Novas Instituições para o Desenvolvimento Rural: o Caso Do Programa Nacional de Fortalecimento Da Agricultura Familiar

ISSN 1415-4765
TEXTO PARA DISCUSSO NO 641 Convnio FIPE/IPEA 07/97
Novas Instituies para o Desenvolvimento Rural: o caso do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)
Ricardo Abramovay Jos Eli da Veiga
Braslia, abril de 1999
ISSN 1415-4765
TEXTO PARA DISCUSSO NO 641
Novas Instituies para o Desenvolvimento Rural: o caso do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)
Ricardo Abramovay* Jos Eli da Veiga**
Braslia, abril de 1998

* **
Professor do Departamento de Economia da FEA e
PROCAM/USP.
Professor titular do Departamento de Economia da FEA e PROCAM/USP.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Presidente Roberto Borges Martins
DIRETORIA
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O IPEA uma fundao pblica, vinculada ao Ministrio do Planejamento e Oramento, cujas finalidades so: auxiliar o ministro na elaborao e no acompanhamento da poltica econmica e promover atividades de pesquisa econmica aplicada nas reas fiscal, financeira, externa e de desenvolvimento setorial.
TEXTO PARA DISCUSSO tem o objetivo de divulgar resultados de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA, bem como trabalhos considerados de relevncia para disseminao pelo Instituto, para informar profissionais especializados e colher sugestes.
Tiragem: 110 exemplares

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SUMRIO
SINOPSE APRESENTAO PARTE I FINANCIAMENTO DE INFRA-ESTRUTURA E SERVIOS NOS MUNICPIOS (PRONAF-M) 7
1 2 3 4 5 6
INTRODUO
7 9 13 15 21
A SELEO DOS MUNICPIOS
DOS PMDR AOS PLANOS DE TRABALHO O DESEMPENHO DO PRONAF-M AT 4/2/98 O CONTEDO DOS PLANOS DE TRABALHO CONCLUSES
24 26
PARTE II CRDITO DE CUSTEIO E DE INVESTIMENTO (PRONAF-C)
1 2 3 4
QUAL O PBLICO DO PRONAF-C? OS MEDIADORES USO DOS RECURSOS CONCLUSES
26
37 43
45 47
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
SINOPSE
texto analisa as duas principais linhas de ao do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Na primeira (PRONAF Infra-Estrutura e Servios), municpios selecionados credenciam-se a receber recursos oramentrios, a fundo perdido, aplicados segundo um plano municipal de desenvolvimento rural. A condio fundamental para a obteno dos recursos que o plano seja elaborado por uma comisso cuja maioria deve ser composta por agricultores familiares. A pesquisa mostra que os resultados dessa linha do programa so bastante desiguais. O que se constatou, quanto segunda linha de ao do PRONAF, que, embora sejam familiares os agricultores que recebem os financiamentos, os recursos esto muito concentrados no sul do pas e entre os agricultores ligados integrao contratual com a agroindstria. Apesar desses limites, o PRONAF vem contribuindo criao de um ambiente institucional favorvel ao desenvolvimento rural.
O CONTEDO DESTE TRABALHO DA INTEIRA E EXCLUSIVA RESPONSABILIDADE DE SEUS AUTORES, CUJAS OPINIES AQUI EMITIDAS NO EXPRIMEM, NECESSARIAMENTE, O PONTO DE VISTA DO MINISTRIO DO PLANEJAMENTO E ORAMENTO.
APRESENTAO
ste texto divide-se em duas partes. A primeira est voltada ao financiamento de infra-estrutura e servios aos municpios. A segunda examina o alcance e os limites da poltica de crdito rural (custeio e investimento) ligada ao PRONAF. Esses so os dois aspectos do Programa, cuja execuo j permite hoje uma anlise. Alm deles, o PRONAF compe-se de uma terceira linha de ao, que a da articulao institucional presente neste texto, mas que no mereceu um item parte , e uma quarta, cuja implementao ainda muito incipiente, razo pela qual no aqui estudada: a formao, visando tanto melhoria do desempenho profissional dos agricultores quanto a sua capacitao para elaborar propostas e polticas de desenvolvimento.
