INSTITUTO SUPERIOR DE CIÊNCIAS E TECNOLOGIA ALBERTO CHIPANDE

FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÓMICAS

ENSINO à DISTÂNCIA

CI|ÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO

DISCIPLINA: INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA POLÍTICA

TUTOR: AGOSTINTO JOSE JOAQUIM

Índice
1. Introdução ................................................................................................................................... 4

2. Para Compreender “Políticas Públicas” ...................................................................................... 5

2.1 Elementos .............................................................................................................................. 5

2.2 Objetivos ............................................................................................................................... 6

3. Sistema Político .......................................................................................................................... 6

4. ESTADO, SOCIEDADE CIVIL E POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................... 7

4.1 Visões do Estado ................................................................................................................. 10

5. CONCEITO E OBJETIVO DA ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS .............................. 11

6. Políticas públicas: conceitos e elementos relacionados ............................................................ 14

6.1 Policy Sciences como um “novo” campo de conhecimento ............................................... 14

6.2 Sentidos da política: polity, politics e policy ...................................................................... 15

6.3 O que são políticas públicas? .............................................................................................. 16

6.4 Elementos que formam os conceitos de políticas públicas ................................................. 18

6.5 Estrutura de decomposição das políticas públicas .............................................................. 21

7.1 Atores e como influenciam as políticas públicas ................................................................ 23

7.2 Arenas de políticas públicas ................................................................................................ 24

7.3 Recursos de poder e Repertórios de ação ............................................................................ 24

7.4 Tipos de atores .................................................................................................................... 26

7.5 Políticas e políticos eleitos .................................................................................................. 27

7.6 Burocratas............................................................................................................................ 28

8. Grupos de interesse ................................................................................................................... 29

8.1 Partidos políticos ................................................................................................................. 30

8.2 Beneficiárias e beneficiários das políticas públicas ............................................................ 30

9. Ciclo de políticas públicas ........................................................................................................ 33

9.1 Modalidade de Políticas Públicas ........................................................................................ 37

9.2 Formas Diferentes de Encarar as Políticas Públicas ........................................................... 38

9.3 Dimensões Atuais das Políticas Públicas................................................................................ 39

9.4 Políticas Públicas como Processo ........................................................................................... 40

9.5 Tipos de Politica Publica ..................................................................................................... 40

9.6 Introdução aos conceitos sobre avaliação de política pública ............................................. 41

9.7 Tipo de avaliação ................................................................................................................ 42

Referências Bibliográficas ............................................................................................................ 43

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1. Introdução
Com um conceito claro de políticas públicas, todos entendem a linguagem usada. Vamos
indicar alguns elementos do conceito, delimitar sua abrangência em termos de esfera de poder
político (nível federal, estadual, municipal) e de conteúdo temático (política econômica, social –
saúde, educação, assistência social etc.).
Procura-se também entender o processo que vai de sua formulação à avaliação dos
resultados e como os movimentos populares podem dele participar, seja para tentar influir nas
políticas já em vigor, seja para apresentar alternativas que possam atender aos interesses da maioria
da população.
Para interferir diretamente nesse processo, sobretudo no nível local, procura-se identificar
as possibilidades e espaços existentes, as dificuldades e limites da atual prática, as contradições do
projeto de municipalização e descentralização e as indicações de caminhos para se construir
propostas articuladas de políticas de desenvolvimento integrado e sustentável. Neste artigo temos
como os principais objectivos. Estudar os conceitos de políticas públicas, detalhar os elementos
comuns que formam os conceitos, conhecer a estrutura de decomposição das políticas públicas.

Para a materialização deste artigo, averiguamos o método bibliográfico e métodos

analíticos, onde o método bibliográfico constituiu na recolha de informações relacionados ao tema,
baseando-se em materiais já elaborado constituídos principalmente por livros, artigos científicos e
textos retirados da internet (PDFs) e o método analítico constituiu em análise e síntese dos
materiais usados.
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2. Para Compreender “Políticas Públicas”

2.1 Elementos
“Políticas públicas” são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras
e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre atores da
sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em
documentos (leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que normalmente
envolvem aplicações de recursos públicos. Nem sempre porém, há compatibilidade entre as
intervenções e declarações de vontade e as ações desenvolvidas. Devem ser consideradas também
as “não-ações”, as omissões, como formas de manifestação de políticas, pois representam opções
e orientações dos que ocupam cargos.

As políticas públicas traduzem, no seu processo de elaboração e implantação e, sobretudo,

em seus resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo a distribuição e
redistribuição de poder, o papel do conflito social nos processos de decisão, a repartição de custos
e benefícios sociais. Como o poder é uma relação social que envolve vários atores com projetos e
interesses diferenciados e até contraditórios, há necessidade de mediações sociais e institucionais,
para que se possa obter um mínimo de consenso e, assim, as políticas públicas possam ser
legitimadas e obter eficácia.

Elaborar uma política pública significa definir quem decide o quê, quando, com que
consequências e para quem. São definições relacionadas com a natureza do regime político em
que se vive, com o grau de organização da sociedade civil e com a cultura política vigente. Nesse
sentido, cabe distinguir “Políticas Públicas” de “Políticas Governamentais”. Nem sempre
“políticas governamentais” são públicas, embora sejam estatais. Para serem “públicas”, é preciso
considerar a quem se destinam os resultados ou benefícios, e se o seu processo de elaboração é
submetido ao debate público.

A presença cada vez mais ativa da sociedade civil nas questões de interesse geral, torna a
publicitação fundamental. As políticas públicas tratam de recursos públicos diretamente ou através
de renúncia fiscal (isenções), ou de regular relações que envolvem interesses públicos. Elas se
realizam num campo extremamente contraditório onde se entrecruzam interesses e visões de
mundo conflituantes e onde os limites entre público e privado são de difícil demarcação. Daí a
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necessidade do debate público, da transparência, da sua elaboração em espaços públicos e não nos
gabinetes governamentais.

2.2 Objetivos
As políticas públicas visam responder a demandas, principalmente dos setores
marginalizados da sociedade, considerados como vulneráveis. Essas demandas são interpretadas
por aqueles que ocupam o poder, mas influenciadas por uma agenda que se cria na sociedade civil
através da pressão e mobilização social.

Visam ampliar e efetivar direitos de cidadania, também gestados nas lutas sociais e que
passam a ser reconhecidos institucionalmente.

Outras políticas objetivam promover o desenvolvimento, criando alternativas de geração

de emprego e renda como forma compensatória dos ajustes criados por outras políticas de cunho
mais estratégico (econômicas).

Ainda outras são necessárias para regular conflitos entre os diversos atores sociais que,
mesmo hegemônicos, têm contradições de interesses que não se resolvem por si mesmas ou pelo
mercado e necessitam de mediação.

Os objetivos das políticas têm uma referência valorativa e exprimem as opções e visões de
mundo daqueles que controlam o poder, mesmo que, para sua legitimação, necessitem contemplar
certos interesses de segmentos sociais dominados, dependendo assim da sua capacidade de
organização e negociação.

3. Sistema Político

Como esclarecem Ham e Hill (1993), citando Wildavsky (1979), a política pública não se
refere apenas ao processo de elaboração da política (tomada de decisões), posto que, ao tempo em
que é processo, também é produto deste.

Dessa forma, é possível discutir, mesmo com certas limitações, as complexidades do

sistema político e seu processo de tomada de decisões, utilizando-se do enfoque sistêmico de
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Easton (1953, 1965a; 1965b apud Ham & Hill, 1993), o qual cria a ideia de um "Sistema Político",
conforme a figura abaixo.
Figura 1: Modelo simplificad o do sistema político

Ambiente Ambiente

Demandas
Entradas SISTEMA Decisões e Ações
Saídas
Apoio POLÍTICO

Ambiente Ambiente

Fonte: Easton (1965a), citado por Ham e Hill (1993, p. 29).

O "Sistema Político" apresentado acima é composto por inputs (entradas ou perguntas) e
outputs (saídas ou respostas). As entradas estariam representadas por demandas e apoio. As
demandas envolveriam ações de indivíduos e grupos na busca de alocação de recursos para atender
seus interesses. Como exemplo de demandas, podem-se citar as [...] reivindicações de bens e
serviços, como saúde, educação, estradas, transportes, segurança pública, normas de higiene e
controle de produtos alimentícios, previdência social, etc. Podem ser, ainda, demandas de
participação no sistema político, como reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso
a cargos públicos para estrangeiros, organização de associações políticas, direitos de greve, etc.
Ou ainda, demandas de controle da corrupção, de preservação ambiental, de informação política,
de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes públicos e privados, etc. (Rua,
1997, p. 2).

4. ESTADO, SOCIEDADE CIVIL E POLÍTICAS PÚBLICAS

É importante frisar, inicialmente, que a política pública não se refere apenas às questões
que envolvem a sua formulação, ou seja, a partir dos desdobramentos da aplicação dos recursos,
dos seus aspectos jurídicos, da legitimidade ou apenas como atributo do Estado. Mas deve-se
debater também a sua historicidade, o surgimento das ideias e dos atores envolvidos. Afinal, é da
relação entre atores1, como o Estado, classes sociais e a sociedade civil, como explica Boneti
(2007), que surgem os agentes capazes de definir a política pública. Além disso, como bem observa
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Dias e Matos (2012), uma cooperação entre os atores envolvidos, de forma participativa e dialógica
é essencial no processo de implementação de uma dada política pública.

