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Instituto de Tecnologia de Massachusetts

Escola de Administração Sloan

Centro de pesquisa de sistemas de informação

O Projeto ACE

Doug Browning sorriu involuntariamente ao pensar no lado
agradável de sua iminente
aposentadoria em abril de 2004: mais tempo com a família.
Aos 53 anos, a aposentadoria de Doug ocorreu após 28
anos de serviço governamental e dois anos como vice-
comissário, segundo em comando, do Serviço de Alfândega
e Proteção de Fronteiras dos Estados Unidos (CBP). Doug
refletiu sobre quais deveriam ser as coisas mais
importantes que ele poderia dizer à sua sucessora, Debbie
Spero. De todas as suas funções no CBP, ele quis
enfatizar a importância e os pontos críticos para o foco da
gestão no projeto Ambiente Comercial Automatizado
(ACE). A atenção ao projecto ACE, que era essencial para
a mudança empresarial dentro do CBP, ocupou um terço
do seu tempo como coordenador principal.
Doug estava ciente de que o projeto estava ultrapassando
o orçamento e havia redefinido algumas datas de entrega
de lançamento, mas em geral ele se sentia confortável
com seu progresso. Ao mesmo tempo, ele sabia que dez
anos de esforço de tantas pessoas em um dos maiores
projetos de sistemas civis da história seriam em vão se
houvesse problemas com as próximas versões 3 ou 4.
Elas implantariam telas-chave para uso em pontos de
entrada. nas fronteiras mexicana e canadense. No mundo
do governo, uma falha na tela de um funcionário da
alfândega que verifica o manifesto eletrônico
de um caminhão vindo do México poderia ser notícia de
primeira página no Washington Post.
ACE: GRANDE, MUITOS JOGADORES E
MAIS DO QUE UM SISTEMA DE TI
Uma vez instalado e funcionando com sucesso, o ACE
seria o sistema central de TI para as operações do CBP e
vital para uma infinidade de outras partes interessadas. O
ACE seria usado por 42.000 funcionários da CBP, milhares
de departamentos corporativos de importação e
exportação e despachantes no
rede comercial global e por dezenas de outras entidades
que utilizam e alimentam dados. A ACE recebeu seu
dotação anual inicial do Congresso em 2000, altura em
que o projecto total foi estimado em 1,5 mil milhões de
dólares ao longo de cinco anos. Isso o tornou um dos
maiores projetos de software fora do Departamento de
Defesa na história do governo federal dos EUA.
O núcleo da funcionalidade do ACE era apoiar o trabalho
dos funcionários e analistas aduaneiros, particularmente
o trabalho no domínio da inspecção
e cobrança de direitos sobre importações e exportações
comerciais. O sistema substituiria o sistema legado, o
Sistema Comercial Automatizado (ACS) e vários outros.
O Anexo 1 mostra os principais interessados com as
informações
flui de e para o ACE.

