SERVIOSSOCIAISAUTNOMOS:DIVERGNCIASTERICASACERCADO REGIMEJURDICOAOQUALSESUBORDINAM

RomuloCruzBrittoLyra1 MarliaDaniellaFreitasOliveiraLeal2

RESUMO Os ServiosSociaisAutnomos soentesdenaturezajurdicadedireitoprivadoquecompea categoria das entidades paraestatais, pois atuam em cooperao com o Estado desempenhando atividadesdemanifestointeressepblico.Emvirtudedeconfiguraremcategoriaintermediriaentre opblicoeoprivado,noentanto,surgemalgumasdivergnciastericasacercadoregimejurdico sobreoqualdevemsesubmeter.Oobjetivodesteartigo,justamente,tecercomentrioacercadas principaispolmicasdoutrinriasqueenvolvemosserviossociaisautnomos(chamadosistemaS), dentreosquaispodemoscitar:naturezadassubveneslegaisqueauferem;aplicabilidadedalein. 8.666/93(leidaslicitaespblicas)eaimposiodaregradoconcursopblicoparacontratao deseupessoal,limitandonosaexporasopinieseosrespectivosargumentosdivergentes.
PALAVRASCHAVE:Serviossociaisautnomos.Divergnciastericas.Regimejurdico.

ABSTRACT The Autonomy Social Services are beings of private law that composes the category of the parastatals entities,thereforeactincooperationwiththeState,withactivitiesofmanifestpublic interest. In virtue toconfigureintermediatecategorybetweenthe public andthe private, some doctrinal divergences begin to appear concerning the legal regimen on which they must be submitted.Theobjectiveofthisarticleisexactlytoconstructcommentariesconcerningthemain doctrinalcontroversiesthatinvolvetheAutonomySocialServices(systemS),amongstwhichcan cite:natureofthelegalsubventionsthattheygain;applicabilityofthelawn.8.666/93(lawofthe publiclicitations)andtheimpositionoftheruleofthepubliccompetitiontohireitsstaff,limiting ustodisplaytheopinionsandtherespectivedivergentargumentstoit.
KEYWORDS:Autonomysocialservices.Theoricaldivergences.Legalregimen.

1 AcadmicodoCursodeDireitodaUEPB,email:romulobritto@hotmail.com 2 AdvogadaespecialistaemDireitoProcessualCivil;ProfessorasubstitutadoCursodeDireitodaUEPB.Email: mariliadaniellaufpb@yahoo.com.br.

1.INTRODUO

Apartir,principalmente,dasegundametadedosculoXX,surgemdiversasinstituiesque, emboradenaturezajurdicaprivada,exercematividadesdemanifestointeressecoletivo,atuandoem cooperaocomoEstado. Essasentidadespassaramadenominarsedeparaestatais,poratuarem,defato,aoladodo Estado,valendosedaeficinciadomodeloprivadonaconsecuodasfinalidadespblicas. Os servios sociais autnomos ou, simplesmente, o sistema S, integram a categoria de entidadesparaestatais,poisdesempenhamaesvoltadas,precipuamente,assistnciasociale formaoprofissional,dentrodosetoreconmicoaoqualsevinculam. Pelofatoderepresentaremumacategoriaintermediriaentreosentesdenaturezapblicae osdenaturezaprivada,diversasdiscussessurgememrelaoaoregimejurdicosobreoqual devemsereger. Opresentetrabalhoenumeratrspontosdedivergnciadoutrinriaarespeitodoregime jurdicoaplicvelaosistemaS,quaissejam:quantonaturezadassubveneslegaisauferidaspelos serviossociaisautnomos;quantoaplicabilidadedaLeideLicitaes(Lein.8.666/93)dos entesadministrativosssuascontrataesequantoexignciadaregradoconcursopblicopara admissodoseupessoal,apresentando,porconseguinteasopiniesemconfronto.