Essa relação entre Estado, classes sociais e a sociedade civil se deu, segundo Battini e Costa
(2007), a partir do século XX. Nesse período, conforme os autores, o Estado deixou de ser
entendido apenas como instrumento de dominação capitalista e passou a ser visto como o resultado
da organização política de uma sociedade de classes e seus conflitos de interesses. Nesta seara,
entram as políticas públicas, marcadas por esses conflitos e disputas de interesses, onde se
materializam o poder do Estado, paralelo ao pacto político firmado na sociedade (Battini & Costa,
2007).

As políticas públicas são, assim, instrumentos para efetivar os direitos do cidadão,

intermediando o pacto entre o Estado e a sociedade. Não há, entretanto, certeza de que os direitos
sociais sejam efetivados, pois tudo irá depender da maior ou menor representatividade que cada
segmento representado possui.

Adicionalmente, como ressalta Boneti (2007), a definição das políticas públicas também é
determinada pelos interesses das elites globais, a exemplo do Fundo Monetário Internacional e da
Organização Mundial do Comércio. Esses órgãos interferem na elaboração das políticas públicas
dos países periféricos, prevalecendo-se do poder econômico, por meio de empréstimos, fazendoos
adotar modelos homogêneos de desenvolvimento econômico e social no atendimento aos
interesses da elite.

As elites, portanto, se utilizam de diferentes estratégias para ganhar poderes e, assim,

interferirem no caráter e na operacionalização das políticas públicas. A própria ideia de centro e
periferia reforça o caráter de verdade assumido pelo setor economicamente dominante. Logo, tem-
se o centro com mais condições quanto aos aspectos tecnológicos e de desenvolvimento social,
impondo um modelo elitizado como padrão de vida e da verdade, sendo, tal concepção,
incorporada pelos setores pobres no sentido de tentar atingir o mesmo modelo.

O modelo referencial para igualar as diferenças, adotado pela estrutura de poder atual, é a
tecnologia, conforme Boneti (2007). Ou seja, o que passa a prevalecer é a regra da competência
tecnológica, com vistas à adoção de políticas públicas de inovação tecnológica, como sendo as de
maior impacto social, o que vem a beneficiar uns segmentos em detrimento de outros. A partir
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dessas regras - regras de exclusão -, selecionam-se certas questões da agenda política, que passam
a receber mais atenção em detrimento da omissão de outras.

O progresso tecnológico começa, então, a ser utilizado como referencial de

desenvolvimento e um fator ideológico da concepção de que esse seria o caminho para o bemestar
social. Entretanto, as políticas de desenvolvimento tecnológico focam o benefício de segmentos
sociais que dispõem de recursos econômicos e tecnológicos, o que deixa outros fora da agenda
política. O problema gerado por esse modelo padronizado pelas elites refere-se à questão da
igualdade, o que, na concepção de Boneti (2007), não se estabelece pela maioria, mas toma por
base o padrão imposto pela classe dominante da sociedade capitalista e gera desigualdade.

Observa-se, assim, que representantes da sociedade civil organizada, como ONGs e

movimentos sociais, assumem papel fundamental no sentido de impedir que as práticas sociais
impostas pelas classes dominantes em conflito com os interesses da sociedade não se conformem
por meio das políticas públicas. Ademais, os atores locais são importantes no processo de
elaboração e operacionalização das políticas públicas para que não sejam executadas apenas em
função do interesse de grupos dominantes.

Ressalta-se que, durante o ciclo da política pública, ocorre o envolvimento de diferentes

pessoas e instituições, cada qual inserindo um pouco de seus interesses particulares quando da
implementação da política.

Portanto, a política pública, desde sua elaboração até a sua operacionalização, segue um
ciclo inerte num contexto social, onde há conflitos e necessidades a serem harmonizadas. O que,
segundo a abordagem de Boneti (2007), é o resultado da dinâmica de jogo de forças que se dá no
âmbito das relações de poder, com a participação de grupos políticos, econômicos, classes sociais
e demais organizações da sociedade civil.

Levando-se em consideração esses aspectos, entender as visões que modelam as relações

entre Estado e sociedade, torna-se mais uma etapa essencial à análise de uma política pública.
Portanto, abordaremos, a seguir, as visões pluralista, marxista, elitista e corporativista.
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4.1 Visões do Estado

Ham e Hill (1993) apontam quatro corpos teóricos que buscam explicar as influências do
Estado e dos fatores sociais no desenvolvimento de políticas públicas: são as visões pluralista,
marxista, elitista e corporativista.

A teoria pluralista, segundo Dahl (1961), citado por Ham e Hill (1993, p. 47), "aponta que as fontes
de poder estão distribuídas de forma desigual, mas de forma ampla entre indivíduos e grupos,
dentro da sociedade". Logo, para essa teoria, nenhum indivíduo ou grupo é destituído de poder,
mas sua entrada na agenda política dependerá de seus recursos e dos seus grupos de pressão. Aliás
a representação das ideias por meio de grupos de pressão, segundo Ham e Hill (1993), pode
mostrar-se como umas das faces da democracia e desempenhar o papel de representação de
interesses específicos.

Esse ponto de vista, no contexto britânico, foi relatado por Richardson e Jordan (1979 apud
Ham & Hill, 1993) que afirmam que, na Inglaterra, determinadas políticas públicas entram na
agenda por influências de grupos de pressão que negociam com as agências do governo. Nos
Estados Unidos, como explicam Ham e Hill (1993), esses grupos também são vistos como centrais
na teoria pluralista. Além disso, acrescentam os autores, no Estado de bem-estar, de forma similar,
o governo passou a consultar e negociar com grupos organizados (de pressão) no intuito de obter
apoio e voto.

Quanto à teoria elitista, contrapõe-se à pluralista e, no Estado moderno, explicam Ham e

Hill (1993), está ligada à centralização de poder nas mãos de uma elite política (burocratas,
militares, aristocratas e empresários). Dessa forma, na visão de Mosca (1939 apud Ham & Hill,
1993, p. 50-51), existe

[...] uma classe que governa e outra que é governada. A primeira classe,
sempre a menos numerosa, executa todas as funções políticas, monopoliza
o poder e goza das vantagens que o poder traz, enquanto que a segunda, a
classe mais numerosa, é dirigida e controlada pela primeira de uma forma
que é ora mais ou menos legal, ora mais ou menos arbitrária e violenta.

Não obstante as instituições serem geridas por grupos minoritários, é possível a

compatibilidade desse modelo com a democracia pluralista. Isto porque, segundo Ham e Hill
 11

(1993), a competição entre líderes de partidos políticos e elites de grupos de pressão, durante as
eleições, representaria a forma sob a qual a democracia funcionaria no Estado moderno.

Já na visão marxista, o Estado representa o meio para a domínio do poder de determinada

classe, notadamente a burguesa. Ou seja, o Estado serve de instrumento para realização dos
interesses dessa classe. Miliband (1969 apud Ham & Hill, 1993) cita três razões principais do
porquê desse domínio: (i) a semelhança em termos de origem social entre a burguesia e a elite
estatal; (ii) o poder que a burguesia tem como grupo de pressão, seja por intermédio de contatos
pessoais, redes de influência ou mediante a defesa de interesse particulares; (iii) a limitação
imposta sobre o Estado pelo poder objetivo do capital. Assim, essa visão dirige sua atenção ao
cenário econômico da atividade política.

Finalmente, a quarta visão, a corporativista, segundo Ham e Hill (1993), valendo-se das
teorias de Winkler (1976), caracteriza o Estado, frente ao seu relacionamento com o trabalho e o
capital, como dominante e independente de classes ou grupos econômicos. O propósito da teoria é
colocar o Estado na direção do processo de acumulação de capital, ou seja, ele agiria em prol de
determinados grupos conforme sua conveniência.

Observa-se, portanto, como explica Jessop (1982), citado por Ham e Hill (1993), que o
Estado representa um aglomerado de instituições envolvidas em conflito de interesses e que gera
impacto sobre cidadãos. Dessa forma, os elementos apresentados anteriormente, mesmo sem
grande profundidade, visto sua complexidade, são de grande auxílio no estudo sobre Análise de
Política Pública.

5. CONCEITO E OBJETIVO DA ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

A preocupação com as políticas públicas que dá origem ao surgimento da Análise de

Política, segundo Ham e Hill (1993), acentuou-se no início da década de 60, nos Estados Unidos,
e teve origem em duas vertentes de interesse:

1. as dificuldades passadas pelos formuladores de política frente à complexidade cada vez

maior dos problemas com que se deparavam, levando-os a buscar formas para
construção de alternativas e propostas para soluções; e
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2. a atenção de pesquisadores acadêmicos em ciências sociais (ciência política, economia,

sociologia) que passaram a ter interesse em questões relacionadas às políticas públicas
no intuito de aplicarem seu conhecimento à resolução de problemas concretos do setor
público.
Simultaneamente, explicam os autores, as agências governamentais começaram a empregar
analistas políticos com a missão de utilizar técnicas e práticas visando, por exemplo, analisar custos
e benefícios, orçamentos por programas e análise de impacto. Afinal, esse movimento de políticas
públicas prometia soluções para as falhas evidentes ocorridas na administração pública.

