IMPACTO SOBRE A POBREZA DOS NOVOS PROGRAMAS FEDERAIS DE TRANSFERNCIA DE RENDA*

Sonia Rocha**
RESUMO Este artigo tem como objetivo verificar o efeito potencial dos programas

federais de transferncia de renda, criados nos ltimos anos sobre a incidncia de pobreza medida pelo critrio da renda. Os indicadores no se referem a resultados efetivos, mas a simulaes de impacto caso os programas fossem aplicados atendendo totalidade da populao-alvo, dadas as normas associadas a cada um. O primeiro conjunto de simulaes revela o efeito relativamente modesto dos programas do governo FHC Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentao e Auxlio-Gs sobre os indicadores de pobreza. As simulaes das transferncias de renda associadas a programas do governo Lula Fome Zero e Bolsa-Famlia mostram efeitos mais acentuados que os programas anteriores, o que era de se esperar, j que o valor do benefcio bem mais elevado e a populao-alvo muito mais ampla. Em contrapartida, os programas nos novos moldes enfrentariam maiores dificuldades de focalizao e de financiamento.
Palavras-chave: transferncia de renda; pobreza; programas sociais Cdigo JEL: 13

THE NEW FEDERAL INCOME TRANSFERS IN BRAZIL AND THEIR IMPACT ON POVERTY

ABSTRACT This article aims at verifying the potential effect of federal income transfer programs created over the last few years on poverty as measured by the income criterion. The indicators do not reflect actual results; rather, they refer to impact simulations had the programs been applied to their entire target population, considering the rules for each program. The first set of simulations shows the rela-

* Artigo recebido em 24 de maio de 2004 e aprovado em 22 de fevereito de 2005. A autora agradece aos pareceristas annimos, que, com suas avaliaes cuidadosas e competentes, permitiram melhorar significativamente o texto originalmente apresentado. ** Coordenadora de Projetos da IBRE-Fundao Getlio Vargas, Praia de Botafogo, 190, Botafogo, CEP 22250-900, Rio de Janeiro, Brasil, e-mail: srocha@fgv.br

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tively modest effect on poverty indicators of the school-scholarship program, of income transfers made through health clinics and of income paid as compensation for the former bottled-cooking-gas subsidy, all implemented during FHCs government. The simulations of income transfers under the Zero Hunger Program and by the Family Income Program, both created during the Lulas government, show a greater impact than those mentioned above, which was to be expected given the fact that the value of transfers is much higher and the target population much larger. Nevertheless, these programs would face greater difficulties in targeting the right group of beneficiaries and financing itself.
Key words: income transfer; poverty; social programs

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INTRODUO

Ao final de 2002, trmino do segundo mandato do presidente FHC, o Governo Federal tinha implementado diversos programas de transferncia de renda, tendo aumentado paulatinamente o nmero de beneficirios e o dispndio associado a este tipo de programa social. Embora assentados em benefcios com valores muito mais modestos que os repassados para a clientela atendida no escopo da LOAS,1 os recm-implantados programas federais de transferncia monetria parecem se constituir numa nova forma de ao contra a pobreza, com chances reais de permanncia. O novo governo, ao anunciar logo no incio de 2003 as transferncias no mbito do Fome Zero, e, no segundo semestre do mesmo ano, o programa Bolsa-Famlia, apoiouos, em larga medida, nos programas preexistentes de pagamento de benefcios monetrios diretamente s famlias. Os exerccios apresentados a seguir tm como objetivo verificar o alcance dos programas federais de transferncia de renda j em execuo antes de 2003, criados, portanto, no governo anterior, assim como o dos programas criados pelo novo governo, caso atendessem totalidade da clientela-alvo de cada programa. Os resultados que sero apresentados no medem o efeito de fato dos programas sobre a incidncia de pobreza do ponto de vista da renda, j que os dados das pesquisas domiciliares de cobertura nacional no permitem identificar a ocorrncia dessas transferncias para as famlias, isto , no permitem verificar a focalizao das transferncias. Isto porque a PNAD capta a renda das famlias, eventualmente j acrescida das transferncias, mas sem identific-las, o que inviabiliza o clculo das rendas com e sem transferncias, de modo a verificar o efeito dos programas sobre a renda da clientela que tinha por objetivo beneficiar. Algumas das simulaes apresentadas, que utilizam os rendimentos de 1999 antes que os programas estivessem realizando transferncias significativas , permitem contornar este inconveniente. J as simulaes realizadas com base na PNAD 2002, cuja renda declarada j incorpora um montante razovel de transferncias, implicam necessariamente alguma subestimao dos indicadores de pobreza. Neste sentido, so teis especialmente para comparar os impactos potenciais dos dois formatos de transferncias propostos durante o governo Lula: o inicial, incorporado no lanamento do Fome Zero no incio

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de 2003, e o que foi introduzido no segundo semestre do mesmo ano, o chamado Bolsa-Famlia. Aps esta introduo, a seo 1 descreve as caractersticas bsicas dos programas criados antes de 2003, para em seguida descrever as simulaes e comentar os resultados obtidos em termos de impacto sobre os ndices de pobreza. A seo 2 apresenta os resultados das transferncias de renda dos programas Fome Zero e Bolsa-Famlia caso cada um atingisse toda a sua populao-alvo definida a partir dos parmetros desses programas. O objetivo dessa seo essencialmente o de comparar os desenhos e impactos dos dois programas do novo governo, j que os dados de rendimento da PNAD 2002, utilizados na simulao, j incorporam um nmero significativo de transferncias. Finalmente, a seo 3 sintetiza os resultados e apresenta algumas consideraes sobre a operacionalizao de programas de transferncia de renda.
1. PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA CRIADOS NO GOVERNO FHC

1.1 Caractersticas gerais

Transferncias de renda com objetivo assistencial, realizadas pelo Governo Federal, no so uma novidade no Brasil. Desde a dcada de 1970, tm sido mantidos sem interrupo programas que beneficiam idosos e portadores de deficincia de baixa renda, programas estes incorporados nova sistemtica operacional proposta pela Lei Orgnica da Assistncia Social na dcada de 1990. Na segunda metade da dcada de 1990, foram criados novos programas de transferncia de renda que podem ser entendidos como uma resposta do Governo Federal a diversas propostas de implantao de programas de transferncia de renda, em face de um padro de desigualdade de renda no pas que tem se mantido elevada e praticamente inalterada sob as mais diferentes condies econmicas de curto e longo prazos. No caso especfico do Bolsa-Escola, as mltiplas tentativas de implementao por iniciativa municipal tinham demonstrado a necessidade de federalizao do programa, j que a esmagadora maioria dos municpios no tinha capacidade financeira e operacional para garantir o seu funcionamento.2 O prprio Bolsa-Escola federal, na sua primeira fase (1999-2000), passou por srios percalos, por

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depender em grande parte da iniciativa municipal, o que acabou por inviabiliz-lo no seu formato inicial.3 A partir de 2001, as medidas tomadas em relao aos programas BolsaEscola e Bolsa-Alimentao demonstram o reconhecimento da necessidade de que o Governo Federal arcasse com a totalidade do nus financeiro e tomasse a si as responsabilidades de gesto dos programas, em particular no que concerne ao controle da populao atendida e ao pagamento dos benefcios. Ambos os programas estavam focalizados nas famlias pobres com crianas, o que se justifica, j que dentre os pobres brasileiros as crianas esto fortemente sobre-representadas. Assim, enquanto a proporo de pobres para o conjunto da populao brasileira se situa em torno de 35%, a proporo de pobres dentre as crianas com menos de um ano de vida de 55%. Esta proporo se reduz paulatinamente conforme aumenta a idade, mas ainda de 46% para as crianas de 10 a 14 anos, portanto bem acima da mdia nacional (Rocha, 2003). Ademais, programas focalizados nas crianas permitem tanto amenizar de imediato a pobreza presente, como melhorar as perspectivas de reduo de pobreza futura, especialmente se respeitadas as condicionalidades.4 Enquanto o Bolsa-Escola beneficiava as famlias de baixa renda com crianas em idade escolar (de 6 a 15 anos), o Bolsa-Alimentao atendia quelas na faixa etria de at 7 anos. Os dois programas tinham diversos traos comuns: utilizavam para delimitao da populao-alvo um critrio de renda, a saber, renda familiar per capita abaixo de meio salrio mnimo; ancoravam o programa em unidades do servio pblico, respectivamente, rede escolar e de sade; e realizavam pagamento mensal diretamente ao beneficirio (preferencialmente a me da famlia) por meio de carto magntico. Em ambos os casos o benefcio era de R$ 15 por criana, no limite de trs benefcios isto , R$ 45 por famlia. O Auxlio-Gs tem origem diversa da desses dois programas. O objetivo foi o de direcionar para a populao de baixa renda, como transferncia monetria, os valores correspondentes ao subsdio via preo, de carter universal ao consumo de gs de cozinha, que foi eliminado no incio de 2001. O critrio de renda para definio da populao-alvo era o mesmo dos dois programas j mencionados meio salrio mnimo per capita ,