2. EstruturadaAdministraoPblica O vocbulo administrao pblica deve ser entendido em dois sentidos: o primeiro, de natureza objetiva, diz respeito prpria atividade de gesto e [...] realizao das finalidades pblicas (MEDAUAR, 2003, p. 47), sendo grafado com iniciais minsculas (administrao pblica);Osegundo,denaturezasubjetiva,refereseao[...]conjuntodeagentes,rgosepessoas jurdicasquetenhamaincumbnciadeexecutarasAtividadesAdministrativas[...](CARVALHO FILHO,2007,p.09)devendoserescrito,porsuavez,cominiciaismaisculas. O sentido subjetivo (a Administrao Pblica), portanto passa ainda por um critrio de

classificao,calcadonofatodeoenteemquestocompor,ouno,osistemafederativo. Dessa maneira, a Unio, os Estadosmembros, o Distrito Federal e os Municpios, por integrarem a Federao, classificamse como pertencentes administrao pblica direta, em contraposioaosentesintegrantesdaadministraopblicaindireta. Taldistinoentre administraodiretaeindireta deriva,precipuamente,doprocessode descentralizaoestatal,atravsdoqualaexecuodealgunsserviospblicosfoigradualmente [...]transferidaparaoutrasentidades,integrantes,ounodaAdministraoPblica,massempre sobocontroleestatal(BARRETO,2008,p.16). Todavia, quais os entes que se classificam como administrao pblica indireta? Exemplificativamente, poderamos citar as Autarquias, as Fundaes Pblicas, as Empresas Pblicas,asSociedadesdeEconomiamistaeasAgnciasReguladoras. Cabeaquiressaltarque,emrazodesurgiremcomoprodutodeuma descentralizao,as entidadespertencentesadministraoindiretasubordinamseao[...]controleoututela,exercido nos limites da lei, pelo ente instituidor [...] (DI PIETRO, 2003, p.339), este componente da administraodireta. Os entes acima mencionados so as chamadas pessoas administrativas, pois alm de possurempersonalidadejurdica,integramaAdministraoPblica. Outras entidades, oriundas tambm desse processo de descentralizao estatal, embora desempenhematividadesdemanifestointeressepblico,nointegramaadministraodiretanema indireta,atuando,portanto,aoladodoEstado;soasentidadesparaestataisouTerceiroSetor.

Ovocbuloparaestatal,comoensinaCretellaJunior(1980apudDIPIETRO,2003,p.397), hbrido, compostodoprefixo para,deorigemgrega,significando aoladode edosufixo estatal,derivadodapalavralatinastatus,denotandooEstado. Assim,comoaprpriapalavrarevela,entidadesparaestataissoaquelasqueatuamaolado doEstado,comoentesassociadosdecolaborao,nointegrandoaAdministraoPblica.Em

conseqncia, possuem natureza jurdica de Direito Privado, embora, como dito, atuem em cooperaocomoEstadoexercendoatividadesdemanifestointeressecoletivo. Ainda,integramaquiloquesedenominaporTerceiroSetor,representandoasorganizaes que ocupam posio intermdia entre os entes de natureza pblica e os de natureza privada, caractersticaquelhespermite[...]prestarserviosdeinteressesocialsemaslimitaesdoEstado, nemsempreevitveis,easambiesdoMercado,muitasvezesinaceitveis(PAES,2003apud BARRETO,2008,p.36). DeacordocomDiogodeFigueiredoMoreiraNeto(2005,p.21),aorigemdasentidades paraestataisoudoTerceirosetorremonta
[...]derrocadadosmodelosdeEstadohipertrofiadosdosculopassado,notadamentedos rotulados como os do BemEstar Social e os Socialistas, aos quais se acrescentam os modelosanmalosdeautocraciaspessoais,quetantoproliferaram,e,maisainda,graas auspiciosa difuso ecumnica da democracia, ocorrida no seu ltimo quartel, os indivduospassaramdesditosacidadoseasociedadecivil,comoconceitocoletivoda cidadania,recuperouosespaosperdidosparaodiktatestatal,paravoltaradecidireatuar psiouemcolaboraocomoEstadonadiretaprossecuodeseusprpriosinteresses. (grifosnossos)

Desta forma, a existncia de entes denatureza privada, atuando em colaborao com o Estadonaperseguiodeinteressespblicos,caracterizaumasociedadecapazdedeterminar a soluodosseusprpriosproblemas,afastandose,nessesentido,dogigantismoeineficinciado Estadomoderno. Todavia,temosdelembrarqueasatividadesdesempenhadaspelasentidadesparaestataisou doTerceiroSetorsoaquelasdeexerccionoexclusivodoEstado,quenodemandam,destafeita, oempregodecoero. Como exemplos de entidades paraestatais, podemos citar: as Organizaes Sociais, as Organizaes da sociedade civil de interesse pblico, as Ordens e Conselhos Profissionais e os Servios Sociais
Autnomos,nossofoconopresentetrabalho.

