seu art. 109, que, como é sabido, elenca: o
recurso administrativo hierárquico; a representação quando não couber
recurso hierárquico e o pedido de reconsideração, na hipótese do art. 87, §
4º, conforme, III, do mesmo art. 109 do procedimento da licitação.
Para a esfera judicial, em matéria de licitação, a sociedade e licitantes
controlam o processo através do mandado de segurança, da ação popular e
da ação civil pública, estes dois últimos procedimentos previstos pela Lei n.
7.347/85 e pela Lei n. 8.429/92, respectivamente.
Quanto aos efeitos dos recursos, e as decisões cabíveis, não cabe
explicar suas técnicas e procedimentos em razão dos limites e extensão
desse trabalho, até por conta de certa complexidade dos temas. Contudo,
a matéria já foi explicitada acima mas que não dispensa consulta de outra
bibliografia.
Veja, entretanto, que as sanções e crimes administrativos previstos
sobre a matéria – licitações – foram tratadas no Capítulo IV da Lei, do art. 81
ao art. 108, de leituras obrigatórias por todos os interessados que queiram
e se dediquem, na Administração Pública, ao rito do processo que exige
esforço, compromisso e habilidade por parte do gestor público.
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
O Estado não apenas tem poder, é poder. A Administração Pública,

na dinâmica do Estado de direito, traduz o processo de suas realização. Para
cumprir suas múltiplas atribuições e realizar as devidas atividades utiliza-
se de vários instrumentos ou recursos dentre os quais a importante técnica
contratual.
No contrato, as partes são tratadas com igualdade como requisito
indispensável da natureza contratual. Outros requisitos básicos se impõem
para a validade do pacto. O contrato exige agente capaz, objeto lícito, forma
prescrita ou não defesa em lei, e a livre manifestação de vontade dos sujeitos
da relação.
O Estado no exercício da função legislativa tem flexibilizado a respeito
da manifestação de vontade das partes com o objetivo de assegurar a justiça
e equilíbrio no pacto contratual. Em nosso caso, é bom salientar, que essa
manifestação de vontade flexibilizada encontra-se positivada no Código Civil,
nos arts. 478 a 480:
Art. 478. Nos contratos de execução continuada ou diferida, se a
prestação de uma das partes se tornar excessivamente onerosa, com extrema
vantagem para a outra, em virtude de acontecimentos extraordinários e
imprevisíveis, poderá o devedor pedir a resolução do contrato. Os efeitos da
sentença a decretar retroagirão à data da citação.
Art. 479. A resolução poderá ser evitada, oferecendo-se o réu a
modificar equitativamente as condições do contrato.
Art. 480. Se no contrato as obrigações couberem a apenas uma das
partes, poderá ela pleitear que a sua prestação seja reduzida, ou alterado o
modo de executá-la, a fim de evitar a onerosidade excessiva.
Conceito
A Administração Pública se realiza através de atos e na produção

de grande parte deles faz contratos administrativos com particulares para
atender o interesse público e a finalidade da própria Administração.
Nessa perspectiva, não é demais estabelecer a diferença entre
contratos da administração – designação genérica - e contratos administrativos
– designação restrita, que denotam realidades distintas.
Contrato da administração é uma expressão não técnica, que
traduz ideia de bloco, isto é, todos os tipos de acordos bilaterais em que a
administração figura como parte sem a necessidade de explicitar a natureza
110 unidade 03
jurídica da relação estabelecida.
De outra parte, contrato administrativo é uma expressão reservada
para designar os ajustes que a administração pública, por seus gestores,
celebra com pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, com objetivos
e fins públicos como determina o regime de direito público. A concessão de
serviço público, a construção de rodovias e pontes são procedimentos típicos.
As relações habituais que, em decorrência da lei, de cláusulas
contratuais e, ainda, do objeto da relação jurídica, colocam a Administração
em posição jurídica peculiar em favor da satisfação do interesse geral,
público - os chamados contratos administrativos -firmados pela Administração
Pública, em consonância com a Lei de Licitações e parâmetros dos Contratos
Administrativos.
Conforme o art. 2º, parágrafo único, da lei n. 8.666/93, para ser direto
e específico, considera-se contrato administrativo “todo e qualquer ajuste
entre órgãos e entidades da Administração Pública e particulares em que
haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de
obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada”.
O legislador, para estabelecer uniformidade entre os entes públicos
alcançados pela Lei n. 8.666/93, no art. 6º, escalona algumas definições
aplicáveis ao certame, que da simples leitura da norma já se deduz o sentido
dos conceitos enumerados.
O texto em epígrafe define o que seja obra, serviço, compra, compra
de grande vulto, seguro garantia, execução direta, execução indireta, projeto
básico, projeto executivo, administração pública, administração, imprensa
oficial, contratante, contratado e comissão, definições de fácil manejo com
um simples passar de vista no próprio artigo mencionado.
Com estas considerações, afirma-se ainda, que o contrato pode
ser formalizado por ‘termo de contrato’, ‘carta contrato’, ‘nota de empenho
e despesa’, ‘autorização de compra’ ou ‘ordem de execução de serviço’.
O primeiro, obrigatório nos casos de concorrência e tomada de preços e
facultativo nas demais situações, quando se apresentarem oportunas ao
interesse público.
Impõe ressaltar que o contrato administrativo se desdobra em alguns
tipos que no conjunto se expressa no seguinte: contratos administrativos
clássicos, fixados pelo direito público – assim o contrato de obras, compras e
concessões; contratos regidos parcialmente pelo direito privado, semipúblicos
– assim alocação, em que o poder público é o locatário; figuras contratuais

recentes, regidas pelo direito público – assim os convênios, contratos de
gestão e consórcio público.
A teoria do contrato administrativo
Constitui um dos pontos mais importantes no estudo do direito

administrativo. A relevância de sua aplicação encontra fronteira entre o
direito público e o direito privado, aliás, assunto bastante visitado pelos
especialistas, por isso mesmo controvertido.
A teoria do contrato administrativo não se resolve com uma simples
caracterização conceitual, pois é necessário aprofundar a análise teórica
tomando sistemas administrativos e autores de diferentes correntes de
pensamento. O presente texto não se retira do problema, porém, simplifica a
matéria citando as correntes básicas da teoria administrativa.
A primeira corrente nega a existência dos contratos administrativos,
pois a espécie – Contrato Administrativo – não observa rigorosamente o
princípio da igualdade entre as partes, porque sabe-se que a administração
tem supremacia sobre o particular. Em certa medida, o fato é inquestionável.
Celso Antonio Bandeira de Melo, um dos nossos clássicos, defende essa
tese.
A segunda corrente da teoria aceita que os contratos celebrados
pela administração pública são contratos administrativos. A corrente afasta a
possibilidade de contrato de direito privado com a administração pública, em
vista da competência, forma, procedimento, objetivo e finalidade do regime
jurídico administrativo. José Roberto e Lúcia Vale Figueiredo fazem parte dos
que defendem essa corrente.
A terceira corrente – da qual fazem parte José Cretella Jr. e Sílvia
Di Pietro - admite a existência dos contratos administrativos, porém, com
característica tal que o diferenciam do contrato de direito privado.
Em verdade, a respeito do assunto as divergências são frequentes.
Alguns adotam o critério subjetivo ou orgânico, com destaque no poder de
império da relação jurídica estatal; outros afirmam que na organização e no
funcionamento dos serviços públicos, cabe também o contrato civil e apontam
outras peculiaridades do tema.
Cabe apenas lembrar que em assunto de licitação e contratação a
Constituição da República dispõe de norma orientadora da legislação que
entes públicos federativos se submetem. A Lei de licitação, no caso, é de
alcance amplo. Isto se observa em seu art. 1º, que diz:
112 unidade 03
“Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos
administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade,
compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.
Outra característica peculiar da Lei ver-se do art. 62 com o qual se
conclui a publicização dos contratos em geral ante a consagração, pelo
Código Civil, dos princípios da boa fé e da probidade no ato jurídico negocial.
Aliás, sobre o assunto, o Código Civil de 2002, nos arts. 422 e 421, é bastante
enfático.
“Os contratantes são obrigados a guardar, assim na conclusão do
contrato, como em sua execução, os princípios de probidade e boa-fé” e “A
liberdade de contratar será exercida em razão e nos limites da função social
do contrato”.
Não obstante o contrato administrativo configura certos privilégios à
Administração Pública, isto não retira a natureza consensual do contrato. O
contrato administrativo, contudo, não configura relação em que subsistam
vantagens apenas ao Poder Público. Se assim o fosse, não haveriam
interessados em firmar ajustes com a Administração Pública.
Cláusulas necessárias nos contratos
São estabelecidas no art. 55, incisos e parágrafos, do regime das

licitações. Nesse texto figura explicitamente o esquema necessário a seguir
na elaboração do contrato administrativo. Entenda-se como recomendação
mínima em vista da liberdade imprescindível na realização de qualquer
acordo entre pessoas.
A leitura do texto é obrigatória, pois além do objeto e seus elementos
característicos, o regime de execução ou a forma de fornecimento, o preço
e as condições de pagamentos, indispensáveis ao contrato administrativo,
demais cláusulas necessárias, figuram no elenco daquela norma. Para
reiterar a importância do tema explicita-se aqui a transcrição de todos os
requisitos expressos no dispositivo (art. 55):
• o objeto e seus elementos característicos;

• o regime de execução ou a forma de fornecimento;
• o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade

do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a
data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;
• os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de
observação e de recebimento definitivo, conforme o caso;
• o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação
funcional programática e da categoria econômica;
• as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando
exigidas;
• os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os
valores das multas;
• os casos de rescisão;
• o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão
administrativa prevista no art. 77 desta Lei;
• as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão,
quando for o caso;
• a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu,
ao convite e à proposta do licitante vencedor;
• a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos
omissos;
• a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato,
em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições
de habilitação e qualificação exigidas na licitação.
• Nos contratos celebrados pela Administração Pública com pessoas físicas
ou jurídicas, inclusive aquelas domiciliadas no estrangeiro, deverá constar
necessariamente cláusula que declare competente o foro da sede da
Administração para dirimir qualquer questão contratual, salvo o disposto no
§ 6o do art. 32 desta Lei.
• No ato da liquidação da despesa, os serviços de contabilidade comunicarão,
aos órgãos incumbidos da arrecadação e fiscalização de tributos da União,
7.http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/ Estado ou Município, as características e os valores pagos, segundo o
L4320.htm#art63 disposto no art. 63 da Lei no 4.320, de 17 de março de 19647.
Garantia dos contratos
Estão estabelecidas no art. 56 do estatuto, porém como exigência

facultativa à Administração Pública. Neste caso, deve haver expressa
114 unidade 03
previsão no instrumento convocatório.
É Importante salientar que a Lei n. 11.079/04 alterou a redação do
inciso I do § 1º do artigo em comento, agora admitindo como garantia a calção
em dinheiro ou em títulos da dívida pública, estes sob a forma escritural
com registro em sistema de liquidação e de custódia autorizada pelo Banco
Central do Brasil com o específico valor econômico, definição dada pelo
Ministério da Fazenda.
O assunto não enseja grandes questionamentos, mas frise-se, que
o prazo de garantia contratual deverá coincidir com o prazo de execução
do objeto do contrato, que ao final, tendo sido exigido a garantia, essa será
devolvida ao contratado. Entretanto, se houver rescisão do contrato com
prejuízo causado por aquele, a garantia dada poderá ser total ou parcialmente
retida em proveito da Administração Pública.
Das cláusulas exorbitantes
São aquelas que excedem o direito comum com o fim de consignar

vantagem ou restrição à Administração Pública ou ao contratante. A ocupação
de domínio público manifesta o tipo.
Essas cláusulas verificam-se em duas espécies básicas – explícitas,
quando formuladas por escrito; e implícitas, quando o princípio informador da
cláusula deixa claro, no contrato, quais devam prevalecer.
As Cláusulas exorbitantes se exteriorizam pela possibilidade de alteração e

rescisão unilateral, no equilíbrio financeiro e econômico, na revisão de preços
e tarifas, no controle do contrato pela Administração Pública e na aplicação
de penalidades contratuais como ocorre com a suspensão do direito de licitar,
a rescisão unilateral, a advertência e a multa impostas pelo poder público.
Características do contrato administrativo
O contrato administrativo se apresenta com características, forma,

finalidade e obrigatoriedade de execução iguais aos contratos em geral.
Assim, conjunturalmente, sabe-se que o contrato administrativo pode ser:

• consensual – proveniente de um acordo de vontades;
• formal – expressa-se de forma escrita e tem requisitos especiais;
• oneroso – remunerado na forma pactuada;
• comutativo – por estabelecer vantagens recíprocas e equivalentes para as
partes;
• intuitu personae – sua execução se realiza pela própria pessoa contratante.
O contrato administrativo se apresenta ainda com características

especiais, como clausulas exorbitantes, manifestadas no texto. Porém, nesta
parte, é obrigatório seu registro. Em regra, o contrato administrativo necessita
de licitação prévia, publicidade, prazo determinado, prorrogabilidade e
finalidade pública, no seguinte teor:
• licitação prévia - sob pena de nulidade, salvo as exceções da dispensa e

inexigibilidade;
• publicidade – é da natureza do contrato administrativo, não havendo
disposição em contrário, pois a característica procede das normas oficiais;
• prazo determinado – a indeterminação é vedada no contrato administrativo,
contudo, o prazo deve respeitar a vigência do crédito orçamentário, salvo
exceções como as do art. 57, I a III do regime;
• prorrogabilidade – a legislação prevê a prorrogação de contrato sem a
necessidade previa de licitação;
• cláusulas exorbitantes – refere-se a certas prerrogativas conferidas à
Administração Pública e ao particular que derrogam as regras de direito
privado;
• finalidade pública – presente em todos os contratos da Administração
Pública por conta do interesse público, sob pena de desvio de poder.
Distinção entre contrato privado e o administrativo
A principal diferença está na supremacia de poder da Administração

Pública através de seu poder de império e na relação jurídica para fixar
as condições do ajuste ou contrato. O edital se apresenta como o marco
inicial da contratação pública, regido por normas de direito público. A forma
do empréstimo público, da concessão de direito real de uso de bem público
tipificam a matéria.
116 unidade 03
Diferente seria o contrato com mero poder de gestão que caracteriza
o contrato privado da Administração Pública, despojando-se de seu domínio
ou poder de império demonstrada na rigorosa isonomia contratual. O modo
de realizar a locação de imóveis para uso de repartições públicas e a compra
e vendas de materiais ilustram a situação.
Espécies de contratos administrativos
Várias são as espécies ou modalidades de contrato administrativo. A

lei prevê de modo claro e explícito o contrato de obra pública, o contrato de
serviço público, o contrato de compra, o contrato de alienação de bens e o
contrato de fornecimento, além de outras modalidades específicas.
Contrato de obra pública
É todo o ajuste administrativo que tem por objeto uma construção,

uma reforma ou ampliação de imóvel destinado ao público ou ao serviço
público.
A obra pública pode ser classificada em quatro (4) modalidades:
• equipamento urbano (ruas, praças, estádios, monumentos, calçamentos,

canalizações, redes de energia e comunicação, viadutos, túneis, e o que for
mais da espécie);
• equipamento administrativo (instalações e aparelhamento para o serviço
administrativo em geral);
• empreendimentos de utilidade pública (ferrovias, rodovias, pontes,
aeroportos, canais, obras de saneamento, represas, usinas);
• edifícios públicos (sedes de governo, repartições públicas, escolas,
hospitais, presídios e outros da conveniência).
Contrato de serviço público
É todo ajuste administrativo que tem por objeto uma atividade

prestada à Administração para atendimento de suas necessidades ou de
seus administrados.