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mas no existia qualquer restrio quanto composio da famlia, de modo que o nmero de famlias potencialmente beneficirias do programa era bem superior ao daquelas que recebeiam o Bolsa-Escola e o Bolsa-Alimentao. O benefcio era de R$ 7,5/ms por famlia, pago bimestralmente. Esses programas vinham ampliando a clientela atendida, mas, inevitavelmente, as condies de implementao e a cobertura da populao-alvo variavam pelo pas afora. O objetivo aqui no discutir ou descrever as condies concretas da operacionalizao dos programas, mas avaliar os seus efeitos potenciais de reduo da pobreza caso tivessem atendido sua populao-alvo de forma estrita, isto , supondo perfeitas focalizao e cobertura da populao-alvo de cada programa. Para isso, foram feitas simulaes tendo por base os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD e levando em conta os parmetros operacionais dos programas. Considerar-se- inclusive o efeito combinado de programas, isto , se aceita como legtimo que famlias recebam benefcios cumulativos, desde que o critrio de renda seja respeitado. Enquanto esta simulao de efeitos combinados a partir da PNAD trivial, a implementao eficiente de programas que podem atender mesma clientela exige a existncia de cadastro consolidado dos beneficirios dos programas, o que, embora hoje j seja consensualmente entendido como uma necessidade, ainda est longe de ser uma realidade operacional no Brasil.
1.2 As simulaes e seus resultados

Na medida em que os programas de transferncia de renda em questo5 Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentao e Auxlio-Gs6 se desenvolveram essencialmente a partir de 2001, optou-se por utilizar nestes primeiros exerccios de simulao as informaes da PNAD 1999, quando as rendas das famlias no se encontravam ainda afetadas pelas transferncias desses programas federais. Com base no nvel de renda das famlias naquele ano, verificou-se o efeito que teria a poltica federal de transferncias se cada programa individualmente e todos em conjunto operassem de forma a atender inteiramente sua clientela potencial definida segundo os critrios estabelecidos para cada um. Os indicadores de pobreza adotados para medir o efeito simulado dos programas so aqueles utilizados habitualmente para medir a insuficincia

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de renda: proporo de pobres na populao total; razo do hiato de renda, que d uma medida da intensidade da pobreza; e, finalmente, o hiato quadrtico, que pode ser entendido como um ndice sinttico de pobreza por levar em conta simultaneamente o nmero de pobres, a intensidade da pobreza e a desigualdade de renda entre os pobres (ver Anexo A sobre os aspectos tericos dos indicadores). Os resultados foram obtidos tendo por base 23 linhas de pobreza ou de indigncia diferenciadas,7 de modo a considerar as diferenas de custo de vida para os pobres entre as diversas reas do pas (ver Anexo B). Considerando inicialmente o Programa Bolsa-Escola, foram realizadas duas simulaes. Na primeira, foram imputados benefcios para todas as famlias com crianas entre 6 e 15 anos cuja renda familiar per capita fosse inferior a R$ 68, o que equivalia a meio salrio mnimo em setembro de 1999, data de referncia da pesquisa domiciliar. Na segunda simulao considerou-se apenas o subconjunto daquelas famlias cujas crianas efetivamente freqentavam a escola, segundo a pesquisa. Entre as duas h uma discrepncia significativa de cerca de 440 mil famlias, sendo razovel esperar que a transferncia monetria do programa fosse capaz de atrair as crianas dessas famlias para a escola, o que era o objetivo central do programa. Em conseqncia, a simulao mais relevante em termos de resultados potenciais do Programa Bolsa-Escola aquela que considera a clientela de 6,47 milhes de famlias, com 12,9 milhes crianas de 6 a 15 anos. A simulao relativa ao Bolsa-Alimentao foi feita em moldes semelhantes aos aplicados no Bolsa-Escola, adotando o mesmo critrio de renda familiar per capita, R$ 68, mas imputando benefcios monetrios s famlias com crianas de at 6 anos. O nmero de famlias atendidas inferior ao das que recebem o Bolsa-Escola 5,91 milhes de famlias, o que se deve faixa etria mais estreita considerada para as crianas, j que famlias com crianas mais jovens so, em mdia, mais propensas pobreza em funo das prprias caractersticas do seu ciclo de vida (pais mais jovens, incio de insero no mercado de trabalho, taxa de dependncia mais elevada). Finalmente foram considerados os dois programas conjuntamente, o que tem por efeito atender a um nmero maior de famlias (9,127 milhes). Isto porque este critrio combina as famlias beneficirias s do Programa Bolsa-Alimentao e as beneficirias s do Bolsa-Escola, alm daquelas que

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se qualificam dadas as condies de renda e de presena de crianas a receber os benefcios dos dois programas. Os resultados apresentados aqui se referem variante que permite beneficiar mais famlias, dadas as regras dos dois programas: feita a imputao do Bolsa-Alimentao, para as famlias que permanecessem com renda per capita abaixo de R$ 68 e tivessem crianas de 6 a 14 anos, foram imputados tambm os benefcios correspondentes ao Bolsa-Escola e ao Auxlio-Gs. Naturalmente o nmero total de famlias inferior soma das clientelas dos dois programas separadamente, j que, embora haja interseo de caractersticas, isto , famlias com crianas nas duas faixas etrias, uma parte das famlias beneficirias tem sua renda familiar per capita aumentada para um valor superior a meio salrio mnimo aps a imputao do primeiro benefcio (tabela 1). Antes de apresentar os resultados das simulaes, interessante observar que, contrariamente ao que se poderia imaginar, a maior parte das famlias que atendem s condies para se beneficiarem dos programas tm na sua maioria apenas uma criana na faixa etria de referncia, sendo que famlias com uma e duas crianas representam respectivamente 72,6% e 88,1% das famlias a serem potencialmente atendidas pelos programas Bolsa-Escola e Bolsa-Alimentao. Portanto, em ambos os casos, o valor mdio por famlia seria inferior ao de dois benefcios. As simulaes realizadas consideraram inicialmente cada programa per se, assim como a variante mais abrangente do Bolsa-Escola combinada ao Auxlio-Gs. Neste ltimo caso, a concesso do benefcio do Auxlio-Gs juntamente com o do Bolsa-Escola foi simulada nos moldes em que ocorreu na prtica desde 2002. Na verdade, a criao do fundo correspondente ao subsdio ao consumo embutido no valor do gs de botijo, eliminado em 1/1/2002, teve como foco os consumidores de gs com renda familiar inferior R$ 100. Como a transferncia do benefcio a essas famlias no vinha sendo feita em razo das dificuldades de divulgao do programa e de cadastramento dos beneficirios, o governo optou, pelo menos como forma de fazer deslanchar a realizao das transferncias, conceder o vale-gs a todas as famlias beneficirias do Programa Bolsa-Escola, cujos cadastramento e operacionalizao j se achavam mais adiantados (tabela 2). A simulao das transferncias de renda para os beneficirios dos programas resultou em uma reduo relativamente modesta dos indicadores

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Tabela 1: Clientela potencial dos programas de transferncia de renda (Bolsa-Escola e Bolsa-Alimentao) Programas Bolsa-Escola A* Bolsa-Escola B** Bolsa-Alimentao Todos os programas Beneficirios N de famlias 6.470.900 6.027.253 5.914.183 9.127.583 12.933.765 11.668.014 9.194.614 16.270.867 N de crianas

Fonte: PNAD 1999. Tabulaes a partir de microdados. * Critrio de renda e de idade. ** Igual variante A, mas com a exigncia adicional das crianas j estarem freqentando a escola.

Tabela 2: Distribuio de famlias por programa, segundo o nmero de crianas de 0 a 15 anos N de crianas por famlia 1 2 3 4 5 6 7 Total Bolsa-Escola A N 2.718.791 1.976.993 1.099.194 463.366 172.624 32.702 7.230 6.470.900 % 42,02 30,55 16,99 7,16 2,67 0,51 0,11 100,00 Bolsa-Alimentao N 3.497.865 1.714.692 558.844 124.115 17.629 1.038 0 5.914.183 % 59,14 28,99 9,45 2,10 0,30 0,02 0,00 100,00

Fonte: PNAD 1999. Tabulaes a partir de microdados.

de pobreza (tabela 3). Os efeitos foram muito fracos em relao proporo de pobres, na medida em que o valor da transferncia, na maioria dos casos, no permite que a renda da famlia ultrapasse a linha de pobreza, afetando o indicador. Mesmo levando em conta o efeito combinado dos trs programas (Bolsa-Alimentao, Bolsa-Escola e Auxlio-Gs), a proporo de pobres pouco declina de 35% para 34% da populao brasileira. Quando permanecem pobres aps a imputao da transferncia, todas as famlias beneficirias apresentam, naturalmente, em funo do benefcio recebido, uma elevao da renda, que se aproxima do valor da linha de pobreza. Por esta razo, o efeito das transferncias sobre a razo do hiato mais acentuado que sobre a proporo de pobres. O impacto sobre o hiato quadrtico combina os dois efeitos. A respeito desses resultados, vale lembrar que so utilizadas 23 linhas de pobreza ou de indigncia, que variam conforme a regio e o estrato de residncia (urbano, rural, metropolitano), de modo a considerar os diferenciais locais de custo de vida para os pobres. No se trata, portanto, da linha de

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pobreza nica de meio salrio mnimo per capita estabelecida nos programas para delimitar a populao-alvo, funcionando implicitamente como linha de pobreza para fins dessas polticas pblicas. O efeito dos programas varia, naturalmente, conforme a rea. Valores nacionais uniformes para os benefcios afetam mais fortemente as reas onde o custo de vida mais baixo. Como as linhas de pobreza diferenciadas tm por objetivo refletir as diversidades locais de estrutura de consumo e de nvel de preos ao consumidor, o efeito das transferncias tende a ser maior nas reas rurais, e menor nas reas metropolitanas. Os dados da tabela 4 apresentam o efeito combinado de todos os programas segundo estratos de residncia, destacando-se ainda a rea onde o efeito foi menor a metrpole de So Paulo e onde ele foi maior a rea rural de Alagoas. Os resultados completos relativos s reas onde a amostra da PNAD representativa so apresentados no Anexo C. compreensvel que o efeito das transferncias seja marginal sobre os indicadores, j que o montante transferido fica muito aqum do hiato da renda dos pobres medido antes das transferncias. Isto , o dispndio total de todos os programas para atender totalidade da populao-alvo corresponde a menos 11% do valor do hiato de renda, isto , o montante total necessrio em 1999 para elevar a renda de todos os pobres ao nvel da linha de pobreza relevante.8 A tabela 5 apresenta os valores totais de transferncia mensal simulada de cada programa, comparados ao valor do hiato referente a setembro de 1999.
2. OS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA DO GOVERNO LULA CRIADOS EM 2003

