Ambito de aplicagio subjectiva do Cédigo dos Contratos Pablicos Pergunta: a quem, a que entidades se aplica 0 CCP? 1, As disposicées fundamentais para esclare- cor a resposta a pergumta que delimita o objecto da nossa intervengao constarn dos arts. 2.°¢ 3.° do Projecto. Nao iremos, todavia, entrar de ime- diato na andlise destas disposigées, comegando por recostlar o quadro de compreensio em que elas se inserem. Na Unio Europeia instalou-se h4 muito uma estratégia hostil & utilizagao das categorias juxi- ico-organizativas do direito administrative de matriz, francesa, Perante a irresistivel tentacéio dos governos de manipular ais categorias, como forma de limitar e condicionar a aplicabilidacle do direito comunitario, sobretudo no dominio das garantias da concorréncia, as instancias co- munitérias vém impondo, nomeadamente nas dixectivas sobre coniratos puiblicos e sobre a re- soluigia judicial dos litigios emergentes destes, uma concep¢io de contrato puiblico que dis- pensa quaisquer exigéncias quanto & natureza juridico-puiblica das entidades que outorgam contratos cujo objecto se prende com a prosse cugdo de interesses piblicos. Trata-se de ama concepgio que desloca 0 centro de gravidade do conceito do plano orgénico-juridico para funcional-econémico. O direito administrativo nacional ~ com al- guma resisténcia e visfvel desconforto -- vem correspondendo’s exigéncias da UE, abdicando progressivamente da tradicional distingao entre pessoas colectivas ptiblicas e pessoas colectivas privadas, sempre queestas prossigam interesses de natureza ptiblica, em concticdes susceptiveis de limitar ou condicionar a concorréncia. Diga- -se em abono da verdade que a utilizagio da per- sonalidade juridica pblica como instrumento pata tragar a fronteira da actividade contratual publica tem sido comofda por outras causas, que ndo apenas a influéncia comunitaria. Nao é este o momento adequado para revi- sitar a problemética da “fuga para o direito pri- vado”. Conhecemse as razbes que conduziram a essa espécie de “deslizamento” da actividade adininistrativa piiblica, nomeadamente a de ca- récter contratual, para o mundo, a0 menos apa~ rentemente, juridico-privado: vontade de esca- par aos controles puiblicos, designadamente de natureza financeira ¢ orgamental, afastamento do estatuto da fungao piiblica, procura de uma acrescida flexibilidade de gestao. ‘Todos estes factores tém atenuado gradual- mente as fronteiras do universo jus-pablico, abrindo carninho para concepqdes da actividade administrativa pablica que substituem as consi- deragdes orgénticas pelas funcionais: agora ape- nas interessa apurar se aquilo que se Faz — @ ja ‘no aquilo quese é— pode ser tido por «ptiblico», entendendo este termo essencialmente no senti- do de vinculado a ideia de autoridade associada ag Estado, Nao obstante a perurbagio que esta perspectiva lanca na dogmatica do direito admi- nistrativo, nem por isso tem sido questionada. Bem pelo contrétio: é cada ver. mais sustentada, promovida e teorizada. 2. Projecto do Cédigo dos Contratos Pabli- cos insere-se, sem surpresa, nesta linha: afinal a iniciativa legislativa — ou, talvez, 0 pretexto“Abita dealing subjtiva do Cigo das Contato Pabicos legislativo ~foi a transposigio de direito comu- nitério. © ponto de partida foi a transposigio, das Directives n.% 2004/18 /CE e 2004/17/CE, do Parlamentoe do Conselho, modificadas pela Directiva n.° 2005/51/CE, da Comissio, ¢ recti- ficadas pela Directiva n 2005/75/CE. ‘Assim se compreende que no preambulo se liga que relatioamente ao ambito subjective das re- gras decontratagdo priblica, a novidade fundamental diz respeito i rigorosa transposigio da nogo comuni- Adria de “organism de direito publica”, introduzida de forma a acomparthar o entendimento que tem sido veiculado pela jurispradéncia comunitaria e portw- _guesa, Promove-se, pois, « sujeigio das entidades instrumentais da Administragio Pablica as regras dos procedimentos pré-contratuais priblices. E esta ideia de entidade instrumental da Administra- de Pablica que ilumina o ambito de aplicacéo subjectiva do projecto. E particularmente significativa a referéncia & rigorosa transposigao da nogdo comunitaria de “orga- niismo de direito publico”. Na verdade, a tradigéo portuguesa nesta matéria pode ser qualificada de quase tuclo, menos de rigorosa e fie. ‘A doutrina nacional mais significativa nao hesita em acentuar o desvirtuamento do direito ‘comunitério de que aponta como exemplos para- digméticos 0 DLn. 358/99, de 17/12, diploma legal portugués que procedeu a transposicao da Directiva n.