Este caso foi preparado pelo Dr. Cyrus F. Gibson, MIT Sloan School of Management, David W. Reiss, Applied Systems Technology, Inc.,
e William Keevan, candidato a MBA, MIT Sloan School. Este caso tem o propósito de educação gerencial, em vez de ilustrar ou endossar
qualquer prática gerencial específica. Os autores agradecem aos muitos gestores da Agência de Alfândega e Proteção de Fronteiras dos
EUA e aos empreiteiros e agências afiliadas que contribuíram e comentaram o caso durante a sua
desenvolvimento, particularmente Douglas M. Browning, Charles R. Armstrong, Sharon Mazur e Lawrence J. Rosenzweig.
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Além da substituição de software, o ACE permitiria e exigiria como os da Food and Drug Administration, do Departamento
uma mudança nas práticas de trabalho dos usuários. A de Agricultura, do Departamento de Estado e outros.
inspeção aduaneira e o faturamento também mudariam do
processamento de transações para “conta
gestão”, partindo do histórico
Para atingir o seu objetivo e tirar partido da tecnologia atual,
método de processamento de transações individuais para
o projeto ACE envolveu grandes inovações técnicas em
uma abordagem baseada em conta para fins de
comparação com os seus sistemas legados. Por exemplo,
compensação e cobrança. Assim, se o Walmart fosse o
as diversas partes interessadas on-line utilizariam uma
destinatário de dez mil contêineres através plataforma baseada na Web e acesso ao portal. A arquitetura
vinte portos de entrada no mês de abril, metade
técnica básica do sistema e as interfaces com
deles exigindo alguns direitos de importação e dezenas
alvo de inspeção, o Walmart poderia, sob
principais grupos de partes interessadas é mostrado no Anexo 2.
ACE, recebem uma declaração única de deveres do mês e A Figura 3 mostra a arquitetura em termos de características
um relatório consolidado de fiscalização em vez dos milhares técnicas. Uma característica incomum do ACE em
de relatórios eletrônicos
comparação com a maioria dos sistemas governamentais foi a
e documentos em papel no sistema antigo.
incorporação de alguns módulos de um pacote de sistema
Enterprise Resource Planning (ERP), nomeadamente SAP,
O “comércio”, empresas que dependem do fluxo rápido de
que foi escolhido entre vários fornecedores qualificados.
mercadorias para dentro e para fora dos EUA, foram partes
interessadas críticas no processo da ACE.
sucesso. Na cadeia de fornecimento da General Motors, por
O desenvolvimento técnico e implementação
por exemplo, havia centenas de indivíduos
da ACE foi compartilhada pela CBP com um consórcio
gerenciando a entrega de milhões de peças e veículos. Na
de cerca de 40 fornecedores liderados pela IBM e conhecidos como
verdade, os biliões de dólares do comércio dos EUA
a “Parceria e-Alfândega” (eCP). Era
dependiam do CBP para o manuseamento rápido e preciso
reconheceu como essencial que esses desenvolvedores
das mercadorias. Começando de um
trabalhem em estreita colaboração com a própria equipe
história de conflito entre o comércio e as Alfândegas, a
técnica do CBP no planejamento e execução da transição
relação comércio-PFC em 2004 evoluiu para uma parceria
da infraestrutura e aplicativos legados para o ACE.
em que o cumprimento
os comerciantes receberam uma série de concessões
Em 2004, o desenvolvimento do sistema ACE foi
operacionais e comerciais que foram concebidas para aliviar
organizacionalmente, uma parte fundamental do Gabinete
o fardo das actividades aduaneiras nas suas operações.
de Modernização dentro do Gabinete de Informação e
Esses processos aprimorados foram um
Tecnologia do CBP. O CBP era uma agência principal do
nova parte da funcionalidade do ACE.
Departamento de Segurança Interna. (Veja o Anexo 4 para
a estrutura do DHS,
Como resultado dos ataques terroristas de 11 de Setembro
Anexo 5 para a estrutura do CBP e Anexo 6
de 2001, o ACE tornou-se uma parte central dos esforços
para a estrutura OIT e Modernização.) Em
de segurança do governo dos EUA. Antecipar, rastrear,
além de Doug Browning, coordenador principal da
monitorizar e inspecionar remessas para os EUA dependia
Modernização do ACE, os principais participantes foram
de um sistema informático fiável com uma arquitetura
Woody Hall, ex-comissário assistente do Escritório de
complexa que permitisse interconexões com bases de dados
Tecnologia da Informação; Charlie Armstrong, Comissário
antigas e novas, e sistemas de aplicações novas e antigas.
Assistente, OIT; Sharon Mazur do ACE Modernization
O ACE tornou-se rapidamente, como resultado do 11 de
Office, que foi gerente de projeto do ACE; e Larry
Setembro, não apenas um motor de substituição ou
Rosenzweig, que tinha responsabilidade particular pela
modernização, mas uma peça essencial da segurança
ligação entre os utilizadores no terreno do PFC, os
nacional. Como sistema central e também por razões
intervenientes comerciais e as equipas de desenvolvimento.
históricas o ACE exigia interfaces com sistemas e intercâmbio
Browning e outros sublinharam que o sucesso do projecto
de dados com muitos outros sistemas do governo federal
ACE

dependem não apenas do desenvolvimento técnico e

©2004 — Gibson, Reiss & Keevan Página 2 Documento de trabalho do CISR nº xxx
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transição técnica do sistema legado, mas também na
compreensão, apoio e vontade de mudar processos e
procedimentos por parte do pessoal de campo do PFC e
outros
partes interessadas.
A linha do tempo dos lançamentos do ACE é mostrada em
Anexo 7, e consistia no seguinte concluído e planejado em
abril de 2004:
A Versão 1, realizada em 2000, seis meses após a
contratação com o consórcio de fornecedores, construiu
essencialmente a plataforma tecnológica e a arquitetura
fundamentais para o ACE e a tecnologia do portal, em
preparação para a Versão 2.
Lançamento 2, 18 meses após a contratação
fornecedores, abriram o portal para uso para fins de conta,
proporcionando um teste de acesso a todos os usuários
via web, principalmente para empresas importadoras para
eventualmente verem as transações de suas contas no
CBP.
A versão 3, prevista para junho de 2004, transformaria o
faturamento e os pagamentos de um
remessa por remessa ou diariamente a mensalmente
através do portal. Além disso,
A Versão 3 permitiria que os importadores fizessem
pagamentos de direitos, atualmente pagos porto a porto,
numa base nacional, para todos os direitos devidos em
todos os portos. Uma característica importante do ACE se
manifestaria pela primeira vez: o uso de módulos SAP,
neste caso particularmente os módulos financeiros.
O Release 4, estava previsto para novembro e dezembro
de 2004, e traria ao CBP
oficiais pela primeira vez acesso eletrônico a
manifestos para a travessia de caminhões do Canadá e
do México, os principais parceiros comerciais mundiais
dos EUA. Os oficiais do CBP teriam um portal que
consolidasse todas as medidas de fiscalização e
informações comerciais versus ter que acessar vários
sistemas de chaminé. Observadores notaram
esta seria a maior e potencialmente mais vulnerável versão
do ACE em sua longa história.
Apesar da importância e sensibilidade destes
lançamentos, eles representaram apenas 30 a 40% de
©2004 — Gibson, Reiss & Keevan Página 3
a funcionalidade total do ACE. A implementação completa
foi planejada para 2008.
Em Dezembro de 2003, os custos de subcontratação da e-
Customs Partnership ultrapassavam o orçamento em 46
milhões de dólares, representando menos de 10% dos
compromissos firmes de subcontratação dos fornecedores
da e-Customs Partnership, e o projecto estava seis meses
atrasado. No dia 23 de Março, o CBP obteve aprovação
para o seu pedido de financiamento para cobrir o excedente.
A Gerente de Projeto Sharon Mazur relatou em março de
2004 que, em geral, o feedback do
O campo e outras partes interessadas foram muito
positivos em relação aos planos e testes de versões
preliminares e limitadas do sistema.
MUITO TEMPO CHEGANDO : A EVOLUÇÃO
DE CONTEXTO E COMPLEXIDADE
Enquanto Doug Browning contemplava o foco
questões que afetariam o sucesso ou o fracasso de
ACE, ele acreditava que as questões e problemas estavam
enraizados na longa história e no aumento da complexidade
do projeto, e que compreender essa evolução era
importante.
Desde a sua criação como o quinto ato do Congresso em
1789, as regras e procedimentos da Alfândega
Os serviços foram incorporados na legislação. O trabalho
básico do funcionário alfandegário e os formulários e tipos
de dados em 2004 teriam sido reconhecidos por um
funcionário alfandegário no porto de Nova York em 1904
ou por Nathaniel Hawthorne quando atuou como inspetor
alfandegário em Salem,
Massachusetts por volta de 1804. A mecanização teve
vem com a máquina de escrever e cada vez mais com
várias gerações de automação baseada em computador a
partir da década de 1960, mas essas mudanças
automatizaram essencialmente a automação tradicional,
regras e procedimentos legalmente prescritos sem alterar
o processo ou o trabalho. No final
Na década de 1980, a alfândega dos EUA tornou-se um
gargalo ao comércio. O valor e o volume do comércio
internacional aumentaram dramaticamente
(ver Anexo 8); transporte automatizado e
o manuseio acelerou à medida que os contêineres começaram a ser usados.
A mudança nas práticas alfandegárias não acompanhou o
ritmo.
Documento de trabalho do CISR nº xxx
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RELAÇÕES COMERCIAIS : DE “GOTCHA” A Com grandes expectativas, em meados da década de