O Programa Fome Zero, lanado no final de janeiro de 20039 e anunciado como o carro-chefe da poltica do novo governo, incorporava, como no podia deixar de ser, uma srie de programas e iniciativas federais preexistentes, dentre eles os programas de transferncia de renda do governo FHC. As transferncias de renda sob o novo governo seriam unificadas e os parmetros anunciados no mbito do Fome Zero implicavam uma ampliao da clientela e do valor da transferncia de renda, como se ver a seguir. Ao longo de 2003, enfrentando dificuldades operacionais com o Fome Zero e

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Tabela 3: Impacto dos programas de transferncia de renda sobre os indicadores de pobreza Brasil, 1999 Proporo (%) Antes dos programas Com os programas Bolsa-Escola A Bolsa-Escola B Bolsa-Escola A + Auxlio-Gs Bolsa-Alimentao Todos os programas 34,53 34,57 34,35 34,69 34,01 0,425 0,427 0,419 0,429 0,402 0,088 0,089 0,086 0,090 0,078 34,95 Razo do hiato 0,448 Hiato quadrtico 0,098

Fonte: PNAD 1999. Tabulaes a partir de microdados.

Tabela 4: Impacto combinado de todos os programas de transferncia de renda, estratos de residncia e resultados selecionados 1999 Prop. de pobres (%) Antes Brasil Urbano Rural Metropolitano Impacto mximo Alagoas rural Impacto mnimo SP metropolitano 38,97 38,97 0,448 0,439 0,109 0,103 54,25 48,39 0,413 0,330 0,124 0,075 34,95 31,77 40,48 36,88 Depois 34,01 31,54 35,94 36,88 Razo do hiato Antes 0,448 0,441 0,450 0,456 Depois 0,402 0,389 0,380 0,434 Hiato quadrtico Antes 0,098 0,088 0,112 0,106 Depois 0,078 0,070 0,073 0,095

Fonte: PNAD 1999. Tabulaes a partir de microdados.

Tabela 5: Dispndios associados aos programas de transferncia de renda Valores absolutos e como percentual do hiato de renda dos pobres Brasil, 1999 Programas Bolsa-Escola A* Bolsa-Escola B** Auxlio-Gs Bolsa-Escola A + Auxlio-Gs Bolsa-Alimentao Todos os programas Impacto mximo Alagoas rural Impacto mnimo SP metropolitano 10.616.558 2,19 3.661.336 36,74 Dispndio mensal (R$) 122.380.875 111.799.283 33.001.590 151.973.722 92.127.695 244.101.417 Dispndio como % do hiato de renda 5,42 4,96 1,46 6,74 4,08 10,82

Fonte: PNAD 1999. Tabulaes a partir de microdados. * Critrio de renda e de idade. ** Igual a variante A mais freqncia escola.

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com parmetros inadequados para os programas de transferncia de renda, o governo optou por relanar sua poltica de transferncia de renda em novas bases. O Bolsa-Famlia, de outubro de 2003, unifica as diversas iniciativas de transferncia de renda do Governo Federal,10 e redefine os parmetros de renda para delimitao das famlias beneficirias, assim como as regras para a determinao do valor das transferncias, que voltam a ser diferenciadas. Sem considerar as dificuldades operacionais de implementao e de acompanhamento de um programa de transferncia de renda, j sobejamente conhecidas em funo dos desacertos e do penoso aprendizado do Governo Federal desde 1995, o objetivo desta seo trazer algumas evidncias comparativas do impacto terico do Fome Zero e do Bolsa-Famlia sobre a renda dos mais pobres. As simulaes realizadas de modo a comparar a verso inicial das transferncias de renda do governo Lula e aquela que foi oficializada em outubro de 2003 utilizaram as informaes da PNAD 2002, as mais recentes disponveis. Neste sentido, estas simulaes so qualitativamente diferentes daquelas apresentadas na seo 1, com base nos rendimentos da PNAD 1999. Isto porque, em 2002, j se encontravam largamente disseminados os programas de transferncia de renda do governo FHC. A tabela 6 apresenta, para ilustrao, o tamanho da clientela atendida e o valor do repasse em dezembro de 2001 dos trs programas criados no governo anterior. Deste modo, as simulaes apresentadas nesta seo, tendo como base rendas PNAD j acrescidas de eventuais transferncias recebidas pelas famlias, no permitem avaliar o impacto dos programas sobre os indicadores de pobreza, mas so teis para ilustrar as diferenas de impacto potencial dos parmetros diversos utilizados nos dois programas do governo Lula.
Tabela 6: Clientela atendida e repasse dos programas (dezembro de 2001 e de 2002) Programas Bolsa-Escola Bolsa-Alimentao PETI1 Total
1

N de benefcios (mil) dez. 2001 dez. 2002 8.251 3.576 749 12.576 8.666 1.387 873 10.925 % 5,0 61,2 16,4 13,1 dez. 2001 123.761,37 53.635,00 22.257,18 199.653,55

Valor (R$ mil) dez. 2002 129.989,67 20.797,76 25.914,08 176.701,51 % 5,0 61,2 16,4 11,5

Programa de Erradicao do Trabalho Infantil. Fonte: BGU 2001, MEC e Ministrio da Assistncia Social.

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2.1 As transferncias de renda no mbito do Fome Zero

Embora incluindo uma srie de aes que pretendem atuar no combate pobreza em diferentes frentes, do apoio voltado para a agricultura familiar melhoria de saneamento, da alfabetizao segurana alimentar, o programa inclui com destaque um mecanismo de transferncia de renda. Diferentemente dos programas anteriores, descritos na seo 1, que estrategicamente focavam subpopulaes pobres com crianas de at 15 anos, com objetivos e contrapartidas bem especficos,11 o novo programa utiliza tosomente o critrio de renda na delimitao da sua populao-alvo. No entanto, na medida em que a implantao do programa se daria necessariamente de forma gradativa o governo anunciou como meta o atendimento de 1,86 milho de famlias no ano de 2003 ,12 seria utilizado um critrio locacional, priorizando a implantao do programa em municpios do semi-rido nordestino. Ao final do governo, em 2006, o programa teria por objetivo estar totalmente implantado, atendendo totalidade das famlias com renda familiar per capita inferior a meio salrio mnimo, o que, segundo estimativas do Governo Federal, correspondia a 9,3 milhes de famlias ou 44 milhes de pessoas em 2003. Em meados de 2003, a implementao do mecanismo de transferncia de renda do Fome Zero tinha alcance bem aqum do previsto. Dados oficiais relativos a maio de 2003 do conta da realizao da transferncia de R$ 50 por famlia a 36,9 mil famlias em 87 municpios, nos estados do Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba e Pernambuco, o que representa cerca de 0,4% das famlias s quais se pretende atender. Utilizando o rendimento total das famlias em setembro de 2002 e o critrio de renda do Fome Zero, isto , renda familiar per capita igual ou inferior a meio salrio mnimo, o que correspondia a R$ 100 por pessoa na data de referncia da PNAD, chegou-se a uma populao-alvo de quase 14 milhes de famlias. O dispndio em setembro de 2002 com transferncias de R$ 50 reais por famlia abstraindo os custos administrativos, assim como os das demais aes previstas pelo programa teria atingido quase R$ 700 milhes. Anualizado, isto representa um dispndio de R$ 8,4 bilhes, bem acima dos recursos alocados ao programa no oramento de 2003 R$ 5 bilhes.13 Esta diferena entre o orado e o necessrio especialmente im-

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Tabela 7: Simulao do impacto de transferncia do Programa Fome Zero pobres 2002 Brasil, regies e estrato Norte* Nordeste Sudeste MG/ES Rio de Janeiro So Paulo Sul Centro-Oeste Brasil* Urbano Rural* Metropolitano N de pobres (mil) Antes 4,285 Depois 3,697 % 13,7 10,5 4,7 13,4 3,6 0,8 18,9 2,8 8,6 9,2 21,0 1,6 Proporo (%) Antes 43,2 49,0 28,7 26,3 28,0 30,4 16,1 36,5 34,0 31,0 38,9 37,0 Depois 37,3 43,9 27,4 22,8 27,0 30,1 13,0 35,5 31,1 28,1 30,7 36,4 Razo do hiato Antes 0,44 0,48 0,43 0,43 0,42 0,43 0,40 0,43 0,45 0,45 0,44 0,46 Depois 0,39 0,41 0,38 0,36 0,37 0,39 0,35 0,37 0,39 0,38 0,36 0,41 Hiato quadrtico Antes 0,12 0,15 0,08 0,07 0,07 0,08 0,04 0,10 0,10 0,09 0,10 0,11 Depois 0,08 0,10 0,06 0,04 0,05 0,07 0,02 0,07 0,07 0,06 0,06 0,09

23,539 21,071 20,824 19,837 5,597 3,977 4,083 4,356 4,847 3,833 3,310 4,245

11,250 11,256

57,097 52,161 27,975 25,402 9,748 7,705 19,374 19,055

Fonte: PNAD 2002. Tabulaes a partir de microdados. * Exclui Norte rural (exceto Tocantins).