° 80/723/CEE, revista pela Directi van 93/84/CEE, e 0 DL ne 197/99, de 8/6, que transpés para o nosso ordlenamento jurfdi- co a Directiva n° 92/50/CEE e a Directiva n° 93/39/ CEE, ambas modificadas pela Directiva n° 97/52/CEE () () Ct, Fausto be Quapzas, “Servigo Pablico e Direito Comunitévio", in Os Caminhos da Privatizagio de Admins trago Pilea, p. 279 esegs.; O20 CARLOS AMARAL F ALM A, “Os organismas de direito priblico ¢o respective veg ime de conteatagto: am caso de levantamento do véu in Estudos em Homenagem do Professor Dowior Marcello Caetano no centenrio do ser nescinnenta, 2098, pp. 633.€ segs, 19 Nestes exemplos estdo, sobretudo, em causa: 1a) No primeiro caso, 0 afastamento do con- ceito nacional de empresa puiblica relativamente ‘0 conespondente conccito comunitétio, inscrito no art. 2.° da Directiva n.° 80/723/CEE @; b) No segundo caso, precisamente a falta de correspondéncia entre 0 conceito comunitario de “organismo de direito piblico” ¢ 0 conceito na- cional, inserito no art. 3.° do DL n# 197/99, de pessoa colection sem natureza empresatial”. ‘A pretendida rigorosa transposigdo da nogi0 comumitdria de “organismo de direito puiblico” con- duzitt os autores do Projecto a escreverem, no no 4 do art. 2°, que para as efeitos do disposto na subalinea i) da alinea a) do n.° 2 sito consideradas pessoas colectivas criadas especificamente para sa- lisfazer necessidades de interesse geval, sem carécter industrial ou comercial, designadaraente as empresas piiblicas dos sectores empresariais do Estado, das re- gies eutdnomas ou das autarquias locnis cua activi- dade econémica se nio submeta & I6gica do mereado eda liore concorréncia, por force da especial relagto que mantém, directa ou indirectamentte, com as en- tidades referidas no 1.° 1 Os autores do projecto procuraram fazer assentar a delimitagao do ambito subjective de aplicacao do texto, por via da definigéo de entidade adjudicante, na contraposigao entre @ actuagio do Estado no exercicio de autoridade £2) Che Fausto pe Quannos, et, pp. 295 2 297, (0) Note-se que no acdrdio do Supreme Tribunal Ad: ministrative, 2* Seegio, de 10 de Dezembro de 2003, re: lative a umn caso de tributacio da Camara Municipal do Porto en TVA snbre as rcellas dos parcsimelros e dos par~ ques de estacionamenta, ¢ Tribunal, apis obter a resposta io pracesso de reenvio para e Tribunal de Justiga a que havia procedido, entendeu, contea a doutrina que havia sido sustentada pela Fazenda Piblica, que, no caso, a Ca- mata havia setuado coma um orgonismo de dirito priblico, no exercicio de actividades cortespondentes a essa. qua Tidade, o que excluisia a tibutagao emt IVA, 36 devida se aquela tivesse actuado como qualquer agente de mercado, Nao actuar como win agente de mercado trac ideia kdenti- caa de actvidadeeconsmice io submetida Tien do mescado dolore concernpiiblica e 0 exercicio pelo mesmo Estado de ac- tividades econémicas de cardcter comercial ou, industrial, contraposigao essa consolidada no diteito comunitério desde o Actirdo Diego Cali do Tribunal de Justiga. Como escreve JoA0 CARLOS AMARAL & Ato Da, uma entidade satisfaz necessidades de interesse geral com cardcter industrial ow comercial sempre que actue no mercado muma situagao de livre ¢ plena concorréncia com outros operadores econémicos pri- vados....O critério da actuagio em Itore concorrénci apresenta-se assim como a explicagao do conceito de “organism de diveito pablico”... (), Econtinua: se uma entidade dependente da Administragado Pribl- ca dispe de beneficios ou privilégios concedidos por cesta para o exercicio da sua actividade, é mais do que evidente que existe wna vinculagdo que a obriga a submeter-se globalmente as normas que disciplinam 0 contratacio da propria Administragio Publica conceito de “organismo de direito publica” cons- titui pois wm conceito funcional destinado a evitar quaisquer restrigies quanto ao dmibito subjectivo de aplicagio des prOprias directions (9, Gragas & generosa partilha de informagao do Dr; Joao Cantos AMARAL F ALmEiDA, ficdmos a saher, nao com total surpresa, queo legislador terd eliminado do texto do n.