2.1. OsServiosSociaisAutnomos

Os Servios Sociais Autnomos, como explicitados no tpico anterior, compem a categoria dos entes paraestataisouTerceiroSetor,[...]atuandoaoladodoEstado,sobseuamparo,cooperandonossetores,atividadese servios que lhes so atribudos, por considerados de interesse especfico de determinados beneficirios (MEIRELLES,2004,p.363). Naverdade,comobemexplicaMariaSylviaZanellaDiPietro(2003,p416)osServiosSociaisAutnomos [...]noprestamserviopblicodelegadopeloEstado,masatividadeprivadadeinteressepblico

(serviosnoexclusivosdoEstado). Suasatividadesconcentramse,precipuamente,nasreasrelativasassistnciasociale formaoprofissionaleeducaoparaotrabalho,almdapromoodeaesfomentadorasdo setoreconmicoaoqualsevincula. Defato,osistema S apresentaessacaractersticadevinculaoacertasreaseconmicas como,porexemplo,aindstriaeocomrcio.Asentidadesmaisrepresentativasdessacategoriaso oSESI(ServioSocialdaIndstria),oSENAI(ServioNacionaldeAprendizagemIndustrial),o SESC(ServioSocialdoComrcio),oSENAC(ServioNacionaldeAprendizagemComercial),o SEBRAE (Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas), o SENAR (Servio NacionaldeAprendizagemRural),oSEST(ServioSocialdoTransporte),oSENAT(Servio NacionaldeAprendizagemdoTransporte)eaApexBrasil(AgnciadePromoodeExportaes doBrasil). A criao de tais entidades depende de lei que, expressamente, autorize as respectivas ConfederaesNacionaisafazlo.Comoexemplo,citemosodecretolein.9.403/46,artigo1, queatribuiCNIoencargodecriaroSESI,verbis:

Art.1FicaatribudoConfederaoNacionaldaIndstriaencargodecriaroServio Social da Indstria (SESI), com a finalidade de estudar planejar e executar direta ou indiretamente, medidas que contribuam para o bem estar social dos trabalhadores na indstriaenasatividadesassemelhadas,concorrendoparaamelhoriadopadrogeralde vidanopas,e,bemassim,paraoaperfeioamentomoralecvicoeodesenvolvimentodo espritodesolidariedadeentreasclasses.3

3 Ibidem.p.21;

QuantoformajurdicadosServiosSociaisAutnomos,nohqualquernormaquea vincule,podendoasentidades,serevestirem,doformatodefundaes,associaes,entreoutras, tendoincioasuapersonalidadejurdica,entretanto,comadevidainscriodoseuestatutono cartriodeRegistroCivildasPessoasJurdicas.Esseestatutodesenvolvidoatravsderegimentos internos,posteriormenteaprovadospeloChefedoExecutivo.Odecreton494,de10dejaneirode 1962,porexemplo,aprovouoregimentodoSENAI. Ainda, as entidades componentes do sistema S no possuem fins lucrativos por no explorarematividadeeconmica,desempenhando,naverdade,aesdeinteressepblico. Parasemanterem,auferemsubveneslegalmenteestabelecidas,atravsdorecolhimento parafiscal [...] de um adicional s alquotas das contribuies sociais que so mensalmente, arrecadadoeaelasrepassadopelorgoouentidadeprevidenciria4. Taissubveneslegaissocalculadassobreafolhadepagamentosdetodososempregados doestabelecimentocontribuinte,pertencente,porsuavez,categoriaassistidapeloServioSocial Autnomorespectivo.Porexemplo,deacordocomo1,artigo3,domencionadodecretolein. 9.403/46,quecriouoServioSocialdaIndstriaSESI,arespectivacontribuio[...]serde2% sobre o montante da remunerao paga pelos estabelecimentos contribuintes a todos os seus empregados.JparaoSENAC,acontribuioserequivalenteaumporcentosobreomontante da remunerao paga totalidade dos seus empregados (art. 4, DecretoLei n. 8.621/46). A ConstituioFederal,artigo240,recepcionouessascontribuiesparafiscais.