COOPERAÇÃO 1990, a Alfândega recorreu ao Congresso para aprovação
e financiamento do projecto inicial ACE. Naquela altura,
O gargalo alfandegário teve sérios impactos no comércio.
porém, estavam a ocorrer algumas falhas importantes e
Os atrasos e a incerteza em torno do calendário de entrega
muito divulgadas nos sistemas governamentais, tais como
de peças importadas, por exemplo, prejudicaram a
o sistema de Segurança Social e o desenvolvimento de
capacidade das empresas de fazer melhorias inovadoras
novos sistemas do Internal Revenue Service. O projecto
na gestão da cadeia de abastecimento, tais como permitir
Alfândega foi rejeitado pela
a entrega “just-in-time” de peças enviadas do estrangeiro.
Congresso. A Alfândega voltou à prancheta, confiante de
que a sua reformulação conceptual estava no caminho
O processamento financeiro transação por transação
significava custos administrativos intensivos em mão-de- certo, mas necessitava de novas abordagens para obter o
apoio do Congresso. Entretanto, o descontentamento
obra. Poupanças e receitas perdidas na ordem dos milhares
crescia entre os comerciantes que dependiam da obtenção
de milhões de dólares estavam em jogo para as empresas
de mercadorias através do
e para a economia dos EUA. O processo gerou confronto,
evasão e conflito entre a Alfândega e o gargalo. O cenário era adequado para uma nova
abordagem. Como disse um participante da época:
sector privado, descrito por um observador como sendo a
Alfândega a jogar “pegadinha” contra os comerciantes
Tentamos aprovar um projeto no Congresso e ele
brincando de “pegue-nos se puder”.
foi bloqueado. Por isso, o Comissário Von Raab
obrigou-nos a pensar em novas abordagens.
O pessoal aduaneiro começou a conceptualizar novos
Recorremos aos importadores e começámos a
processos. Um tom foi dado no início dos anos 90 por
afastar-nos
A posição forte do Comissário Aduaneiro Willy Von Raab,
da relação adversa com eles.
que disse aos importadores que eles e a Alfândega devem
“automatizar ou perecer”. Esses
esforços formaram a base para o design do ACE: —Sam Banks, ex-gerente do CBP

Em vez de olhar para cada importação como

A alfândega percebeu que eles e os comerciantes estavam
“coisas” independentes do destinatário,
no mesmo barco; empresas comerciais eram
começámos a pensar na segmentação (o que
receptivo à colaboração. Começou uma discussão de três
inspecionar) e na faturação à luz das “entidades”,
anos que resultou na Lei de Modernização Aduaneira de
as empresas que estavam a beneficiar. Projetamos
1993. Entre outras coisas, incluindo regulamentos para a
um processo simplificado analisando primeiro o
nova Associação de Comércio Livre da América do Norte,
histórico de conformidade de uma empresa, da a Lei determinou que as Alfândegas e a comunidade
mesma forma que uma empresa de cartão de
importadora adoptassem responsabilidade partilhada pela
crédito examina o histórico e a qualidade do
crédito. Queríamos usar isso para nos tornarmos
conformidade. Para as Alfândegas, isto significava uma
mais seletivos em nossa segmentação e mais
política de “conformidade informada”, através da qual
abrangentes em nosso faturamento. Em vez de
permitiam à comunidade importadora saber o que se
inspecionar com base no que foi importado,
esperava deles. Para o comércio, significou adoptar
incluiríamos quem estava importando e qual era
“cuidados razoáveis” nas suas relações com as Alfândegas,
o seu histórico de conformidade. Em vez de
incluindo fazer as suas próprias auditorias, criar os seus
facturar os direitos de cada
próprios gabinetes de conformidade e descarregar o
trabalho anteriormente realizado pelas Alfândegas.
importação, cobraríamos mensalmente ou
funcionários. A Alfândega manteve a supervisão e controlou
trimestralmente. Essas abordagens eliminariam
o processo com recompensas e penalidades.
uma enorme quantidade de papelada.