Distingue-se da obra, pela predominância da atividade sobre o
material empregado, quer dizer, é a atividade operativa que define e diversifica
o serviço. Ocorre com a demolição, o conserto, a fabricação, a operação, a
conservação, a manutenção, os trabalhos técnico-profissionais e demais da
espécie.
Contrato de alienação
Essa modalidade de contrato destina-se a toda transferência de

domínio de bens públicos a terceiros contratantes na forma prevista em
lei, regulamentos e editais. O leilão é o modo mais frequente e comum das
alienações públicas.
Contrato de fornecimento
É o ajuste administrativo pelo qual a Administração adquire coisas

móveis - materiais, produtos industrializados, gêneros alimentícios -
necessárias à realização de suas obras ou à manutenção de seus serviços.
O fornecimento pode ser integral, parcelado, ou contínuo.
Contrato de trabalhos artísticos
São aqueles que visam à realização de “obras de arte”, em

qualquer dos campos das chamadas “belas-artes” ou “artes-maiores”,
estão caracterizados por serviços de profissionais especializados - pintura,
escultura, ajardinamento, dentre outros.
Contrato de concessão
Neste contrato, a Administração delega ao particular com execução

remunerada de serviço ou de obra pública ou lhe cede o uso de um bem
público, para que o explore por sua conta e risco, pelo prazo e condições
preestabelecidas no contrato.
118 unidade 03
O contrato de concessão está dividido em concessão: de serviços
públicos, obras públicas ou uso de bem público. Atualmente, as concessões
de serviço público estão disciplinadas na Lei Federal n. 8.987/95.
Na verdade, a concessão de serviço público é o contrato administrativo
de qual o estado (concedente) transfere a uma pessoa jurídica privada
(concessionária) a prestação de serviço público, mediante remuneração
(tarifa) paga diretamente pelo usuário do serviço.
Não confundir concessão e permissão de serviço público. Enquanto
a concessão é de natureza contratual (bilateral), a permissão é um ato
unilateral, discricionário – revogável a qualquer tempo.
Outras diferenças necessitam, ao menos, ser indicadas: a concessão
depende de concorrência pública, a permissão pode efetivar-se por outras
modalidades de licitação, o convite é uma delas.
A concessão é conferida em favor de pessoas jurídicas (beneficiárias);
a permissão atinge tanto pessoas físicas como pessoas jurídicas.
Para a concessão existe prazo determinado, ao contrário, a permissão
pode ter prazo indeterminado. No mais, a concessão exige Lei específica
para a sua forma de outorga; a permissão é dada por ato administrativo,
embora, com prévia autorização legal.
As formas de extinção da concessão precisam ser lembradas.
A concessão se extingue pelo termo final do contrato, pela caducidade –
inadimplemento do particular contratado e neste caso, basta que o serviço
seja mal prestado.
A concessão ainda se extingue através da encampação ou resgate –
forma unilateral por razões de interesse público, que exige prévia autorização
legislativa. Situações públicas e notórias, já há algum tempo, se passam
com os bancos estaduais, que foram encampados por instituições de melhor
estrutura. O Banco do Estado do Piauí recentemente fora encampado pelo
Banco do Brasil, com as devidas indenizações.
Extinguem-se, ainda as concessões por rescisão amigável, por anulação do
contrato, através do processo de falência ou extinção da empresa concessionária.
Contrato de gerenciamento
O Governo atribui ao gerenciador a condução de um empreendimento,

reservando para si a competência decisória final e responsabilizando-se pelos

encargos financeiros da execução das obras e serviços projetados, com os
respectivos equipamentos para sua implantação e operação.
Com relação aos serviços de Engenharia, o gerenciamento encontra
respaldo jurídico na Lei 5.194/66.
Contrato de gestão
É modalidade constitucional prevista no art. 37, § 8º da Constituição da

República Federativa do Brasil. O instrumento é considerado estratégico para
reforma e aparelhamento administrativo do Estado. O fim do procedimento
é atualizar a gestão administrativa tendo por base o princípio da eficiência.
Contrato de parceria
Previsto na Lei n. 9.790/99, no seu art. 9º, que instituiu o procedimento.

O contrato de parceria pode ser firmado entre o poder público e as entidades
chamadas de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público com o
fim de formar vínculo cooperativo entre o Estado e aquelas instituições com
o fim previsto no art. 3º da referida Lei de parcerias.
Contrato de convênios
Convênios administrativos são definidos como acordos celebrados

por entidades públicas – qualquer espécie – ou entre estas e organizações
particulares. O convênio visa realizar objetivos de interesse comum entre as
partes mediante mútua colaboração.
Contrato de consórcio
O contrato está previsto no art. 241 da Constituição da República

e regulamentado pela Lei n. 11.107/05, a chamada Lei dos Consórcios
Públicos. Celebram-se entre entes federados. A contratação dependerá da
prévia subscrição de protocolo de intenções.
120 unidade 03
O consórcio poderá se constituir como pessoa jurídica de direito privado
e como pessoa jurídica de direito público. Nesta modalidade, o consórcio, tem
personalidade jurídica de direito público e integra a administração indireta de
todos os entes da federação consorciados, nos termos do art. 6º, § 1º da Lei
dos consórcios.
Contrato de adesão
Os contratos de adesão são aqueles nos quais as cláusulas propostas

por uma das partes – a Administração Pública - e a outra (o contratado).
Aceitas tais cláusulas, elas já não se podem alterar, incluir ou suprimi-las,
salvo se declaradas abusivas e contrárias ao princípio da boa-fé.
Da execução dos contratos administrativos
Sob a execução dos contratos, embora num texto esquemático e

simples como o que se apresenta, algumas observações merecem destaques.
A primeira observação a ser feita vem de uma das regras da licitação,
art. 66. O contratado deverá ser executado fielmente pelas partes, como
determinam as cláusulas do contrato.
Cabe à Administração Pública manter um representante para fiscalizar
a execução dos contratos; ao contratado, ao particular, cabe o dever de
indicar um preposto, aceito pela administração, para acompanhar a execução
na forma do ajuste.
Não havendo disposição em contrário, o contratado é responsável
pelas obrigações que contraiu, art. 71, IV, do estatuto. No entanto, a Lei n.
9.032/05, (art. 4º) dispõe que a administração responde solidariamente com
o contratado, pelos encargos previdenciários que resultam da execução do
contrato.
Rescisão do contrato administrativo
Hely Lopes Meirelles é enfático com o conceito. “É a cessação do

vínculo obrigacional entre as partes pelo integral cumprimento de suas
cláusulas ou pelo seu rompimento, através da rescisão ou da anulação”

(2007, p. 222).
O regulamento do contrato administrativo estabelecido nos
procedimentos da licitação especifica a rescisão unilateral, a rescisão
amigável e a rescisão judicial.
A rescisão unilateral (art. 79, I) dá-se por escrito e nos casos previstos
no art. 78 do regime básico e específico do processo licitatório. Só pode ser
feita pelo poder público e tem o nome de rescisão administrativa. Efetiva-se
nas hipóteses em que o contratado descumprir as obrigações estabelecidas,
quando houver por bem revogar o contrato por motivo de interesse público
e ainda pela necessidade de anular a contratação, após verificada a sua
ilegalidade.
O art. 78, incisos I a XII e XVII, nomeado, é taxativo na espécie
de rescisão (unilateral) quando inclui o não cumprimento de cláusulas
contratuais, o cumprimento irregular, a lentidão no cumprimento do contrato,
o atraso injustificado para iniciar o objeto contratado, a paralisação do licitado,
sem justa causa, a subcontratação não admitida no edital, além de outras
situações pertinentes ao caso. A leitura do texto se faz necessária para o
alcance integral da questão.
Fique claro e explícito, entretanto, que os casos de rescisão contratual
serão motivados nos autos do processo da licitação, assegurados, sempre, o
direito ao contraditório e o direito à ampla defesa.
A rescisão amigável ou bilateral ocorre por acordo entre as partes se,
também, estiver presente o interesse público. A rescisão consensual depende
de conveniência para a administração pública.
Na hipótese da rescisão judicial, que, na maioria das vezes, é
requerida pelo contratado por inadimplemento da administração pública, não
há previsão para o contratado paralisar a execução do contrato nem fazer a
rescisão unilateral.
Equilíbrio econômico
O Equilíbrio Econômico-financeiro dos contratos firmados pela Poder

Público, também chamado de equação econômico-financeira, é o ajuste
inicial travado entre a Administração e o contratado.
Caso ocorram alterações contratuais que impliquem em um
desbalanceamento desta equação, cumpre a Administração adequar as
122 unidade 03
condições a fim de restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro da relação.
Essa recomposição é prevista na Lei de Licitações nas situações em
que ocorra alteração de prazo contratual, nos termos do inciso I, § 1º do art.
57; nos casos em que a Administração Pública utiliza sua prerrogativa de
alterar unilateralmente o contrato, dentro dos limites estabelecidos na Lei,
(§§ 1º e 2º do art. 58). Também ocorre se a recomposição decorrer de fatos
imprevisíveis ou previsíveis, porém, de consequências impeditivas, conforme
o disposto na alínea “d” do art. 65, sendo necessária a demonstração da
ruptura do equilíbrio econômico-financeiro, para que o contratado possa se
beneficiar de qualquer um dos artigos (57, 58 e 65).
Ainda cumpre observar que o reequilíbrio da situação econômico-
financeira dos contratos somente é permitido quando o desequilíbrio ocorrer
após o início da vigência do contrato, motivo pela qual a Lei estabelece as
hipóteses de revisão contratual.
Reajustamento de preços e tarifas
O reajustamento de preços é a atualização do valor em decorrência

de alterações mercadológicas que repercutam no contrato - custo, execução
e remuneração.
Tal reajuste se dará com base em índices previamente fixados no
contrato e somente poderá ocorrer após transcorridos 12 (doze) meses, a
contar da data de apresentação da proposta ou do orçamento a que essa se
referir. Compreenda que reajuste é instituto diverso da revisão.
O reajuste é cláusula do contrato, previamente estabelecida. Para
ocorrer o reajuste de preços, faz-se necessária à previsão no instrumento
contratual.
A revisão, de outro modo, poderá ser manifestada independentemente
de cláusula contratual, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis ou
previsíveis, porém, de efeitos impeditivos da execução, conforme prevê a
alínea d, I, do art. 65, anotado.
Desse modo, se o contrato não contemplar previsão de reajuste e se
não tiver ocorrido nenhuma das hipóteses apontadas no art. 65, I, d, ou no §
5º do mesmo dispositivo, a revisão também não será possível e deste modo,
os preços permanecerão imodificáveis.

Controle do contrato
Cabe à Administração Pública o controle do andamento do contrato

para a consecução do objeto avençado. Ao Poder Público é permitido
fiscalizar, supervisionar, intervir e acompanhar a execução do contrato em
vista do interesse público.
Tal poder administrativo não retira do particular o direito de executar o
avençado, tanto mais apropriado, no que diz respeito às cláusulas contratuais
cumpridas e efetivamente realizadas.
À Administração Pública cabe intervir, conforme o caso, para
assegurar a continuidade do serviço ao verificar algum evento estranho que
paralise ou retarde a execução do objeto.
O controle dos contratos, pela gestão pública, tem a função de zelar
pela execução e efetividade dos trabalhos – objeto e fim do contrato –,
podendo expedir a orientação conveniente e impor as modificações que o
interesse público exigir, inclusive com o poder de aplicar penalidades [...] IV,
do art. 58 da lei.
O poder de penalizar está previsto no art. 87, caput, incisos e
parágrafos da Lei. Cabe advertência, multa, suspensão temporária em
contratar com a Administração Pública e a declaração de inidoneidade para
licitar ou contratar com o Poder Público.
Contudo, o gestor e os interessados, ao interpretarem o contrato
administrativo precisam considerar que tal conduta se faz através das normas
ou do regime de direito público; é bem verdade que tais normas podem
perfeitamente ser suplementadas pelo regime de Direito Privado (art. 54).
Exercício
1. O que é licitação pública, qual a sua finalidade e, na área federal, qual

a legislação básica deste procedimento administrativo? Fundamente sua
resposta com a doutrina, a jurisprudência e o texto da Lei.
2. Discuta com os colegas sobre os princípios que fundamentam as licitações

na Administração Pública Federal. Exemplifique alguns desses princípios.
124 unidade 03
3. O procedimento licitatório se desenvolve em duas fases distintas: a etapa
interna e a fase externa. Faça a diferença entre uma e outra fase; após isso,
localize na Legislação a fundamentação do seu breve texto.
4. Localize na doutrina, na Legislação e na jurisprudência bases fundamentais

da obrigação de licitar.
5. Quais os pressupostos para a contratação direta sem a necessidade de

licitação?
6. Consulte os manuais e a Legislação sobre os pressupostos e modalidades

da licitação. De posse do material da consulta, discuta com os colegas sobre
importantes temas da Administração Pública.
7. Como deve constituir-se uma comissão de licitação? É correto afirmar que

a comissão de licitação é uma pessoa de direito público ou de direito privado?
Por quê?
8. No processo licitatório, destacam-se a anulação, a revogação e os recursos

administrativos. Manifeste por escrito ou verbalmente aos seus colegas sobre
estas questões.
9. Dê o conceito de contrato administrativo e cite as teorias doutrinárias a

respeito.
10. No contrato administrativo figuram cláusulas necessárias de garantia.

Então, o que se entende por cláusula exorbitante do contrato administrativo?
Você pode exemplificar?
11. Cite três características do contrato administrativo e faça a diferença

entre elas.
12. Faça a diferença entre contrato privado e administrativo.
13. Na Administração Pública, espécie de contrato administrativo é um

relevante tema. Cite e caracterize as principais modalidades de contrato

administrativo. Discuta a respeito.
14. Localize na Legislação normas impositivas sobre a execução e rescisão

dos contratos administrativos. Consulte os manuais a respeito e elabore a
sua síntese.
15. Discuta com os colegas, tomando o contrato administrativo, sobre o

equilíbrio econômico e o controle dos contratos.
126 unidade 03
UNIDADE 04
FUNÇÃO PÚBLICA:
NOÇÔES,
ÓRGÃOS E AGENTES PÚBLICOS;
CONTROLES DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
Resumindo
A unidade 4 do texto privilegia uma parte importante do Direito Administrativo. A função pública e o
seu controle foram devidamente tratados. Agentes políticos e servidores públicos bem diferenciados,
características peculiares de cada seguimento definidas. Este estudo vai além dos conceitos: Diferencia
o contexto das vivências de cada seguimento que se submetem ao controle interno e externo da
administração pública e especifica o controle administrativo feito pelo cidadão e pelas associações, o
controle judicial e extrajudicial. A matéria da unidade, no geral, foi sucintamente estudada na adequação
de cada sistema e seguimento próprio de tal modo a facilitar o questionamento, sua localização nos
livros e na legislação adequada. Uma sugestão oportuna é que quando da leitura do texto, ela seja
complementada com a leitura de algum outro livro, da constituição e da legislação citada, bem como as
que por força das leituras venham ser sugeridas. O estudante deve ater-se, também, à contextualização
no mundo das vivências.
FUNÇÃO PÚBLICA: NOÇÕES,
ÓRGÃOS E AGENTES PÚBLICOS.
CONTROLES DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
Organização administrativa