No Reino Unido, em meados dos anos 70, de acordo com Ham e Hill (1993), programas de
ensino universitário, pesquisas, jornais e publicações, tiveram como foco as políticas públicas. No
entanto, diferentemente do ocorrido nos Estados Unidos, os analistas de políticas não foram
empregados em escala significativa nas agências do governo.

Na década seguinte, nos anos 80, procuraram-se dispositivos de mercado para resolução de
problemas de alocação social, bem como se buscou a aplicação de técnicas de gestão típicas do
setor privado para solucionar a ineficácia do setor público. Assim, continuou-se o debate acerca
da Análise de Política.

Mas o que é Análise de Política?

Para Rua (2014, p. 20), "uma definição correntemente aceita sugere que a Análise de
Política tem como objeto os problemas com que se defrontam os formuladores de política (policy
makers) e como objetivo auxiliar o seu equacionamento".

Na visão de Wildavsky (1979), citado por Ham e Hill (1993), não se deve perder tempo na
busca de uma definição para Análise de Política, tendo em vista que o termo Análise de Política
representa um espectro de variadas atividades, o que dificulta sua definição. Para esse autor, o mais
importante é praticá-la em vez de defini-la, ou seja, o analista deve estar engajado em ações,
pensando sobre problemas e buscando soluções. Tais soluções deveriam se dar, segundo o mesmo
autor, mediante um processo baseado na criatividade, imaginação e profissionalismo (Wildavsky,
1979 apud Ham & Hill, 1993).

Não obstante, Ham e Hill (1993) consideram de grande importância tentar algum
esclarecimento de termos e conceitos básicos com relação ao tema.
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Análise de Política, para Dye (1976 apud Ham & Hill, 1993, p. 18), “é descobrir o que os
governos fazem, por que o fazem e que diferença isto faz”. Tal esclarecimento, coloca a Análise
de Política num importante papel de, por um lado, aumentar o conhecimento da ação do governo
e, por outro, melhorar a qualidade das políticas públicas. Ou seja, dá uma visão, segundo o autor,
de uma atividade tanto prescritiva quanto descritiva. São características que fazem com que
importantes autores (Lasswell, 1951; Dror, 1971), citados por Ham e Hill (1993), alimentem
grandes esperanças na Análise de Política como forma de melhorar o processo de formulação de
políticas e de redução de problemas sociais.

Pode-se mesmo dizer que os resultados das Análises de Políticas não só podem, como
devem ser aplicados para dar direcionamento às ideias políticas inerentes à solução de problemas
sociais. Afinal, como descrevem Serafim e Dias (2012), a política pública analisada possibilita
uma visão descritiva (o que/como é?), explicativa (por que é assim?) e normativa (como deveria
ser?).

Para esses autores, ao focar no comportamento dos atores sociais e no processo de

formulação da agenda e da política, a Análise de Política busca entender o porquê e para quem
aquela política foi elaborada, e não só olhar o conteúdo da política pública em si. Por isso a Análise
de Política tem uma central preocupação com o processo de construção da política pública, em
especial no que se refere à definição da agenda, podendo determinar as características gerais da
política e refletir a priorização de temas e problemas a serem trabalhados por um governo.

Adicionalmente às preocupações elencadas por Serafim e Dias (2012) e que devem fazer
parte do estudo numa Análise de Política, outras são descritas por eles, tais como:

1. refletir sobre as razões pelas quais a política pública analisada não apresenta
características diferentes;

2. observar, de forma descritiva, explicativa e normativa, acerca das políticas públicas

analisadas, respondendo, respectivamente, às perguntas a respeito de “o que/como é?”,
“por que é assim?” e “como deveria ser?";

3. enfatizar os valores e os interesses dos atores participantes do jogo político, a interação

entre eles, a arquitetura de poder, bem como a tomada de decisões, os conflitos e as
negociações etc. (Serafim & Dias, 2012).
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Por outro lado, não se deve focar a Análise de Política somente em relação aos problemas
já contemplados pela agenda (de discussão) política que irá ser trabalhada pelo governo, sob pena
de excluir questões de interesse daqueles grupos desfavorecidos política e socialmente. Ou seja,
devem-se considerar tanto as decisões tomadas como as não-tomadas, sendo que estas existem

[...] quando os valores predominantes, as regras do jogo aceitas, as relações

de poder existentes entre grupos e os instrumentos de força, separados ou
combinados, efetivamente impedem certas reclamações de se
transformarem em questões maduras que exigem decisões (Bachrach &
Baratz, 1963, p. 642 apud Ham & Hill, 1993, p. 95).

6. Políticas públicas: conceitos e elementos relacionados

6.1 Policy Sciences como um “novo” campo de conhecimento
O termo policy sciences foi criado por Harold Lasswell em 1951 e designa o estudo das
políticas públicas como uma ciência aplicada. Distintivamente dos estudos sobre políticas públicas
desenvolvidos no campo da Ciência Política, as policy sciences representavam a “intenção da
aplicação do conhecimento científico na solução de problemas de políticas públicas” (Andrews,
2005, p. 14). Consiste, assim, numa orientação “explicitamente focada na rigorosa aplicação das
ciências a questões que afetam a governança e o governo” (deLeon, 2008, p. 39).

Para Lasswell (1951), as políticas públicas mereciam ser consideradas um objeto de estudo
próprio. Nesse sentido, ele delineou uma abordagem para a análise das políticas que propunha
observá-las como um processo (policy process), “isto é, um conjunto inter-relacionado de estágios
por meio dos quais os temas e as deliberações fluem de forma mais ou menos sequencial, dos
inputs (problemas) aos outputs (políticas públicas) ” (Howlett, 2011, p. 18).

A delimitação desta área específica de conhecimento pretendia aumentar a racionalidade

das decisões das organizações públicas com vis-tas a “melhorar a prática da democracia” (deLeon,
2008, p. 53). Para dar conta deste empreendimento, as policy sciences conformaram-se como um
campo multidisciplinar, que penetra todas as demais especializações científicas (Lasswell, 1951)
com o objetivo de “incorporar ‘inteligência’ ao processo das políticas” (Andrews, 2005, p. 14). Ou
seja, o campo envolve diversas áreas de conhecimento, especialmente, ciência política, sociologia,
administração, economia, demografia, relações internacionais, direito e psicologia social.
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Segundo C (1951), o objetivo de aprimorar a racionalidade do processo das políticas é o que

faz com que as policy sciences sejam um campo específico do conhecimento. Portanto, a
capacidade das políticas de atingirem seus objetivos e serem efetivas dependeria do grau com que
seu desenho e sua implementação são orientados pelo conhecimento, ambição geral deste campo
de estudos.

6.2 Sentidos da política: polity, politics e policy

Antes de seguirmos para o estudo dos conceitos de políticas públicas, cabe uma explanação
sobre os sentidos atribuídos à política. Em nossa língua, a palavra política é utilizada para designar
diferentes coisas. Por isso, vamos recorrer à língua inglesa para demonstrar três acepções: polity,
enfocando as instituições políticas; politics, os processos políticos; e policy, o conteúdo das
políticas públicas (Frey, 2000).

O conceito de polity tange ao aspecto institucional: às organizações e às regras do jogo que

regem os processos políticos. Por exemplo: o parlamento, os partidos políticos, as organizações
administrativas estatais (ministérios, secretarias, etc.), a Constituição Federal, etc.
O conceito de politics faz referência à atividade política, que é marcada pelo caráter
conflituoso inerente à necessidade de tomar decisões sobre assuntos coletivos em contextos de
pluralidade de atores. Tal diversidade é importante para garantir que diferentes vozes e ideias
possam manifestar-se nas arenas de debate público e influenciar as decisões. São exemplos de
atividade política: negociação, barganha e persuasão.

Já o conceito de policy refere-se às iniciativas de ação pública, isto é, “dispositivos político-

administrativos coordenados [...] em torno de objetivos explícitos” (Muller & Surel, 2002, p. 11).
Aqui o foco está no conteúdo das políticas públicas, nas suas formas de implementação bem como
na avaliação de suas condições de funcionamento, eficácia e efetividade. Quando falamos dessa
dimensão, estamos nos referindo à política pública em si.
Com isso, podemos avançar para o estudo dos conceitos de políticas públicas.
 16

6.3 O que são políticas públicas?

Para responder a esta pergunta, vamos explorar vários conceitos de políticas públicas. Cada
um deles oferece uma perspectiva distinta que chama nossa atenção para um determinado elemento
ou dimensão das políticas. Esse movimento nos permitirá responder à questão de diferentes
formas.
Comecemos pelas definições que enfatizam o propósito das políticas na sociedade. Por
que fazemos políticas públicas? Para promover mudanças sociais. Nesse entendimento, as políticas
são instrumentos técnico-políticos voltados ao enfrentamento de um dado problema social: algo
que é considerado indesejável e que desperta uma ação em contrapartida. Nesta conotação, ganha
saliência: (a) o caráter deliberado dos processos de construção da ação, devido à intenção de lidar
com um problema social; (b) a pretensão do fim almejado: a mudança social (FIGURA 1).