Em 1997, um grupo comercial foi formalizado como “Rede

—Charlie Armstrong, de Apoio ao Comércio” (TSN), uma associação de 170 dos
Comissário Assistente (em exercício) maiores importadores e exportadores baseados nos EUA
que trabalharia em uma cooperativa

©2004 — Gibson, Reiss & Keevan Página 4 Documento de trabalho do CISR nº xxx
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como parceiro das Alfândegas, lidando com questões e
problemas num espírito de complementaridade.
Os representantes do TSN começaram a trabalhar com
as Alfândegas na concepção do ACE, oferecendo
sugestões e ideias e levando às suas empresas uma
compreensão do que tal sistema, caso fosse aprovado e
implementado, significaria em termos dos seus próprios
processos e interfaces técnicas. O relacionamento
resultou em algumas melhorias e melhorias imediatas no
design do ACE. Os gestores aduaneiros que participaram
nisto consideraram-no o culminar de uma
evolução incomum no relacionamento de um órgão
governamental regulador com entidades empresariais
privadas. Um estranho experiente viu isso como único e
como uma “melhor prática” em
governo. No final das contas, a melhoria da concepção
do sistema e do planeamento da implementação foi
apenas um dos benefícios da Rede de Apoio ao Comércio.
FINANCIAMENTO ALCANÇADO
Pouco depois de a relação Alfândega/TSN ter sido
formada, os gestores aduaneiros começaram a envolver-se
Os comitês da TSN e as empresas individuais dentro
dela – como a General Motors – que dependiam
criticamente de uma negociação eficiente
sistema, para abordar e fazer lobby no Congresso para
apoiar a modernização do ACE e das Alfândegas. Isto
levou a uma dotação inicial de financiamento da fundação
em 2001 no valor de US$ 130 milhões. Um escritório do
programa foi estabelecido e o projeto do sistema foi
iniciado.
O INÍCIO DA SUPERVISÃO, ALÉM DELA, E
TERCEIRIZAÇÃO DE TI
Como a TSN fez parceria com a Alfândega para financiar
o ACE, a natureza do projecto estava a mudar.
A má experiência com desenvolvimento de sistemas
e falhas de sistemas em outras partes do governo federal
levaram à Lei Clinger-Cohen em 1996. A lei atribuiu ao
General Accounting Office (GAO) a responsabilidade de
revisou propostas de projetos de TI e impôs alguns
princípios específicos para design e gerenciamento de
projetos. Essas forças, somadas aos avanços e novas
oportunidades no ambiente técnico, resultaram em mais
melhorias no design do ACE.
©2004 — Gibson, Reiss & Keevan Página 5
O GAO desempenhou um papel significativo. Por um
lado, recomendou que antes do início do projecto
houvesse uma abordagem de arquitectura empresarial,
permitindo que o sistema específico fosse concebido e
entregue no contexto de outras ligações técnicas. Além
disso, como resultado da Modernização
Lei de 1994, o GAO e a Alfândega vieram
rapidamente para ver que o “projeto de TI” inicialmente
previsto deve ser concebido mais como uma mudança
empresarial ou um projeto de modernização.
Finalmente, o GAO também recomendou fortemente
que as Alfândegas não tentem construir o sistema
internamente, mas que seja terceirizado.
Em 2004, Charlie Armstrong reflectiu sobre o impacto
sobre o pessoal de TI nas Alfândegas do projecto se
tornar um projecto de mudança de processos de negócios
e sobre o papel de auditoria e consultoria do GAO:
No início dos anos 90 não entendíamos o
alcance e a magnitude deste projeto.
Demorou um pouco até percebermos que 'isso
é realmente grande'. Não foi apenas técnico, foi
um reprocessamento comercial. Como técnicos,
houve intimidação
porque havia um enorme grupo de partes
interessadas, o comerciante, que entendia
algumas das tecnologias mais recentes. Nós não
queremos uma repetição do que aconteceu com
o ACS [o sistema legado], onde as partes
interessadas no comércio gritavam conosco.
Precisávamos mudar completamente a nossa
orientação e criar algo que fizesse sentido do
ponto de vista comercial ou, como dissemos,
“uma forma totalmente nova de envolver o
comércio e de realizar as negociações”.
Então tivemos o pessoal do GAO dizendo sobre
nós: 'O pessoal da Alfândega não tem largura
de banda para fazer isso internamente.' Nosso
gerenciamento de TI passou por muita reflexão…
—Charlie Armstrong,
Comissário Assistente (em exercício)
Do ponto de vista técnico, os desenhistas aduaneiros
da ACE observou como a Web decolou em geral no
início dos anos 90. Eles queriam aproveitar as vantagens
da Web, mas estavam preocupados com as questões de
segurança.
Documento de trabalho do CISR nº xxx
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Como pegamos sistemas de missão crítica
regidos por leis e os colocamos na Web, onde as
pessoas podem ver as informações e manipulá-
las? Este desafio estava além da nossa
experiência interna e exigia a necessidade de um
integrador com essa competência para nos
ajudar.
—Charlie Armstrong,
Comissário Assistente (em exercício)
A decisão de terceirizar levou a uma conquista de certa
importância para o projeto ACE. Quando a solicitação de
propostas (RFP) foi lançada em 18 de dezembro de 2000,
fornecedores de porte e experiência consideráveis
demonstraram interesse. Estes incluíram IBM, Lockheed
Martin, Computer
Sciences Corporation, EDS e muitos outros.
Reconhecendo a urgência de iniciar o projecto, alguns
dos principais potenciais
os empreiteiros reuniram-se e trabalharam com a
Alfândega para formar um grande consórcio de
fornecedores. A parceria e-Customs Partnership (eCP)
resultante foi liderada pela IBM e governada pela IBM e
quatro outros contratantes. O tempo entre a aprovação
da RFP e a adjudicação do contrato foi de quatro meses,
um período curto sem precedentes. As Alfândegas
receberam um prémio da Conferência Interagências de
Gestão de Recursos, uma associação de agências
governamentais que interagem em torno de questões de
gestão de contratos, pela eficácia e
natureza expedita do processo contratual.
REVERBERAÇÕES DO 11/09