Trata da estrutura do poder federativo. A Administração Pública
é própria do Poder Executivo, diretamente por esse poder realizada, mas
indiretamente efetivada nos demais Poderes: Legislativo e Judiciário que
operam, privativamente, suas atividades e necessidades administrativas.
Embora, no fundamento de tais conjuntos orgânicos – executivo,
legislativo e judiciário – inexistam uma separação absoluta de funções,
hoje, diferentemente da concepção clássica de separação dos três poderes,
tendência refletida em nossa Constituição Federal de 1988.
No art. 62, a Constituição Federal prevê a atividade legislativa para o
executivo e confere ao poder judiciário as mesmas atribuições com a iniciativa
de leis orgânicas, resoluções e instrumentos regimentais, previstos no art. 93
da Carta Política. No art. 83, a Constituição confere ao poder legislativo o
exercício da função jurisdicional, sem prejuízo de realização das atividades
administrativas, de pouca repercussão na coletividade, mas de apoio as
funções primordiais desses dois poderes da Federação, já afirmado.
Ao texto descabe cuidar da ordem administrativa no Legislativo e
no Judiciário por causa da especificidade dos dois segmentos. Devemos
lembrar, entretanto, que nos órgãos Legislativos e Judiciários a atividade
administrativa é praticada de forma intensa por causa de suas autonomias
declaradas na Constituição da República, no que também se constata,
sobremaneira, alguma complexidade ao segmento administrativo praticado
naqueles Órgãos.
O Poder Executivo, de perto, interessa ao estudante que se propõe a
gestão da coisa pública e àqueles que por amor ao país desejam conhecer a
estrutura administrativa desta grande pátria que é o nosso Brasil.
Serviço e Bens Públicos. Responsabilidade Civil do Estado. Processo Administrativo 129

No mais, entende-se a Administração Pública, como o aparelhamento
estatal, que integra pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos postos à
disposição dos administrados para o fim de resoluções das necessidades
gerais e coletivas da sociedade.
Por mais simples que se apresente a definição de Administração
Pública, nela são verificados três importantes aspectos: o formal, o material
e o operacional.
No seu aspecto formal, a administração nada mais é do que o conjunto
de órgãos instituídos para a concretização dos fins e objetivos do governante
ou gestor público. No foco, a questão material, entende-se como o conjunto
de funções necessárias ao serviço público em geral para a realização dos
interesses da própria Administração Pública e dos administrados, em fim, da
coletividade.
Em sua modalidade operacional, a Administração Pública se
apresenta em desempenho constante, diga-se, permanente e sistemático,
legal e técnico dos serviços próprios do Estado e por ele assumidos em prol
do cidadão.
No entanto, não podemos associar o termo governo ao poder
executivo. Reiteradas afirmações distinguem administração e governo. Este
tem haver com a tomada de decisões fundamentais em favor da sociedade,
até com vistas a seu futuro. Administração significa realizar atividades ou
tarefas cotidianas e simples. O governo é dotado de função política e nesta
área fixa as diretrizes da vida associada, enquanto a administração, em suas
atividades e tarefas cabe o cumprimento de tais diretrizes, não que dependam
exclusivamente do governo, visto que a administração, primordialmente está
submetida à lei, tendo sua eficácia no principio da legalidade.
O Código Civil/2002, no art. 40, diz que as pessoas jurídicas são
de direito público e de direito privado e no art. 41, caracteriza como pessoa
jurídica de direto público interno a União, cada um dos estados, o Distrito
Federal, cada um dos municípios, as autarquias e associações públicas, esta
acrescentada pela lei 11.107/05, a chamada lei dos consórcios públicos.
O ordenamento jurídico atribui personalidade de direito privado às
empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas, em
geral, com o art. 5º, incisos II, III e IV, do dec. - lei 200/67. Todos esses entes
integram a Administração Pública.
130 unidade 04
Desconcentração e descentralização
São técnicas distintas e atividades desenvolvidas conferidas pela

Constituição da República ao Poder Executivo, no plano próprio e interesse
peculiar da coisa pública.
Desconcentração é uma atribuição interna de competências
administrativas a órgãos que desempenham atividade administrativa,
não diretamente, mas de forma indireta e descentralizada. Tais órgãos
não possuem personalidade jurídica própria que pertence à chamada
Administração Pública Direta ou Centralizada.
Os ministérios federais, secretarias estaduais e municipais,
subprefeituras, delegacias da Receita Federal integram a chamada
Administração Pública Direta ou centralizada.
A descentralização representa a técnica de distribuição de
competências administrativa a pessoa jurídica autônoma competente
da chamada administração pública indireta integrada por entidades com
personalidade jurídica, algumas de direito público, outras de direito privado.
As autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades
de economia mista e consórcios públicos, dentre outros órgãos e entidades,
integram e são próprios da administração descentralizada.
Pelo visto, a função administrativa é realizada de forma descentralizada
quando o ente estatal a realiza não diretamente, mas de forma indireta
através de entidades administrativa criadas para o fim especifico. Contudo,
não se deve confundir descentralização com a desconcentração. Uma e outra
são formas de distribuição de competências distintas.
Na descentralização, a distribuição de competência se faz
externamente, de uma entidade para outra, isto é, entre duas pessoas
jurídicas distintas, entes da União, dos estados e dos municípios e as pessoas
jurídicas por eles criados.
Por sua vez, a desconcentração ocorre internamente, na própria
entidade com competência do desempenho da função, isto é, entre seus
próprios órgãos. E isto se dá por uma técnica administrativa destinada a
desembaraçar o exercício da função administrativa que pode ser exercida
por mais de um órgão, o que o faz desconcentradamente.

Órgãos da administração pública
A estrutura fundamental da Administração no Brasil foi delineada

apropriadamente, sem dúvida caracterizada a forma federativa. No desenho
dessa caracterização ficaram delimitadas a Administração Federal, a
Administração Estadual, a Administração do Distrito Federal e a Administração
Municipal.
As pessoas jurídicas que integram o aparelho estatal, estão divididas
em Administração Pública Direta e Administração Pública Indireta.
A Administração Direta está composta de entidades federativas
como a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, que atuam por
intermédio dos órgãos públicos ou agentes públicos que funcionam como
verdadeiros centros de competência.
8. http://pt.shvoong.com/ Ela se constitui dos órgãos integrantes da estrutura administrativa,
tags/estrutura/ que representa o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas8 aos quais a lei
atribui o exercício da função administrativa do Estado.
O decreto-lei n. 200/67 e a Lei n. 7.596/87 enumera os entes que
compõem a administração pública subjetivamente considerada e centralizada.
Ele enfatiza a questão, no âmbito Federal, ao afirmar que a administração
federal compreende a administração direta, que se constitui nos serviços
integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos
Ministérios.
Ainda que esta legislação seja aplicável obrigatoriamente à União,
ela também contempla conceitos e princípios, que com alguma ressalva,
incorporam aos Estados e Municípios.
A mesma legislação determina que a Administração Pública indireta
compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade
jurídica que são as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de
economia mista e as fundações públicas.
À Administração Indireta integram as agências executivas e
reguladoras. Autarquias e fundações públicas podem vir a ser qualificadas
como agências executivas. Isto ocorre quando responsáveis por atividades e
serviços exclusivos do Estado, nos termos da Lei n. 9.649/98 (arts. 51 e 52
e parágrafos).
Agências reguladoras são autarquias de regime especial. Criadas por
lei específica no âmbito federal, estadual e municipal. Regra geral, atuam com
o exercício do poder de polícia sempre relacionados aos serviços públicos.
132 unidade 04
A Agência Nacional do Petróleo (ANP), Agência Nacional de Águas (ANA),
Agência Nacional de Saúde (ANS), Agência Nacional de Vigilância Sanitária
(ANVISA) e a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), cada
qual com o próprio regulamento, fazem parte desse complexo de entidades
públicas.
Não é viável tratar de todas essas questões que envolvem agências
executivas dos serviços em espécie, por conta de sua variedade e a limitada
extensão deste texto, uma vez que o assunto é bastante complexo. Mas a
leitura da Lei n. 11.445/07, que dispõe sobre o saneamento básico em face
da competência estatal para a prestação desse serviço, particularmente nas
regiões metropolitanas e municípios localizados na mesma área hidrográfica,
é obrigatória para o esclarecimento de pontos importantes dessa temática.
A complexidade dos objetivos desta lei está demonstrada da
amplitude da matéria regulada. O saneamento básico nela regulado direciona
a atuação dos governos para o abastecimento de água potável, o tratamento
de esgotos, a limpeza urbana e a drenagem das cidades.
• O abastecimento de água potável – que envolve a captação, o tratamento

e as ligações prediais;
• Esgotos – cuida da coleta, transporte, tratamento e disposição final dos
resíduos sanitários;
• A limpeza urbana – envolve o manejo dos resíduos sólidos, tratamento e
destino final do lixo;
• A drenagem por várias modalidades, nas cidades – cuida dos bueiros,
galerias, preservação das margens de rios e riachos, enfim, do manejo das
águas pluviais urbanas.
A atenção, com relação ao assunto, deve ser tanto mais intensificada,

quando a própria legislação determina que a utilização de recursos hídricos,
na prestação de serviços públicos, está sujeita a outorga de direito de uso
nos termos da (Lei n. 9.433/97).
Agências reguladoras estaduais e municipais existentes em todo
o Brasil não é preocupação de estudo neste no momento. Tais agências
prestam relevantes serviços aos brasileiros, ainda sim, quanta falta faz uma
agência que se interesse pelas questões da criança e do adolescente no
âmbito da União, dos Estados ou dos Municípios.
Finalmente, por força da legislação, existem os denominados entes

cooperados, que não integram a administração pública, mas formalmente
desempenham atividade de interesse público.
Estas entidades de serviços sociais autônomos prestam relevantes
serviços à população. O Serviço Nacional do Comércio (SENAC), Serviço
Nacional da Indústria (SENAI), Serviço Social da Indústria (SESI), as
Organizações não Governamentais (ONG’s), as associações de moradores
de bairro, entidades privadas de ensino e outras, embora sem integrar a
administração pública, são de grande importância em razão do serviço
prestado ao povo.
O sistema “S”, com serviços altamente relevantes, são reconhecidos
na comunidade local e nacional, recebem da comunidade avaliação positiva.
Críticas devem ser feitas com relação às organizações não governamentais
(ONG’s), as associações de moradores de bairro e alguns sindicatos, os
quais têm favorecido à corrupção quase generalizada.
É Importante ressaltar que o órgão que faltar personalidade jurídica
autônoma não pode ser acionado judicialmente para a reparação de danos,
cabendo a responsabilidade contra a pessoa jurídica a que o órgão pertence.
Em que pese o fato, a ausência de personalidade jurídica própria do
ente público, a doutrina e a jurisprudência têm reconhecido a capacidade
processual para certos órgãos prestarem informações. A Mesa do Senado e
a Presidência da República figuram no rol destes órgãos.
Órgão Público
O Estado é pessoa jurídica. Como tal, não tem vontade própria – atua
por meio de pessoas físicas, que são os agentes públicos. Algumas teorias
tentaram explicar as relações do Estado, pessoa jurídica, com seus agentes
ou gestores da coisa pública para o fim de satisfazerem os interesses da
sociedade, dos administrados, individual ou coletivamente.
Basicamente, três teorias se destacaram. A teoria do mandato, a
teoria da representação e a teoria do órgão. No mandato, o gestor público
seria o mandatário da pessoa jurídica; na representação, por força de lei, o
seu representante; Na teoria do órgão, a pessoa jurídica, que é o Estado,
manifesta sua vontade por meio do órgão através do agente, como se o
próprio Estado fosse, em substituição da representação pela imputação.
As duas primeiras teorias, bastante criticadas, não se sustentam.
134 unidade 04
No mandato, como explicar, vez que o Estado não tem vontade própria, e
poderia outorgar mandato. E na representação, o agente público por força de
lei seria representante, no caso, por um tutor ou curador, para usar a figura
dos incapazes ou relativamente incapazes. Assim, o Estado foi equiparado à
pessoa jurídica do incapaz, logo, a teoria não se sustenta.
Verifica-se, então, que prevalece a teoria do órgão. O Estado, por
meio de seus órgãos, manifesta sua vontade, de modo que os agentes que
manifestam a sua vontade, em ação, o fazem como se o fossem Estado. Eis,
a teoria prevalecente para justificar a relação do Estado com seus agentes
públicos.
Conceito
O termo Órgão consiste num centro de competência ou atribuições,

despersonalizado e instituídos, por lei, para o desempenho de funções estatais
através de seus agentes, cuja atuação indica a gestão da pessoa jurídica a
que pertencem. Em síntese, são as repartições públicas que constituem os
Órgãos Públicos.
Bandeira de Melo, que representa um de nossos maiores estudiosos
do Direito Administrativo, afirma que os órgãos “nada mais significam que um
círculo de atribuições, os feixes individuais de poderes funcionais repartidos
no interior da personalidade estatal e expressados através dos agentes nele
providos”. ( apud DI PIETRO, 2008, p. 426-7).
Classificação dos órgãos públicos
A doutrina tem utilizado diferentes critérios para classificar os órgãos

públicos. De nossa parte, a análise feita do tema dá conta apenas de uma
breve indicação.
Quanto à hierarquia, os órgãos públicos estão classificados em:
• órgãos independentes;
• órgãos autônomos;
• órgãos superiores;
• órgãos subalternos.

Na figura da pirâmide, os primeiros (independentes) situam-se no
topo da organização administrativa estatal. O Poder Legislativo (congresso
nacional), o Poder Executivo (Presidência da República e Governadoria dos
Estados) fazem parte do sistema.
Os segundos (autônomos) estão situados logo abaixo dos órgãos
independentes e a eles diretamente subordinados. Os Ministérios de Estado,
as Secretarias de Governo, as Secretarias Municipais, dentre outros,
compõem a hierarquia.
A terceira classificação (superiores) cabe aos órgãos de direção,
contudo, sem autonomia administrativa e financeira. Os Gabinetes, as
Secretarias Gerais, as Procuradorias Jurídicas fazem parte do segmento.
Órgãos subalternos se encontram na base da estrutura orgânica da
Administração Pública, apenas com atividades materiais ou de execução e
cumprem ordens superiores. Zeladorias e portarias estão nesta classificação
de órgãos.
Quanto à estrutura, a classificação mais adotada é a de que os órgãos
se classificam em: simples ou unitários e compostos. A classificação em si
define as situações. O órgão é unitário por não comportar outro órgão na sua
composição e o órgão é composto por integrar-se de diversos centros de
competências. A Secretaria de Segurança Pública do Estado do Piauí é um
órgão composto.
Quanto à esfera de atuação, os órgãos públicos podem ser: centrais
e locais. Os órgãos centrais pertencem ao domínio político da entidade
estatal: administração direta da União, dos Estados e Municípios são partes
do conjunto. Os órgãos locais atuam em parte do território Federal, Estadual
e Municipal. As delegacias de polícia, do Estado e as escolas públicas
municipais são órgãos locais, dentre outros.
Quanto à atuação funcional, temos os órgãos: singulares ou
unipessoais e colegiados ou pluripessoais. Singular é o órgão em que o
agente titular, visto que pode haver auxiliares, é responsável pela formação
da vontade do órgão – o Governo do Estado.
O órgão é colegiado, e assim se caracteriza, por existir mais de um
agente responsável na formação da vontade e gestão administrativa do
segmento. Órgãos legislativos, os Tribunais de Contas, Tribunais de Justiça
e os Conselhos de Contribuintes enquadram-se na categoria.
136 unidade 04
Função pública
É a atribuição ou conjunto de atribuições que a Administração Pública

confere a determinados servidores para a execução de serviços, geralmente,
remunerada.
A função pública é prevista para a realização de ato jurídico regular,
relativo ao sistema do Estado e considerado na unidade federativa.
Função pública difere de cargo público, pois nem toda função
corresponde a um cargo administrativo. A função ainda pode ser permanente
ou transitória a depender do tipo de agentes públicos considerados.
Da ideia do permanente e do transitório tira-se a conclusão da
existência dos vários tipos de agentes públicos. A classificação mais frequente
é a que, numa primeira abordagem, classifica os agentes públicos em três
tipos:
• agentes políticos;
• servidores públicos e
• particulares colaboradores com o poder público.
Agentes Políticos
Pertencem aos cargos estruturais da organização política do país