portante, porque transferncias com valor equivalente metade do valor orado j tinham sido realizadas e incorporadas s rendas das famlias como medidas pela PNAD, implicando, portanto, subestimao da necessidade de financiamento do programa. Se as transferncias foram perfeitamente focalizadas na clientela-alvo do programa, isto significa que a relao entre o necessrio e o orado chegaria a quase trs. De qualquer forma, quando comparados aos resultados da seo anterior, os indicadores de pobreza enquanto insuficincia de renda, calculados com base nas rendas antes e depois das transferncias tericas associadas ao Fome Zero (tabela 7), revelam um impacto potencial significativo do programa por duas razes bsicas. A primeira seu carter universal, que leva a beneficiar todas as famlias, independentemente de sua composio, isto , com crianas ou no, com renda per capita abaixo de meio salrio mnimo. A segunda razo est associada ao prprio valor do benefcio, que ultrapassa de forma significativa o benefcio mdio pago pelos programas lanados durante o governo FHC, que utilizam benefcios variveis segundo regras especficas. Assim, guisa de exemplo, o benefcio mdio do BolsaEscola em agosto de 2003 era de R$ 21,80 para os limites mnimo e mximo de, respectivamente, R$ 15 e R$ 45.14

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As transferncias do programa permitiriam no s diminuir sensivelmente o nmero de pobres brasileiros em 4,94 milhes, o que significa uma reduo da proporo de 34% para 31,1%, como, naturalmente, um declnio marcante da intensidade da pobreza medida pela razo do hiato para os indivduos que, apesar das transferncias, continuaram com rendas abaixo do valor da linha de pobreza. Os dados da tabela 7 mostram, como era de se esperar, que os impactos seriam mais significativos nas reas rurais e nas regies mais pobres. Nas reas rurais, isto ocorre porque o valor do benefcio uniforme de R$ 50 tem um valor real mais elevado onde o custo de vida mais baixo, o que captado pelo uso de linhas de pobreza diferenciadas na delimitao da populao pobre.15 Nas regies mais pobres, isto ocorre porque a obteno de alguma renda por meio do programa diferencia marcadamente a situao das famlias com renda zero. Finalmente, vale destacar que, como de se esperar, o efeito do programa sobre os indicadores de indigncia, que tm por referncia limites de renda mais baixos, seria ainda mais acentuado. Com base no mesmo valor de transferncia e na mesma clientela, o programa reduziria o nmero de indigentes em 4,89 milhes, o que significa um declnio da proporo de indigentes na populao total de 8,7% para 5,9%. Os dados da tabela 8 trazem os indicadores de indigncia comparados antes e depois das transferncias tericas do Fome Zero.
Tabela 8: Simulao do impacto de transferncia do Programa Fome Zero indigentes 2002 Brasil, regies e estrato Norte* Nordeste Sudeste MG/ES Rio de Janeiro So Paulo Sul Centro-Oeste Brasil* Urbano Rural* Metropolitano N de indigentes (mil) Antes 993 7,887 4,096 1,373 718 2,004 947 657 14,579 6,687 3,865 4 Depois 687 5,131 2,992 917 530 1,544 612 471 9,894 4,565 2,337 2,991 % 31 34,9 27,0 33,2 26,1 22,9 35,4 28,3 32,1 31,7 39,5 25,7 Proporo (%) Antes 10,0 16,4 5,6 6,5 5,1 5,4 3,7 5,5 8,7 7,4 15,4 7,7 Depois 6,9 10,7 4,1 4,3 3,7 4,2 2,4 3,9 5,9 5,1 9,3 5,7 Razo do hiato Antes 0,6 0,48 0,63 0,60 0,58 0,66 0,6 0,67 0,54 0,56 0,45 0,60 Depois 0,38 0,31 0,45 0,37 0,43 0,50 0,37 0,45 0,37 0,36 0,27 0,45 Hiato quadrtico Antes 0,05 0,06 0,03 0,03 0,03 0,03 0,02 0,03 0,04 0,03 0,05 0,04 Depois 0,01 0,02 0,01 0,01 0,01 0,01 0,00 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01

Fonte: PNAD 2002. Tabulaes a partir de microdados. * Exclui Norte rural (exceto Tocantins).

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2.2 O Programa Bolsa-Famlia

O programa, lanado em outubro de 2003, redefiniu alguns parmetros do Programa Fome Zero que, criado no primeiro semestre como carro-chefe do novo governo, j estava negativamente marcado por desacertos no desenho e na execuo, e segundo voz corrente entre especialistas, a mdia e a populao como um todo, no tinha deslanchado. O novo programa tinha por objetivo unificar os preexistentes e envolvia mudanas na administrao da poltica de transferncias em nvel ministerial e certamente pretendia reverter a situao percebida de fracasso na poltica social, de modo que seu lanamento foi cercado de cuidados para gerar um impacto positivo significativo junto opinio pblica. Em relao ao programa de transferncia de renda do Programa Fome Zero, as modificaes introduzidas no desenho do Bolsa-Famlia foram as seguintes: (a) O parmetro de renda nico substitudo por dois, diferenciando ento dois conjuntos de famlias que sero beneficirias de polticas de transferncia diferenciadas. Enquanto o Fome Zero tratava da mesma forma todas as famlias com renda inferior a meio salrio mnimo, concedendo a todas o benefcio de R$ 50, o novo programa cria duas faixas conforme o nvel de renda da famlia: famlias com renda per capita inferior a R$ 50/ms: qualificam-se para receber a transferncia de R$ 50 por famlia/ms (pouco mais de 20% do salrio mnimo vigente de R$ 240). Adicionalmente, de forma semelhante ao Bolsa-Escola e ao Bolsa-Alimentao, recebem R$ 15 por criana at 15 anos, com o limite mximo de trs benefcios, que se aplica a famlias com trs ou mais crianas na faixa etria de referncia. Ento, a transferncia mnima de R$ 50 e a mxima de R$ 95 (R$ 50 + 3 R$ 15). famlias com renda entre R$ 50 e R$ 100/ms: qualificam-se para receber apenas os benefcios por criana, nos moldes descritos acima, situando-se o valor da transferncia no intervalo entre zero (para famlias sem crianas) e R$ 45 (famlias com trs crianas ou mais). (b) Os parmetros de renda para delimitao da populao-alvo e para o estabelecimento do valor dos benefcios fixado nominalmente, isto

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, desatrelado do valor do salrio mnimo, o que, pelo menos no que concerne a este conjunto de transferncias de renda, permite maior grau de liberdade oramentria ao Governo Federal.16 As modificaes implicam, por um lado, privilegiar as famlias pobres com crianas, nos mesmos moldes que faziam o Bolsa-Escola e o Bolsa-Alimentao. Por outro lado, manter para as famlias muito pobres um benefcio que independe da presena das crianas. Neste sentido, o programa combina de forma mais sensata o conjunto de programas preexistentes, inclusive o Fome Zero, ao mesmo tempo em que reintroduz a focalizao diferenciada dentre as famlias pobres, inexistente naquele programa. As novas regras reduzem a populao-alvo, j que so excludas as famlias com renda entre R$ 50 e R$ 100 sem crianas, antes beneficirias potenciais do Fome Zero. O resultado simulado do Bolsa-Famlia revela, em relao ao Fome Zero, uma reduo da populao-alvo de quase 2 milhes de famlias. O dispndio potencial tambm se reduz em R$ 1,2 bilho (tabela 9). Note-se que a reduo do dispndio se d de forma menos acentuada que a do nmero de beneficirios. Isto ocorre por conta do aumento do benefcio para as famlias com renda per capita inferior a R$ 50 que, eventualmente, acumulam o benefcio fixo e o varivel em funo da presena de crianas na famlia (tabela 9). As simulaes de impacto do Bolsa-Famlia sobre os indicadores de insuficincia de renda pobreza e indigncia so apresentadas respectivamente nas tabelas 10 e 11, o que permite a comparao com os resultados do Fome Zero por regio e estrato de residncia apresentados anteriormente (tabelas 7 e 8). Os resultados detalhados da simulao do Bolsa-Famlia sobre os indicadores de pobreza so apresentados no Anexo D. A maior regressividade na concesso do benefcio do Bolsa-Famlia em comparao com o Fome Zero resulta em um menor impacto sobre os inTabela 9: Simulao Fome Zero versus Bolsa-Famlia Programa Fome Zero Bolsa-Famlia N de famlias 13.987.359 12.143.893 Dispndio potencial (R$ milhes) Mensal 699,4 595,9 Anual 8.392,4 7.150,4

Fonte: PNAD 2002. Tabulao a partir de microdados.

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Tabela 10: Simulao do impacto de transferncia do Programa Bolsa-Famlia pobres 2002 Brasil, regies e estrato Norte* Nordeste Sudeste MG/ES Rio de Janeiro So Paulo Sul Centro-Oeste Brasil* Urbano Rural* Metropolitano N de pobres (mil) Antes 4,285 Depois 3,943 % 0,8 7,4 3,4 10,5 1,8 0,3 11,2 1,4 5,8 3,9 21,9 0,3 Proporo (%) Antes 43,2 49,0 28,7 26,3 28,0 30,4 16,1 36,5 34,0 31,0 38,9 37,0 Depois 39,8 45,4 27,8 23,6 27,5 30,3 14,3 36,1 32,1 29,7 30,4 36,9 Razo do hiato Antes 0,44 0,48 0,4 0,43 0,42 0,43 0,40 0,43 0,45 0,45 0,44 0,46 Depois 0,36 0,37 0,38 0,34 0,38 0,40 0,31 0,38 0,37 0,36 0,28 0,42 Hiato quadrtico Antes 0,12 0,15 0,08 0,07 0,07 0,08 0,04 0,10 0,10 0,09 0,10 0,11 Depois 0,07 0,08 0,06 0,04 0,05 0,07 0,02 0,07 0,06 0,05 0,04 0,09

23,539 21,806 20,824 20,125 5,597 3,977 4,083 4,365 5,007 3,905 3,626 4,306

11,250 11,213

57,097 53,806 27,975 26,879 9,748 7,613 19,374 19,314

Fonte: PNAD 2002. Tabulaes a partir de microdados. * Exclui Norte rural (exceto Tocantins).