Figura 1 - Propósito de política pública: mudança social

Na mesma linha, Peters (2015) define as políticas públicas como o conjunto de atividades que
os governos empreendem com a finalidade de mudar sua economia e sociedade. Também, Saravia
(2006) sublinha que uma política pública envolve um fluxo de decisões públicas orientado a manter
o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar a realidade. Para ele, as
políticas públicas podem ser consideradas estratégias que apontam para diversos fins, todos eles,
de alguma forma, desejados pelos diversos grupos que participam do processo decisório.
Estes conceitos baseiam-se no entendimento de que a função das políticas públicas seria
promover transformações sociais. Tais ideias evidenciam a natureza problem solving das políticas.
Uma decorrência do alinhamento a este tipo de definição é a necessidade de demonstrar a relação
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de causalidade entre a existência de determinado problema e a proposta de solução na forma de

política pública.

Passemos aos conceitos que destacam o papel dos atores. Quem faz política pública?
Podemos responder a partir de duas abordagens: a multicêntrica/policêntrica e a
estadocêntrica/estatista (Secchi, Coelho, & Pires, 2019).
A abordagem multicêntrica considera que grupos e organizações sociais (ONGs, associações,
redes etc.) podem fazer políticas públicas, em associação ou não com o Estado. Isso porque as
caracteriza a partir de sua natureza problem solving: a política pública é “uma diretriz elaborada
para enfrentar um problema público” (Secchi, 2015, p. 2). O interesse destes grupos e organizações
no enfrentamento do problema deve-se à sua natureza coletiva: que afeta diversas populações de
forma direta ou indireta e é percebido como algo indesejável e que deve ser mudado por uma
grande quantidade de pessoas. Logo, admite-se a existência de uma pluralidade de pessoas e de
múltiplos centros decisórios em torno das iniciativas que buscam lidar com problemas sociais.
Distintivamente, “a abordagem estadocêntrica considera as políticas públicas, analiticamente,
monopólio de atores estatais. [...] o que determina se uma política é ou não ‘pública’ é a
personalidade jurídica do ator protagonista” (Secchi, 2015, p. 2). A centralidade do Estado está
relacionada: (a) ao monopólio do uso da força legítima; (b) ao seu papel de produtor de leis, o que
abarca o poder de enforcement; (c) ao seu papel de representante do interesse coletivo; (d) ao
controle de importantes recursos sociais, garantindo-lhe os meios para criar e manter políticas.
Vale ressaltar que a abordagem estadocêntrica admite que grupos e organizações não estatais
podem influenciar os processos das políticas públicas, mas eles não teriam centralidade (Secchi,
2015).
Nessa linha, uma das definições mais conhecidas é a de Dye (2010): política pública é tudo o
que os governos escolhem fazer ou não fazer. O autor procura se afastar das acepções que, a priori,
vinculam as políticas a problemas sociais. Ele argumenta que tais ligações nem sempre existem,
elas expressariam muito mais nosso desejo de imprimir alguma racionalidade funcional na ação
governamental do que das características intrínsecas desta. Por isso, Dye (2010) enfatiza aquilo
que podemos observar: as ações e as inações do Estado. Essa noção, ao mesmo tempo que é
abrangente, coloca foco no ator governamental, delimitando a política pública a partir de sua
iniciativa, seja de agir ou de não agir.
 18

Uma outra forma de entender o que são as políticas públicas é voltar o olhar para o seu aspecto
processual. Nessa perspectiva, Muller e Surel (2002) oferecem uma definição mais restrita,
quando apresentam a política pública como um processo pelo qual são formulados e
implementados programas de ação pública, coordenados em torno de objetivos explícitos. Em
outras palavras, refere-se ao processo de construção de intervenções junto à realidade social, por
meio de instrumentos considerados adequados. De forma semelhante, Howlett, Ramesh e Perl
(2013, p. 12) destacam que a política pública “consiste em inúmeras decisões tomadas por muitos
indivíduos e organizações no interior do próprio governo e que essas decisões são influenciadas
por outras/os atores”. Estas definições valorizam os processos decisórios, levando o olhar para os
conflitos e as interações, podendo também abrir espaço para uma discussão sobre a influência das
instituições.
A Figura 2 mostra as dimensões mais salientes dos conceitos de políticas públicas tratadas
aqui.

Figura 2 - Foco dos conceitos de políticas públicas

Fonte: elaboração própria

6.4 Elementos que formam os conceitos de políticas públicas

Agora que conhecemos os conceitos de políticas públicas podemos explorar alguns de seus
elementos formadores com o objetivo de aprofundar o entendimento sobre nosso objeto de estudo.
Destacamos cinco elementos, como mostra a Figura 3.
 19

Figura 3 - Elementos que formam os conceitos de políticas públicas

Fonte: elaboração própria a partir de Lima e D’Ascenzi (2016)

O primeiro elemento é o processo, destacando que uma política pública é um conjunto de

decisões e ações que envolvem uma diversidade de atores. Isso quer dizer que: (a) uma política
pública envolve decisões: escolha entre ideias, objetivos, alternativas, etc.; (b) bem como ações: a
implementação das decisões tomadas; (c) as decisões e ações demandam algum nível de
intencionalidade, de consensualidade e de coordenação, já que atores possuem diferentes valores,
ideias, interesses e aspirações (Rua & Romanini, 2013).

O segundo elemento está relacionado à finalidade o qual indica que o objetivo daquela teia
de decisões e ações é modificar um problema social, definido como uma situação percebida pelas
pessoas como indesejável e que desperta a necessidade de ação para poder enfrentá-la. Uma
variante dessa visão é a que enfatiza a resolução de conflitos: uma política pública é uma forma de
manter a coesão social, por meio do atendimento das demandas dos grupos da sociedade. Este
elemento revela que nos conceitos de políticas públicas está presente a intenção de gerar impacto
social. Nesse sentido, as políticas estão voltadas para o futuro, na direção de melhorar nossa
sociabilidade para que as pessoas possam levar a vida que valorizam.
 20

O terceiro elemento aborda a questão substantiva, isto é, enfatiza que as políticas públicas
são orientadas por valores, ideias e visões de mundo. Isso acontece porque as políticas expressam
a cultura da sociedade na qual foram geradas ou a absorvem nos processos de apropriação e
implementação. Por isso, elas variam entre os países e no tempo. Por exemplo, Robert Putnan
(2006) demonstra que sociedades mais igualitárias, onde as pessoas exibem confiança umas nas
outras, participam da vida pública e são tolerantes com as diferenças, produzem políticas públicas
mais universalistas, utilizando os recursos públicos de forma mais eficiente. Também, Ronald
Inglehart e Christian Welzel (2009) sustentam que, quando as pessoas são material, intelectual e
socialmente mais independentes, aumenta sua segurança existencial, e elas passam a ter novas
prioridades: a ênfase cultural volta-se para a liberdade individual, para a diversidade humana e
para a autonomia individual. Com esses valores, as pessoas passam a dar mais apoio a políticas
públicas orientadas à emancipação humana, como as políticas antidiscriminatórias: pela igualdade
de gênero, pelos direitos das crianças e adolescentes, da população LGBTQIA+, das pessoas com
deficiência, minorias étnicas, etc.

O quarto elemento trata da dinâmica das políticas públicas, ressaltando que elas são
permeadas pelo conflito entre atores, já que envolvem a alocação de recursos sociais escassos em
um contexto de pluralidade de ideias e interesses. Assim, podemos encontrar diferentes níveis de
consensualidade nos processos das políticas públicas, o que depende do grau de importância dado
ao problema social em foco e se há muita controvérsia sobre seu entendimento, se a arena de debate
é mais ou menos aberta, da intensidade das preferências das/dos atores, das restrições
orçamentárias, dentre outros fatores.

Por fim, o quinto elemento é a consequência: uma política pública forma uma ordem local,
um sistema no qual atores interagem e manejam recursos. Este elemento sublinha que a análise de
uma política pública está conectada: (a) ao estudo de atores: pessoas, grupos e organizações que
têm interesse e são afetadas pela política; (b) das instituições: regras formais e informais
conformam os espaços onde atores interagem e desenvolvem a atividade política por meio da qual
são estabelecidas as características das políticas públicas. Dessa forma, entende-se que a política
cria um espaço de relações interorganizacionais, formando, assim, uma ordem local, que opera a
regulação de conflitos entre atores e articula a harmonização dos interesses individuais e coletivos
(Muller & Surel, 2002).
 21

6.5 Estrutura de decomposição das políticas públicas

Em termos de operacionalização, as políticas públicas podem tomar formas em diferentes
níveis. No nível mais amplo, temos o plano da política pública. Nele é apresentada a estrutura da
intervenção, os princípios que orientam a política, os objetivos e os meios para alcançá-los. Para
que seja implementado, o plano deve ser desdobrado em programas, que são mais específicos e
exibem algum recorte, setorial, territorial, temático, etc. Cada programa, por sua vez, é decomposto
em projetos, que constituem a menor unidade de ação (Draibe, 2001), a mais operativa; eles são
formados por atividades inter-relacionadas e coordenadas, voltadas para o alcance de objetivos
específicos num prazo definido (Cohen & Franco, 1993).