em obediência ao que prescreve a Constituição do Estado, que determina o
esquema fundamental do poder. Ora, os chefes do Poder Executivo (Federal,
Estadual e Municipal) e seus auxiliares diretos – Ministros e Secretários
figuram como agentes políticos.
Sem maiores explicações, as Casas Legislativas presentes em todo
o país, também, nas três esferas de governo, compõe-se de pessoal que em
sua maioria, é formada de agentes políticos, através das representações:
senadores, deputados e vereadores.
Os magistrados e os membros do Ministério Público são considerados
agentes políticos, embora haja divergência na doutrina, porém, o Supremo
Tribunal Federal já se manifestou neste sentido porque estão ligados
diretamente ao esquema fundamental do poder público.
As características dos agentes políticos diferem das do servidor
público já pela competência alçada na Constituição Federal; não se sujeitam
as regras comuns aplicadas ao servidor público em geral; normalmente são

investidos no cargo por meio de eleição, nomeação ou designação e não
são, via de regra, hierarquizados, exceção feita aos auxiliares imediatos dos
chefes do Executivo (federal, distrital, estadual e municipal). Estão sujeitos
às regras constitucionais por força da estrutura política e orgânica aplicada
a cada setor.
Servidores Públicos
Nossa pretensão é inserir os temas com simplicidade e objetividade,

porém, em uma sistemática lógica de encadeamento dos conceitos mais
utilizados pela ciência administrativa pública.
A expressão serviço público admite dois sentidos: um subjetivo e
outro objetivo. O subjetivo diz respeito aos órgãos do estado; o objetivo leva
em conta a atividade em si, prestada pelo estado e seus agentes.
Nossa atenção está centrada no sentido objetivo e é preciso
averiguar os fatores que o caracterizam. O tema é discrepante. Ao estudioso
cabe atenção especial para sintetizar o desenvolvimento desse sentido. No
mínimo, três critérios se destacam: o critério orgânico, formal e material.
O critério orgânico especifica que o serviço público é prestado por
órgão público, pelo Estado. Este aspecto está hoje mitigado, pois as atividades
públicas não estão restritas apenas ao ente estatal, elas são frequentemente
delegadas aos particulares.
O critério formal realça o regime jurídico, isto é, o servidor está
disciplinado por regime de direito público, também insuficiente, porque o
Estado na relação com certos servidores adota regras de direito privado.
O critério material releva a natureza da atividade exercida, logo,
serviço público, seria todo aquele que atendesse direta e essencialmente a
comunidade. O aspecto merece crítica e ponderações. Pelo Estado, algumas
vezes, são executadas atividades secundárias, que não atendem diretamente
aos indivíduos, nem são demandas essenciais da coletividade.
A conclusão a que se chega é que, considerar de forma isolada cada
um dos critérios é insuficiente. Todos são importantes na ideia ou formação
do sentido de serviço público que compreende também o conceito de servidor
público.
Servidores públicos são pessoas físicas que prestam serviço a
administração direta ou indireta. A relação empregatícia (vínculo) dá-se pelo
138 unidade 04
regime estatutário ou pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho
(CLT) e mediante remuneração paga pelos cofres públicos.
Os servidores públicos estão identificados pelos: funcionários públicos
– sujeitos ao regime estatutário que ocupa cargo público; empregados
públicos – contratados pelo regime da CLT para ocupar um emprego público;
e o servidores temporários – exercem funções em caráter excepcional, por
tempo determinado (Lei n. 8.745/93), sem vínculo a cargo ou emprego público.
O funcionário ingressa no sistema através de concurso público de
provas ou de provas e títulos; o empregado público, celetista, também se
submete ao concurso público por força da Constituição Federal, art. 37, II,
que trata da investidura em cargo público ou emprego público.
Particulares colaboradores
Como diz o subitem, são todas as pessoas que prestam serviço ao

Estado sem vínculo empregatício, com ou sem remuneração. Tal colaboração
pode efetivar-se por delegação do Poder Público, por requisição, nomeação
ou designação, inclusive, para gestores de negócios.
A colaboração com o poder público dá-se por vontade própria,
compulsoriamente e pela concordância da administração pública.
Os primeiros assumem validamente a gestão dos negócios públicos
em momentos de emergência, para a salvaguarda dos interesses coletivos,
assim, na prisão de um criminoso ou em caso de guerra, se os agentes
regulares abandonam suas funções.
A segunda espécie de colaboração, requisição feita pela administração
pública, força o agente à realização de serviços: mesários, jurados e o
recrutamento para o serviço militar, que atendem os princípios da cidadania.
A terceira categoria de colaboradores presta serviço com a expressa
aquiescência do poder público, por força da qualificação pessoal, estão
vinculados à administração através de contrato administrativo ou de contrato
para execução de uma obra, parecer ou prestação de serviço por concessão.
Estas categorias de agentes colaboradores podem ser explicadas
pelo seguinte esquema:
• gestores de negócios – função pública em momento de emergência, em

epidemias, enchentes e outras calamidades públicas;

• por requisição, nomeação ou designação – funções públicas relevantes,
jurados, serviço militar ou eleitoral e outros casos da espécie, não cabe
remuneração;
• por delegação do Poder Público – empregados de concessionárias, serviços
notariais e de registros, leiloeiros e demais da espécie e gênero.
Agentes públicos
O tema é recorrente e forçoso é enumerar, além do conceito de

agente público, as espécies mais significativas, cogentes na estrutura da
organização administrativa do Estado pela importância atribuída a alguma
espécie de agente público.
Entende-se por agentes públicos “todas as pessoas físicas incumbidas,
definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Os
agentes normalmente desempenham funções no órgão, distribuída entre os
cargos de que são titulares, mas excepcionalmente podem exercer funções
sem cargo” (MEIRELES, 2008, p. 76).
Nosso sistema classifica os agentes de carreira especiais, a partir do
exercício de suas funções e os agentes que cuidam de funções típicas de
Estado, art. 247, da Constituição Federal.
Neste ponto, em face do contexto, torna-se necessário enumerar as
espécies mais significativas de agentes públicos por causa da natureza do
vínculo que se instala em relação a esses agentes, embora, a matéria tenha
sido brevemente relatada anteriormente e também em atenção ao esquema
do presente trabalho.
Espécie de agentes públicos
A definição de agente público sugere que se retomem, sob certa

medida, a classificação dos agentes públicos, a partir da forma ou modo de
vinculação ao Estado. A doutrina mais didática sugere a seguinte classificação:
Agentes políticos: com sua definição e característica no texto acima.
O vínculo que se instala em relação a esses agentes é de natureza política,
exercício público, na condução da sociedade, dito aqui só para organizar a
sequência;
140 unidade 04
Agentes administrativos: vinculados profissionalmente à
administração e sujeitam-se à hierarquia. Não exercitam atribuições
políticas ou governamentais. Planejam e executam atividades de natureza
técnica e profissional e são contratados pela administração direta e indireta,
submetendo-se ao regime do contrato;
Agentes honoríficos: qualificam-se no rol daqueles que prestam
serviços gratuitos de natureza transitória, sem o vínculo empregatício ou
estatutário. Os jurados e o trabalho eleitoral figuram na espécie;
Agentes delegados: definem-se como os colaboradores do poder
público figurados no rol do art. 236 da Constituição da República;
Agentes Credenciados: “são os que recebem a incumbência da
Administração para representá-la em determinado ato ou praticar certa
atividade específica, mediante remuneração do Poder Público credenciante”
(MEIRELES, 2007, p. 82).
Observar quanto aos agentes administrativos – servidores públicos,
empregados públicos e temporários - o regime jurídico que vincula cada
espécie.
Os servidores públicos são ocupantes de cargos públicos como dita
a Constituição, arts. 39 a 41, conclusão afirmada pela Lei n. 8.112/90, art. 2º
[...] “a pessoa legalmente investida em cargo público”.
O servidor é investido no serviço por concurso público e a vinculação
adquire caráter permanente com a estabilidade. O art. 37, II, parte final, da
Constituição da República, admite a investidura transitória na modalidade de
vínculo mediante confiança por parte da autoridade.
Aos empregados públicos cabe fazer uma leitura atenta do art. 37, II,
da Constituição, que pela emenda 19/98 admitia a existência concomitante
de empregados e servidores públicos no quadro funcional do mesmo ente.
Decisão judicial mudou o quadro, hoje adota-se o disposto no § 1 do art. 10
da Lei. n. 9.868/99 que obriga os entes federais ao regime jurídico único.
Na Administração Pública os cargos estão distribuídos em classes e
carreiras, mas, excepcionalmente podem ser criados cargos isolados.
A ideia de classe é traduzida pelo agrupamento de cargos da mesma
profissão, com idênticas atribuições, mesmas responsabilidades e iguais
vencimentos. Dessa forma, entende-se que a classe representa, e constitui
os degraus de acesso na carreira do agente público.
Logo, carreira, no serviço público, é o agrupamento de classes da
mesma profissão ou atividade da hierarquia do serviço e com acesso privativo

aos titulares dos cargos que a integram. Então, o conjunto de carreiras e de
cargos isolados formam o quadro permanente do serviço dos vários Poderes
e órgãos da Administração Pública.
Por dedução, é natural que a formação do quadro esteja representada
pelo conjunto de carreiras, cargos isolados e funções gratificadas de um
mesmo serviço, órgão ou Poder. O quadro, contudo, pode ser permanente
ou provisório.
Em prosseguimento ao breve esquema, afirma-se que o cargo de
carreira está escalonado em classes para acesso privativo de seus titulares,
da carreira iniciante ao mais alto escalão da hierarquia profissional.
Ao cargo isolado não cabe escalonamento em classes por ser único
na sua categoria e representar uma exceção no funcionalismo público, pois
a administração exige escalonamento de suas funções e serviços, e o que é
mais importante, precisa estimular aos servidores com a promoção vertical.
O cargo técnico assemelhado ao cargo científico, assim no contexto
da Constituição da República em seu art. 37, XVI, “b”,é o cargo que exige
conhecimentos profissionais especializados, já pela sua natureza técnica,
científica ou artística das funções que compõe.
Ao elenco de cargos citados cabe uma breve característica do que
seja cargo em comissão. Esta modalidade admite provento em caráter
provisório e são declarados em lei, de livre nomeação, isto é, sem concurso
público. Estão destinados às chefias, assessoramento e às atribuições de
direção, art. 37, II, V, da Constituição Federal.
O estudo sobre servidor público impõe esforço e atenção a quem
nele se debruça dada os variados assuntos que o tema comporta. Maiores
esclarecimentos sobre provimento de servidor: originário e derivado; sobre
greve e livre nomeação sindical; sobre acúmulo de cargos; estabilidade e
vitaliciedade; responsabilidade civil, penal e administrativa.
Tudo disciplinado na Constituição da República e na legislação
esparsa pertinente. Esses temas, que não podem ser tratados sumariamente,
dada a extensão de seus conteúdos, demandam estudos aprofundados, não
sendo objeto do alcance desta obra.
142 unidade 04
Controle da Administração
Fundamentação Básica
A Administração Pública no Brasil, com a evolução do estado, formatou-

se em três modelos clássicos de gestão, quais sejam: o patrimonialista, o
burocrático e o gerencial.
A Administração Patrimonialista, regime autoritário, foi marcada pelo
poder centralizador da elite. Os cargos, o dinheiro público, são utilizados
como patrimônio particular dos governantes. Sua presença é muito forte ainda
hoje no Brasil. Contudo, o ingresso no serviço público foi democratizado pela
Constituição. É relevante, então, o mérito através do concurso.
Porém, o patrimonialismo continua forte em nosso meio, alguns
governantes parecem donos da coisa pública e estão aí a dizer: “O dinheiro
é nosso, podemos mandar para o B, para o C, para o fulano e para o cicrano,
na cueca, na meia, na maleta e para os paraísos fiscais”.
A Administração Pública Burocrática tem base na racionalidade, por
meio da criação e cumprimento das leis, como forma de combater a corrupção
e o nepotismo patrimonialista.
No entanto, este modelo criou formalidades excessivas na máquina
estatal, voltando-se apenas para a otimização dos meios pelo formalismo,
nem sempre alcançando os resultados almejados por causa dessa mesma
rigidez formal.
A administração pública gerencial teve início na segunda metade do
século XX e surgiu como resposta à evolução econômica e social do Estado.
Tal modelo constitui uma evolução na história da Administração Pública, por
enfocar aspectos de eficiência e eficácia da administração gerencial privada
no que for conveniente ao interesse público.
O Decreto-Lei 200/67, a Lei n. 9.784/99, a Constituição da República,
as leis do regime das concessões e do aparelhamento administrativo
formaram o marco da modernização da Administração Pública Gerencial no
Brasil e representa um grande esforço no sentido de minimizar a burocracia
ainda forte no serviço público.
Como salientado, o ato administrativo implica a obrigatoriedade do
zelo, conservação de bens e interesses alheios – públicos ou privados – e,
em decorrência, impõe ao gestor público a obrigação de prestações de conta
dos seus atos.

O Controle e sua evolução
O controle na administração não é matéria inteiramente nova,

tendo sido preocupação de Fayol, Taylor e Henry Ford, pioneiros na Teoria
da Administração Científica, como uma das cinco funções primordiais da
administração.
A própria palavra controle é de origem francesa, e significa fiscalizar,
verificar, examinar e supervisionar.
O controle constitui um dos cinco princípios primordiais da
administração, de tal forma que a sua inexistência ou deficiência tem reflexos
negativos nas demais funções (planejamento, organização, direção e
coordenação), resultando na ineficácia e ineficiência da organização.
No entanto, entre nós, no decurso de grande parte da nossa história,
o controle focava apenas o elemento quantitativo do patrimônio, pois, a partir
da monarquia, não havia interesse em controlar sua própria atuação, o que
resultava no absolutismo ou totalitarismo no trato da coisa pública.
Mais tarde, com a República Federativa do Brasil proclamada, temos
a nova constituição de 1891 que manifesta a ideia de progresso nacional e
conclama a renovação dos procedimentos burocráticos e administrativos da
nação, embora para os brasileiros não tenham desaparecido as práticas de
cooptação, própria do patrimonialismo, nem a corrupção fora minimizada.
No cenário da República Velha, a voz de Rui Barbosa levantou-se
como um martelo na bigorna, a reclamar a decência, a moral e as técnicas de
correção no serviço público, no Senado, em certa ocasião, ele manifestou: “O
senado ergue-se contra essa afronta à moral pública, reclamando os papéis
concernentes ao assunto”. Rui, na ocasião, tentava fazer o controle externo
sobre algo do Poder Executivo.
No Direito Pátrio
O controle, mais tarde, foi introduzido por Miguel Seabra Fagundes,

dentre outros, principalmente com sua consagrada obra “O Controle dos Atos
Administrativos pelo Poder Judiciário”, publicada em 1941.
As constituições brasileiras anteriores também demonstravam
preocupações com o controle de legalidade dos atos da administração,
reconhecendo sua importância para gestão organizada e eficaz.
144 unidade 04
A modernização do sistema de controle veio juntamente com o marco
da administração gerencial, com a Reforma Administrativa, tendo como marco
o Decreto-Lei 200/67, que introduziu o controle de forma ágil, considerados
não só o aspecto formal no centro da questão, mas como acompanhamento
da gestão, agora, no seu aspecto cientifico, técnico e burocrático.
Posteriormente, com a promulgação da Constituição da República em
1988, o controle administrativo ganhou vital importância porque, no contexto
da sociedade atual, a administração pública exerce um papel fundamental
para o desenvolvimento das atividades públicas e privadas, aqui em diversas
formas de incentivo, inclusive através da inserção, no gozo do serviço estatal,
dos vários segmentos sociais à margem da máquina administrativa.
Controle Administrativo Latu Sensu
Diz-se latu sensu do controle em sentido amplo realizado de acordo

com os agentes fiscalizadores dos diversos segmentos que compõem a
Administração Pública da República.
Tais agentes fiscalizadores operam conforme os poderes que
integram: legislativo, executivo, judiciário, Conselho Nacional de Justiça,
Conselho do Ministério Público e por meio da população organizada.
Conceito ou ideia central de controle
Manifesta-se pelo poder-dever de vigilância, correção e orientação.