Tabela 11: Simulao do impacto de transferncia do Programa Bolsa-Famlia indigentes 2002 Brasil, regies e estrato Norte* Nordeste Sudeste MG/ES Rio de Janeiro So Paulo Sul CentroOeste Brasil* Urbano Rural* Metropolitano N de indigentes (mil) Antes 993 7,887 4,096 1,373 718 2,004 947 657 14,579 6,687 3,865 4,027 Depois 520 3,342 2,462 663 438 1,361 464 393 7,181 3,332 1,281 2,569 % 47,7 57,6 39,9 51,8 38,9 32,1 51,0 40,2 50,7 50,2 66,9 36,2 Proporo (%) Antes 10,0 16,4 5,6 6,5 5,1 5,4 3,7 5,5 8,7 7,4 15,4 7,7 Depois 5,2 7,0 3,4 3,1 3,1 3,7 1,8 3,3 4,3 3,7 5,1 4,9 Razo do hiato Antes 0,58 0,48 0,63 0,60 0,58 0,66 0,59 0,67 0,54 0,56 0,45 0,60 Depois 0,27 0,25 0,38 0,27 0,38 0,43 0,28 0,34 0,30 0,28 0,21 0,38 Hiato quadrtico Antes 0,05 0,06 0,03 0,03 0,03 0,03 0,02 0,03 0,04 0,03 0,05 0,04 Depois 0,01 0,01 0,01 0,00 0,01 0,01 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,01

Fonte: PNAD 2002. Tabulaes a partir de microdados. * Exclui Norte rural (exceto Tocantins).

Tabela 12: Simulao comparada do impacto pobres e indigentes Cenrios e subpopulaes Simulao para pobres Resultado original Fome Zero Bolsa-Famlia Simulao para indigentes Resultado original Fome Zero Bolsa-Famlia 8,7 5,9 4,3 0,54 0,37 0,30 0,04 0,01 0,01 34,0 31,1 32,1 0,45 0,39 0,37 0,10 0,07 0,06 Proporo (%) Razo do hiato Hiato quadrtico

Fonte: PNAD 2002. Tabulaes a partir de microdados.

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dicadores de pobreza, mas em uma reduo mais acentuada nos indicadores de indigncia (tabela 12). Isto significa efeitos mais expressivos nas reas rurais e no Nordeste, onde se concentram os indigentes o subconjunto de pobres que se situa na base da distribuio da renda familiar per capita. Melhorando a focalizao terica das transferncias, o Bolsa-Famlia prioriza e tem por conseqncia um impacto mais significativo sobre os indigentes. Cabe alertar que, na prtica da poltica pblica, este efeito dificilmente ocorre na intensidade obtida na simulao, em razo do maior nvel de desinformao e do menor poder de mobilizao dos indigentes. A boa focalizao e a aproximao dos resultados de aplicao da poltica aos resultados tericos apresentados dependem de um trabalho permanente e cuidadoso de cadastramento e monitoramento do programa, de modo a minimizar desvios da populao atendida e vazamentos de benefcios.
3. CONCLUSES

As simulaes realizadas com base nas rendas das famlias em 1999 anteriores, portanto, ao perodo em que as transferncias federais comearam a se realizar em escala significativa mostraram que os programas de transferncia de renda criados durante o governo FHC tinham potencialmente um papel marginal na reduo da pobreza do ponto de vista da insuficincia de renda de maneira geral. O programa que apresentou maior impacto per se, o Bolsa-Escola, pelo tamanho da sua populao-alvo 6,5 milhes de famlias , reduzia a proporo de pobres em menos de meio ponto percentual (de 34,95% para 34,53%) e o hiato de renda em apenas dois pontos percentuais (de 44,7% para 42,6%). Mesmo considerando simultaneamente o Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentao e Auxlio-Gs, o impacto sobre os ndices de pobreza era muito pequeno: a proporo declinava em um ponto percentual, significando uma reduo do nmero de pobres 1,5 milho de pessoas; o hiato da renda era um pouco mais sensvel, passando de 0,447 para 0,401. Os impactos so, naturalmente, diferenciados por regio em funo da intensidade da pobreza enquanto insuficincia de renda e do valor das linhas de pobreza utilizadas. Como os benefcios tinham valores nacionais nicos, em reas de custo de vida mais baixo, onde so utilizadas linhas de pobreza de menor valor, o impacto dos programas tende, natural-

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mente, a ser maior. De modo geral, isto significa maior efeito sobre os ndices de pobreza em reas rurais e menor em regies metropolitanas. No surpreendente o impacto potencial reduzido dos programas de transferncia de renda criados no governo FHC, dado o seu desenho, isto , tanto a clientela-alvo como o valor dos benefcios. O fato de que o dispndio total com os programas para atender a toda a clientela potencial combinada teria sido de R$ 244,1 milhes em setembro de 1999, o que representa apenas 10,8% do valor total do hiato de renda calculado para que a renda dos 55 milhes de pobres brasileiros atingisse valor equivalente ao da linha de pobreza, torna este resultado modesto um corolrio inevitvel.17 Em conseqncia, esses programas de transferncia tinham de ser entendidos, essencialmente, como instrumentos auxiliares de polticas especficas voltadas para as crianas, visando seja melhoria das condies de sade, nutrio, escolaridade, seja ao combate do trabalho infantil. No se tratava, mesmo em conjunto, de uma estratgia de garantia de renda mnima tendo como objetivo eliminar, de imediato, a pobreza enquanto insuficincia de renda. As transferncias tericas do Fome Zero, criado em 2003, teriam o potencial de reduzir de forma mais acentuada os ndices de pobreza. A proporo de pobres cairia de 34% para 31%, reduzindo em 4,94 milhes o nmero de pobres em 2002. Naturalmente o impacto sobre a indigncia seria ainda mais acentuado, reduzindo de 8,7% para 5,9% a proporo de indigentes (de 14,6 milhes para 9,9 milhes de pessoas). O Bolsa-Famlia, que substitui os mecanismos de transferncia de renda criados no escopo do Fome Zero, melhora a focalizao das transferncias, beneficiando, na linha do que era feito nos programas criados no governo FHC, as famlias com crianas. Ao introduzir novas regras de elegibilidade e valor diferenciado dos benefcios, reduz a populao-alvo em relao s transferncias do Fome Zero, reduzindo concomitantemente o valor do dispndio potencial consolidado, mas melhora a focalizao, atendendo prioritariamente s famlias indigentes, e entre estas, aquelas com crianas. Estes so resultados tericos. Ao final de 2003, a implementao do Bolsa-Famlia ainda engatinhava, tendo atendido a 3,6 milhes de famlias em dezembro, bem aqum dos resultados alcanados pelo conjunto de programas no final de 2001 e 2002.18

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Assim, apesar dos aperfeioamentos introduzidos em relao ao desenho inicial da poltica de transferncias anunciadas no mbito do Fome Zero, o Bolsa-Famlia, como os programas que o precederam, enfrenta as dificuldades clssicas de polticas de transferncia de renda em pases com grande clientela potencial, a saber: (a) Dificuldades associadas focalizao, isto , as famlias selecionadas e beneficiadas devem se constituir de fato na clientela-alvo do programa. Trata-se de garantir que os beneficirios tenham nvel de vida compatvel com a renda abaixo do patamar per capita estabelecido pelo programa. (b) Dificuldades de cadastramento e acompanhamento das famlias beneficiadas, normalmente complexos em programas de transferncia de renda, sendo ainda mais complexos no caso de um programa com feio de universalidade,19 como o Bolsa-Famlia, no vinculado a uma rede provedora de um servio pblico especfico, como era o Bolsa-Escola (ancorado na rede escolar) e o Bolsa-Alimentao (ancorado na rede de postos de sade). A implantao do programa demanda uma rede nova de assistncia social, com caractersticas de guarda-chuva, unificando cadastros diversos e coordenando os diferentes programas de transferncia de renda voltados para clientelas especficas, que podem, eventualmente, atender cumulativamente a uma mesma famlia, como visto nas simulaes apresentadas em relao aos programas criados no governo FHC. (c) Dificuldades em no perder de vista que a transferncia de renda no pode ser entendida como panacia j que nem o desenho do programa, nem os recursos disponveis para as transferncias teriam potencial para eliminar sequer a indigncia, muito menos a pobreza. Os mecanismos de transferncia de renda, que so indispensveis em pases com as caractersticas de incidncia de pobreza e desigualdade de renda do Brasil, tm de ser entendidos apenas como um dentre os muitos componentes de uma poltica ampla de combate pobreza como sndrome de carncias diversas. Na verdade, o atendimento de outras carncias no vinculadas diretamente renda, tais como acesso a saneamento bsico, servios de sade, educao, transporte, informao, direitos de cidadania, urgente, em muitos