* 4 do art. 2.° das frases: a frase desig nadamertte as empresas priblicas dos sectores empresaviais do Estado, das regibes au- 6nomes ow das autarquias locnis e a frase por forca da especial relagio que mantém, directa ou indirecta- mente, com as entidades referidas no 1.° 1. 6 por ingenuidade nao se compreenderia o sentido da eliminagao: trata-se de evitas, uma vex mais, a “perigosa” clarificagao do conceito comunitério. Eliminados, por um lado, a exem- plificagao, por outro, a explicitagao da ligacao, directa ou indirecta, com pessoas colectivas pUiblicas, sobrevive apenas a referencia, bem mais vaga, a empresas cuja actividade econdmica 9 Op. cit, pp- 639-640, ©) Op. ct, pp- 642-640, n se no submeta i Kigica de mercado ¢ da livre con- corréncia. A tinica conclusdo possivel € a de que o le- gistador continua a pretender iludir 0 Ambito de aplicagao subjectiva do direito comunitério, deixando espaco livze para a manipulagio con- ceptual baseada nos conceitos do direito admi- nistrativo nacional. Joga assim no continuado equiivoco quanto & natureza de certas entidades institufdas pelo Estado: para determinadas fi- nalidades, trata-as como entidades a si alheias, com que nada tem a ver (para a determinagio do défice orgamental, nomeadamente); para utras finalidades, trata-as coma emanagao suua (para evitar ou “adogar” a concorréncia, desig- nadamente). 3. Comegamos por observar as epfgrates dos dois artigos: entidades adjudicantes, a do art. 2°, contraenies priblicos, a do att.3.°.O que conduziu 08 autores do Projacto a esta dicotomia? Aexplicaggo comega a ser fornecida logo no no 1 do art, 1° do Projecto: aqui se conttapdem 4 disciplina apliadvel a contratagdo piblica e 0 regi ime substantivo dos contratos puiblicos que revistam a natureza de contrato administrative, A disciplina referida 6 aplicavel & formacao de quaisquer contratos pablicos que sejam ce- lebrados pelas entidades adjudicattes mencio- nadas no art. 2.° do Projecto; jé 0 regime subs- fantive dos contratos piblicas somente se aplica aos contratos que revista @ natuvezn de contrato administrativo. Ousseja: enquanto aos contraentes priblicos 80 aplicaveisas disposigées da Parte Ie da Parte Il do futuro Cédigo—abrangendo, pois, tanto o re- gime procedimental relativo a fase da formagio do contrato, como o regime substantive ja as entidades adjudicantes que nao sejam contraentes, pablicos somente se aplica aquele regime pro- cedimental, constante da Parte IL Na verdade, a dicotomia tem uma razao sim- ples:na esteira de uma tradigdo que, nao obstan- te as seus muitos criticos, entre os quais eu pré-Anita de aplicto sujpetin do Cage ds Contato: Publics prio, se tem vindoa manter no direito adminis- trativo portugués, trata-se de uma homenagem a suposta autonomia conceptual do contrato aciministrativo. Como se explica no preambulo do Projecto, a Parte IIL ~ Regime substantivo dos contratos administrations -, apenas se aplica 208, contratos pitblicos que revistam a natureza de contrato administrative deixando-se, desta forma, ‘2 margem do mesmo instrumentos contratuais cuja fs de formagio se encontra sujeita 2s regras estabe- lecidas na Parte Il do Cédigo, Dito por outras pala- vras: assim se reacende o fogo da distingao, que muitos julgavam moribunda, entre os contratos administrativos¢ os chamados contratos privades da Administragio Publica 4, O art. 2.° do Projecto delimita 0 universo das entidades adjudicantes de contratos publi- cosem fungao de varios critérios, situando-se na linha da formulagao ja utilizada no Codigo de Processo nos Tribunais Administrativos. Nas alineas a) ae) do n.