Abrange as hipóteses dos chamados controle-fiscalização, controle-orientação
e controle efetivo por princípios científicos, técnicos e burocráticos, com o fim
de moralizar a gestão pública.
No âmbito da administração estatal, nas palavras de Patrícia Cardoso
Rodrigues de Souza, o controle pode ser conceituado como:
“Poder-dever de inspeção, registro, exame, fiscalização pela própria
Administração, pelos demais poderes e pela sociedade, exercidos sobre
conduta funcional de um poder, órgão ou autoridade com o fim precípuo
de garantir a atuação da Administração em conformidade com os padrões
fixados pelo ordenamento jurídico” (SOUZA, 2004, p. 560).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro segue o raciocínio geral e conceitua a

espécie de modo claro, objetivo e sintético, nos seguintes termos: “o poder
de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes
Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade
de sua atenção com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento
jurídico” ( 2008, p. 500).
Igualmente, no dizer de Hely Lopes Meireles, controle administrativo
é um tema relativo à administração pública, configurado na faculdade de
vigilância, orientação e correção de um poder, órgão ou autoridade sobre a
conduta funcional de outro.
Os controles da Administração Pública
O sistema brasileiro de controle administrativo, na Constituição da

República, é matéria constante da Seção IX, no contexto do art. 70 e seguintes.
Nela, observamos duas espécies básicas de controle – externo e interno.
Outros dispositivos da Constituição, objeto da matéria, foram inseridos pelo
constituinte (art. 49, IX), controle externo do Congresso Nacional.
A doutrina dá uma série de classificações de controles administrativos.
A opção indicada a seguir vem do pensamento de Celso Antonio Bandeira de
Melo que anota: controle interno; e, controle externo, o qual está subdividido
em - controle parlamentar direto; controle parlamentar com o auxílio do
Tribunal de Contas e o controle jurisdicional, hoje, através do Conselho
Nacional de Justiça.
O controle administrativo tem papel importante na administração
pública, impõe limites à atuação do governo e orienta a melhor utilização
dos recursos disponíveis de forma organizada técnica e cientifica no
acompanhamento de todo sistema burocrático estatal.
Manifestado controle acabou por tornar-se o conjunto de mecanismos
jurídicos por meio dos quais se exercem o poder de fiscalização e de revisão
da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder Federativo.
O objetivo e finalidade do controle administrativo pelo gestor público,
em geral, no entender de Sylvia Di Pietro resume-se no seguinte:
A finalidade do controle é a de assegurar que a

Administração atue em consonância com os princípios
que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico,
como os da legalidade, moralidade, finalidade pública,
146 unidade 04
publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas
circunstâncias, abrange também o controle chamado de
mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da
atuação administrativa (2008, p. 670).
Os mecanismos de controle asseguram, nas diversas classificações,

critérios bem definidos e elaborados quanto ao órgão que exerce o controle,
no momento em que o controle é praticado e quanto à pertinência do órgão
controlador em relação à estrutura do órgão controlado, sempre focada, a
estrutura burocrática dos fatos e atos administrativos.
Quanto ao órgão que exerce o controle, no geral, pode ser na esfera
administrativa, legislativa e judiciária. Porém, submetem-se aos sistemas de
controles os integrantes do pacto federativo, inscritos no art. 1º, caput, a partir
do princípio da simetria, inscritos nos arts. 25 e 29, todos da Constituição
Federal.
Controle interno
Realizado pela própria administração, decorre do poder de alta tutela,

isto é, a administração revê seus próprios atos, se ilegais, age através do
processo de anulação, e quando inconvenientes, inúteis ou inoportunos, pelo
mecanismo de revogação dos atos praticados.
A teoria está confirmada e a sua prática é efetiva, conforme
manifestação do Supremo Tribunal Federal nos arestos sumulados 346 e
473, de leitura obrigatória:
Súmula – 346 A administração pública pode declarar a nulidade dos

seus próprios atos.
Súmula - 473 A administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos;
ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
A Carta Magna da República, no art. 74, justifica o poder de fiscalização

outorgado a própria administração. O poder de autotutela objetiva cumprir
a função, importante, de atendimento ao interesse público obrigatório aos
poderes da União e extensivo aos demais entes federativos, art. 75 da

Constituição Federal.
O controle administrativo (interno) pretende avaliar o cumprimento
das metas previstas para a execução dos programas de governo e dos
orçamentos da União no plano plurianual.
Pretende, ainda, comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto
à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
órgãos federais, bem como, a aplicação de recursos públicos por entidades
de Direito Privado;
Ele também quer exercer o controle das operações de crédito, avais e
garantias, bem como dos direitos e deveres da União, apoiar o controle externo
no exercício de sua missão institucional. Ademais, qualquer irregularidade
deve ser obrigatoriamente informada ao Tribunal de Contas, sob pena de
responsabilidade do gestor público omisso.
A Constituição, em seu art. 103 – A, pela emenda 45/04, prevê a
súmula vinculante de observância obrigatória nas decisões da Administração
Pública direta e indireta, nos níveis federal, estadual e municipal. A não
observância da súmula enseja nulidade do ato administrativo por força do §
3º do mesmo texto legal. No contexto, é necessário conferir o teor da súmula
vinculante n. 13, dentre outras.
Súmula Vinculante 13 - A nomeação de cônjuge, companheiro
ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau,
inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica
investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício
de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na
administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste
mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
Controle externo
Constitucionalmente é deferido ao Congresso Nacional. A efetivação

do controle – função administrativa – se dá de um poder sobre o outro, anote,
Congresso Nacional. Aqui há uma exceção ao princípio da separação dos
poderes que fica restrito ao âmbito da Constituição, proibido ampliar tal
controle além do previsto constitucionalmente.
148 unidade 04
O controle legislativo é de natureza política, por isto ultrapassa a
mera legalidade do ato e alcança o seu mérito, conforme os arts. 49, II, III,
XV, XVI e XXVII, 50, §§ 2º e 3º, 52, III, IV e V, da Constituição da República.
Também, de natureza financeira, que compreende a fiscalização
contábil, financeira e orçamentária a cargo do Poder Legislativo federal,
estadual e municipal, auxiliados pelos Tribunais de Contas respectivos e com
as competências definidas no art. 71 da Constituição da República de 1988.
O controle judicial é de jurisdição una pela previsão constitucional
e a administração pública está sujeita ao controle judicial da legalidade/
moralidade dos seus atos.
Cabe ao poder judiciário o dever de correção da atividade administrativa.
No caso, manifesta-se a ampla jurisdição do Poder Judiciário pelo princípio
da inafastabilidade da jurisdição, que proíbe excluir da apreciação desse
Poder lesão ou ameaça de direito, art. 5º, XXXV, da Constituição.
O poder judiciário pode examinar os atos da administração pública de
qualquer natureza, sejam eles gerais, individuais, vinculados, discricionários,
unilaterais ou bilaterais, observados, sempre, os aspectos de legalidade e
moralidade, arts. 5º, LXXIII e 37 da CF/88.
Normalmente, o controle judicial recai sobre atos administrativos
praticados pelo Executivo, Legislativo e pelo próprio Judiciário ao praticar
atividades administrativas. Esse controle, efetivamente, é feito a posteriori,
isto é, o poder Judiciário manifesta-se com a provocação do cidadão ou do
interessado, mesmo, o gestor público.
No entanto, o que os juízes fazem e são conclamados a realizar é, na
verdade, a administração da justiça. Os juízes têm o dever de administrar a
justiça, proferindo despachos ou sentenças sobre as matérias pendentes, e
cumprindo, nos termos da lei, as decisões dos tribunais superiores.
Impõe observar que o controle dos atos administrativos pelo judiciário
depende de prévia provocação pelo interessado ou legitimado, conforme
preceitua o Código de Processo Civil, art. 2º, “Nenhum juiz prestará a tutela
jurisdicional senão quando a parte ou o interessado a requerer, nos casos e
forma legais”.
Os instrumentos à disposição dos interessados estão qualificados
nas ações especiais contra o Poder Público. Mandado de segurança (Lei
12.016/09), o habeas data (Lei 9.507/97), a ação popular (Lei 4.717/65), o
mandado de injunção e a ação civil pública (Lei 7.347/85), além de outros
instrumentos hábeis próprios a corrigir o erro do gestor público.

A reclamação administrativa, no entender de Di Pietro, citada por
Souza, tem o seguinte conceito:
A reclamação administrativa é o ato pelo qual o administrado, seja
particular ou servidor público, deduz uma pretensão perante a Administração
Pública, visando obter o reconhecimento de um direito ou a correção de um
erro que lhe cause lesão ou ameaça de lesão.
O pedido de reconsideração, nas palavras de Souza, é aquele
dirigido à mesma autoridade que expediu determinado ato, requerendo a sua
invalidação ou modificação (DI PIETRO, In: SOUZA, 2004, p. 572).
Recentemente, foi criado o Conselho Nacional de Justiça, com a
finalidade de controle externo do Judiciário, concentrando suas ações no
acompanhamento, organização e reorganização da máquina administrativa
do poder.
Para tal fim, o Conselho visita os órgãos judiciários em diferentes
locais do país e procede recomendações, publica resoluções, manifesta
parecer e apresenta relatórios significativos que anunciam a necessidade de
profundas reformas no Poder Judiciário.
Momento do efetivo controle
Diferentes critérios de controle sobre os atos administrativos são

anunciados. Os básicos e mais conhecidos são:
• o controle prévio, feito antes da edição do ato administrativo, pelo gestor;

• o controle concomitante, neste caso, o controle se realiza no momento em
que o ato administrativo se faz ou está sendo praticado;
• o controle posterior, que avalia os atos já praticados, e se for o caso pode
convalidá-los, revogá-los, e por fim, anular o que for contrário a lei, a boa-fé
e a moral administrativa.
A autotutela encontra seu fundamento nos princípios a que se

submete a administração pública, particularmente, no princípio da legalidade
e no princípio da predominância do interesse público sobre o particular, dos
quais derivam todos os demais princípios da administração, que repercutem
na responsabilidade do administrador público.
150 unidade 04
A extensão do controle
A extensão do controle, constante de conteúdo de fala anterior,

manifesta-se pela legalidade exigida, pela conformidade do ato com a lei e
pelo mérito do ato, que se deduz da relação entre os objetivos pretendidos e
os resultados dos atos administrativos praticados.
Em sua extensão, o controle tem a natureza de um princípio
fundamental da Administração Pública, não podendo ser dispensado ou
recusado por nenhum órgão administrativo, devendo ser exercido em todos
os segmentos de poder da Federação.
Em grande parte, a obrigatoriedade decorre da legislação produzida.
Mas outros princípios são adotados e fazem parte do sistema e sustentam a
prática do controle administrativo tais como, a ética, a boa-fé, a ciência dos
doutrinadores e a jurisprudência dos tribunais, indispensáveis.
O controle administrativo, hoje, estrutura-se na forma dos modelos
aplicados aos grandes centros empresariais. Além dos aspectos legais,
busca-se a gradativa melhoria da administração.
Esse controle resulta e é fator auxiliador na verificação das metas e
resultados. Também contribui para a eficiência e eficácia da Administração,
traduzidas na capacidade de gerar benefícios à coletividade quando amplia
e aperfeiçoa os serviços públicos ofertados à sociedade pela organização
estatal.
Controle Social
É o direito concedido ao próprio povo, já referido no exercício das

ações cabíveis. A ação popular, constitucional e gratuita, é uma garantia da
espécie, entre nós, inserida na Constituição de 1934 e, na atual, no seu art.
5º, LXXIII, que se manifesta: “qualquer cidadão é parte legítima para propor
ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade
de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e
ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé,
isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”. Para o fim desta ação
é necessário constatar a lesividade material, o efetivo prejuízo e a condição
regular de eleitor da pessoa que pretenda o procedimento.
O Controle Social “é um instrumento disposto pelo constituinte para

que se permita a atuação da sociedade no controle das ações do estado e
dos gestores públicos, utilizando de qualquer uma das vias de participação
democrática” (CASTRO, 2007. p. 136).
A Constituição, no art. 74, §2º, atribui a qualquer cidadão, partido
político, associação ou sindicato, na forma da lei, competência para denunciar
ilegalidades ou irregularidades na Administração Pública e denunciar perante
os Tribunais de Contas. Este controle deriva da própria evolução do Estado
de Direito e do conceito de Democracia moderna. Por consequência, hoje, as
contas do Município permanecem durante 60 dias, anualmente, a disposição
de qualquer contribuinte para exame e apreciação, o qual poderá questionar
sua legitimidade, nos termos do art. 31, § 3º da Constituição.
A participação do usuário da administração pública direta e indireta
impõe observar o art. 37, § 3º, da Constituição, que autoriza reclamações
relativas à prestação de serviços públicos em geral; o direito ao acesso dos
usuários a registros administrativos e a informações sobre atos do governo;
e, disciplina a representação contra o exercício negligente ou abusivo de
cargo, emprego ou função na administração pública.
Exercício
1. A organização administrativa, representada pelo Poder Executivo, integra

os vários níveis federativos, União, Estados e Municípios. Redija a respeito
1/2 lauda.
2. Na ordem administrativa federal, o que se entende por desconcentração

e descentralização administrativa, administração direta ou indireta? Dê
exemplos.
3. O que é órgão público? Dê a sua classificação.
4. Na função pública, o que se entende por: agentes políticos, servidores

públicos e particulares colaboradores.
5. Determine o que é agente público, cite e caracterize as espécies.
152 unidade 04
6. Sobre o controle da administração, elabore a sua síntese, 3 laudas, no
máximo e discuta com os colegas.