O escopo e a importância do ACE mudaram
significativamente como resultado das consequências do 11 de Setembro.
A criação do Departamento de Segurança Interna resultou
na fusão da Alfândega
Serviço, Patrulha de Fronteira e Inspeção
funções do Serviço de Imigração e Naturalização (INS) e
do Departamento de Agricultura (APHIS). Da noite para o
dia, o número de potenciais utilizadores do ACE mais do
que duplicou, para 42.000 utilizadores. Esperava-se que
os oficiais da Patrulha Fronteiriça e uma série de outros
organismos de monitorização tivessem acesso às
informações do ACE sobre mercadorias que atravessam
as fronteiras dos EUA. Além disso, a Lei Comercial de
2002, enfatizando a segurança, transferiu as funções de
segurança e “direcionamento”,
a identificação de remessas que entram nos EUA
que precisavam de inspeção, com a mais alta prioridade
©2004 — Gibson, Reiss & Keevan
para desenvolvimento e implementação. Em particular,
era exigido que qualquer remessa transfronteiriça tivesse
a sua informação manifesta submetida eletronicamente
antes da chegada ou
saída dos EUA Isto colocou o ACE num papel central no
coração de uma parte fundamental da segurança nacional
dos EUA.
Colaboração entre agências dentro e
fora do DHS para fins de melhoria da verificação de
segurança tornou-se a maior prioridade. A
O “National Targeting Center” foi anunciado para este fim.
Informações e dados de fontes muito diferentes, incluindo
outras agências—
como a Agência Central de Inteligência (CIA),
o Federal Bureau of Investigation (FBI) e
o Departamento de Estado dos EUA – teria de estar
disponível e tido em conta na análise dos participantes na
cadeia de abastecimento de importações.
O efeito líquido destas alterações não aumentou
o tamanho do ACE em si, mas mudou as prioridades e
apelou a uma ampla reorganização, reprogramação e
maior coordenação do trabalho entre as agências.
No entanto, muitos consideraram a urgência adicional uma vantagem
para o projeto:
Não vejo a ênfase na segurança como um
problema para nós, como prestadores de serviço,
no longo prazo. A segurança como prioridade irá
aproximar-nos melhor dos nossos parceiros do
CBP no projecto e de todos os outros
pessoal das agências envolvido. Ainda será
difícil, pois cada agência ainda está encarregada
de fazer as suas próprias coisas tão bem como agora
encarregado de compartilhar e colaborar.
Estas duas directivas podem ser muito difíceis
de conciliar.
—Brian Helmey,
Executivo de Programa, IBM
Apesar do valor potencial de conectar o ACE a outros
sistemas, em abril de 2004 o Departamento de Segurança
Interna (DHS) não havia decidido sobre o desenvolvimento
do banco de dados do National Targeting Center, nem
onde ele seria alojado organizacionalmente, nem se
haveria um papel central ou periférico da ECA. Os
gestores do ACE sabiam que se surgissem novos
parâmetros para uma arquitectura global do DHS,
poderiam haver custos adicionais e atrasos no ACE.
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COMPLEXIDADE GERA GOVERNANÇA
GERA COMPLEXIDADE
Estes eventos, decisões e incertezas tiveram efeitos
importantes no projecto ACE, tal como aconteceu em 2004.
A formação da Rede de Apoio ao Comércio teve resultados
claramente benéficos em termos de colaboração com esse
grupo de intervenientes-chave, incluindo não apenas a
concepção de sistemas e soluções potencialmente mais
eficazes. implementação
mas de forma bastante direta na obtenção de financiamento
do Congresso. A colaboração entre fornecedores na Parceria
Electrónica Aduaneira representou um
melhoria significativa no tempo necessário para alinhar
contratar terceirizados. O estímulo do Congresso do governo
federal na forma da Lei de Modernização e da Lei Clinger-
Cohen criou uma base para uma supervisão valiosa por parte
do GAO e para pensar de forma mais ampla sobre o ACE
como um programa de mudança de processos de negócios,
em vez de estritamente uma atualização de sistemas de TI.
Ao mesmo tempo, os vários papéis dos TCN e das partes
interessadas e supervisores do governo, a dependência da
terceirização, a importância do ACE na segurança nacional
e a necessidade de justificação contínua do financiamento
exigiram uma gestão de programas e projetos mais rigorosa
e confiável. Além de reforçar suas próprias práticas nessas
áreas, a OIT e o Escritório de Modernização do CBP
contrataram a Mitre Corporation para fornecer
orientação técnica, supervisão e validação independente do
trabalho de desenvolvimento. A própria gestão do programa
foi reforçada por uma
envolvimento com a empresa Robbins-Qioia, particularmente
para ajudar a controlar mudanças de requisitos, lidar com
fornecedores e controlar orçamento e tempo. Uma forte
indicação do sucesso destes esforços veio com a conquista,
em 1993, da designação CMM Nível 2 para o CBP.
unidade OIT na área de “aquisição de software e
processo repetível”, o primeiro de qualquer agência do
governo federal dos EUA assim reconhecido.
Quando se tornou Vice-Comissário do CBP em 2002, Doug
Browning tomou medidas destinadas a envolver ainda mais
a liderança das Alfândegas no ACE e a reforçar o projecto
como um projecto que visa a mudança empresarial e não
apenas a substituição de TI. Em 2004, ele refletiu sobre o
que descobriu ao assumir seu cargo sênior:
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Quando olhei mais de perto, pensei que nós, na
gestão, estávamos dizendo as coisas certas sobre
a importância do ACE e a necessidade de mudar a
forma como fazemos o nosso trabalho, mas ainda
assim parecia muito com um projeto de TI. Queria
deixar claro que o projecto ACE seria a ferramenta
que orientaria tudo o que acontece no trato do
comércio, incluindo a fiscalização e a segurança.
Doug descobriu que a maioria dos seus subordinados diretos,
os Comissários Assistentes, delegavam a sua função de
supervisão do ACE aos seus assistentes de pessoal (ver
organograma do CBP, Anexo 5). Com o total apoio do