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casos, mais urgente que o aumento da renda e do consumo privado das famlias. Neste sentido, garantir a complementaridade das aes e a sua continuidade no tempo um enorme desafio. (d) Dificuldades para garantir os recursos oramentrios necessrios, j que as aes integradas de combate pobreza envolvem custos muito mais elevados do que os da transferncia de renda em si. Na verdade, dependem no s de recursos financeiros, mas de pessoal e de capacidade gerencial, j que se trata de garantir a eficincia dos programas e dos gastos com eles realizados. Organizao e coordenao demandam tempo e persistncia de esforos, o que nem sempre atende s necessidades polticas de obter resultados rpidos e espetaculares. Em funo dessas dificuldades, sensato priorizar na implementao de programas as situaes mais crticas. Por um lado, nos bolses de pobreza extrema do Norte e do Nordeste, onde a maioria da populao pobre e as carncias no se limitam insuficincia de renda, mas ao acesso a servios essenciais (saneamento, educao, sade, comunicao etc). Neste caso, pela insuficincia crtica de recursos de toda natureza, a ao nos nveis federal e estadual tem de ser claramente preponderante, j que no h recursos locais financeiros e outros compatveis com o atendimento das necessidades. Por outro lado, trata-se de bolses de pobreza na periferia de cidades ricas, das metrpoles especificamente, onde a insuficincia de renda est vinculada s questes de desigualdade, excluso social e marginalidade. Nesses casos, a poltica antipobreza e os programas de transferncia de renda, em particular, tm de ser implementados de forma integrada pelos trs nveis de governo e pela sociedade civil. No que concerne aos programas de transferncia de renda, a complementaridade essencial, j que os valores dos benefcios fixados em nvel nacional tendem a ser relativamente baixos em face do custo de vida e da renda nas reas mais ricas do pas. H que se entender, finalmente, que os programas de transferncia de renda se constituem necessariamente em um paliativo que, em si, no ataca as causas da pobreza, apenas torna menos adversas as condies de vida dos mais pobres, reduzindo tambm, em alguma medida, os explosivos nveis brasileiros de desigualdade de renda. Considerando a enorme dvida social, da qual a desigualdade de educao proxy, o recurso a programas de transferncia de renda dever ser uma necessidade de poltica social por um pe-

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rodo longo. A durao e a intensidade das transferncias minimamente necessrias para garantir estabilidade social neste perodo de transio vo depender tanto da evoluo econmica como do grau de eficcia dos programas sociais voltados especificamente para o combate das causas estruturais da pobreza brasileira.

ANEXO A
Indicadores de pobreza como insuficincia de renda

Dadas a distribuio da renda familiar per capita e a linha de pobreza para cada rea de anlise, os indicadores de pobreza como insuficincia de renda apresentados no texto tm como objetivo informar sobre o nvel e a evoluo de diferentes aspectos relevantes do fenmeno. O ndice proposto por Foster, Greer e Thorbecke (1984) tem a vantagem de atender s propriedades desejveis,20 sendo ao mesmo tempo de operacionalizao relativamente simples. Assim, se as rendas per capita forem ordenadas de forma tal que y1 y2 ... yq < z < yq+1 ... yn , onde z a linha de pobreza, n a populao total e q o nmero de pobres, o ndice de Foster, Greer e Thorbecke, chamado FGT a seguir, pode ser expresso como:
FGT =
n

q i=1

z yi ; 0.
z

O ndice considera, portanto, a intensidade da pobreza, expressa pela medida relativa do hiato de renda para cada um dos indivduos pobres, (z yi) z. Esta razo potencializada por , de acordo com a importncia que se queira dar intensidade da pobreza no ndice. O somatrio dos hiatos potencializados para toda a populao pobre normalizado pelo tamanho da populao total. Cabe notar que conforme varia o valor de , a medida FGT assume caractersticas interessantes, a saber: (a) Quando = 0, a questo da intensidade da pobreza no levada em considerao e o FGT torna-se igual proporo de pobres na populao total (H). Assim:

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FGT = 0 = = H.

q n

Esta medida simples o indicador mais conhecido de pobreza, mas pode ser criticada por limitar-se apenas ao nmero de pobres na populao, sem levar em conta quo pobres eles so ou os aspectos ligados desigualdade de renda entre eles. (b) Quando = 1, leva-se em conta simultaneamente a proporo de pobres e a intensidade da pobreza a partir da razo do hiato de renda, que pode ser expressa alternativamente como: zy i = , z onde y a renda mdia dos pobres. Ento,
FGT = 1 = H*I .

Assim, embora esta medida seja melhor do que as suas componentes isoladamente, ela apresenta a desvantagem de no incorporar a desigualdade de renda entre os pobres, j que considera apenas a sua renda mdia. (c) Quando 2, tambm os aspectos da desigualdade de renda entre os pobres so levados em conta, j que se potencializam os valores dos hiatos de renda. Naturalmente, quanto maior for o valor de , maior o peso atribudo ao componente de desigualdade de renda no indicador de pobreza. Quando 2, o indicador FGT considera simultaneamente os trs aspectos da pobreza enquanto insuficincia de renda, isto , a proporo de pobres, o hiato de renda e a desigualdade de renda entre os pobres. O FGT para = 2 foi referido no texto como hiato quadrtico. Alm das vantagens computacionais que no cabe explicitar nesta nota, este ndice sinttico enriquece a anlise evolutiva da pobreza enquanto insuficincia de renda, especialmente quando ndices relativos a cada um dos trs aspectos da pobreza apresentam evolues em direes opostas, o que ocorre freqentemente.

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ANEXO B
Linhas de pobreza e indigncia utilizadas (1999 e 2002)
Regies e estratos Norte Belm Urbano Nordeste Fortaleza Recife Salvador Urbano Rural MG / ES Belo Horizonte Urbano Rural Rio de Janeiro Metrpole Urbano Rural So Paulo Metrpole Urbano Rural Sul Curitiba Porto Alegre Urbano Rural Centro-Oeste Braslia Goinia Urbano Rural 148,81 138,25 105,26 60,46 187,16 175,96 133,98 76,95 31,44 31,09 27,05 20,37 41,43 41,61 36,21 27,26 106,55 83,51 71,37 48,11 134,60 105,72 90,24 60,84 29,75 33,17 28,47 22,45 37,53 41,38 35,70 28,16 167,97 107,33 67,52 205,85 131,54 82,75 41,39 33,78 26,56 52,26 42,65 33,54 130,74 81,35 59,38 165,71 103,10 75,26 41,86 30,39 24,00 52,89 38,39 30,32 109,78 73,81 43,69 137,20 92,24 54,61 31,05 26,77 21,47 39,91 34,40 27,60 88,58 128,78 114,93 78,15 47,14 112,41 159,12 146,73 98,37 59,34 30,23 39,48 36,67 26,74 23,23 38,98 50,23 48,63 34,65 30,11 87,73 76,48 114,76 100,04 28,11 27,67 36,48 35,91 Pobreza (R$ set. 1999) (R$ set. 2002) Indigncia (R$ set. 1999) (R$ set. 2002)

Fonte: Rocha (1996), com base na POF.

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R. Econ. contemp., Rio de Janeiro, 9(1): 153-185, jan./abr. 2005

ANEXO C
Impacto combinado das transferncias do governo FHC sobre os indicadores de pobreza, segundo Unidades da Federao e estratos de residncia 1999
Regies, estados e estratos Norte Metropolitano Urbano Rural Rondnia Urbano Acre Urbano Amazonas Urbano Roraima Urbano Par Belm Urbano Amap Urbano Tocantins Urbano Rural Nordeste Metropolitano Urbano Rural Maranho Urbano Rural Piau Urbano Rural Cear Fortaleza Urbano Rural Rio Grande do Norte Urbano Rural Prop. pobres (%) Antes 40,54 37,50 39,99 56,51 22,39 22,39 36,68 36,68 43,65 43,65 22,79 22,79 42,93 37,50 45,23 41,55 41,55 45,86 39,77 56,51 50,90 52,86 49,44 51,77 52,98 57,35 49,59 54,05 52,13 56,65 53,27 47,90 57,19 56,18 41,73 40,60 43,90 Depois 40,20 37,50 39,97 50,19 22,39 22,39 36,68 36,68 43,65 43,65 22,79 22,79 42,88 37,50 45,16 41,55 41,55 43,56 39,77 50,19 49,11 52,86 49,44 46,69 49,82 57,35 43,97 52,29 52,13 52,50 52,04 47,90 57,19 52,37 40,25 40,60 39,57 Razo do hiato Antes 0,46086 0,49112 0,45293 0,50570 0,48696 0,48696 0,49761 0,49761 0,45549 0,45549 0,47258 0,47258 0,45173 0,49112 0,43784 0,51498 0,51498 0,41848 0,41846 0,50570 0,47257 0,50040 0,47142 0,45898 0,43554 0,44507 0,42700 0,50881 0,48984 0,53241 0,49314 0,46873 0,48426 0,52619 0,46801 0,47812 0,45000 Depois 0,39796 0,44319 0,38626 0,47117 0,41965 0,41965 0,42399 0,42399 0,39265 0,39265 0,40360 0,40360 0,38772 0,44319 0,36812 0,44652 0,44652 0,40432 0,35608 0,47117 0,41265 0,46834 0,41108 0,38148 0,36800 0,38240 0,35343 0,44021 0,43000 0,45392 0,42629 0,42007 0,42106 0,43823 0,40137 0,41972 0,36511 Hiato quadrtico Antes 0,12002 0,12297 0,11519 0,19191 0,07586 0,07586 0,11858 0,11858 0,12814 0,12814 0,07293 0,07293 0,12182 0,12297 0,12134 0,14888 0,14888 0,13259 0,09866 0,19191 0,15050 0,17140 0,14666 0,14447 0,13487 0,15240 0,12127 0,17895 0,16190 0,20198 0,16961 0,13990 0,17607 0,19942 0,12451 0,12650 0,12069 Depois 0,09364 0,10236 0,08940 0,14246 0,06036 0,06036 0,09156 0,09156 0,10139 0,10139 0,05824 0,05824 0,09484 0,10236 0,09164 0,11893 0,11893 0,09981 0,07541 0,14246 0,11448 0,15033 0,11632 0,09316 0,09403 0,11725 0,07602 0,13268 0,12959 0,13686 0,12764 0,11458 0,13870 0,13336 0,09321 0,10203 0,07623

Sonia Rocha Impacto sobre a pobreza dos novos programas federais...