Por exemplo, a Política Nacional de Saúde (plano) abarca uma série de objetivos referentes
a vários temas típicos deste campo. Uma das temáticas refere-se à saúde dos idosos, daí foi criada
a Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa (programa), que, por sua vez, precisou ser desdobrada
em vários projetos, como: promoção do envelhecimento saudável, qualificação dos serviços,
atenção integral. Note que os nomes que os planos, programas e projetos recebem não interferem
na análise, pois o que devemos considerar são as características de cada um dos níveis (se plano,
mais geral; se programa, mais específico; se projeto, mais detalhado e focado).

A Figura 4 demonstra a estrutura de operacionalização de políticas públicas.

Figura 4 - Estrutura de operacionalização de políticas públicas

Denominamos estrutura de decomposição todo esse processo de desdobramento de um

plano mais amplo em peças mais específicas. Portanto, uma estrutura de decomposição é um
processo de transformação de uma ideia em ação: a partir de um princípio ou objetivo geral,
 22

seguese um processo de desdobramento de iniciativas com vistas a alcançá-lo. Cada um dos níveis
desta estrutura pode ser tratado como uma etapa de planeamento (FIGURA 5).

Figura 5 - Níveis de planeamento e estrutura de decomposição das políticas públicas

O nível estratégico é predominantemente político, sua função é definir os elementos

centrais da policy (como problema social, princípios, objetivos e meios) em um contexto de
participação de diferentes atores. Neste nível de planeamento, temos muito debate público,
divulgação de informações e coleta de dados, negociação, persuasão e barganha.

O nível tático é a primeira etapa de operacionalização do plano delineado no nível

estratégico. Neste tipo de planeamento, são definidos os processos e metas e garantidos os insumos
necessários para promover o alcance dos objetivos. Este planeamento tem um escopo setorial,
departamental, territorial e/ou temático e é formado por iniciativas de médio prazo (Alves & Pinto,
2020; Manfredini, 2011). Nessa etapa, os planos começam a ser mais detalhados.

Por último, no nível operacional, temos a criação de projetos, que são mais específicos e
detalhados porque visam à operacionalização dos programas. Nessa etapa, há o envolvimento de
todos os níveis como forma de garantir que as tarefas e operações sejam executadas em
conformidade com o que foi planejado, atentando-se em alcançar os objetivos específicos.
 23

Todos estes níveis são entendidos como um processo integrado e interdependente, ou seja,
o planeamento estratégico (plano) não vai sair do papel se os programas do nível tático e os projetos
do nível operacional não forem bem estabelecidos e executados. Nesse sentido, todos os níveis são
necessários: o estratégico para orientar a política pública, o tático para desdobrar essa política em
programas menores e departamentalizados e o operacional para elaborar as atividades que serão
realizadas nos setores para executar os objetivos dos programas.

7.1 Atores e como influenciam as políticas públicas

Chamamos atores de políticas públicas as pessoas, grupos e organizações que têm algum
interesse na política pública a ponto de mobilizarem esforços para sua criação, modificação ou
extinção (Lima & D’Ascenzi, 2018). Atores podem ser governamentais e não-governamentais,
funcionárias e funcionários de diferentes níveis hierárquicos ou, ainda, beneficiárias e
beneficiários das políticas (Schabbach, 2020).

A participação de atores nas políticas públicas está intrinsecamente ligada ao seu grau de
interesse pelos custos ou pelos benefícios gerados por elas. Em outras palavras, atores estão
envolvidas/os com as políticas públicas porque elas afetam alguma dimensão de sua vida (trabalho,
moradia, saúde, etc.), podendo-lhes impor perdas ou ganhos (Rua & Romanini, 2013). Com isso,
podemos imaginar que, em torno de uma mesma política pública, orbita uma diversidade de atores
com interesses distintos, tentando influenciá-la de forma que lhes favoreça ou, pelo menos, que
não lhes prejudique. Também, é possível perceber que atores vão focar nas políticas que mais lhes
afetam, que mais se relacionam com seu cotidiano e, assim, com seus interesses.

Por exemplo, atores que se envolvem nas políticas de segurança pública são bastante
diferentes de quem se relaciona com as políticas de saúde. Na segurança, encontraríamos: juízas e
juízes (e suas associações), advogadas e advogados (e suas associações), trabalhadoras e
trabalhadores da segurança (e associações), as polícias, os grupos de direitos humanos, etc. Na
saúde, identificaríamos: profissionais de saúde (em toda a sua diversidade e suas associações),
centros de pesquisa, indústria da saúde (como hospitais, laboratórios, empresas farmacêuticas e
suas associações), grupos de pessoas que compartilham da experiência de conviver com
determinada patologia ou deficiência (em toda sua diversidade), e assim por diante.
 24

A diversidade de atores e o tensionamento gerado pela disputa de interesses são fatores que
conformam a característica conflitiva das arenas de políticas públicas. Ou seja, o conflito é uma
manifestação da pluralidade de ideias, valores e interesses. E a construção de níveis funcionais de
consensualidade dentro dos espaços das policies depende da qualidade da atividade política, que
será mais orientada para a coletividade quanto mais igualitárias forem as relações e mais tolerantes
forem as e os atores à diferença.

7.2 Arenas de políticas públicas

A construção de uma política pública é resultado da ação de atores que interagem em
espaços denominados arenas de políticas públicas. Diferentemente do que pode parecer à
primeira vista, o conceito de arena não remete a um espaço físico, referindo-se a um constructo
político e analítico. O embate de ideias e interesses manifesta-se nos espaços físicos (Câmara
Municipal, por exemplo), mas não fica restrito a eles. Atores movimentam-se, negociam, debatem,
enfrentam-se em diversos espaços no intuito de convencer os públicos e aumentar o apoio a suas
ideias.

Nesse entendimento, as arenas correspondem ao padrão de interação entre atores em uma

determinada política pública (Rua & Romanini, 2013), abarcando as maneiras que se relacionam:
construindo alianças, disputando, confrontando, persuadindo, negociando, etc. Cabe destacar três
elementos importantes deste conceito: (a) as arenas conformam espaços de concertação de
interesses; (b) em cada arena há uma configuração própria de atores capazes de influenciar o
conteúdo da política; (c) atores agem por meio da mobilização de seus recursos de poder e
repertórios de ação.

7.3 Recursos de poder e Repertórios de ação

Nas arenas de políticas, atores tendem a exibir lógicas próprias de comportamento,
determinadas a partir de suas ideias, interesses e recursos de poder que estão à sua disposição. Os
recursos de poder são os variados recursos por meio dos quais atores produzem ação e tentam
influenciar os processos das políticas públicas. Isto é, eles correspondem às características que
conferem a atores capacidade de agir (Muller & Surel, 2002).
A literatura de políticas públicas menciona vários tipos de recursos de poder, alguns são
subjetivos e outros, objetivos. Os recursos de poder subjetivos, por exemplo, podem ser oriundos
 25

da posição que atores ocupam na arena das políticas, se possuem autoridade formal, se estão numa
posição de liderança, se têm conhecimento e experiência sobre a política (Sabatier, 2010). Os
recursos objetivos abarcam, por exemplo: quantidade de membros, recurso financeiro, a
capacidade de mobilização política, vínculo com outras/os atores relevantes, acesso a informações
importantes e o apoio da opinião pública (Rua & Romanini, 2013; Schabbach, 2020).
Já os repertórios de ação equivalem aos modos de ação de atores e são gerados por meio da
mobilização dos recursos de poder (Muller & Surel, 2002). Os repertórios de ação têm como
objetivo conferir maior visibilidade às demandas e ideias das/dos atores, pressionando os demais
e ampliando o público interessado e o grupo de apoio. Os repertórios podem tomar diferentes
formas: repertórios estratégicos e extensos, conformados por uma série de ações; repertórios
pontuais ou casuais, que são colocados em prática em virtude de uma pauta do momento, além
disso, os repertórios podem acionar vários recursos ou podem depender de um recurso exclusivo.
Exemplos de repertório de ação casuais e pontuais são as passeatas e manifestações que
respondem a um acontecimento recente e que buscam chamar atenção para uma questão. Um
repertório estratégico pode ser ilustrado pela defesa de uma causa (advocacy). Observemos o caso
da A.B.E.L.H.A. (Associação Brasileira de Estudos das Abelhas), uma associação civil, sem fins
lucrativos ou partidários, que tem por objetivo liderar a criação de uma rede em prol da
conservação das abelhas e outros polinizadores. A A.B.E.L.H.A. desenvolve uma série de ações
que formam seu repertório: produção e divulgação de informações com base científica, apoio a
pesquisas e para implantação de apiários em escolas, atuação junto a órgãos públicos para
promover a agricultura sustentável, dentre outras. Ainda, uma associação de advocacy pode utilizar
passeatas e manifestações em seu repertório de ação usual, como faz a FEMAMA (Federação
Brasileira de Instituições Filantrópicas de Apoio à Saúde da Mama) que organiza anualmente a
Caminhada das Vitoriosas, com o objetivo de conscientizar sobre o diagnóstico precoce na luta
contra o câncer de mama. Tal ação está inserida num amplo repertório que abarca apoio à pesquisa,
difusão da problemática nas mídias, pressão política , etc.
Em síntese, os recursos de poder de atores são utilizados para produzir seus repertórios de
ação, cujo objetivo é mobilizar apoio e ampliar o público interessado num problema ou numa
reivindicação específica (Muller & Surel, 2002). Como mostra a Figura 6, há vários tipos de
públicos, o que exige que atores calibrem seus repertórios para cada audiência.
 26

7.4 Tipos de atores

Vimos que as políticas públicas são permeadas por uma pluralidade de atores com ideias,
interesses e repertórios de ação variados. Cabe, agora, investigar os tipos de atores que podemos
encontrar nas arenas de políticas públicas.