Comissário, Doug renovou o processo de governação,
abolindo o que eram então equipas de trabalho transversais
ao
Organização do PFC e colocação de toda a governação do
PFC sob o Conselho de Modernização (ver Anexo 6). Todos
os Comissários Assistentes tornaram-se
Os membros do Conselho de Modernização e todos os dez
foram levados a compreender que o projecto deveria ser
“estratégico” em cada uma das suas áreas de
responsabilidade. Cada um foi responsabilizado pelos
resultados de seus aspectos do projeto, e tal responsabilidade
tornou-se parte de seu desempenho
avaliações.
Uma segunda ação tomada por Doug foi a criação de um
cargo de “Executivo de Negócios” em paralelo com o Diretor
Executivo da ACE na área de TI, reportando-se diretamente
a ele. Ele ocupou o cargo com Larry Rosenzweig, gerente
com 31 anos de experiência em alfândega. O trabalho foi
criado para garantir que os requisitos de negócios fossem
compreendidos pelos desenvolvedores de TI e que
os usuários empresariais estavam cientes do impacto dos
lançamentos em seu trabalho. Rozenzweig iniciou uma série
de mecanismos para comunicar, preparar e garantir um
canal de influência mútua entre os futuros usuários do ACE
e os designers e desenvolvedores. Ele criou uma equipe de
“Embaixadores ACE”, 105 pessoas da área que foram
treinadas em ACE e no que ele faria, que então voltaram e
informaram seus colegas. Larry viajava regularmente de um
lado para outro, fornecendo informações para o pessoal de
desenvolvimento
assim como os usuários.
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Doug também criou um cargo intitulado “Gerenciamento de
Mudanças Organizacionais”, mas em abril de 2004 ele não
havia sido preenchido.
Estas decisões e impactos, que vão desde a criação do
grupo de Comércio às mudanças provocadas pelo 11 de
Setembro, ao reforço da governação e às responsabilidades
de liderança, foram vistos pelos funcionários das Alfândegas
como tendo alcançado os resultados positivos conforme
pretendido. Ao mesmo tempo, cada um foi
também reconhecido por adicionar complexidade ao ACE
gestão do programa e ao processo de obtenção de
coordenação e aprovação para o progresso. Em 2004, os
principais gestores das partes interessadas consideraram a
governação e gestão de projectos do ACE como mais
complexa e pesada do que um projecto semelhante teria
sido alguns anos antes. A Figura 9 mostra a principal
estrutura de governança e os principais órgãos de
supervisão em 2004. Sharon Mazur, gerente de projeto,
estimou que passava em média um dia por semana em
audiências e revisões, relatando o progresso e respondendo
a perguntas dos órgãos de supervisão.
Para Mazur e outros no CBP, o processo de financiamento
tornou-se mais pesado e difícil do que antes. O excedente
de US$ 46 milhões
pelos terceirizados resultou em uma solicitação de
pagamento que o CBP apresentou em agosto de 2003
através do processo de pagamentos. O pagamento
representava despesas já efetuadas pelos fornecedores e o
atraso no reembolso tornou-se um pomo de discórdia
potencialmente grave.
O pedido foi finalmente atendido no final de março
2004. Estimou-se que o desenvolvimento e aprovação do
plano de despesas para o ano fiscal de 2004, incluindo a
coordenação de revisões externas e questões de supervisão,
ocuparam alguns
5.000 horas-homem, aproximadamente o equivalente a cinco
pessoas trabalhando em tempo integral durante seis meses.
Além disso, houve preocupação em 2004 com questões de
colaboração entre os contratantes terceirizados e parte do
pessoal tecnológico da OIT no CBP. O eventual sucesso do
ACE dependeu criticamente de uma transição evolutiva
do antigo sistema para o novo; não era pra ser
uma transição do “big bang”. Isto exigiu planeamento
altamente eficaz, comunicações e partes motivadas de
ambos os lados. Alguns observadores
©2004 — Gibson, Reiss & Keevan Página 8
observou que os efeitos potenciais da nova plataforma e
dos novos sistemas ACE nos empregos dos técnicos legados
poderiam ser tudo menos positivos, mas esperava-se que
estes técnicos experientes ajudassem o seu contratante
privado
homólogos, profissionais mais bem pagos que passariam
para o próximo grande contrato de trabalho quando o ACE
fosse concluído.
Finalmente, a dimensão, a criticidade e as interligações do
ACE no ambiente governamental politicamente carregado
de 2004 significaram que eventos como ameaças terroristas,
alterações de prioridades de financiamento e notícias
económicas, tudo para além do controlo do projecto ACE e
do PFC, poderiam a qualquer momento ter efeitos negativos
significativos sobre o projecto. entrega e no próprio escopo
e funcionalidade do projeto.
O LEGADO DE DOUG BROWNING ?
Doug Browning queria fazer o que pudesse para continuar
o compromisso e o esforço do CBP no ACE. Ele acreditava
que os resultados até o momento foram bem-sucedidos.
Evidências de campo para os próximos lançamentos
antecipados indicaram que houve aceitação e apoio e um
desejo de fazer o sistema funcionar. Ele acreditava que
havia boas comunicações entre o pessoal de campo e os
desenvolvedores. Embora o futuro da equipe de TI no CBP
fosse incerto, Doug pensou que o sucesso na área prepararia
o terreno
para que essas mudanças também sejam bem-sucedidas.
Ele sabia que havia muito a ser feito e que a implementação
das versões 3 e 4 era crítica para o sucesso a longo prazo.
Como ele disse: “Versão 4… isso é enorme…”
Doug começou a redigir seu memorando para priorizar
questões e fatores críticos de sucesso para seu
sucessor.
PERGUNTAS PARA PREPARAÇÃO DO CASO
DISCUSSÃO
1. Quais são as três questões mais importantes
enfrentando o projeto de Modernização do ACE?
2. Que ações e abordagens você recomendaria ao sucessor
de Doug Browning?
3. Que outras perguntas faria ao pessoal do CBP para
melhorar a sua compreensão e recomendações?
Documento de trabalho do CISR nº xxx
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Anexo 1: Fluxos de informações das partes interessadas