O financiamento de infra-estrutura e servios nos municpios ser aqui abreviado por PRONAF-M e a linha de crdito rural (investimento e custeio) por PRONAF-C.
NOVAS INSTITUIES PARA O DESENVOLVIMENTO RURAL: O CASO DO PROGRAMA NACIONAL...
PARTE I FINANCIAMENTO DE INFRA-ESTRUTURA E SERVIOS NOS MUNICPIOS (PRONAF-M) A contribuio inicial desta linha de ao ao objetivo central do programa depende, antes de tudo, de duas variveis essenciais: a seleo dos primeiros municpios e o potencial dos investimentos financiados. Mas problemas de ordem organizacional, como a complexidade administrativa, e de ordem institucional, como a diversidade das dinmicas locais, condicionaro sua eficcia futura. 1 INTRODUO H uma pretenso inovadora no PRONAF que tem mais implicaes no financiamento de infra-estrutura e servios nos municpios do que em suas outras trs li1 nhas de ao. Trata-se evidentemente daquela que prev o protagonismo dos agricultores familiares no planejamento, implantao e avaliao de projetos de carter municipal e comunitrio. Considerando necessria uma mudana dos mtodos de interveno do Estado na realidade rural, o programa proposto como um mobilizador, facilitador e regulador das atividades da sociedade civil, complementando-a sem substitu-la [Brasil. Governo Federal. Ministrio da Agricultura e do Abastecimento, 1996]. O PRONAF-M visa promover investimentos baseados em compromissos negociados entre os beneficirios, os poderes municipais e estaduais e a sociedade civil organizada para possibilitar: (i) a implantao, ampliao, modernizao, racionalizao e relocalizao de infra-estrutura necessria ao fortalecimento da agricultura familiar; e (ii) a ampliao e cobertura de servios de apoio, a exemplo da pesquisa agropecuria e da assistncia tcnica e extenso rural. uma linha de ao que pretende eliminar gargalos que esto retardando ou impedindo o desenvolvimento rural em reas em que predomine a presena de agricultores familiares. Como exemplos de infra-estrutura financiveis no mbito do PRONAF-M, o programa original citava: rede principal de energia eltrica, canal principal de irrigao, estradas vicinais, armazm e abatedouro comunitrio, habitao rural, unidades didticas, etc. Previa tambm o financiamento a servios de apoio ao desenvolvimento rural prestados por entidades pblicas e privadas, desde que ajustadas conceitual, metodolgica e gerencialmente s necessidades e especificidades da agricultura familiar [MA/SDR/ DATER, 1996].
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Isto , o financiamento da produo, a capacitao e profissionalizao e a negociao de polticas pblicas com rgos setoriais.