UNIDADE 05
SERVIÇOS E BENS PÚBLICOS
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Resumindo
Logo no início da quinta unidade, introduziu-se matéria ainda não devidamente sistematizada no Direito
Administrativo: trata do Terceiro Setor ou Setor de Serviços, representado pelos entes de cooperação
e entidades de natureza privada. O seguimento é de grande interesse e oportuniza o desenvolvimento
da economia nacional, no entanto, não trata de atividade estatal propriamente dita. As ideias básicas
de serviços públicos e bens públicos estão consignadas na unidade, a responsabilidade civil do estado
estão definidas e caracterizadas e as teorias justificadoras mais importantes lembradas, enfim, anotadas
as excludentes da responsabilidade estatal. Noções básicas de processo administrativo na prática das
repartições, com o qual se destaca o conteúdo legislativo merecem muita atenção do estudante.
Apresentamos o procedimento administrativo, seu objeto, finalidade e modalidades processuais
adequadamente relatados.
SERVIÇOS E BENS PÚBLICOS
RESPONSABILIDADE CIVIL
DO ESTADO
Terceiro setor
O tópico não trata de Serviços Públicos propriamente ditos em sua

nomenclatura administrativa ampla. Ao ponto, interessa à economia nacional
um breve esquema, fundamentado em quatro setores, segundo referência da
melhor doutrina.
No primeiro setor, o Estado inclui a administração direta e indireta,
como já conhecidas de modo breve e sucinto.
O segundo setor trata do mercado no qual vigora a livre iniciativa em
busca do lucro incentivado para o progresso da sociedade.
Nessa hipótese ou situação, o Estado atua apenas de forma especial
e excepcional, ressaltado não ser da natureza estatal proceder serviços com
fins lucrativos. Exceções são necessárias e oportunas. Um banco público,
estatal, visa lucro como qualquer outro banco.
O terceiro setor está representado pelos entes de cooperação,
entidades de natureza privada. Exercem atividades de interesse social e
coletivo envolvidos em serviços de interesse público, mas não prestados
pelos órgãos ou entidades públicas, por isso, recebem incentivos do governo.
Não integram a administração pública em sentido formal. O terceiro
setor está representado pelas chamadas entidades “paraestatais”, que pode
ser definido como o setor constituído por entidades privadas da sociedade
civil.
Na verdade, o terceiro setor coexiste com o primeiro setor, que é
o próprio Estado, e com o segundo setor, que é o mercado. A Reforma
Administrativa, em parte, traduz a ideia de Estado mínimo, que, por via de
consequência, tem fortalecido o terceiro setor na condição de entidades
paraestatais ou Organizações Não Governamentais (ONGs), porém, com a

função de implementar atividades de interesse público relevante.
A ONG Brasil, em 2011, reuniu em São Paulo, 500 organizações de
vinte e um estados brasileiros e de seis países da América Latina com o objetivo
de iniciar parcerias, além de participar de diversos cursos de capacitação,
proporcionando o relacionamento das ONGs com possíveis investidores e
recebeu profissionais de instituições que desenvolvem importantes ações de
responsabilidade socioambiental.
Conceito
Nesta perspectiva, deve-se conceituar o terceiro setor, o qual

representa o conjunto de iniciativas privadas de caráter público, sem fins
lucrativos, tais como, associações e fundações, solidárias com a instituição
estatal e destinadas a cumprir parte do interesse da sociedade.
Estas entidades atuam ao lado do Estado e recebem auxilio ou
incentivo público para o devido cumprimento de suas finalidades. A emenda
constitucional 19/98 é o marco definitivo da reforma administrativa do Estado
brasileiro, principalmente, em vista do terceiro setor.
Serviços e organizações
O contrato de gestão - nos dá o exemplo mais ilustrativo da

prestação de serviços de interesse da coletividade por pessoas privadas, não
integrantes da Administração Pública. Esse tipo de contrato já se encontra
definido e bem caracterizado no presente trabalho.
Os serviços destas instituições ou organizações, situadas entre os
setores estatal e empresarial, estão enquadrados como:
Serviços sociais autônomos - objetivam atividades não lucrativas
direcionadas, geralmente, ao aprendizado profissional, ao serviço assistencial
ou de utilidade pública. A Confederação Nacional do Comércio (CNC), o
Serviço Social do Transporte (SEST) e o Serviço Nacional de Aprendizagem
do Transporte (SENAT) integram o sistema.
As características destes serviços, objetivamente, em conta da
natureza jurídica especifica, são criados por previsão da lei; objetivam uma
atividade social não lucrativa; os recursos são oriundos de contribuições
158 unidade 04
sociais e pelas dotações orçamentárias do Poder Público; os empregados
estão sujeitos à legislação trabalhista (CLT); e, por fim, sujeitas às normas de
direito público, em particular, às normas de controle.
O controle externo dos Serviços sociais autônomos, por receberem
e utilizarem recursos públicos, estão sujeitos ao Tribunal de Contas da União,
por fim, ao controle dos demais entes federativos quando o interesse público
autorizar.
Organizações sociais – pessoas jurídicas de direito privado
criadas por particulares com o fim de executar serviços não exclusivos da
Administração Pública. No dizer da ilustre publicista, Zanella:
Organização social é a qualificação jurídica dada a pessoa

jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por
iniciativa de particulares, e que recebe delegação do Poder
Público, mediante contrato de gestão, para desempenhar
serviço público de natureza social. Nenhuma entidade
nasce com o nome de organização social; a entidade é
criada como associação ou fundação e, habilitando-se
perante o poder público, recebe a qualificação; trata-se
de título jurídico outorgado e cancelado pelo poder público
(2008, p. 357).
Na definição da autora, discordamos da ideia de delegação de serviço

público em sentido próprio. Na verdade, com essas associações, o Estado
não realiza contrato de concessão ou permissão de serviços. Também, na
atividade implementada pela associação, não há necessidade de licitação
prévia, eis a primeira observação.
Na segunda, o serviço público realizado por estas entidades,
denominadas organizações sociais, não trata de serviço público em sentido
estrito, este aplicável ao serviço público propriamente dito, cabendo
observação quanto a organização de interesse privado.
O terceiro ponto, não é para corrigir o pensamento da professora,
quando fala em “fundação”. Entenda-se aqui que o termo refere-se a fundação
de direito privado, que não integram a administração pública.
O regime das organizações sociais obedece ao texto da Lei n.
9.637/98. Três são os requisitos básicos das pessoas jurídicas qualificadas
como organizações sociais. Estas entidades devem ter personalidade jurídica
de direito privado; não podem ter finalidade lucrativa; e, devem atuar nas

atividades de ensino, cultura, saúde, pesquisa científica, desenvolvimento
tecnológico e preservação do meio ambiente.
Cabe ao poder público, no entanto, através do Poder Executivo proceder
à desqualificação da organização social, se constatado descumprimento
das disposições contidas no contrato. O fato será precedido de processo
administrativo, assegurada a ampla defesa. Os dirigentes respondem
individual e solidariamente pelos prejuízos de sua ação ou omissão.
As organizações sociais espalharam-se por todo Brasil com grande
importância e atuações diversas. Como organização qualificada pela União
podem ser citadas: o Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE);
a Associação Instituto de Matemática Pura e Aplicada (IMPA); Instituto de
Desenvolvimento Sustentável Mamirauá (IDSM) e a Associação Rede
Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP).
Organização da sociedade civil de interesse público – regulada
pela Lei n. 9.790/99, pelo Decreto Federal n. 3.100/99 e pela Portaria 361/99
do Ministério da Justiça.
Criada por iniciativa de particulares, sem fins lucrativos e com a
possibilidade de instituir remuneração para os dirigentes. Sujeita a observância
dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
economicidade e eficiência, além de outras atribuições reguladas e sob o
incentivo fiscalizador do Estado.
Não representa novas entidades, também criadas na conformidade
do direito privado e já existentes na sociedade. Por força da Lei n. 10.539/02
(art. 4º) é permitida, aos servidores públicos a participação no Conselho de
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público.
No site do Ministério da Justiça há informações a respeito dos
requisitos para requerer a qualificação como Organização da Sociedade Civil
de Interesse Público (OSCIP) site: http:www.mj.gov.br
A matéria não é tão simples para ser resumida em três pequenos
parágrafos, contudo, o tamanho dessa obra impõe limites ao aprofundamento
do tema mas na bibliografia indicada existe obra específica que aprofunda o
assunto, inclusive, sobre o terceiro setor.
160 unidade 04
Bens públicos
Conceito
O conceito de bem, na perspectiva jurídica, pertence ao ramo do

direito privado, tratado no Direito Civil e no Direito Comercial ou Empresarial.
A definição de bem flui da ideia de utilidade. O objeto concreto ou abstrato é
passível de um valor econômico.
Não se trata disto no presente texto, mas o Código Civil, no seu art.
98, coloca-nos a par da definição que se aproxima do interesse a tratar nesta
parte do curso.
“Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às
pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares,
seja qual a pessoa a que pertencem” (Código Civil, Lei n. 10.406/02).
A tipicidade legal do texto, no Código Civil, restringe a abrangência,
o domínio de bem público. No caso, os bens públicos são os que pertencem,
somente, à União, Estados e Municípios.
O tema apresenta certa complexidade, mas para compreendê-lo não
há necessidade de esmiuçar as teorias dos grandes tratadistas. Contudo, essa
definição não procede totalmente, na medida em que são reconhecidamente
públicos, os bens que fazem parte da estrutura das autarquias e fundações
de direito público.
A propósito, na visita aos textos de Celso Bandeira de Melo e Hely
Lopes Meirelles a matéria é esclarecida totalmente: “ [...] todos os bens que
pertencem as pessoas jurídicas de direito público, isto é, União, Estados,
Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de direito
público, bem como os que, embora não pertencentes a tais pessoas, estejam
afetados à prestação de um serviço público” (Bandeira de Melo, 2007, p.
277-9). Em sentido amplo “[...] bens públicos são todas as coisas corpóreas
ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações que
pertençam a qualquer título, as entidades estatais, autarquias, fundacionais
e empresas governamentais” (Meirelles, 2007 p. 481).
A titularidade de bens públicos, assim, no Código Civil (art. 98), como
na Constituição Federal, não inclui a unidade do Território. Pelos arts. 20
e 26 da Constituição deduz-se a inclusão do Distrito Federal e Municípios,
também, de conformidade com o entendimento de nossos doutrinadores.

Classificação
Os bens públicos se destinam ao uso comum do povo e ao uso

especial. Neste conjunto, existem os que se convencionou chamar de bens
dominicais. A propósito dos mesmos, serão fornecidas, apenas, características
essenciais de individualização de cada espécie, maiores aprofundamentos
não cabem no presente, porém, a bibliografia a respeito é extensa.
Bens de uso comum, do domínio público, destinados ao uso de toda a
coletividade. Dentro da lei, não há restrição de uso. As praças, ruas, avenidas,
rios, estradas, mares e praias são bens dessa natureza.
Saiba, entretanto, que, a utilização desses bens pelo povo pode
assumir o caráter gratuito ou oneroso, na forma especifica da legislação.
O pedágio nas rodovias, a zona azul, nos centros das grandes cidades
confirmam a assertiva. Fique claro que, esses tipos de bens, não podem ser
alienados.
Bens de uso especial são aqueles do patrimônio administrativo
indisponível. Afetados por um serviço ou estabelecimento público, assim,
as repartições públicas, locais de atividades públicas, veículos públicos,
equipamentos, terra dos índios, mercados públicos e quartéis figuram nesta
denominação.
Devem ser lembrados, por oportuno, os museus, as universidades,
bem como todos os bens utilizados pelos concessionários e permissionários
do Poder Público.
Os chamados bens dominicais não têm destinação especifica,
pertencem ao domínio público do patrimônio indisponível. Não estão sujeitos
ao uso comum do povo, por isto, eventualmente, podem ser alienados ou
utilizados pelo Poder Público para a obtenção de renda.
Constituem patrimônio da União, dos Estados-membros, ou dos
Municípios, na condição de objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma
dessas entidades, tais como os terrenos de Marinha, terras devolutas, prédios
em renda, bens móveis inservíveis, dívida ativa e os demais bens da mesma
natureza.
As terras compreendidas na faixa de fronteira, tidas como bens
de uso especial, frequentemente marcadas por controvérsias e disputas,
invasões, até criminosas, na soberania nacional, configuram assunto não tão
bem definido pelos doutrinadores.
162 unidade 04
Do regime jurídico
Quanto ao aspecto jurídico, os bens públicos estão classificados

como de domínio público do Estado e de domínio privado do Estado. Na
primeira categoria, enquadram-se os bens de uso comum e os bens de uso
especial; na segunda categoria, estão os bens dominicais.
O regime jurídico dos bens públicos determina a inalienabilidade, a
imprescritibilidade, a impenhorabilidade e a não-onerabilidade destes bens.
O Código Civil, nos arts. 99, 100, 101, 102 e 103, é específico no trato
das questões sobre bens públicos, portanto, de leitura obrigatória.
O decreto-lei n. 9.760/46 dispõe sobre bens e móveis da União.
O código de águas – decreto federal n. 24.643/34, atualizado com a
Constituição, a Lei n. 9.433/97 e Resoluções posteriores são instrumentos
jurídicos imprescindíveis para a consolidação da matéria.
Cuidado especial cabe ao regime da Lei n. 8.666/93, no seu art.
17. Também, aos arts. 188, §§ 1º e 2º e 231 da Constituição e ao Estatuto
da terra, Lei n. 4.504/64. Muito importante é o conteúdo da Súmula 477 do
Supremo Tribunal Federal, manifestada da seguinte forma:
Súmula 477: Concessões de Terras Devolutas - Faixa de Fronteira

- Uso e Domínio - As concessões de terras devolutas situadas na faixa de
fronteira, feitas pelos estados, autorizam, apenas, o uso, permanecendo o
domínio com a união, ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em relação
aos possuidores.
No interesse da coletividade, o Estado intervém sobre a propriedade
privada. Limita os direitos dominiais do particular para utilização de acordo
com as necessidades do interesse público, geralmente, por uma das
modalidades: aquisição administrativa; servidão administrativa; a ocupação
temporária; limitação administrativa; tombamento; e, desapropriação.
O Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257/01, regulamentou os arts. 182
e 183 da Constituição da República e determinou outras modalidade de
intervenção do Município na propriedade privada.
Das modalidades, as mais significativas são as que tratam de
questões sobre o parcelamento, a edificação ou utilização compulsória do
solo urbano, o IPTU progressivo no tempo, o direito de preferência e outras
especificadas no “Estatuto”.

Responsabilidade Civil do Estado
Caracterização e Finalidade
A expressão ‘responsabilidade’, como resultado da atividade

executiva, legislativa e judiciária, refere-se à ideia de garantia, segurança, à
obrigação de indenizar algum dano causado pelo Estado ao particular.
No Legislativo e Judiciário, em vista do ato administrativo impróprio
nesses segmentos, a responsabilidade se verifica em hipóteses excepcionais.
Os danos resultantes do comportamento ou conduta do Executivo,
do Legislativo ou do Judiciário são de responsabilidade do Estado,
enquanto pessoa jurídica. Portanto, não cabe falar em responsabilidade da
Administração Pública, em si, já que esta não tem responsabilidade jurídica,
não é titular de direito e obrigações na ordem civil, esclarece Di Pietro (2011,
p. 532).
A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público, do
Estado, sofreu evolução e passou por fases de práticas diversas e teorias
bem distintas.
Três fases destacaram-se e neste texto serão sucintamente
caracterizadas: a fase da irresponsabilidade do Estado, a fase civilista e a
fase publicista.
A teoria da não-responsabilidade do Estado foi caracterizada com a
ideia de que não era possível o Estado lesar seus súditos. A dificuldade era a
de colocar o Estado no mesmo plano dos administrados, de outro modo, seria
desconsiderar e desrespeitar sua soberania.
Esta teoria traduz a ideia do Estado Absolutista que não pode ser
responsabilizado pelos danos decorrentes da sua atividade. Neste caso,
os agentes públicos, como representantes, do próprio rei não poderiam ser
responsabilizados por seus atos. É uma doutrina de valor histórico, somente.
Superada a fase anterior, é admitida a responsabilidade do Estado,
pela teoria civilista, baseada na ideia da culpa. O ônus da demonstração da
culpa estatal cabe ao particular. Porém, nos atos de império, permaneceu em
vigor a teoria da irresponsabilidade protegida pelo argumento de que a ação
estatal, na hipótese, atende ao interesse público e por isto o não-dever de
indenizar.
164 unidade 04
“A Teoria da Culpa administrativa representou o primeiro estágio da
transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a responsabilidade objetiva
atualmente adotada pela maioria dos países ocidentais” (ALEXANDRINO e
VICENTE, 2008, p. 601).
Subjacente à teoria da culpa administrativa, a doutrina evoluiu para

a teoria do risco administrativo e mais tarde para a teoria do risco integral,
somente então, depois, adotou-se definitivamente a teoria da responsabilidade
objetiva, hoje, conteúdo obrigatório da nossa codificação moderna.
A teoria da responsabilidade objetiva tem fundamento legal na
Constituição de 1988, art. 37, § 6º, que prevê “As pessoas jurídicas de
direito público e as de direito privado, prestadoras de serviços públicos,
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos
de dolo ou culpa”.
Entretanto, o particular que tem o seu direito violado por ato praticado
por agente público, tem a possibilidade de acionar tanto o Estado como o
funcionário ou a ambos. Caso a ação seja movida contra o funcionário, o
particular terá que demonstrar a culpa ou dolo do agente público causador
do dano.
Conceito
Entenda-se como a obrigação atribuída ao Estado para indenizar os

danos patrimoniais ou morais causados por seus agentes aos particulares e,
que se exaure com a devida reparação econômica.
A responsabilidade de indenizar está relacionada à reparação de
danos causados a terceiros em decorrência das atividades ou omissões do
Estado. Os acidentes de trânsito provocado por veículo oficial, buracos em
vias públicas e o descumprimento contratual obrigam o Estado, inclusive,
pela responsabilidade extracontratual, pela responsabilidade patrimonial e
pela responsabilidade civil, especificamente.

Responsabilidade e seus requisitos
Não trata de verificar a responsabilidade administrativa direta e

indireta do Estado, mas de fundamentar a responsabilidade estatal através de
uma repartição isonômica proveniente de atos da atividade da Administração.
A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das
pessoas jurídicas de direito privado, prestadora de serviços públicos, exige o
preenchimento dos seguintes requisitos: ocorrência de dano efetivo; ação ou
omissão administrativa e nexo causal entre a conduta e o dano.
Na primeira hipótese, o particular deve demonstrar a diminuição
patrimonial sofrida; na segunda, a doutrina e a jurisprudência orienta para
a responsabilidade objetiva civil do Estado; na terceira situação, necessita
apenas a comprovação do nexo de causalidade.
Nexo de causalidade é a relação entre causa e efeito da ação ou
omissão administrativa e o dano sofrido pela vítima. E deste modo é
imprescindível a comprovação da causalidade na situação concreta.
Exclusão da responsabilidade
A responsabilidade do Estado de indenizar não quer dizer que a

administração deva indenizar sempre e em qualquer caso ou dano causado
ao particular, embora a teoria do risco administrativo dispense a prova da
culpa.
Existem situações, excepcionais, em verdade, em que a Administração
poderá eximir-se integral ou parcialmente da indenização. As situações
mais frequentes a saber estão configuradas nas seguintes hipóteses: culpa
exclusiva da vítima; eventos da natureza (força maior) e nos atos predatórios
de terceiros (fato de terceiro).
Na primeira situação, a vítima concorre integralmente para a
consecução final do dano e ao Estado não cabe indenizar por faltar o nexo
de causalidade. A norma do art. 945 do Código Civil explicita o procedimento.
Na segunda hipótese, o dano sofrido pelo particular decorre de
eventos da natureza ou de força maior que exclui a responsabilidade civil
do Estado. Terremotos, enchentes, deslizamento de encostas, entupimento
de bueiros, se não houver omissão do Estado em proteger o particular sua
responsabilidade será eximida.
166 unidade 04
O fato de terceiro, ao provocar dano ao particular, também exclui
a responsabilidade estatal. Briga predatória de gangues nas ruas, exclui a
responsabilidade do Estado, salvo, se comprovada a omissão da autoridade
responsável pela natureza do evento.
Observe, entretanto, que em relação à responsabilidade por atos
legislativos e judiciais, o Estado responde mediante comprovação de culpa
manifesta na sua expedição, se for de maneira ilegítima e lesiva.
Em todo caso, a responsabilidade do Estado, na reparação do dano,
pode se efetivar de modo amigável e/ou mediante a propositura de ação
de indenização. A indenização visa pagar o que a vítima perdeu, gastou
(despendeu) e o que deixou de ganhar em razão do ato lesivo do Estado,
pessoa jurídica.
O particular tem o prazo de cinco anos para requerer indenização
contra o Estado por danos causados por agentes de pessoa jurídica de
direito público e de pessoa jurídica de direito privado prestadoras de serviços
públicos, consoante determinação do art. 1º - C, da Lei n. 9.494/97.
Via regressiva
Ao Poder Público cabe ação regressiva contra o agente causador de

danos (art. 37, § 6º, da Constituição Federal), mesmo cessado o exercício
do cargo ou função, por aposentadoria, exoneração, disponibilidade ou
demissão.
A referida ação regressiva necessita de dois requisitos básicos,
quais sejam: o Estado tenha sido condenado a indenizar a vítima e que
haja comprovação do dolo ou da culpa do agente público. A ação é de
responsabilidade subjetiva.
Processo Administrativo
O significado da expressão
Na prática das Repartições e dos Tribunais, o processo administrativo

é constituído de princípios teóricos e por regras do direito positivo,

constitucionais, legais e estatutárias.
Aliás, o mais relevante desses princípios está contido no art. 5º, LV,
da Constituição da República de 1988, que determina aos litigantes, em
processo administrativo, e aos acusados em geral, direito ao contraditório e
à ampla defesa com os recursos e meios inerentes.
Esse princípio, a ampla defesa, também está assegurado no art.143,
da lei federal n. 8.112/90 (estatuto dos funcionários públicos civis da União),
confirmado pelos arts. 2º e 27, parágrafo único, da Lei n. 9.784/99, base para
uma futura codificação do direito processual administrativo, em visão mais
otimista dos nosso dias.
Na verdade, no presente momento, o processo administrativo não
é processo propriamente dito, nem trata de direto processual, porém é um
mero procedimento e é matéria de competência de qualquer das esferas –
federal, estadual, distrital e municipal.
Parte de nossa doutrina não se utiliza da expressão “processo
administrativo” por entender que processo é vocábulo destinado à atividade
judicial. José Frederico Marques e Hely Lopes Meirelles, dentre outros,
pertencem a esta corrente de pensamento.
Porém, vale ressaltar, que no plano normativo, a partir da Constituição
de 1988, o termo processo não se restringe ao judicial. A Constituição, em
vários artigos, refere-se a processo administrativo, sem dúvida, nos arts. 5º,
LV, LXXII, “b”, e LVXXVIII; art. 37, XXI; art. 41, § 1º, II; art. 217, § 2º; art. 227,
parágrafo único e art. 26, § 2º, dos Atos das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT).
A lei federal n. 9.784 é uma lei federal especial, não como o Código
Civil, o Código Penal, o Código de Processo Civil, o Código de Processo
Penal, que são leis federais gerais e abrangem a todos os brasileiros. Esta lei
restringe-se ao processo administrativo no âmbito da União, somente.
Instaurado um processo administrativo interessa saber a que esfera se
vincula o indiciado, a qual esfera pertença e, só então, é fixada a competência
administrativa das autoridades que vão atuar no caso. Antes não é possível
saber qual a lei que rege o processo administrativo, a qual só se especifica
com a identificação funcional do agente público.
Aliás, “Os processos administrativos específicos continuarão a reger-
se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos
desta lei” (atr. 69 da Lei Federal n. 9.784/99).
A lei n. 9.784 regula o processo administrativo federal, na administração
168 unidade 04
direta e indireta e alcança os órgãos dos poderes judiciário e legislativo,
quando nas funções de natureza administrativa.
O Ministério Público e o Tribunal de Contas, quando também em
atividade administrativa sujeitam-se às regras da Lei n. 9.874. Os Estados
e Municípios poderão dispor de suas próprias leis, sempre em atenção aos
critérios da Lei Federal, especialmente com o fim de evitar que suas normas
sejam trancadas ou declaradas inconstitucionais.
Conceito
Processo administrativo trata-se de uma série de documentos, termos,

despachos e atos que formam um conjunto ordenado e cronologicamente
praticados, para uma decisão sobre certa controvérsia de natureza
administrativa.
Caracteriza-se pela atuação dos interessados em contraditório,
seja ante a administração, seja ante outro sujeito – administrado em geral,
licitante, contribuinte, funcionário público –, todos, no caso, seus direitos ou
deveres, em confronto com a administração.
Destas considerações, quatro aspectos são destacados: uma série
de documentos; a relação entre a administração dos administrados; a relação
entre a administração e seus servidores e a preparação de decisões da
administração ou mero processo de expediente.
Lembre-se que a Lei n. 9.784 não revogou as leis que regulam
processos específicos na área federal (art. 69). Por este texto normativo,
a referida lei aplica-se subsidiariamente aos processos administrativos
especiais.
O processo administrativo disciplinar (PAD) ou o processo
administrativo fiscal são regidos por diplomas legislativos próprios. Só
então, inexistindo lei específica para determinado processo administrativo
cabe, subsidiariamente, as regras da lei federal n. 9.784/99, inclusive, com
o específico fim de resolver as omissões que houver em determinado ponto.
Competência para legislar
À União compete estabelecer as normas gerais sobre procedimento

de matéria processual, embora, atribua aos Estados e ao Distrito Federal
o poder de legislar de forma concorrente. O entendimento está contido
no art. 24, XI combinado com o § 1º da Constituição da República. Esse
entendimento tem sido acatado por decisões judiciais.
Observe, entretanto, que os doutrinadores não acolheram essa
posição, simplesmente, pois, pensam em relação ao processo administrativo,
pela autonomia assegurada a cada um dos entes da Federação, competência
exclusiva para legislar sobre o assunto.
Tanto é verdade, que não foi possível, ainda hoje, a edição de uma lei
federal, a respeito, para abranger as três pessoas políticas da Federação, em
seus poderes e entidades a elas vinculadas. Visto de outro modo, se estaria
a cometer ofensa ao princípio constitucional consagrado no art. 18 da Carta
vigente.
Com isso, conclui-se pela competência a cada ente federativo,
conferida, para legislar sobre processo administrativo aplicado em suas
esferas de atuação.
Consulte a bibliografia e a fontes na internet para saber como se dá a
problemática no Estado do Piauí.
Minas Gerais, São Paulo, Sergipe e Goiás, através de uma leitura
rápida dos textos tem evitado leis a respeito. Minas publicou a Lei n. 14.184,
de 30 de janeiro de 2002, para tratar sobre o processo administrativo no
âmbito regional.
Finalidade do processo administrativo
Deve atender ao interesse público e assegurar a cidadania. O estado

de direito democrático se torna garantista do postulado: interesse público
com cidadania.
O processo administrativo assegura o controle da Administração por
meio da aplicação dos princípios e regras comuns da atividade ou gestão
administrativa.
Funciona como um instrumento limitador da discricionariedade
do gestor em sintonia com a moralidade, impessoalidade, razoabilidade,
proporcionalidade, motivação, segurança jurídica em prol do interesse
público e a proteger o administrado de eventuais abusos cometidos pela
Administração.
170 unidade 04
O processo administrativo aproxima o interesse público do interesse
privado e assegura, por último, a promoção e a pacificação social.
Mais importante nesse raciocínio é se verificar, na doutrina, algumas
espécies de processos administrativos com certas abrangências de sentidos:
• internos - abrangem matérias circunscritas à intimidade dos atores internos

da própria administração;
• externos – com a efetiva participação dos administrados, isto é, pessoas e
interesses alheios aos interesses internos da administração;
• restritivos – seus efeitos podem causar restrições a direitos da própria
administração e dos administrados, bem assim, promover a imposição
de sansões aos servidores e aos cidadãos submetidos aos poderes
administrativos.
Princípios do processo administrativo
Os princípios do processo administrativo estão assegurados na

Constituição e na legislação ordinária já conferida e objetivam a preservação
do interesse público submetido a princípios gerais e específicos.
Estes princípios podem ser divididos em três grupos, quais sejam:
os princípios constitucionais que regem a Administração Pública; os
princípios que asseguram os direitos e garantias individuais e os
princípios do processo administrativo propriamente dito.
Ora, os princípios que regem a administração pública inscritos no art.
37, caput, da Carta Política estão relatados. Os princípios que asseguram
os direitos e garantias individuais, elencados no art. 5º do mesmo estatuto
político, os quais se relacionam com essa obra, também foram comentados.
Por último, os princípios pertinentes ao processo administrativo que
orientam o procedimento desde a sua formação à decisão final pelo gestor
competente.
Os princípios constitucionais de base fundamental ao processo
administrativo e à Administração Pública em geral são o devido processo
legal, isonomia, ampla defesa, contraditório, razoabilidade, legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e a eficiência.
Tais princípios devem suscitar curiosidade no estudante para buscar
compreendê-los melhor na doutrina e bibliografia indicada.

Os princípios do processo propriamente dito, da função Administrativa,
são aqueles que dão movimentação ao processo, mesmo de ofício,
independente de provocação por parte do interessado, administrado.
Estes princípios são de nomenclatura conhecida e de fácil assimilação,
contudo, cabe maior atenção por parte daquele que se dedica ao procedimento
que exige cuidado, conhecimento técnico, responsabilidade, conduta reta e
coerente do gestor processante.
Nesta área cabe mencionar os princípios: oficialidade ou impulso
oficial, da verdade imaterial, da pluralidade de instâncias com duplo grau de
jurisdição administrativa e o do informalismo processual.
A oficialidade cabe a Administração, que mesmo de ofício, dá inicio
ao processo. O princípio encontra amparo na indisponibilidade do interesse
público, traço marcante do regime jurídico administrativo.
O princípio da verdade imaterial é denominado de princípio da
verdade real que autoriza a Administração valer-se de qualquer prova lícita
do conhecimento da autoridade processante, desde que faça constar no
processo.
A possibilidade do duplo grau de jurisdição administrativa procede
da necessidade de revisão pela própria administração em vista do poder de
reapreciação dos próprios atos praticados, seja pelo gestor que praticou o
ato, seja por gestor superior hierárquico.
O informalismo, no processo administrativo, não significa ausência
de forma ou qualquer formalidade, natural na estrutura de todo e qualquer
processo. Quer dizer, apenas, que o formalismo deve ser moderado. O
princípio promove a dispensa de ritos rigorosos e certas formas solenes na
pratica do processo administrativo, consoante o art. 2º, IX da Lei n. 9.784/99.
Fases do Processo Administrativo
O processo administrativo adota o procedimento comum, ordinário e o

procedimento simplificado, menos formal, constituído de atos simples,
concentrados e céleres, a exemplo da sindicância.
O processo comum ou ordinário exige prática de atos em ordem sequencial
estabelecida em lei e apresenta as seguintes fases:
• instauração;
172 unidade 04
• instrução;
• defesa;
• relatório;
• decisão.
A fase de instauração do processo inicia com o requerimento do

interessado ou ex ofício pela autoridade competente.
Na Administração Pública, dar-se por meio de portarias, auto de
infrações, representação ou por mero despacho da autoridade determinando
a abertura do processo. É regra, no caso da autoridade superior expedir Ato
de Instauração, fazer publicar o teor do documento nos veículos de publicação
interna do respectivo órgão público.
O Início do processo, pelo particular, acontece, em geral, mediante
requerimentos endereçados a autoridade administrativa. A Lei n. 9.784, art.
6º, estabelece os requisitos formais que devem ser observados pelo particular
ao provocar a Administração mediante requerimento.
Lei n. 9.784 - Art. 6o O requerimento inicial do interessado, salvo casos em

que for admitida solicitação oral, deve ser formulado por escrito e conter os
seguintes dados:
I - órgão ou autoridade administrativa a que se dirige;

II - identificação do interessado ou de quem o represente;
III - domicílio do requerente ou local para recebimento de comunicações;
IV - formulação do pedido, com exposição dos fatos e de seus fundamentos;
V - data e assinatura do requerente ou de seu representante.
Parágrafo único. É vedada à Administração a recusa imotivada de recebimento

de documentos, devendo o servidor orientar o interessado quanto ao
suprimento de eventuais falhas.
Instaurado o processo, inicia-se a fase da instrução que nada mais é

do que a prática dos atos da Comissão Processante por meio da realização
das provas, de depoimentos pessoais e testemunhas, requisição e juntadas
de documentos.
Nesta fase, é dada a oportunidade ao indiciado de acompanhar toda a

instrução, com ou sem defensor, conhecendo e respondendo todas as provas
contra ele apresentadas.
As provas impertinentes manifestadas para tumultuar o processo ou
servir de mero instrumento protelatório devem ser indeferidas pela Comissão
Processante, consoante determinação do art. 156, § 1º, da Lei do Regime
Jurídico Único dos Servidores Federais (8.112/90).
“A má instrução do processo administrativo pode conduzir à nulidade

da decisão ou tornar imprestável todo processo para os fins desejados”
(GASPARINI, 2008, p. 994).
A defesa representa a fase processual já materializada, garantida na