Comecemos com a tipologia de Kingdon (1995), que enfoca o grau de visibilidade de atores
no subsistema da política, classificando-os em visíveis ou invisíveis. Atores visíveis são aquelas
pessoas que recebem atenção da mídia e do público porque têm influência sobre a agenda das
políticas (Capella, 2007), como Presidentes e ministras/os, governadoras/ es e secretárias/os,
prefeitas/os e secretárias/os, pessoas em altos postos do legislativo e judiciário e grupos de
interesse. Por seu turno, atores invisíveis são pessoas que exercem influência sobre a formulação
de alternativas e a implementação das políticas, como servidoras/es públicas/ os, assessoras/es
parlamentares, acadêmicas/os, pesquisadoras/es e consultoras/es (Capella, 2007). Segundo Rua e
Romanini (2013), este tipo de ator recebe atenção da mídia e do público só em momentos
específicos, quando ocorre alguma situação em seu campo de conhecimento e experiência que
demanda explicação ou expertise. Por exemplo, em 2020 o governo federal implementou o
Programa Auxílio Emergencial para enfrentar a crise causada pela pandemia da COVID-19.

O benefício consistia em transferência monetária para grupos afetados pela redução de

renda, e a implementação ficou a cargo da Caixa Econômica Federal (CEF). No início da execução
do programa, um grande problema se manifestou: imensas filas formaram-se na frente das agências
da CEF, gerando aglomerações e aumentando o perigo de contágio pela COVID-19. O presidente
da CEF, até então pouco conhecido, foi chamado a dar explicações e passou a falar regularmente
nas coletivas de imprensa do governo até que a situação mudou e ele deixou de receber atenção da
mídia e do público. Outro ator que recebeu atenção no contexto da pandemia foram as/ os
pesquisadoras/es, especialmente, da epidemiologia e da infectologia, que nos ajudaram a entender
o vírus, a doença, as medidas de proteção e as vacinas.

Outra forma de classificar atores é encontrada em Secchi, Coelho e Pires (2019), que
propõem categorizá-los em governamentais e não-governamentais, como se vê na Figura 7. A
seguir, apresentamos as características de cada um destes tipos.
 27

Figura 7 - Tipos de atores segundo relação com o governo

7.5 Políticas e políticos eleitos

Podendo atuar individual ou coletivamente, as políticas e os políticos eleitos são
representantes legítimos dos interesses da coletividade, com autoridade institucionalizada para
tomar decisões enquanto durarem seus mandatos (Secchi, Coelho, & Pires, 2019). Formalmente,
têm como papel principal a vocalização dos problemas públicos e a indicação de políticas
adequadas para combatê-los. Nesse sentido, segundo Schabbach (2020), as e os representantes
eleitos são decision makers que ocupam o topo das estruturas hierárquicas, assumindo um papel
central nos processos das políticas públicas.

Quando eleitos, tais atores alocam pessoas de sua confiança para servir em funções de
chefia, direção e assessora-mento na administração pública, são as designadas e os designados
politicamente, cuja função principal é repassar ao corpo burocrático as orientações políticas do
partido que saiu vencedor das eleições e sua agenda (Secchi, Coelho, & Pires, 2019). As designadas
e os designados politicamente ocupam posições intermediárias entre a burocracia concursada e as
políticas e políticos eleitos, e se dividem em: funções de confiança, exclusivas para servidoras/
públicas/os, e cargos comissionados, acessíveis tanto para burocratas quanto para pessoas externas
 28

à administração pública (Secchi, 2015). São exemplos de cargos comissionados: ministras/os,

secretárias/os dos estados e municípios e presidentes de empresas públicas. Tais indicações devem
levar em conta o conhecimento e a experiência bem como aspectos da atividade política (como o
apoio ao projeto político).

7.6 Burocratas
Burocratas conformam o corpo de funcionárias e funcionários do Estado, cuja função consiste
em administrar a máquina pública, independentemente do processo eleitoral e do partido que dali
sair vencedor. A ideia é que a burocracia concentra a capacidade de executar e de coordenar as
ações a partir de um saber especializado, de estratégias de controle sobre membras/os e sobre um
sentimento intrínseco de moralidade (Abrúcio & Loureiro, 2018). Logo, as políticas públicas
seriam influenciadas pela burocracia por meio de três canais (Rourke, 1976): (a) provimento de
aconselhamento às e aos representantes eleitos, já que possuem conhecimento e experiência em
sua área; (b) poder de implementação, capacidade de executar as decisões tomadas pelas/os
representantes eleitas/os a partir das suas visões; (c) discricionariedade, espaço decisório que
permite escolher entre alternativas e decidir como as políticas serão de fato implementadas.
O tema da discricionariedade é bastante valorizado nos estudos de políticas públicas, sendo
entendida como o espaço de interpretação e decisão dentro dos limites das regras. Tal conceito
permite-nos pensar que as e os burocratas de baixo e médio escalão fazem muito mais do que
assinar papéis e cumprir as decisões estabelecidas previamente pelo alto escalão; na prática, estas
pessoas tomam decisões sobre “como” executar as políticas. Com isso, percebemos que a
burocracia é dividida em níveis: alto escalão, médio escalão e linha de frente.
Burocratas de alto escalão ocupam os postos organizacionais mais altos e devem responder
às políticas e aos políticos eleitos, já que são designadas/os politicamente. Estes atores influenciam
as políticas públicas porque são responsáveis por organizar os processos de tomada de decisão e
definir as regras gerais das ações. São exemplos de burocratas de alto escalão: ministras/os,
secretárias/os estaduais e municipais e presidentes de empresas públicas.
Burocratas de médio escalão ocupam postos nos níveis intermediários da burocracia, são
funcionárias e funcionários “que coordenam as equipes [...], transformando as decisões do alto
escalão em ações a serem realizadas na ponta” (Oliveira & Lotta, 2020, p. 2). Neste nível, há muita
rotatividade devido à associação ao ciclo eleitoral, pois a ocupação dos cargos se dá,
 29

maioritariamente, por servidoras e servidores públicos que já estão dentro do Estado, a partir da
indicação política de chefes de governo ou de burocratas de alto escalão. Desde sua posição,
segundo Pires (2018, p. 201), estas pessoas experienciam as “entranhas do Estado”, ou seja,
“vivenciam o Estado a partir de seu interior (e não de suas fronteiras com o ambiente externo) ”.
Em virtude de suas atribuições e posição, as e os burocratas de médio escalão influenciam as
políticas públicas por meio de “decisões sobre com quem e como estabelecer conexões, [da]
distribuição de informações e outros recursos críticos à construção de [...] ações governamentais”
(Pires, 2018, p. 201). São exemplos de burocratas de médio escalão: diretoras e diretores de escolas
e hospitais, gerentes e pessoas em cargos de supervisão.
Burocratas de linha de frente atuam diretamente junto ao público beneficiário das políticas.
Por conta da sua posição, elas/eles não apenas executam as diretrizes estipuladas pelos outros
níveis, mas exercem discricionariedade, isto é, tomam decisões para tentar ajustar as expectativas
da política às condições dos espaços de implementação. São exemplos de burocratas de linha de
frente: pessoas que trabalham em Unidades Básicas de Saúde, professoras e professores, policiais
e bombeiras/os.
A Figura 8 apresenta uma representação sinóptica das políticas e dos políticos eleitos, pessoas
designadas e burocratas na hierarquia organizacional.

Figura 8 – Políticas/os eleitas/os, designadas/os e burocratas na hierarquia organizacional

8. Grupos de interesse
Os grupos de interesse são organizações não estatais, formais ou informais, formadas com o
propósito de defender um dado interesse, dentre outras formas, exercendo influência sobre os
 30

processos das políticas públicas. Alguns grupos são orientados por interesses econômicos, como a
Coalizão Empresarial Brasileira, que reúne empresas e entidades empresariais de setores da
agricultura, indústria e serviços com o objetivo de acompanhar e influenciar as negociações de
acordos comerciais (CNI, 2020). Outros grupos são orientados por interesses corporativos, como
os sindicatos, por exemplo, o Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais do Trabalho visa “defender
os direitos e os interesses profissionais de seus filiados e da categoria dos Auditores Fiscais do
Trabalho, especialmente nas questões salariais e de política de classe” (SINAIT, 2020, sp.). Além
desses, há grupos que defendem os direitos civis, como a Rede de Negras e Negros LGBT que
“luta contra o racismo e a lesbofobia, a transfobia, a homofobia e a bifobia, e todas as espécies de
discriminação” (Rede Afro LGBT, 2020, sp.).