Anexo 2: Arquitetura do Sistema Ace – Visão Funcional

Troca
Troca Público
Governo Público
Público

Pontos de acesso
PCC GELO Pontos de acesso
Agências Pontos de acesso

Usuários Usuários Segurança Segurança Segurança

Formulários Formulários Formulários

Dados Dados Dados

Acesso à Web viaPortal

interface deempresariais
de informações usuário comum

Sistemas legados* Sistemas de Modernização

ACE irá substituir Cliente Empreendimento

Missão Negócios
ACS, AES, BRONZE, Relação Recurso
Sistemas Inteligência
CAFÉS, RÁPIDOS, PAPS Gerenciamento Planejamento
Conta Importar Receita
Seletividade de aplicação
Gerenciamento Transações Contabilidade
O ACE fará interface com
APIS, ATS, IBIS, Exportar Caso Negócios
NCIC, TECS Transações Gerenciamento Dados

Passageiro Analítico
Transações Dados
Legado
Bancos de dados

*Lenda
Sistema Comercial Automatizado (ACS) Bancos de dados compartilhados
Sistema Avançado de Informações de Passageiros (APIS)
Sistema Automatizado de Exportação (AES)
Sistema de segmentação automatizado (ATS)
Triagem e seletividade avançadas de liberação de Conta Aplicação Financeiro
Sistema Interinstitucional de Inspeção de Fronteiras (IBIS)
borda (BRASS)
Centro Nacional de Informações sobre Crimes (NCIC) Importar/Exportar Referência Recursos Humanos
Sistema de entrada automatizada de formulários alfandegários (CAFES)
Sistema de Comunicações de Execução do Tesouro (TECS) Passageiro Seletividade Inventário
Comércio rápido e seguro (RÁPIDO)
Sistema de processamento de pré-chegada (PAPS)

©2004 — Gibson, Reiss & Keevan Página 9 Documento de trabalho do CISR nº xxx
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Anexo 3: Arquitetura do Sistema ACE – Visão Técnica

Cliente Camada de Web e Interface animal EAI Camada de aplicativo Camada de dados

Aplicativo
Externo
Externo Integração Aplicativo
Negócios
Aplicativo
Sistema Negócios
Negócios
Sistema Lógica Lógica Legado
Interface
Interface Lógica
Lógica
Sistemas
Comerciais Sistemas SEIVA
Comerciais Sistemas
Comerciais (ABI, AMS, etc.)
(ABI, AMS, etc.) CRM
Empreendimento Legado/
Legado/ R/3
Portal Moderno
Moderno
Moderno

Servlets
SeServrvlleet Negócios
Regras DW
Navegador RDBMS
Navegador
Motor
HTML
HTHTMMLL
Fluxo de trabalho BRD
Música eletrônica

PPE Legado
OLAP SGBD
ODS
XML
XMXML

Segurança / Gestão
Segurança / Gestão de Sistemas
de Sistemas

Separação
Separação de dados,
de dados, regraseeprocessos
regras processos de de
negócios
negócios
Fornece: Segurança, Flexibilidade, Expansibilidade e Escalabilidade
Fornece: Segurança, Flexibilidade, Expansibilidade e Escalabilidade

Anexo 4: Organização do Departamento de Segurança Interna dos EUA

Assistente Especial do Secretário Privado secretário Comandante da Guarda Costeira