2.1.1

DivergnciasdoutrinriasquantoaoregimejurdicoaplicvelaosServiosSociais Autnomos

Oprprioconceitodeentidadesparaestataisgeracertaconfusonomeiodoutrinrio.No seriaespantososeconstatssemosaexistnciadealgumasdiscordnciasquantoacertosatributos dosServiosSociaisAutnomos. Defato,devidoasuanaturezapeculiardeserementesprivadoscomadjetivospblicos,visto

4 Ibidem.p.16;

atuaremaoladodoEstadonaexecuodeatividadesdeinteressecoletivo,surgemalgumasdvidas quantoaoregimejurdicoaquedevemsesubmeter.Afinal,atquepontodevesertratadocomo entidadesdenaturezaprivadae,seporoutrolado,aproximamse,porsuascaractersticas,dosentes denaturezapblica? As principais dissidncias concentramse nos seguintes pontos: quanto natureza das mencionadassubveneslegaisauferidaspelosentesdosistemaS;quantoaplicabilidadedaLeide Licitaes(Lein.8.666/93)dosentesAdministrativosssuascontrataesequantoexignciada regra do Concurso Pblico para admisso do seu pessoal. Passaremos, apenas, a relatar os argumentosutilizadosporcadacorrenteemcadadissidnciadoutrinria. 2.1.2Divergnciaquantonaturezadassubveneslegaisqueauferem

Comoexplicitamosacima,osServiosSociaisAutnomosrecebemsubvenes,ouseja, auxlios pecunirios determinados em lei, calculados sobre a folha de pagamentos do total de empregados do estabelecimento contribuinte. Essas subvenes so recolhidas pelo rgo previdencirio(INSS)erepassadasaosistemaS. Exemplificativamente,citamosqueaoSESIdestinadoopercentualde2%(doisporcento) dovalorpagoatodososempregadosdedeterminadaindstria;aoSENAC,1%(umporcento)do valorpagoaosempregadosdoestabelecimentocomercialcontribuinte;entreoutros. Renomadosdoutrinadoresafirmamcaracterizaremtaissubvenescomodinheiropblico devido,principalmente,:
[...] expressa previso legal das contribuies; alm disso, essas contribuies no so facultativas,mas,aorevs,compulsrias,cominegvelsimilitudecomostributos;porfim, essesrecursosestovinculadosaosobjetivosinstitucionaisdefinidosnalei,constituindo desvio de finalidade quaisquer dispndios voltados para fins outros que no aqueles. (CARVALHOFILHO,2007,p.473).

Outrasautorizadasvozesdiscordamdetaisjustificativas,argumentando,paratantoqueo sistemaS:
[...]demodoalgumestariagerindodinheiropblico.Realmente,acontribuioqueo mantmnointegraattuloalgumareceitadoEstado.Noprodutodeumatransparncia, que o Estado lhe repassa. Inclusive, porque a passagem dos recursos pelo INSS

meramenteprocedimental.(FERREIRAFILHO,1996,p.16).

OexministrodoSTF,IlmarGalvo,adereaoposicionamentosupramencionadoalegando que,quandooprodutodascontribuiesingressanoscofresdosServiosSociaisAutnomos,este perdeocarterderecursospblicos.(GALVO,s.d,p.18). 2.1.3DivergnciaquantoaplicabilidadedaLein.8.666/93 HojeentendimentopacficodoTribunaldeContasdaUnioqueaosServiosSociais AutnomosnodeveseraplicadaaLein.8.666/93,quetraznormasgeraissobrelicitaese contratosadministrativosnombitodaAdministraoDiretaeIndireta.Isto,segundooegrgio Tribunal,darseiaemvirtudede,primeiramente,osistema S nofazerpartedaAdministrao Pblica,nolhessendo,portanto,dirigidaaregraconstantedoartigo22,XXVII,daCF,ouseja,da obrigatoriedadedalicitao. Assim,sustentaoTCUquenoserialcitoequipararos ServiosSociaisAutnomos aos entes administrativos para que a Lei de Licitaes lhes alcanasse, instituindo procedimentos licitatrioseregrascontratuaisprpriosdosentespblicos. Todavia, alguns doutrinadores discordamde tal posicionamento,defendendo,portanto, a incidnciadaLein.8.666/93aosistemaS. JosdosSantosCarvalhoFilho(2007,p.475),comefeito,asseveraque:

Primeiramente,ofatodeoart.22,XXVII,daCF,aludirapenasadministraodiretae indiretanoexcluiapossibilidadedeolegisladorexigirqueoutraspessoassesubmetam tambmLein.8.666/93.Afinal,seaprprialeiautorizouacriaodetaispessoas,nada impediriaqueinstitussemecanismosespeciaisdecontrole,poisqueafinaltodastmalgum elocomopoderpblico.Dessemodo,oEstatuto,comoLeifederalque,poderiaalargaro alcancedodispositivoconstitucionalparaincidirsobretaisentidades(comoofezrealmente noart.1,pargrafonico5),porissoqueaConstituioemnenhummomentolimitoualei licitatriaapenasspessoasdaAdministraodiretaeIndireta;exigiusetosomenteque paraestassemprehaveriasubordinaoaoEstatuto.

5 Pargrafonico.SubordinamseaoregimedestaLei,almdosrgosdaadministraodireta,osfundosespeciais,

as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladasdiretaouindiretamentepelaUnio,Estados,DistritoFederaleMunicpios.

Atualmente,osServiosSociaisAutnomosutilizamsedosseusrespectivosRegulamentos deLicitaeseContratos,aprovadosatravsderesoluesoriundasdosseusConselhosNacionais. OSESI,porexemplo,guiasepeloRegulamentoaprovadopeloAtoadreferendumn01/2006,de21de

fevereirode2006,doConselhoNacionaldoSESI.OSENAC,por suavez,guiasepeloseuRegulamentoaprovadopelaresoluo801/2001doConselhoNacionaldoSENAC. 2.1.4Divergnciaquantoimposiodaregradoconcursopblico(art.37,II,CF) VriasAesCivisPblicasforamimpetradasnasdiversasvarasdotrabalhodetodooterritrio nacional,peloMinistrioPblicodoTrabalho,emfacedosvriosDepartamentosRegionaisdecadaServio SocialAutnomo,naintenodequefossereconhecidaaimposiodaregradoconcursopblico,constante doartigo37,II,CF,aosistemaS,quandodacontrataodeseupessoal.

Algumas decises em primeira instncia mostraramse favorveis ao posicionamento do MPT,comoaproferidapelaJuzaTitularda1VaradoTrabalhodeCampinaGrandePB,emao contraoSENAIDepartamentoRegionaldaParaba.Vejamosumtrechodadeciso:

Isto posto, rejeito as preliminares argidas na defesa, e acolho em parte os pedidos, inclusive a antecipao de tutela, formulados pelo MINISTERIO PBLICO DO TRABALHO, nos autos da AO CIVIL PBLICA ajuizada em face do SENAI SERVIONACIONALDEAPRENDIZAGEMINDUSTRIAL, reconheoasubmisso doruaosprincpiosinsculpidosnoart.37daCFecondenoesteobservncia,a partirdeento,emsuascontrataesdepessoaldetaisprincpios,devendoparatanto realizarprocessoseletivodotadodecritriosobjetivos.(Grifosnossos)

Outrosrgosjurisdicionais,demaneiraadversa,revelaramsecontraoposicionamentodo ilustrergoministerial,conformeseextraidaleituradadecisoemitidapela6varadoTrabalho dePortoVelhoRO,emaocontraoSENAIDepartamentoRegionaldeRondnia:

Anteoexpostoeoquemaisdosautosconsta,apsrejeitaraspreliminaresdecompetncia da Justia do Trabalho, Ilegitimidade Ativa do MPT, falta de interesse de agir e impossibilidadejurdicadopedido,julgoIMPROCEDENTESospedidosformuladosna presenteaocivilpblicaajuizadapeloMINISTRIOPBLICODOTRABALHODA 14REGIOemfacedeSERVIONACIONALDEAPRENDIZAGEMINDUSTRIAL SENAI,absolvendoodainstncia,convencendomepelanosujeiosnormascontidas noartigo37daConstituioFederaledemaispretensesquetenhamcomofundamentoos parmetros estabelecidos para a Administrao Indireta, conforme fundamentao precedente,quepassaintegraropresentedispositivoparatodososefeitoslegais.