179

Impacto combinado das transferncias do governo FHC sobre os indicadores de pobreza, segundo Unidades da Federao e estratos de residncia 1999 (cont.) Regies, estados e estratos Paraba Urbano Rural Pernambuco Recife Urbano Rural Alagoas Urbano Rural Sergipe Urbano Rural Bahia Salvador Urbano Rural Sudeste Metropolitano Urbano Rural Minas Gerais Belo Horizonte Urbano Rural Esprito Santo Urbano Rural Rio de Janeiro Metrpole Urbano Rural So Paulo Metrpole Urbano Rural Sul Metropolitano Urbano Rural Prop. pobres (%) Antes 44,05 36,40 58,90 56,34 59,62 52,15 57,39 51,88 50,62 54,25 45,48 41,23 56,09 49,16 50,23 50,51 47,02 28,85 35,26 22,68 27,97 29,37 35,15 26,25 31,51 24,24 24,60 23,15 27,88 29,19 21,75 33,58 29,35 38,97 20,44 22,58 19,71 21,24 18,03 22,54 Depois 42,76 36,40 55,12 55,17 59,62 52,15 51,41 49,84 50,62 48,39 43,39 41,23 48,78 47,17 50,23 50,51 41,64 28,39 35,26 22,51 24,24 28,39 35,15 25,81 27,90 22,63 24,21 17,80 27,75 29,19 21,75 30,69 29,12 38,97 20,44 18,94 18,49 21,24 17,10 19,04 Razo do hiato Antes 0,46897 0,46072 0,47888 0,50520 0,52786 0,48486 0,49028 0,44229 0,45904 0,41303 0,46423 0,48493 0,42623 0,45714 0,49405 0,46971 0,41909 0,42603 0,43789 0,40395 0,43904 0,42137 0,41937 0,40162 0,46936 0,44820 0,45603 0,42276 0,41742 0,42342 0,39946 0,38389 0,42988 0,44840 0,39797 0,40208 0,42563 0,42692 0,42431 0,42711 Depois 0,39689 0,40071 0,39198 0,45975 0,50372 0,42334 0,42143 0,37843 0,40330 0,32974 0,40451 0,42506 0,36115 0,40130 0,46725 0,41002 0,34318 0,39694 0,42377 0,36040 0,37586 0,36298 0,39148 0,34032 0,38061 0,39493 0,39544 0,39284 0,39170 0,40629 0,34319 0,31773 0,41507 0,43856 0,37292 0,38577 0,37658 0,38789 0,37157 0,37400 Hiato quadrtico Antes 0,12618 0,10315 0,17093 0,18476 0,20756 0,16143 0,18088 0,13601 0,14247 0,12393 0,13764 0,13486 0,14458 0,13778 0,16235 0,14959 0,11025 0,07564 0,09521 0,05576 0,07742 0,07563 0,08824 0,06349 0,09501 0,07493 0,07865 0,06356 0,06994 0,07479 0,05233 0,06853 0,07788 0,10921 0,04861 0,05738 0,05390 0,05754 0,05043 0,05914 Depois 0,09226 0,08182 0,11254 0,15157 0,18753 0,12812 0,11953 0,10037 0,11417 0,07454 0,10373 0,10843 0,09202 0,10581 0,14434 0,11898 0,06865 0,06524 0,08818 0,04565 0,05133 0,05718 0,07623 0,04846 0,05989 0,05711 0,06231 0,04123 0,06148 0,06796 0,04113 0,04592 0,07127 0,10324 0,04245 0,04295 0,04145 0,04852 0,03924 0,03917

180

R. Econ. contemp., Rio de Janeiro, 9(1): 153-185, jan./abr. 2005

Impacto combinado das transferncias do governo FHC sobre os indicadores de pobreza, segundo Unidades da Federao e estratos de residncia 1999 (cont.) Regies, estados e estratos Paran Curitiba Urbano Rural Santa Catarina Urbano Rural Rio Grande do Sul Porto Alegre Urbano Rural Centro-Oeste Distrito Federal Urbano Rural Mato Grosso do Sul Urbano Rural Mato Grosso Urbano Rural Gois Urbano Rural Distrito Federal Brasil Metropolitano Urbano Rural Prop. pobres (%) Antes 24,72 25,71 23,01 28,44 13,50 11,43 19,09 18,20 17,87 17,83 19,76 37,43 39,39 37,54 34,92 37,67 38,52 33,33 34,35 35,36 31,43 38,05 38,09 37,84 39,39 35,00 36,88 31,77 40,47 Depois 23,50 25,71 22,10 24,41 12,42 10,86 16,65 16,91 17,87 16,61 15,97 36,56 39,39 37,54 29,64 36,93 38,52 28,82 33,12 35,36 26,64 36,95 38,09 31,97 39,39 34,01 36,88 31,54 35,94 Razo do hiato Antes 0,42436 0,42962 0,41567 0,43855 0,40891 0,38811 0,44266 0,43358 0,42400 0,45441 0,40130 0,42533 0,47290 0,42059 0,38901 0,42869 0,43886 0,36872 0,39587 0,39657 0,39360 0,41711 0,42262 0,39298 0,47290 0,44750 0,45559 0,44059 0,45008 Depois 0,37622 0,40197 0,36017 0,37983 0,34882 0,33370 0,37555 0,38744 0,37263 0,40719 0,36482 0,39913 0,45654 0,39139 0,35774 0,39773 0,40835 0,32527 0,36808 0,36907 0,36428 0,38866 0,39326 0,36479 0,45654 0,40199 0,43438 0,38853 0,38045 Hiato quadrtico Antes 0,06683 0,07100 0,06171 0,07611 0,03538 0,02874 0,05336 0,05129 0,04742 0,05526 0,04811 0,09674 0,11657 0,09571 0,07988 0,09955 0,10622 0,06552 0,07918 0,08246 0,06970 0,09616 0,09711 0,09199 0,11657 0,09762 0,10553 0,08750 0,11158 Depois 0,05221 0,06199 0,04816 0,04989 0,02587 0,02230 0,03553 0,03937 0,03838 0,04289 0,03218 0,08271 0,10735 0,08258 0,05720 0,08397 0,09175 0,04423 0,06529 0,07102 0,04876 0,08077 0,08380 0,06761 0,10735 0,07845 0,09541 0,07028 0,07305

Fonte: PNAD 1999. Tabulaes a partir de microdados.

Sonia Rocha Impacto sobre a pobreza dos novos programas federais...

181

ANEXO D
Impacto das transferncias do Bolsa-Famlia sobre os indicadores de pobreza, segundo Unidades da Federao e estratos de residncia 2002
Regies, estados e estratos Norte Metropolitano Urbano Rural Rondnia Urbano Acre Urbano Amazonas Urbano Roraima Urbano Par Belm Urbano Amap Urbano Tocantins Urbano Rural Nordeste Metropolitano Urbano Rural Maranho Urbano Rural Piau Urbano Rural Cear Fortaleza Urbano Rural Rio Grande do Norte Urbano Rural Prop. pobres (%) Antes 43,22 41,59 43,23 52,01 31,17 31,17 40,30 40,30 45,28 45,28 45,02 45,02 44,34 41,59 46,23 42,15 42,15 45,61 43,19 52,01 49,00 51,20 47,33 50,49 50,68 50,45 51,13 48,29 42,77 56,79 50,45 45,33 53,98 53,99 39,47 37,86 44,22 Depois 39,76 41,59 38,96 48,81 27,13 27,13 37,94 37,94 40,40 40,40 39,91 39,91 42,26 41,59 42,72 36,75 36,75 40,96 38,00 48,81 45,39 51,20 46,12 40,19 45,96 49,59 38,81 43,54 41,83 46,19 47,46 45,32 52,25 43,88 35,26 36,03 32,98 Razo do hiato Antes 0,43525 0,47553 0,42663 0,42935 0,41987 0,41987 0,45209 0,45209 0,45060 0,45060 0,44051 0,44051 0,44193 0,47553 0,42118 0,39812 0,39812 0,39803 0,38378 0,42935 0,48379 0,50046 0,49342 0,45630 0,47361 0,49387 0,43426 0,50502 0,48485 0,52839 0,48152 0,46044 0,48769 0,50298 0,49114 0,50556 0,45488 Depois 0,36439 0,38410 0,36241 0,31014 0,36320 0,36320 0,36497 0,36497 0,39218 0,39218 0,38737 0,38737 0,36095 0,38410 0,34549 0,36211 0,36211 0,32199 0,32774 0,31014 0,37197 0,43849 0,38770 0,28280 0,35609 0,38353 0,28706 0,36087 0,37985 0,33444 0,36805 0,37581 0,38329 0,32624 0,38109 0,40803 0,29458 Hiato quadrtico Antes 0,11862 0,12999 0,11556 0,12914 0,08546 0,08546 0,11297 0,11297 0,13480 0,13480 0,12744 0,12744 0,12183 0,12999 0,11623 0,10143 0,10143 0,10873 0,10102 0,12914 0,15003 0,16695 0,14824 0,14184 0,14973 0,15837 0,13271 0,15682 0,12959 0,19869 0,15344 0,12997 0,16491 0,17687 0,12795 0,12769 0,12871 Depois 0,07157 0,08365 0,06904 0,06557 0,04989 0,04989 0,06611 0,06611 0,08269 0,08269 0,07884 0,07884 0,07422 0,08365 0,06774 0,06556 0,06556 0,06030 0,05831 0,06557 0,08408 0,12549 0,08798 0,04927 0,07784 0,09367 0,04669 0,07335 0,07610 0,06913 0,08558 0,08645 0,09718 0,06628 0,06848 0,07640 0,04520