8.1 Partidos políticos

Segundo Schwartzenberg (1979, p. 489), “um partido político é uma organização durável,
estabelecida do nível nacional ao nível local, visando conquistar e exercer o poder, e procurando,
com este fim, a sustentação popular”. Cabe destacar os elementos deste conceito: (a) partidos são
organizações formais, (b) se organizam em torno de uma concepção de sociedade e de um projeto
político que a operacionaliza, (c) têm por objetivo exercer ou participar do exercício do poder
político, (d) para isso, competem pelo voto em eleições devidamente constituídas. No que tange
às políticas públicas, os partidos costumam defender e tentar implementar iniciativas que se
alinhem ao seu projeto político, que atendam as demandas dos grupos que o apoiam e que
contribuam para sua ampliação.
8.2 Beneficiárias e beneficiários das políticas públicas
Esta classificação engloba pessoas, “grupos e organizações para os quais a política foi
elaborada” (Secchi, Coelho, & Pires 2019, p. 158). O Quadro 1 mostra alguns exemplos de
políticas e grupos beneficiários.
 31

Quadro 1 - Políticas selecionadas e grupos beneficiários

Política Fonte da
Objetivo Grupo beneficiário
pública informação

Política Assegurar os Considera-se idosa a Lei nº

Nacional do direitos do idoso pessoa maior de 8.842, de
Idoso sessenta anos de 4 janeiro
idade de 1994

Primeira Promover o Crianças, desde a Lei nº

Infância desenvolvimento gestação até os 12.544, de
Melhor integral da cinco anos de idade, 03 de julho
criança com ênfase na faixa de 2006
etária de zero a três
anos

Política Promover a População negra Portaria nº

Nacional de saúde integral 992, de 13
Saúde da população maio de
Integral da negra, 2009
População priorizando a
Negra redução das
desigualdades
Étnico-raciais,
o combate ao
racismo e à
discriminação
nas
Instituições e
serviços do SUS
 32

Programa Estabelecer Trabalhador que Decreto nº

Auxílio medidas de tenha mais de 10.316, de
Emergencial proteção social (maior de) dezoito 7 de abril
para o período anos de idade; não de 2020
de tenha emprego
enfrentamento formal ativo; não
da covid-19 seja titular de
benefício
previdenciário ou
assistencial,
beneficiário do
seguro desemprego
ou de programa de
transferência de
renda federal,
ressalvado o
Programa Bolsa
Família; tenha
renda familiar
mensal per capita
de até meio salário
mínimo ou renda
familiar mensal
total de até três
salários mínimos;
no ano de 2018, não
tenha recebido
rendimentos
tributáveis acima de
R$ 28.559,70; e
exerça atividade na
 33

condição de: (a)

Microempreendedor
Individual, ou (b)
contribuinte
individual do
Regime Geral de
Previdência Social,
ou (c) trabalhador
informal

As beneficiárias e os beneficiários podem exibir um comportamento mais ou menos ativo em

relação aos processos das políticas, isto é, podem agir como usuárias/os dos serviços e/ou como
atores, no sentido de tentar influenciar suas características e seu curso. Por exemplo, uma pessoa
pode utilizar regularmente os serviços da Unidade Básica de Saúde (UBS) de sua região quando
tem alguma necessidade de saúde ou ela pode fazer parte do Conselho Local de Saúde, como
representante das usuárias e dos usuários, tomando decisões e desenvolvendo ações que
influenciam o funcionamento da UBS. Consideramos que a/o beneficiária/o age como ator de
políticas públicas somente no segundo caso, pois, como vimos, atores são pessoas e grupos que
além de ter interesse na política, mobilizam esforços para sua criação, modificação ou extinção.
Nos dois casos, as pessoas têm interesse na política, mas apenas no segundo caso há mobilização
de esforços para interferir no seu andamento.

9. Ciclo de políticas públicas

Nesta parte, estudaremos de forma mais aprofundada aquilo que, até agora, chamávamos de
“processos de políticas públicas”. Faremos isso por meio de uma simplificação analítico-
pedagógica denominada ciclo de políticas públicas.
O ciclo é uma ferramenta analítica que apresenta a política pública como uma sequência de
etapas distintas, porém interdependentes, guiadas por lógicas relativamente diferentes (Muller &
 34

Surel, 2002). Uma das primeiras e mais influentes elaborações do ciclo é creditada à Harold
Lasswell (1956), considerado o fundador das policy sciences,
No esforço de construção deste campo de conhecimento, Lasswell (1956) delineou uma
abordagem para a análise das políticas públicas que propunha observá-las como um processo, ou
seja, como um conjunto inter-relacionado de estágios por meio dos quais os temas e as deliberações
fluem de forma mais ou menos sequencial, dos inputs (problemas) aos outputs (políticas públicas)
(Howlett, 2011). Desde então, o ciclo de políticas públicas (FIGURA ) é uma das abordagens mais
populares para investigar as políticas (Muller & Surel, 2002; Roth Deubel, 2010; Knill & Tosun,
2012; Hill & Hupe, 2014). E, talvez por isso, tenha recebido diversas críticas (ver Muller & Surel,
2002 e Sabatier, 2007). Contemporaneamente, as fases costumam ser delimitadas em:

(a) Formação da agenda: momento em que situações percebidas como indesejáveis são
transformadas em problemas sociais e disputam a atenção de atores que detêm os recursos para
formular e implementar políticas públicas.
(b) Formulação das alternativas: quando as comunidades de políticas elaboram alternativas
de políticas públicas.
(c) Tomada de decisão: fase da escolha entre as alternativas disponíveis.
(d) Implementação: estágio de execução das políticas públicas e de sua adaptação aos
contextos locais de ação.
(e) Avaliação: atividades de produção de informações sobre a política e sua implementação.
 35

Fonte: elaboração própria a partir de Howlett (2011)

A formação da agenda diz respeito ao processo por meio do qual certos problemas sociais
passam a chamar a atenção das/dos atores como possíveis campos de intervenção de política
pública (Elder & Cobb, 1993). Desse conceito destacamos dois pontos. Primeiro, a atenção das/dos
atores é um recurso limitado: são muitos problemas diante da capacidade (cognitiva,
organizacional, de tempo...) para considerá-los. Segundo, os problemas sociais são fruto de
construção social, ou seja, são interpretações de condições que foram subjetivamente definidas
como problemáticas e, como tais, demandam algum tipo de ação (Ingram, Schneider, & deLeon,
2007; Peters, 2015). Como consequência destes dois fatores, o processo de formação de agenda é
altamente dinâmico, competitivo e conflituoso.
A partir desta perceptiva, podemos definir a agenda como o conjunto de problemas sociais que
recebem atenção das/dos atores em um dado momento. Este conceito nos mostra que uma primeira
condição para que uma situação entre na agenda é que ela seja percebida por atores como um
problema social: algo que é considerado indesejável, que afeta a coletividade e que deve ser
enfrentado por meio de políticas públicas (FIGURA 10).
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Figura 10 - Pressupostos da definição de problema social

Desta definição ressaltamos a relevância da decisão de agir, pois facilmente notamos, em nosso
cotidiano, uma série de situações percebidas como indesejáveis, mas nem todas se tornam foco de
ação organizada. Isso porque a transformação de uma situação em problema é uma construção
social (Kingdon, 2006), ou seja, depende da ação de atores. Uma questão torna-se problema social
quando atores, por meio de seus recursos de poder e repertórios de ação, conseguem obter sucesso
no processo de criar visibilidade para suas demandas e fazem com que essas sejam apropriadas por
outras/os atores relevantes, que passam a reconhecer a necessidade de fazer alguma coisa em
relação a ela.
Nesse sentido, assume-se que o processo de definição de um problema social é um exercício
de interpretação e está ligado à percepção de atores acerca de uma situação vivida como
problemática. Consequentemente, encontraremos discursos concorrentes sobre um mesmo
fenômeno, cada um deles enfatizando determinadas causas e efeitos do problema, isto é,
qualificando-o a partir de um ângulo específico, sendo que tal configuração é orientada pelas
visões de mundo das/dos envolvidas/os (Muller & Surel, 2002). Portanto, a construção social dos
problemas é um processo altamente politizado, permeado pela pluralidade de preferências,
interesses, ideias e valores sociais, bem como pelas limitações cognitivas e informacionais. Disso
decorre que a formatação de um problema será sempre parcial, temporária e controversa.
Uma segunda condição para que um problema entre na agenda é que ele deve receber atenção
de atores que detêm os recursos para formular e implementar políticas públicas. Segundo Kingdon
(2006), três formas mais comuns pelas quais atores podem tomar conhecimento de situações são:

(a)Indicadores: são usados para mensurar algum fenômeno (mortalidade, emprego, etc.);
uma alteração num indicador importante chamará a atenção de atores. Por exemplo, em
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2009, ocorreu uma leve alta na taxa de mortalidade infantil do Brasil, este indicador
recebeu muita atenção porque é uma proxy de bem-estar social (tem-se que num país onde
as crianças morrem, as condições de vida não são boas). Tal alteração mobilizou atores
públicas/os e privadas/os que passaram a revisar as ações existentes para identificar onde
estava a causa do aumento e agir sobre ela.
(b) Evento-foco: desastres e crises são eventos que recebem atenção imediata, basta
lembrarmo-nos das tragédias da boate Kiss em Santa Maria/RS ou do rompimento das
barragens em Mariana e Brumadinho/MG, as quais motivaram uma série de medidas para
muito além da área de abrangência dos sinistros.
(c) Feedback de ações governamentais: o monitoramento dos gastos, a avaliação de políticas
públicas, as denúncias por meio de ouvidorias e das Mídias, dentre outros, são mecanismos
que podem atrair a atenção para uma dada situação.