* 1 do artigo encon- tramos a enumeragio das entidades dotadas de personalidade juridica péblica, aquelas que @ doutrina tradicional consicerava integrarem @ ‘Administeagio Pitblica em sentido organico () o Estado, em sentido juridico-administrativo, as, regides autOnomas, as autarquias locas, os ins litutos piiblicos e as associagses publicas. Substituindo o critério juridico da persona- lidade juridica publica por um eritério de base econémica ~ 0 financiamento puiblico maiorita- vio ~ ou por um critério assente no controlo pit- blico dos centros de decisto -, aalinea/) adiciona Aquelas entidades puiblicas as associagdes cons- titufdas nos termos da lei geral, desde que se- jam maioritariamente financiadas por cinheizos piiblicos ou sejam dirigidas, administradas ow controladlas por agentes designados por pessoas colectivas puiblicas; todas estas entidacles 161 ico-privado. naturalmente, estatuto ju (0 Chr, Dito Freras oo Amanat, Curso de Divito Adri istrative, vo. 1,2 ed, Coimbra, 1994, pp. 36-37 i | | | | | On22 do art. 2° do Projecto acrescenta as entidades adjudicantes a mencionadas uma ex- tensa lista deentes, cuja base légica procurémos, surpreender. © financiamento piiblico mai tério ¢ a administragdo, direcgao ou 0 control piblico parecem constituir, conjuntamente, 0 critério fundamental subjacente as alineas b) ¢ o) deste niimero, J4 no que respeita a alinea @), conflui com aqueles critétios um terceiro: 0 propésito subjacente A criagao do ente, que tera necessariamente tido em vista a satisfagao de ne- cessidades de interesse geral, sem cavdcter industrial ‘ow comercial (v. supra. On.°3 do art. 2° do Projecto inclui no con- ceito de entidade adjudicante qualquer ente néo abrangido nas previsdes anteriores que, independentemente da sua natureza, beneficie desituagées que o legislador descreve de forma bastante complexa mas que, en nosso entender, se reconduzem a uma ideia base, cara ao direito comunitério: quando uma entidade que promo- ve a celebragao de um contrato se encontre em. condig6es privilegiadas, ou seja, condigdes que constituam ou possam constituir uma ameaga para aconcorréncia (’, desde que isto ocorra nos, sectores da agua, energia, transportes e servigos postais, as normas do futuro Cédigo ser-lhe-80 apliciveis. Finalmente, 0 n° 4 do art. 2.°tinha 0 props silo de esclarecer o sentido da expresso criadas especificamente para satisfazer necessidades de in- teresse geral, sem carter industrial ox comercial, constante da alinea a), i), don 2, Bfazia-o por forma a incluir no universo das entidades adju- dicantes as empresas piiblicas do chamado sector empresarial priblico (abrangendo as empresas do €) Come refere Jose Caras Anasat.« Aussie, sagt na pessoa coletion publica que jarticipn na entidade eos causa compensa aqueles prejuies fnanceiras, existe 0 isco de que, na celebragio de contatos essa enidade deive ce se guiay por consideragies jruawsrte econonnicas, determines dessa foro wena quer dos prinipios da lone cireulego de merc vias de preslag de seraigs,destrtunnda.a lise concorrécia mop. dit, p.642Estado, das regides aut6nomas e das autarquias locais), desde que a respectiva actividade se nae submeta @ l6gica do mercado eda livre concorréncia, por forca da especial relacio que mantém, directa ow indirectamente, com pessoas colectivas puiblicas ‘0u com outras entidades que sejam maiorita- riamente financiadas por funds pablicos ou estejam sujeitas a controlo piiblico, Jd sabemos que a disposigao do Projecto nao vingaré, De todo o modo, convém recordar que a previsio normativa, tendo em conta 0 quadro legal ~ integrado pelo DL n.° 588/99, de 17/12, € pelo DL n° 58/98, de 18/8 -, cobritia, pelo menos, as seguintes hipéteses: @) Entidades pablicas empresariais, que dis- poem de personalidade juridica pitblica; b) Sociedades comerciais de que o detenha a maioria do capital ou dos direitos de tado voto ou em que tenha o direito de designar ou de destituir a maioria dos administradores ou dos membros do érgao de fiscalizagao; © Empresas pablicas municipais, sociedades cujo capital é totalmente detido por um munic pio ow associagéo de municipios; 4) Empresas de capitais piblicos, socieclades cujo capital 6 totalmente publico, detido por um mnuinicipio ou associagao de municipios e por outras entidades piiblicas; ©) Empresas de capitais maioritariamente puiblicos, que associam capital de um manictpio ‘ou associagéo de municipios a una participagao minoritéria de capital privade. Note-se que o sector empresarial putblico in- clui ainda as empresas priblicas das regides au- ténomas, ndo havendo por enquanto diploma espectfico que as reguile 5, Analisemos agora o art. 3.