Adivergncianoselimitaesferajurisprudencialalcanando,deigualmaneira,oposicionamento dosdoutrinadores.

DiogodeFigueiredoMoreiraNeto(2005,p.18),emparecerelaboradoaoSESI,defendequearegra doconcursopbliconodeveestenderseaoSistemaS,poisinterpretaesnessesentidoextrapolam:
[...] a imposio de obrigaes pblicas de fazer, que so aplicveis exclusivamente a pessoas da Administrao Pblica, para estendlas quelas entidades privadas de colaborao, comoosoos servios sociais autnomos,desse modocaracterizados no DireitoAdministrativobrasileiro,noobstanteinexistirqualquerdispositivoconstitucional ouinconstitucionalqueautorizeoujustifiqueessaextensointerpretativa

JosdosSantosCarvalhoFilho(2007,p.477),deigualmaneira,sustentainexistir,paraos Servios Sociais Autnomos,obrigao derealizaodeConcursoPblicoparacontratao de pessoal, devendo, o recrutamento obedecer, somente, aos critrios estabelecidos pelas prprias entidades. MariaSylviaZanellaDiPietro (2003,p416), porsuavez,aliaseaoposicionamentodo MPT afirmando que o sistema S est sujeito [...] a normas semelhantes s da Administrao Pblica, sob vrios aspectos, em especial no que diz respeito observncia dos princpios da licitao,exignciadeprocessoseletivoparaseleodepessoal[...].

AnteriormenteproposituradessasdiversasAesCivisPblicaspeloMPT,asentidades integrantesdosServiosSociaisAutnomoscontratavamseupessoalmedianteprocessosseletivos, todavianocomonosmoldesestabelecidosparaaAdministrao(art.37,II,CF).

3.CONSIDERAESFINAIS

AsdivergnciasemtornodoregimejurdicoaoqualdevemsesubmeterosServiosSociais Autnomos,seprivadooupblico,vem,defato,aprimoraroscontornosdessacategoriapeculiarde pessoasjurdicas,conferindomaiorprecisotcnicaquandodoseuposteriorestudoenormatizao. A existncia, supracitada, de posio divergente entre o TCU e alguns doutrinadores, principalmentenoqueserefereaplicabilidadedaLein8.666/93aosistemaS,distanteestdese caracterizarincua. Omesmosedizarespeitodadiscrepnciaentreasopiniesdosdoutrinadoresquanto naturezajurdicadassubveneslegaisauferidaspelomencionadosistema.

Todavia,maiorrelevnciaseconfere,hodiernamente,discussoentabuladanosdiversos tribunais do Brasil,quantoaplicabilidadedaregradoConcursoPblico(art.37,II,CF) aos ServiosSociaisAutnomos,vistoenvolveraprestaojurisdicional,culminandoemsentenas que,defato,fazemseleientreaspartes. Nossoobjetivo,comoexplicitadonoresumodopresentetrabalho,limitouseaexporos mencionadospontosdedissidncia,eximindonos,nessesentido,daemissodeposicionamentos pessoais.

REFERNCIAS

BARRETO,AlexMuniz.Direitoadministrativopositivo.SoPaulo:Forense,2008. CARVALHOFILHO,JosdosSantos. Manualdedireitoadministrativo. 18.ed.RiodeJaneiro: LumenJris,2007. DIPIETRO,MariaSylviaZanella.Direitoadministrativo.15.ed.SoPaulo:Atlas,2003.p416. FEREIRAFILHO,ManoelGonalves.ParecerelaboradoaoSESI.SoPaulo,14/06/1996.

GALVO,Ilmar.ParecerelaboradoaoSESIeSENAI.Braslia,[s.d.],p.18.

MEDAUAR,Odete.Direitoadministrativomoderno.7.ed.SoPaulo:RT,2003.

MEIRELLES,HelyLopes.Direitoadministrativobrasileiro.29.ed.SoPaulo:Malheiros,2004. MOREIRANETO,DiogodeFigueiredo.ParecerelaboradoaoSESIeSENAIem07/10/2005.