9.1 Modalidade de Políticas Públicas

É importante considerar alguns tipos de políticas, para que se possa definir o tipo de atuação
que se pode ter frente a sua formulação e implementação. Vários critérios podem ser utilizados.

Quanto à natureza ou grau da intervenção:

a) Estrutural – buscam interferir em relações estruturais como renda, emprego, propriedade etc.
b) Conjuntural ou emergencial – objetivam amainar uma situação temporária, imediata.

Quanto à abrangência dos possíveis

benefícios: a) universais – para todos os
cidadãos
b) Segmentais – para um segmento da população, caracterizado por um fator determinado
(idade,condição física, gênero etc.)
c) Fragmentadas – destinadas a grupos sociais dentro de cada segmento.

Quanto aos impactos que podem causar aos beneficiários, ou ao seu papel nas relações
sociais:
a) Distributivas – visam distribuir benefícios individuais; costumam ser instrumentalizadas pelo
clientelismo;
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b) Redistributivas – visam redistribuir recursos entre os grupos sociais: buscando creta eqüidade,
retiram recursos de um grupo para beneficiar outros, o que provoca conflitos;
c) Regulatória – visam definir regras e procedimentos que regulem comportamento dos atores
para atender interesses gerais da sociedade; não visariam benefícios imediatos para qualquer
grupo.

Com a predominância do neoliberalismo, o caráter das políticas se modifica. Uma política

pública requer a intervenção do Estado em várias áreas de atuação dos indivíduos e, para o
neoliberalismo, o equilíbrio social é resultante do livre funcionamento do mercado, com um
mínimo de ação do Estado. Deve existir o mínimo de regulamentação possível, as políticas
distributivas devem compensar desequilíbrios mais graves e, portanto, passam a ter o caráter cada
vez mais seletivo e não universalizante; as políticas redistributivas não são toleradas, por que
atentam contra a liberdade do mercado e podem incentivar o parasitismo social.

É necessário, em relação a cada tipo de política, verificar quais são as estratégicas em

determinadas conjunturas. Normalmente, as políticas estratégicas estão sob controlo total dos
tecnocratas, sem espaços de participação da sociedade, como ocorre com a política econômica,
tributária etc. Dessas políticas, que definem fontes de recursos, decorrem várias outras, o que exige
sua democratização.

9.2 Formas Diferentes de Encarar as Políticas Públicas

A concepção das políticas públicas varia conforme a orientação política.

A visão liberal opõe-se à universalidade dos benefícios de uma política social. Para ela, as
desigualdades sociais são resultado de decisões individuais, cabendo à política social um papel
residual no ajuste de seus efeitos.

Na visão social-democrata, concebem-se os benefícios sociais como proteção aos mais

fracos, como compensação aos desajustes da supremacia do capital, o que, ao mesmo tempo,
garante sua reprodução e legitimação; as políticas públicas têm o papel regulador das relações
econômico-sociais, são constituídos fundos públicos para serem utilizados em investimentos em
áreas estratégicas para o desenvolvimento e em programas sociais. Essa concepção foi traduzida
no sistema do chamado Estado de Bem Estar Social, cujo aparato cresceu muito, levando a uma
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relativa distribuição de renda e ao reconhecimento de uma série de direitos sociais, mas também a
um controle político burocrático da vida dos cidadãos, considerados como objetos, como meros
consumidores de bens públicos. A partir dos anos 70, esse modelo entra em crise devido às
mudanças no processo de acumulação, com novas tecnologias, novos padrões de relações de
trabalho, provocando o esgotamento das possibilidades de atendimento às necessidades crescentes
da população, o burocratismo, a ineficiência do aparelho governamental.

Com a falência do Estado protetor e o agravamento da crise social, o neoliberalismo,

responsabilizando a política de intervencionismo pela estagnação econômica e pelo parasitismo
social, propõe um ajuste estrutural, visando principalmente o equilíbrio financeiro, com uma
drástica redução dos gastos sociais, uma política social seletiva e emergencial. A globalização
torna o processo de formulação de políticas públicas mais complexo, por estarem em jogo, agora,
em cada país, interesses internacionais representados por forças sociais com um forte poder de
interferência nas decisões quando essas não são diretamente ditadas por organismos multilaterais.

9.3 Dimensões Atuais das Políticas Públicas

Alguns aspectos precisam ser considerados no processo de formulação de políticas públicas,
no momento em que a sociedade civil é chamada a dele participar. Como exemplo:

Identidade – iniciativas de proposições para responder questões constituem um elemento

importante no processo de formação de identidade coletiva dos atores sociais.

Plataformas Políticas - as políticas públicas expressam o sentido do desenvolvimento histórico-

social dos atores sociais na disputa para construir a hegemonia; refletem, pois, as concepções que
têm do papel do Estado e da sociedade civil, constituindo programas de ações que respondem as
suas carências e demandas.

Mediações Institucionais – as políticas públicas traduzem mediações entre interesses e valores

dos diversos atores que se defrontam em espaços públicos para negociar soluções para o conjunto
da sociedade ou determinados grupos sociais.

Dimensão Estratégica - as políticas públicas diretamente ligadas ao modelo econômico e à

constituição de fundos públicos assumem aspecto estratégico, quando se constituem referência e
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base para a definição de outras políticas ou programas em determinadas áreas. As opções

estratégicas devem considerar, ao mesmo tempo, as inovações tecnológicas e a reestruturação
produtiva e os seus efeitos sobre o emprego e o agravamento das desigualdades sociais, buscando-
se alternativas que redirecionem o emprego não apenas da forma compensatória que torna seus
beneficiários meros objetos da assistência, mas que os tornem cidadãos ativos, contribuindo,
através de novas formas de inserção social, para o desenvolvimento da sociedade.

9.4 Políticas Públicas como Processo

As políticas públicas são um processo dinâmico, com negociações, pressões, mobilizações,
alianças ou coalizões de interesses. Compreende a formação de uma agenda que pode refletir ou
não os interesses dos setores majoritários da população, a depender do grau de mobilização da
sociedade civil para se fazer ouvir e do grau de institucionalização de mecanismos que viabilizem
sua participação. É preciso entender composição de classe, mecanismos internos de decisão dos
diversos aparelhos, seus conflitos e alianças internas da estrutura de poder, que não é monolítica
ou impermeável às pressões sociais, já que nela se refletem os conflitos da sociedade.

Na sociedade civil também há uma diversidade de interesses e de visões que precisa ser
debatida, confrontada, negociada, buscando-se um consenso mínimo. Essa formulação hoje se
torna complexa devido à fragmentação das organizações, apesar de algumas iniciativas de
articulação em alguns setores. Alguns elementos de conteúdo e de processo na estruturação das
políticas públicas já estão claros, tais como: sustentabilidade, democratização, eficácia,
transparência, participação, qualidade de vida. Esses elementos precisam ser traduzidos contudo
em parâmetros objetivos, para que possam nortear a elaboração, implementação e avaliação das
políticas propostas.
9.5 Tipos de Politica Publica
Políticas regulatórias
Trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e
benefícios não são determináveis de antemão.
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Políticas constitutivas
Modificadoras de regras, determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e
conflitos políticos, isto é, as condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas
distributivas, redistributivas e regulatórias.
Fases da política pública
a) Formação da Agenda
b) Formulação
c) Implementação
d) Avaliação
Formação da Agenda
Agenda é a lista de assuntos ou problemas aos quais os funcionários do governo, e pessoas de
fora do governo associadas a esses funcionários, estão devotando seu tempo.
Dentre todos os temas que reivindicam solução, eles selecionam aqueles que serão
efetivamente discutidos (e solucionados ou não).
Formulação
a) Constitui o segundo estágio do ciclo político e envolve um processo de definição,
consideração, rejeição ou aceitação de alternativas;
b) As opções que são excluídas podem dizer muito sobre aquelas escolhidas;
c) Diversos métodos para tomada de decisão;
Implementação
Pode ser definida como a fase onde os programas e projetos são efetivamente levados a cabo (ou
não)
É a transformação dos planos em prática e não é automática
Existem inúmeros problemas de implementação e os resultados são: não implementação ou
implementação parcial das políticas.
9.6 Introdução aos conceitos sobre avaliação de política pública
Avaliação de política pública são:
✓ Determinar a relevância de um programa
✓ Analisar a eficiência e eficácia do programa
✓ Determinar o impacto de um programa
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✓ Analisar a sustentabilidade das ações preconizadas

✓ Fomentar a aprendizagem no setor público
9.7 Tipo de avaliação
Avaliação Interna – Conduzida pela equipe do programa. (maior conhecimento do programa
e menos objetividade)
Avaliação Externa – Conduzida por especialistas que não participam do programa. (menor
conhecimento do programa e mais objetividade e credibilidade)
Avaliação Formativa – é conduzida para gerar informação útil para a equipe do programa
sobre a proposta de um determinado programa. (Teste piloto durante desenvolvimento de reforma
escolar para saber se currículo proposto é eficaz).
Avaliação Somativa – é conduzida para proporcionar informações sobre o valor e mérito do
programa para os tomadores de decisão (ministros, políticos, etc) com base em determinado
critério. (Análise do impacto da reforma escolar após sua implementação).
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