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Impacto das transferncias do Bolsa-Famlia sobre os indicadores de pobreza, segundo Unidades da Federao e estratos de residncia 2002 (cont.) Regies, estados e estratos Paraba Urbano Rural Pernambuco Recife Urbano Rural Alagoas Urbano Rural Sergipe Urbano Rural Bahia Salvador Urbano Rural Sudeste Metropolitano Urbano Rural Minas Gerais Belo Horizonte Urbano Rural Esprito Santo Urbano Rural Rio de Janeiro Metrpole Urbano Rural So Paulo Metrpole Urbano Rural Sul Metropolitano Urbano Rural Prop. pobres (%) Antes 44,06 42,68 47,89 54,13 57,41 51,94 51,48 52,97 51,43 56,20 40,48 39,72 43,82 48,26 50,50 47,54 47,64 28,72 35,89 22,31 26,58 27,09 31,71 24,81 28,67 22,05 22,22 21,30 28,01 31,03 18,53 22,61 30,35 39,88 21,48 25,80 16,09 20,32 13,82 17,37 Depois 40,06 41,52 36,02 51,37 57,41 50,56 41,64 48,65 50,45 44,88 37,38 38,00 34,63 44,86 50,50 46,57 38,69 27,75 35,89 21,55 18,13 24,41 31,71 23,32 17,00 18,69 20,49 10,69 27,50 31,03 16,71 19,27 30,25 39,88 21,48 23,14 14,29 19,41 12,46 12,70 Razo do hiato Antes 0,45699 0,46964 0,42568 0,49560 0,52146 0,48345 0,46170 0,47876 0,50009 0,43773 0,46472 0,48863 0,36886 0,48605 0,51126 0,50816 0,43853 0,43079 0,44369 0,41588 0,40501 0,43547 0,43342 0,44278 0,41412 0,42159 0,42094 0,42464 0,41564 0,42240 0,38554 0,36503 0,43469 0,45579 0,40104 0,38838 0,40008 0,42152 0,39619 0,37242 Depois 0,34373 0,36825 0,26526 0,40365 0,47310 0,38009 0,27297 0,35549 0,39145 0,27051 0,36020 0,38997 0,21576 0,37298 0,45327 0,39905 0,25886 0,38033 0,41265 0,34131 0,28809 0,34451 0,37816 0,33892 0,27385 0,33290 0,32933 0,36343 0,37781 0,38874 0,32850 0,25025 0,39781 0,43084 0,34625 0,30348 0,31113 0,35821 0,30460 0,22335 Hiato quadrtico Antes 0,11992 0,12195 0,11428 0,17242 0,19809 0,15751 0,14820 0,15913 0,16414 0,14861 0,11739 0,12442 0,08628 0,14890 0,17105 0,15509 0,12534 0,07688 0,09960 0,05731 0,06516 0,07347 0,08605 0,06863 0,07236 0,05994 0,06023 0,05863 0,06936 0,07792 0,04345 0,04713 0,08288 0,11616 0,05251 0,05889 0,03971 0,05483 0,03353 0,03769 Depois 0,06287 0,07181 0,03804 0,11056 0,15809 0,09372 0,04962 0,08382 0,09775 0,05452 0,06491 0,07339 0,02742 0,08450 0,13011 0,09273 0,04191 0,05632 0,08335 0,03607 0,02181 0,04054 0,06317 0,03692 0,01841 0,02996 0,03278 0,01737 0,05370 0,06331 0,02599 0,01811 0,06728 0,10059 0,03779 0,03150 0,02108 0,03632 0,01718 0,01116

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Impacto das transferncias do Bolsa-Famlia sobre os indicadores de pobreza,segundo Unidades da Federao e estratos de residncia 2002 (cont.) Regies, estados e estratos Paran Curitiba Urbano Rural Santa Catarina Urbano Rural Rio Grande do Sul Porto Alegre Urbano Rural Centro-Oeste Distrito Federal Urbano Rural Mato Grosso do Sul Urbano Rural Mato Grosso Urbano Rural Gois Urbano Rural Distrito Federal Brasil Metropolitano Urbano Rural Prop. pobres (%) Antes 19,28 22,83 16,64 22,65 9,18 8,91 10,33 16,78 18,44 15,15 17,52 36,55 38,85 36,76 31,86 34,83 36,00 27,30 35,32 35,52 34,54 36,94 37,64 31,70 38,85 34,03 36,99 30,96 38,90 Depois 17,29 22,83 14,78 16,09 7,52 7,58 7,28 15,08 16,86 14,36 13,31 36,05 38,85 36,76 27,68 34,17 36,00 22,34 34,60 35,52 31,00 36,43 37,64 27,34 38,85 32,07 36,88 29,74 30,38 Razo do hiato Antes 0,39471 0,44653 0,37769 0,33781 0,38207 0,38347 0,37703 0,41112 0,39838 0,42713 0,40328 0,43142 0,50394 0,41652 0,40275 0,40350 0,40250 0,41200 0,41592 0,41370 0,42484 0,41863 0,42318 0,37808 0,50394 0,45083 0,45996 0,44835 0,43977 Depois 0,31569 0,38503 0,29367 0,19501 0,29727 0,31058 0,23944 0,30991 0,33106 0,31482 0,24319 0,37578 0,46894 0,36150 0,29498 0,34724 0,35110 0,30716 0,35217 0,36007 0,31672 0,35757 0,36616 0,26887 0,46894 0,37074 0,41676 0,36327 0,28040 Hiato quadrtico Antes 0,04620 0,06693 0,03719 0,04003 0,02248 0,02204 0,02434 0,04279 0,04579 0,04009 0,04354 0,09634 0,12663 0,09220 0,07610 0,08141 0,08336 0,06886 0,08798 0,08842 0,08627 0,09435 0,09750 0,07069 0,12663 0,09605 0,10818 0,08669 0,10446 Depois 0,02620 0,04830 0,01879 0,01069 0,01082 0,01160 0,00756 0,02176 0,02737 0,02057 0,01353 0,07038 0,10642 0,06740 0,03469 0,05711 0,06143 0,02927 0,06076 0,06557 0,04193 0,06598 0,07065 0,03097 0,10642 0,06084 0,08595 0,05303 0,03652

Fonte: PNAD 2002. Tabulaes a partir de microdados.

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NOTAS

1. Lei Orgnica de Assistncia Social. 2. Lavinas, Rocha e Varsano, 1998. 3. Rocha e Garcia, 2001. 4. As condicionalidades associadas a programas de transferncia de renda envolvem geralmente a freqncia escola de todas as crianas na famlia na faixa de 6 a 15 anos, assim como o acompanhamento do programa de vacinao. Embora essas condicionalidades objetivem melhorias nas condies de vida das famlias atendidas, so de difcil implementao e controle, s vezes pela falta do servio pblico em questo ou pela falta de interesse das famlias. 5. Cabe lembrar que um programa federal de transferncia de renda para subpopulaes pobres especficas existe no Brasil desde a dcada de 1970. o caso do Renda Mensal Vitalcia para o atendimento de idosos e portadores de deficincia, cujo modelo de financiamento e gesto foi alterado pela LOAS no incio da dcada de 1990. 6. No cabe incluir nas simulaes o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), criado em 1996, porque a sua clientela no definida a partir de critrios gerais e nacionais, mas deriva da escolha de reas onde notria a prtica de trabalho infantil em condies insalubres. 7. Para o procedimento metodolgico de estabelecimento das linhas, ver Rocha, 1996. 8. Para o conceito de hiato de renda, ver Anexo A. 9. O Fome Zero foi lanado institucionalmente em 30/1/2003, em Braslia, com a instalao do CONSEA (Conselho Nacional de Segurana Alimentar). 10. Exceto aquelas do Renda Mnima Vitalcia e da LOAS. 11. No caso do Bolsa-Escola, o objetivo o de melhorar o nvel de escolarizao das crianas em famlias pobres, com contrapartida da freqncia escolar. No caso do PETI, escolarizao e combate ao trabalho infantil. No caso do Bolsa-Alimentao, melhorias de sade e nutrio de mes e crianas em idade pr-escolar. Em todos os casos, o foco especfico e estratgico so as crianas, de modo a melhorar imediatamente as condies de vida e romper o crculo vicioso da pobreza. 12. Por ocasio do lanamento do programa, o governo se props a atender a 20% da populao-alvo no primeiro ano de execuo (Agroanalysis, 2003). 13. Ministrio de Segurana Alimentar. 14. Ministrio da Educao. 15. Valores das linhas de indigncia e de pobreza relativas a setembro de 2002 no Anexo B. 16. Vale lembrar que os benefcios aos idosos e portadores de deficincia vinculados ao programa de Renda Vitalcia e LOAS so iguais ao salrio mnimo. 17. O valor do hiato da renda era de R$ 2,2 bilhes/ms, o que anualizado representa cerca de R$ 27 bilhes ou 2,7% do PIB de 1999.

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18. A tabela 6 mostra um total de 12,6 milhes de benefcios transferidos em dezembro de 2001 e 10,9 milhes em dezembro de 2002. Considerando, como se viu, que o nmero mdio de benefcios por famlia no chega a dois, houve um claro retrocesso no tamanho da clientela atendida. 19. O programa universal para os pobres com renda familiar per capita abaixo de R$ 50, j que no condiciona a concesso do benefcio a qualquer outro critrio. 20. Para os requerimentos axiomticos a serem satisfeitos pelas medidas de pobreza enquanto insuficincia de renda, ver Haguenaar, 1986, p. 121-125.

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