° do Projecto, disposigao que esclatece o conceito de contraen- te piblico Segundo o disposto na alinea a) don.’ 1, si0 contraentes piiblicos as entidades referidas no ne? 1 do art. 2°, ou seja, as entidades que dis- poem de personalidade juridica priblica 13 Jusnca Aameruarnan 6 © Jao! Agosto 2007 Passemos @ alfnea b) don. 1 do art. 3.° do Projecto Segundo esta disposigéo, sao contraentes pit- blicos quaisquer entidades que, independentemente da sua natureza pliblica ou privada, celebrem contratos noexercicio de fungdes materialnente administrations. Ora, esta frase abrange seguramente as pessoas colectivas privadas envolvidas no exercicio de actividade administrativa ptiblica - sociedades andnimas de capitais piiblicos, empresas conces- siondtias de servigo puiblico, instituigées particu- lates de solidariedade social, Resta a n.° 2.do art. 3.° do Projecto. ‘So ainda contraenies priblicos as entidades adjus- dicantes referidas no n.°2 do artigo anterior sempre que os contratos por si celebrados sejant, por vortade ddas partes, qualificatos como contratos administrati- os ou submetidos.a wm regime substantive de direito priblico, dispoe este preceito. A fonte inspiradora da parte final desta nor- ma dbvia:aalineafidon.* I doart.4.° do ETAR, Esta disposigdo inclui no ambito da jutisdigao administrativa as quesiées relativas a interpre- tacdo, validade e execugio de contratos que pre- ‘enchamn certas condlighes © que as partes tenhan expressamente submetide a um regime substantive de dieto pribtico, No quese refere & primeira parte, nao encon- tramos antecedentes: trata-se, em reafirmacao to jf disposto na alinea a) don. 5 do art. 1° do Projecto, de dispor que sao contraentes pitblicos os outorgantes dle contratos que eles préprios quatifiquem como administrativos Suscitam-se-nos duas observagies finais. A primeira, regista 0 regresso ao palco do conirato avdninistrativo, terminologia que havia sido abandonada na Reforma da Justiga Admi- nistrativa de 2002, como notou, nomeadamente, Mania JoAo EstorNinto (*), Gorada que foi a in- tengdo do autor do Projecto que viria a estar na (© Chi "A Reforma de 2002 ¢ o amnbito da jurisdigio atministrativa”, in CJA, 1°35, pp. 3 segsAnite de apa eubjective dla go due Contos Plios origem daquela reforma — que, recorde-se, era a de atribuira jurisdigao administrativa compe- tencia para a resolugdo de conflitos relatives a quaisquer contratos da Administragao Pablica, independentemente da sia qualificagto justdi- ca, renascem agora os velhos contratos admi- istrativos, ‘Ao conirério da prudente contengio quali- ficativa do Estatuto dos Tribunais Administra- tivos ¢ Fiscais ~ 0 legislador de entao tera en- tendido, avisadamente, que Ihe cabia legislar ¢ nfo tomar partilo por semanticas cada vez. mais controversas e discutiveis, tarefa que deveria ser deixada ao debate entre a doutrina jus-admi- nistrativa — os autores do Projecto optaram por cettificar a existencia de contratos administra tivos, fazendo recordar a frase habitualmente atribuida aos espanh6is a propésito da existén- | | i | | | “4 cia de bruxas: ninguém parece saber a0 certo 0 que € um contrato administrative e 0 que é que odistingue, na sua esséncia, de um contrat nao administrative da Administragio ~ mas lé que existem contratos administrativos, existem! Curiosamente~e esta 6a segunda observa~ 80-0 contrato administrative renasce no meio da maior confusdo conceptual: pode dizer-se, com base no ogo intermédio da alfnea a) do ne 5 do art. 1° do Projecto, que agora é contrato administrative aquilo que os contraentes entende- rem designar coma contrato administrative. J4h4 muito que vinha sendo diftcil explicar aos estudantes de direito administrative o que é um contrato administrative e comose distingue de um contrato nao administrativo, do tal con- trato privado da Administragao: imaginem o que serd a partir da publicagdo do future Codigo! Todo Caurers: