03/02/2024

Conceito

ORÇAMENTO PÚBLICO

Fundamentos e Princípios
Orçamentários

Orçamento Público

• Legislação:
– Lei 4.320 de 1964; Fundamentos Orçamentários
– Constituição Federal de 1988 (artigos 165 a 169);
– Lei Complementar n. 101 de 04 de maio de • Fundamentos que regem o orçamento público
2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF). e servem de base e orientação para os
– Através da Emenda Constitucional 95/2016 foi instituído o
Novo Regime Fiscal, denominado “Teto de Gastos”, fixa princípios
limites individualizados para as despesas primárias. Os
limites são corrigidos anualmente de acordo com a Controle;
variação do Índice
Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) Transparência;
Planejamento.
• Lei 4.320 de 1964:
Art. 2º. A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e
despesa de forma a evidenciar a política econômica, financeira e
programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de
unidade, universalidade e anualidade.

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Fundamentos: CONTROLE
• Meio do Poder Legislativo e da sociedade controlarem a
Administração Pública.
• A legislação brasileira dispõe de uma série de mecanismos
que abrem oportunidade para o controle social. Há
exigência de que todos os atos públicos tenham a devida
publicidade (art. 37, caput, da Constituição Federal), de
que haja audiências públicas para discutir a proposta
orçamentária, bem como a sua execução (LC 101/00, art.
9º, § 4º, art. 48, parágrafo único), de que os cidadãos
tenham pleno acesso à informação sobre as decisões
públicas (CF, art. 5º, XIV e Lei de Acesso à Informação, Lei
nº 12.527/11), de que os atos administrativos sejam
fundamentados, explicitando-se as razões e os
fundamentos legais para tanto.
Fundamentos: TRANSPARÊNCIA
• Como o orçamento público é a autorização
legislativa para que os órgãos da
administração pública possam realizar
dispêndios, essa peça deve ser amplamente
debatida e discutida com a sociedade e estar
facilmente disponível.
• Além disso, é recomendável que ela seja
compreensível para um amplo público, não
apenas para os especialistas no assunto.
Fundamentos: TRANSPARÊNCIA
• Sem transparência, as oportunidades de fraudes,
de corrupção e de escolhas de prioridades que
atendem apenas os interesses de uma minoria
são potencializadas.
• A transparência também é útil para governos que
precisam obter financiamentos no mercado
financeiro. Quanto mais explícita a política fiscal,
quanto mais bem informados os credores sobre a
solvência do governo, menores as taxas de riscos
embutidas nas taxas de juros.
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Fundamentos: CONTROLE
• Além disso, qualquer cidadão, partido político,
associação ou sindicato podem apresentar
denúncias aos tribunais de contas sobre desvios e
irregularidades na gestão dos recursos públicos
(CF, art. 74, §2º).
• O orçamento público, ao consolidar todas as
receitas e despesas Públicas, constitui, portanto,
um dos principais instrumentos para que o
controle social, além do controle parlamentar, se
efetivem.
Fundamentos: TRANSPARÊNCIA
• Por isso, quando se mede o grau de
transparência do orçamento, sempre se exige
que exista um “orçamento cidadão”, isto
é, uma peça que apresente as informações
mais relevantes do orçamento de uma forma
que seja compreensível para qualquer cidadão
medianamente educado e não especializado
em matérias orçamentárias.
Fundamentos: PLANEJAMENTO
• O orçamento público é uma peça fundamental
do planejamento governamental.
• Além de gastar os recursos públicos, é preciso
planejar, especificar com clareza os itens de
despesa e a sintonia das despesas com as
metas e objetivos públicos.
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Princípios Orçamentários
Princípios Orçamentários
A) Princípio da Unidade;
B) Princípio da Universalidade;
C) Princípio do Orçamento Bruto;
D) Princípio da Anualidade ou periodicidade;
E) Princípio da não afetação das receitas;
F) Princípio da discriminação ou especialização;
G) Princípio da exclusividade;
H) Princípio do equilíbrio;
I) Outros Princípios: da clareza; da publicidade; da
exatidão.
Princípio da Unidade
• Princípio da unidade nem sempre foi
cumprido.
• A doutrina conceituou o princípio da unidade
de forma mais abrangente e estabeleceu o
Princípio da Totalidade, que permite a
coexistência de múltiplos orçamentos que, no
entanto, devem sofrer consolidação de forma
que permita ao governo uma visão geral do
conjunto das finanças públicas.
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Princípios Orçamentários
"é um conjunto de proposições orientadoras que balizam os
processos e as práticas orçamentárias, com vistas a dar-lhe
estabilidade e consistência, sobretudo ao que se refere a
sua transparência e ao seu controle pelo Poder Legislativo e
demais instituições da sociedade...". (SANCHES, 1997 apud
ENAP, 2013).
• "esses princípios não têm caráter absoluto ou
dogmático, mas constituem categorias históricas e, como
tais, estão sujeitos a transformações e modificações em seu
conceito e significação". (SILVA, 1992, apud ENAP, 2013).
Princípio da Unidade
• O orçamento deve ser uno, isto é, cada unidade
governamental deve ter apenas um orçamento. Todas
as receitas e todas as despesas devem estar contidas
em uma só Lei Orçamentária.
• Não deve haver orçamento paralelo.
• Lei 4320/64 - Art. 2° - A Lei do Orçamento conterá a
discriminação da receita e despesa de forma a
evidenciar a política econômica, financeira e o
programa de trabalho do Governo, obedecidos os
princípios de unidade, universalidade e anualidade.
Princípio da Unidade
A Constituição de 1998 trouxe melhor
entendimento para a questão. Definiu que o
orçamento anual seria composto pelas seguintes
partes:
• Orçamento fiscal: compreendendo as receitas e
despesas de todas as unidades e entidades da
administração direta e indireta;
• Orçamento de Investimento das empresas
estatais;
• Orçamento das entidades de seguridade social.
• Esse modelo segue a concepção de totalidade
orçamentária.
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ADMINISTRAÇÃO DIRETA – conjunto de órgãos que
integram as pessoas federativas (União, Estados, DF e
Municípios), aos quais foi atribuída a competência para
o exercício, de forma centralizada, das atividades
administrativas do Estado.
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA – conjunto de pessoas
administrativas (autarquias, fundações públicas de
direito público, fundações públicas de direito privado,
sociedades de economia mista e empresas públicas)
que, vinculadas à Administração Direta, têm a
competência para o exercício de forma descentralizada
de atividades administrativas.
Princípio da Universalidade
• Essa regra é indispensável para o controle
parlamentar sobre as finanças públicas.
Possibilita ao Legislativo:
 Conhecer a priori todas as receitas e despesas do
governo e dar prévia autorização para a respectiva
arrecadação e realização;
 Impedir que o Executivo realize qualquer operação de
receita e despesa sem prévia autorização parlamentar;
 Conhecer o volume global exato das despesas
projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança
dos tributos estritamente necessários para atendê-las.
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Constituição Federal 1988, § 5º do art. 165: A lei
orçamentária anual compreenderá:
Princípio da Universalidade
O orçamento (único para cada ente da federação) deve conter
todas as receitas e todas as despesas de todos os
Poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas
e mantidas pelo poder público.
 TODAS as receitas e TODAS despesas devem ser incluídas
na LOA, não podendo haver omissão.
 NENHUMA despesa pode ser realizada sem autorização
legislativa.
• Este princípio requer que a situação das finanças públicas
esteja representada no orçamento e este deve demonstrar
a origem e a destinação dos recursos públicos.
Princípio da Universalidade
• Por conta da interpretação desse princípio, os
orçamentos da União incorporam receitas e despesas
meramente contábeis, como, por exemplo, a rolagem
dos títulos da dívida pública.
Daí os valores globais dos orçamentos ficarem
superestimados, não refletindo o verdadeiro impacto
dos gastos públicos na economia. Tal ideia se reflete no
art. 3º da Lei nº 4.320, de 1964, transcrito a seguir:
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as
receitas, inclusive as de operações de crédito
autorizadas em lei.
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Princípio da Anualidade ou
Periodicidade
• O orçamento deve ter vigência limitada a um
exercício financeiro. Conforme a legislação
brasileira, o exercício financeiro precisa coincidir
com o ano civil (art. 34 da Lei no 4.320/64).
– A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) vem reforçar
esse princípio ao estabelecer que as obrigações
assumidas no exercício sejam compatíveis com os
recursos financeiros obtidos no mesmo exercício.
• As despesas de capital, no entanto, integram
orçamentos plurianuais (Plano Plurianual – PPA).
Princípio da não afetação (não
vinculação) das receitas
• Segundo esse princípio, nenhuma parcela da receita
poderá ser reservada ou comprometida para atender a
certos ou determinados gastos.
• Em termos legais, a Constituição Federal, em seu art.
167, inciso IV, veda a vinculação de receita de impostos
a uma determinada despesa, as exceções previstas
referem-se à repartição de receitas em razão dos
fundos de participação dos estados e municípios, bem
como aqueles direcionados às ações e serviços
públicos de saúde, manutenção e desenvolvimento do
ensino, realização de atividades da administração
tributária e prestação de garantias às operações de
crédito por antecipação de receita.
Princípio da não afetação (não
vinculação) das receitas
Qual o problema com a vinculação de
receitas?
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Princípio do Orçamento Bruto
• Determina que todas as receitas e despesa
devem constar na peça orçamentária com seus
valores brutos e não líquidos.
• Esse princípio também está previsto na Lei nº
4.320, de 1964, em seu art. 6º, que veda
qualquer dedução dos valores de receitas e
despesas que constem dos orçamentos.
• Este princípio surgiu junto ao da universalidade.
Ambos visam permitir que o Congresso tenha
controle sobre o orçamento
Princípio da não afetação (não
vinculação) das receitas
• CF, Art. 167. São vedados:
• IV - a vinculação de receita de impostos a órgão,
fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto
da arrecadação dos impostos a que se referem os arts.
158 e 159, a destinação de recursos para as ações e
serviços públicos de saúde, para manutenção e
desenvolvimento do ensino e para realização de
atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º,
212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações
de crédito por antecipação de receita, previstas no art.
165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
Princípio da não afetação (não
vinculação) das receitas
• Trade-off entre flexibilidade e controle orçamentário:
• Se por um lado as vinculações exercem um controle
sobre a atuação do Poder Executivo nas decisões de
gasto, garantindo recursos para despesas consideradas
essenciais, por outro,
• Retira do administrador público a margem de manobra
para alocar os recursos de acordo com as prioridades
da conjuntura.
• Para que a política fiscal possa ser usada como política
anti-cíclica de estímulos ao aumento da demanda e à
geração de empregos em situação de crise, deve haver
flexibilidade alocativa dos recursos orçamentários.
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Princípio da não afetação (não
vinculação) das receitas
• A CF circunscreve essa proibição somente aos
“impostos”.
• Paralelamente, a CF considera
“erroneamente” as repartições para os entes
federados e as despesas obrigatórias como
vinculações.
– Despesas obrigatórias são diferentes de
vinculações.
Princípio da não afetação (não
vinculação) das receitas
• A observância desse princípio sempre foi
problemática no Brasil.
Princípio da não afetação (não
vinculação) das receitas
• Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca
menos de dezoito, e os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios vinte e cinco por
cento, no mínimo, da receita resultante de
impostos, compreendida a proveniente de
transferências, na manutenção e
desenvolvimento do ensino.
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Princípio da não afetação (não
vinculação) das receitas
• As despesas obrigatórias são obrigações a todos
os entes federativos de gastos mínimos em
determinada área social.
• As despesas obrigatórias exigem que o gasto
ocorra em determinado exercício financeiro.
• Já as vinculações podem ter os recursos utilizados
em exercícios diversos do arrecadado, desde que
respeitado o vínculo estabelecido entre receita e
despesa.
• Exemplos típicos de despesas obrigatórias estão
na saúde e na educação.
Princípio da não afetação (não
vinculação) das receitas
• Tal flexibilidade no orçamento federal é
afetada por 2 tipos de restrições:
– pelo excessivo grau de vinculação de receitas; e,
– pelo elevado nível de despesas constitucional e
legalmente obrigatórias.
Roteiro da elaboração do orçamento