Coordenação Setorial: Al Matinez-Fonts Tom Ridge Almirante Tom Collins

Diretor, Gabinete da Capital Nacional Inspetor geral

Coordenação Regional Mike Byrne Secretário Adjunto Clark Kent Ervin
Gordon Inglaterra Diretor, Escritório de
Diretor, Escritório Estadual e Local Conselho Geral
Cidadania &
Coordenação Josh Filler Serviços de imigração Joe Whitley
Eduardo Aguirre
Secretário Adjunto (Assuntos Legislativos) Direitos Civis e Liberdades Civis
Pam Turner Chefe de Política Dan Sutherland
Cidadania e
e Estratégia
Secretário Adjunto (Assuntos Públicos) Imigração
Provedor de Justiça Oficial de privacidade Nuala Kelly
Susan Necty
Consultor Jurídico
Diretor, Escritório de Assuntos Internacionais Diretor do Serviço Secreto
Crisêncio Arcos diretor de Ralph Basham
Serviços compartilhados Diretor de Orçamento
Oficial de combate a narcóticos
Roger Mackin
Chefe, Escritório de
Cidadania

Subsecretário
Informações do subsecretário
Subsecretário Subsecretário Subsecretário Border & Emergência
Análise e Infraestrutura
Gerenciamento: Tecnologia científica Segurança de Transporte Preparação e
Proteção
Janete Hale Charles McQueary Ava Hutchinson Resposta
Frank Libutti
Mike Brown

Diretor Financeiro
AS para Planos, Programas Comissário do Ass. Secretário de
Bruce Carnes & Orçamentos Ass. Secretário de Departamento de Alfândega e Política do Secretário assistente
Parney Albright Análise de Informações Proteção de Fronteiras BTS, Stuart Verdery Para Política EP&R
CIO Ken Parrish Desig. Roberto Bonner
Steve Cooper Diretor, Pátria
Segurança de Transporte
Segurança Avançada Ass. Secretário de
Administração
Chefe do Capital Humano Agência de Projetos Ass. Secretário de Imigração e Fiscalização
Oficial Ron James A infraestrutura Aduaneira Mike James Loy
Diretor, Escritório de Proteção
Garcia, Nom.
Chefe de Compras Pesquisa e Bob Liscouski
Policial Desenvolvimento
Consultor Jurídico
Diretor, Escritório de
Sistemas Diretora, Escritório de
SEMENTE
Engenharia e Preparação Doméstica Sue
Kevin Boshears
Aquisição Mencer, Nom. Quinta-feira, 14 de agosto de 2003

©2004 — Gibson, Reiss & Keevan Página 10 Documento de trabalho do CISR nº xxx
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Anexo 5: DHS dos EUA – Organização de Alfândega e Proteção de Fronteiras

Escritório de Assuntos Públicos

Planejamento Escritório Escritório do

Comissário Escritório de
Assuntos internos

Deputado
Troca Problema Estratégico Comissário Conselheiro Chefe
Escritório da EEO
Provedor de Justiça Assuntos internos
Resolvendo (BIC)
Escritório de campo

Escritório de Humanos Escritório de Escritório de Escritório de Escritório de Escritório de

Escritório de Escritório de Escritório de Escritório de
Recursos Internacional Congresso Campo Regulamentos Informação &
Investigações Comércio Estratégico Finanças (CFO) Treinamento
Gerenciamento romances romances Operações E decisões Tecnologia

Estrangeiro Doméstico Alfândega Regulatório Estratégico

Aviação Campo
Alfândega Investigação Gerenciamento Campo de Auditoria Troca
Operações Laboratórios
Escritório Escritórios de campo Centros Escritórios Centros

Portos de

Entrada

Anexo 6: Estrutura Organizacional do Escritório de Modernização do CBP

©2004 — Gibson, Reiss & Keevan Página 11 Documento de trabalho do CISR nº xxx
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Anexo 7: O cronograma do ACE

Linha do tempo do ACE

Anexo 8: Dados Selecionados do Comércio Internacional dos EUA

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Importações de mercadorias
39,9 98,2 249,8 338,1 499,1 749,4 1.224,4
(US$BB atuais)
Troca
n/D n/D 17 14 16 18 21
(em % do PIB)

©2004 — Gibson, Reiss & Keevan Página 12 Documento de trabalho do CISR nº xxx
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Anexo 9: Estrutura de Governança do Escritório de Modernização do CBP

Conselho de Revisão de Investimentos do DHS

Comitê de Direção Executiva (Política e Prioridade de Nível Executivo)

Comissário
Cadeira

Vice-Comissário
Estratégia & Departamento
& Assistente Designado Membros Consultivos
Direção Comissários Representantes

Conselho de Revisão de Investimentos do CBP

Conselho de Administração para a Modernização da Alfândega e da Proteção das Fronteiras

Comissário Adjunto/ CBPMO e Campo

Assistente Designado
Executivo de Modernização
Comissários Representantes
Cadeira
Negócios
Operacional
Gerenciamento Comissário Assistente, Escritório de Informação e Tecnologia (OIT)

Equipe de gerenciamento de modernização (planejamento, supervisão e relatórios em nível de programa)

Diretor Executivo, Modernização da Alfândega e Proteção de Fronteiras

Presidente do Escritório (CBPMO)

Programa & Aquisição do CBPMO

Solução Relatórios diretos da OIT Representantes Comerciais do CBP Diretores
Gerenciamento

Contratante de integração de sistemas (execução e implementação em nível de projeto)

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