Constituição no seu art. 5º, LV, em atenção à condição de cidadania e ao
Estado de direito democrático.
Na oportunidade, será dada vista ao indiciado para que apresente sua
defesa por razões escritas, pessoalmente ou por advogado de sua escolha.
Acrescente-se que o indiciado deve ser citado antes de iniciada a instrução,
momento que toma conhecimento do teor da portaria ou de qualquer outro
Ato que deu início ao procedimento.
A falta de defesa técnica por advogado constituído não ofende a
Constituição da República no entender do Supremo Tribunal Federal com a
súmula vinculante n. 5.
STF Súmula Vinculante n. 5 - Sessão Plenária de 07/05/2008 - DJe nº

88/2008, p. 1, em 16/5/2008 - DO de 16/5/2008, p. 1 Falta de Defesa Técnica
por Advogado no Processo Administrativo Disciplinar - Ofensa à Constituição
A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar
não ofende a constituição.
No relatório, além do breve resumo do que consta no processo, o

encarregado deverá promover a oferta de um parecer, manifestar a opinião
abalizada de todos os fatos e aspectos articulados nos autos do processo.
O relatório é uma peça opinativa, não obriga a autoridade julgadora
- que manifestou a abertura do processo. Aquela autoridade, analisando os
autos, poderá apresentar conclusão diversa.
A decisão ou julgamento é a fase final do processo administrativo, em
174 unidade 04
termos, pois na seara administrativa cabe recurso, admitido, também, o duplo
grau no apelo administrativo.
Não há decisão sem motivação, porém, o julgador deve considerar
situações ou decisões consolidadas ao longo do tempo no procedimento.
No mais, na decisão administrativa, a autoridade deverá ter em conta
o art. 103-A, § 3º, da Constituição, redação trazida ao texto pela Emenda
Constitucional 45/04, em atenção a súmula vinculante do Supremo Tribunal
Federal em vista de nulidade de decisões proferidas.
Processo Administrativo Disciplinar
É o processo instaurado para o desvio de conduta de servidor

público. A conduta do servidor, incompatível com os princípios e o interesse
da Administração Pública, pode causar dano não somente a Administração,
mas a terceiros e bens jurídicos protegidos.
Consoante o disposto no art. 41 da Carta Política, o processo
administrativo disciplinar é obrigatório para a aplicação das penas que
impliquem perda de cargo do funcionário estável.
Também é obrigatório nas situações de pena de suspensão por
mais de 30 dias, demissão, cassação de aposentadoria e destituição de
cargo em comissão, traduzida, assim, a característica punitiva do processo
administrativo, no entanto, não cabendo o princípio discricionário atribuído ao
gestor, que está vinculado às regras da legislação pertinente.
O processo disciplinar, oriundo do Poder Hierárquico, aplica-se
ao servidor público o regime da Lei n. 8.112/90, e consequentemente, ao
empregado público (regido pela CLT).
Processo Sumário
As faltas e atos ilícitos administrativos podem ser apuradas através

do processo sumário. A sindicância é um meio sumário de apuração dessas
faltas ou ilícitos administrativos, além de outros, como a verdade sabida e os
termos de declarações.
Sindicância administrativa “é o meio sumário de que se utiliza a
Administração do Brasil para, sigilosa ou publicamente, com indiciados ou não,

proceder à apuração de ocorrências anômalas no Serviço Público, as quais,
confirmadas forneceram elementos concretos para a abertura do processo
administrativo contra o funcionário público responsável” (CRETELLA JR,
2009, p. 64-5).
Via de regra, o processo sumário ou a sindicância pode ser empregada
em duas situações básicas:
• como fase preliminar à instauração do processo administrativo disciplinar,

se não houver elementos suficientes para se concluir pela existência da falta
ou de sua autoria;
• como processo sumário para a apuração de faltas puníveis desde que a
punição não seja a demissão, caso em que se aplica o processo administrativo
disciplinar.
Recursos no processo administrativo
É remédio que provoca uma nova decisão dada em um processo

administrativo. Essa ferramenta estabelecida em lei provoca a própria
Administração para a revisão de seus atos.
Encontra respaldo na Legislação Ordinária e na Lei Fundamental. Na
Constituição, fundamenta-se no direito de petição e no princípio da ampla
defesa (art. 5º, XXXIV, “a” e, LV da CR).
A matéria apresenta alguma complexidade, por vezes, exigindo
profundo conhecimento jurídico, próprio dos bacharéis em direito, mas, aqui,
cabe, ao menos citar as espécies de recursos administrativos cabíveis.
Os recursos, de diferentes naturezas e procedimentos, são:
• o pedido de reconsideração;
• recurso hierárquico;
• revisão do processo;
• processo administrativo revisional;
• representação.
Os efeitos dos recursos administrativos, nos termos do art. 61 da

Lei n. 9.784, a nível Federal, assumem caráter de efeito devolutivo e efeito
suspensivo.
176 unidade 04
O capítulo XVI da referida lei traz regras com relação aos casos no
processo administrativo. A reconsideração, a revisão e o recurso propriamente
dito são instrumentos à disposição do indiciado.
“O recurso, independentemente de caução, será dirigido à autoridade
que proferiu a decisão, a qual, senão a reconsiderar no prazo de 5 (cinco)
dias, o encaminhará a autoridade superior” (BRITO, p. 84.).
O Supremo Tribunal Federal através da Súmula Vinculante n. 21
declarou a inconstitucionalidade da exigência de depósito ou caução nesta
matéria, ao afirmar:
STF Súmula Vinculante n. 21 - PSV 21 - DJe nº

223/2009 - Tribunal Pleno de 29/10/2009 - DJe n.
210, p. 1, em 10/11/2009 - DOU de 10/11/2009,
p. 1 Constitucionalidade - Exigência de Depósito
ou Arrolamento Prévios de Dinheiro ou Bens
para Admissibilidade de Recurso Administrativo
- É inconstitucional a exigência de depósito ou
arrolamento prévios de dinheiro ou bens para
admissibilidade de recurso administrativo.
Sem dúvida, o processo administrativo - ordinário e sumário - é

importante enquanto procedimento no controle administrativo, mas não é
exclusivo. O controle disciplinar se utiliza de outro instrumento, qual seja,
o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) (ou Termo Circunstanciado
Administrativo - TCA), bastante utilizado pelo gestor público.
Os procedimentos estão a cargo de comissões processantes, sejam
dos órgãos federais, estaduais e/ou municipais, observada a legislação
própria de cada ente público. Qualquer que seja a comissão, deverá dispor de
legislação correspondente, fundamentando seus atos sempre na legislação
federal, no silêncio da norma específica.
A lei n. 9.784/99, do processo administrativo federal, é balizadora do
controle administrativo em todos os seguimentos da federação, por se tratar
de regra de processo, relação jurídica vinculativa na administração pública
com o fim de alcançar os efeitos da norma subjetiva.
Em conclusão, o controle administrativo, sem embargo, de todas
as variedades de procedimento, maior destaque alcança o processo
administrativo disciplinar: no rito ordinário, sumário e através de instruções

prévias ou sindicância administrativa. Nesta modalidade de instrução prévia
se destaca o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), por vezes chamado
de Termo Circunstanciado Administrativo (TCA), para através de acordo entre
o gestor e o administrado resolver os casos de extravio ou dano material
causado a administração pública, observado o teor do art. 24, II, da Lei 8.666
de 1993.
Exercício
1. Faça a diferença entre serviços e bens públicos.
2. Aponte as principais características do terceiro setor e do contrato de

gestão.
3. O art. 98 da Lei n. 10.406/22 define bens públicos. Tome o manual,

elabore um conceito e dê a classificação de bens públicos e indique os traços
relevantes.
4. A responsabilidade civil do Estado todos reconhecem. Faça uma breve

síntese a respeito e discuta com os colegas.
5. O que é processo administrativo e quem cabe legislar sobre a matéria?
6. Qual a finalidade do processo administrativo?
7. Indique os princípios do processo administrativo e as fases do procedimento.
8. O que é processo administrativo disciplinar e a quem se aplica?
9. No processo administrativo, o que se entende por procedimento sumário?

Esse mesmo procedimento é submetido em quais fases?
10. Escreva, para discutir com os colegas, sobre recursos no processo

administrativo.
178 unidade 04
ALEXANDRINO, Marcelo & PAULO, Vicente. Direito Administrativo
Descomplicado. 16ª ed. São Paulo: Método, 2008.
ARAÚJO, Edmir Netto. Contrato Administrativo. São Paulo: Revista dos

Tribunais, 1987.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do

Brasil. Brasília, DF, Senado, 1998.
BRUNO, Reinaldo Moreira. Direito Administrativo Didático. Belo Horizonte:

Del Rey, 2008.
BRITO, Austragésilo. Manual de Processo Administrativo Disciplinar. 2ª

ed., rev. e aum. – Teresina, 2010.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo.

22ª ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2009.
CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de. Sistema de controle interno: uma

perspectiva do modelo de gestão Pública Gerencial. Belo Horizonte: Fórum,
2007.
CUNHA JÚNIOR, Dirley da.Curso de Direito Administrativo. Salvador:

Editora JusPODIVM, 2009.
DALVI, Luciano. Direito Administrativo: Doutrina e Prática. Leme: J.H.

Mizuno, 2009.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24ª ed., São Paulo:
Atlas, 2011.
DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 34ª ed.,
Malheiros, São Paulo, 2011.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 13ª ed., São Paulo: Saraiva,

2008.
MATTOS, Laura Valladão de. Economia Política e mudança social. São

Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 1998.
MAZZA, Alexandre, ANDRADE; Flávia Cristina de. Prática de Direito

Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 15ª ed., São Paulo:

Editora Revista dos Tribunais, 2011.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:

Malheiros Editores, 2008.
_________. Licitações e Contrato Administrativo. 14ª ed., São Paulo:

Malheiros Editores, 2003.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22ª

ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
_________. Ato Administrativo e o direito dos administrados. São Paulo:
_________. Parcerias na Administração Pública. 6ª ed., São Paulo: Atlas,

2008.
Revista dos Tribunais, 2004.
SANTOS, Boaventura de Souza. Pela mão de Alice: o social e o político na

pós-modernidade. 2ª ed., São Paulo: Cortez, 1996.
______. A gramática do tempo. São Paulo: Cortez, 1ª ed., 2006. p.175
SGARBI, Adrian. O Referendo. São Paulo: Renovar, 1999.
SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias,

Porto Alegre, ano 8, n. 16, jul/dez 2006.
SOUZA, Patrícia Cardoso Rodrigues de. Controle da Administração Pública.

In: MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Curso Prático de Direito Administrativo. 2ª
ed., rev. atual. ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2004.
SOUTO, Marcos Juruena Villela (Org). Direito Administrativo Empresarial.

Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2006.
Referência WEB
www.comciencia.br/
www.stf.jus.br
www.stf.jus.br/portal/principal/principal.asp
www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/Apostilas%20de%Texto%20CGU.
htm#_Toc203321281
www.teresina.pi.gov.br
www.nepp.unicamp.br
www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD
www.mj.gov.br
JOSÉ DO MONTE VIEIRA
Professor e Advogado, bacharel em Direito

pela UFPI. Tem curso de Licenciatura (E.I), formado
em Filosofia e Teologia também pela UFPI. Tem Pós-
Graduação, Latu Sensu, em Direito Constitucional e
Teoria do Processo. Lecionou no Estado, no Instituto
Federal de Educação, nos Cursos de ensino médio
e superior. É professor da UFPI no Departamento de
Ciências Jurídicas, onde tem lecionado Direito Civil,
Direito Processual Civil e Prática Jurídica Trabalhista
e Penal. Tem participado de vários Conselhos na Universidade Federal e
de Comissões Processantes. Tem trabalho escrito em Direito Constitucional
e Direito do Trabalho. Foi Coordenador do Curso de Direito da UFPI e
atualmente leciona as disciplinas Direito do Trabalho e Previdenciário e Ética
e Legislação Profissional, atua na orientação de alunos em Trabalho de
Conclusão de Curso, Monografia e Estágio Curricular e Extracurricular.

Livro-Texto Base - Direito Adminisrtativo

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Livro-Texto Base - Direito Adminisrtativo

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Universidade Federal do Piauí

Centro de Educação Aberta e a Distância

José do Monte Vieira

José do Monte Vieira

CONSELHO EDITORIAL DA EDUFPI

V657d Vieira, José do Monte

1- Direito Administrrativo. 2 - Administração de empresas.

© 2014. Universidade Federal do Piauí - UFPI. Todos os direitos reservados.

1.1 Administração e Políticas Públicas.......................................11

2.1 Noções gerais.......................................................................41

4.1 Organização administrativa................................................129

5.1 Terceiro setor......................................................................157

Administração e Políticas Públicas. Pinrincípios da Administração Pública 9

Administração e Políticas Públicas

O direito regula a conduta humana, desenvolve e garante a vida das

Administração e Políticas Públicas. Pinrincípios da Administração Pública 11

Trata-se da segregação social, através de uma cartografia

Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de

Tenha-se em conta que o aperfeiçoamento da democracia

Administração e Políticas Públicas. Pinrincípios da Administração Pública 13

O conceito de serviço público não é uniforme na doutrina,

O Estado-Serviço Público foi sucedido pelo Estado-Políticas Públicas.

Administração e Políticas Públicas. Pinrincípios da Administração Pública 15

A este respeito, dentre outros estudos, veja o importante relatório - desenho

A complexidade dos estudos sobre Administração e Políticas

Administração e Políticas Públicas. Pinrincípios da Administração Pública 17

Administração e Políticas Públicas. Pinrincípios da Administração Pública 19

Pode-se, então, resumir política pública como o campo

As políticas públicas passaram a interessar ao direito, como categoria

Administração e Políticas Públicas. Pinrincípios da Administração Pública 21

Princípios da Administração Pública

Princípios jurídicos são fundamentos que orientam a interpretação e

Ex.: a boa-fé. Diga-se que o Supremo Tribunal Federal já consagrou que o

É necessário compreender que os princípios da Administração Pública

Administração e Políticas Públicas. Pinrincípios da Administração Pública 23

Princípios Administrativos Expressos

A Legalidade como assim manifestada redunda no fato de que

Administração e Políticas Públicas. Pinrincípios da Administração Pública 25

A Impessoalidade na Administração Pública se estende a todos, não

A Moralidade Administrativa exige do administrador um comportamento

a) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;

Administração e Políticas Públicas. Pinrincípios da Administração Pública 27

A Publicidade é princípio explicito na Constituição e tem a

Administração e Políticas Públicas. Pinrincípios da Administração Pública 29

Na Administração Pública, o princípio da Eficiência é aquele que

O princípio da eficiência vem suscitando entendimento errôneo no

Princípios Administrativos Implícitos

Os princípios expressos são aqueles acolhidos pela Constituição.

Administração e Políticas Públicas. Pinrincípios da Administração Pública 31

Princípio da supremacia do interesse público

O Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o particular. O

Administração e Políticas Públicas. Pinrincípios da Administração Pública 33

Entende-se que subordinação difere de vinculação. A primeira diz

Neste diapasão, o princípio da razoabilidade que abrange a

Princípio da segurança jurídica

A segurança jurídica visa o Estado de Direito como fundamento para

Administração e Políticas Públicas. Pinrincípios da Administração Pública 35

1.3.5 Princípio da oficialidade

O Princípio da Oficialidade se manifesta no processo administrativo

1. Administração e Políticas Públicas são dois temas relacionados que se

3. Administração e Políticas Públicas formam conteúdo exclusivamente

4. A Constituição da República contempla matéria específica de Administração

5. Localize na Constituição duas normas de conteúdo administrativo e duas de