Para serem contempladas pelo PRONAF-M, obras de infra-estrutura e servios de apoio tambm precisariam observar trs diretrizes: (i) atuar de acordo com as demandas formuladas pelos agricultores familiares diretamente e/ou por suas organizaes; (ii) descentralizar pessoal e processos de trabalho, aproximando-os o mais possvel das realidades locais; e (iii) concentrar esforos na busca de respostas integrais para os sistemas de produo tpicos da agricultura familiar. S podem pleitear esses financiamentos os municpios selecionados anualmente pelo Conselho Nacional do PRONAF, que disponham de Plano Municipal de Desenvolvimento Rural (PMDR) aprovado pelo respectivo Conselho Municipal de Desen2 volvimento Rural (CMDR). O PMDR entendido como um documento oficial do municpio, que deve ajudar a obteno de recursos necessrios implementao de aes orientadas para o fortalecimento da agricultura familiar, inclusive aquelas no contempladas pelo PRONAF. Sua elaborao deve favorecer a participao efetiva dos agricultores familiares. O CMDR deveria aprovar, em primeira instncia, o apoio do PRONAF a projetos contidos no PMDR, relatando-o sua Secretaria Estadual, que por sua vez, analisaria o plano e o relataria ao Conselho Estadual, o qual analisaria o apoio a projetos nele contidos, relatando Secretaria Executiva Nacional. Esta o analisaria e relataria ao Conselho Nacional, a quem compete a aprovao final. Na prtica, surgiram planos de trabalho contendo apenas projetos financiveis pelo PRONAF. Em geral esses planos de trabalho resultaram do dilogo entre os formuladores locais (tcnicos ligados aos CMDR) e as instncias coordenadoras do programa, principalmente os tcnicos da equipe central (DATER/SDR/MA). Foram esses planos de trabalho que deram base contratao dos recursos via Caixa Econmica Federal, agente financeiro encarregado do repasse aos municpios. O estudo do PRONAF-M foi feito em duas etapas bem distintas: (i) a primeira, concentrada nos estados de So Paulo e Minas Gerais, procurou resgatar o histrico da implantao do programa por meio de entrevistas com responsveis pelas respectivas secretarias executivas dos conselhos estaduais, tcnicos por eles indicados, e representantes dos agricultores familiares nesses dois conselhos (diretores e assessores das respectivas federaes de trabalhadores agrcolas). Em seguida fo3 ram examinados os primeiros PMDR. A maior parte desse survey consistiu em pesquisa de campo, uma vez que no havia quase nada que pudesse ser levantado por
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As normas e os requisitos do CMDR foram estabelecidos pelo Decreto no 1 946, de 28 de junho de 1996. A anlise dos primeiros PMDR levou escolha do municpio paulista de Natividade da Serra para um trabalho de acompanhamento mais minucioso e demorado, que dever resultar em dissertao de mestado de autoria de um dos estagirios que trabalharam nesta pesquisa.
meio de fontes secundrias. As entrevistas realizadas foram abertas, com o objetivo central de obter uma descrio cronolgica da aplicao dessa linha de ao no mbito estadual e no municipal; e (ii) a segunda etapa concentrou-se na tentativa de produzir uma viso nacional do desempenho do PRONAF-M. Baseou-se no exame dos dados disponveis no DATER sobre o conjunto dos municpios envolvidos, e nos resultados de uma enquete (realizada por escrito) junto aos responsveis pela execuo do programa em quinze unidades da Federao.
2 A SELEO DOS MUNICPIOS No incio da implantao do PRONAF-M, a Secretaria Nacional definiu trs critrios bsicos para fazer a primeira seleo dos municpios a serem contemplados pela linha de ao PRONAF-M: (a) a relao entre o nmero de estabelecimentos agropecurios com rea at 200 ha e o nmero total de estabelecimentos do municpio deveria ser maior que a mesma relao no mbito do estado; (b) a relao entre a populao rural e a populao total do municpio deveria ser maior que a mesma relao no mbito do estado; e (c) o valor da produo agrcola por pessoa ocupada no municpio deveria ser menor que a mesma relao no mbito do estado. Caso o nmero de municpios apurados por meio desses trs critrios fosse inferior ao nmero previsto para o estado, caberia ao Conselho Estadual do PRONAF selecionar os municpios restantes dentre os que atendiam a apenas dois dos trs critrios, dando prioridade aos municpios contemplados no programa Comunidade Solidria e aos que tivessem maior nmero de famlias assentadas e/ou de pescadores artesanais. Isso significa que o municpio com maior chance de ser contemplado nessa primeira seleo seria aquele que tivesse simultaneamente a distribuio fundiria mais pulverizada, a menor taxa de urbanizao e a mais baixa produtividade agrcola no mbito estadual. Salta aos olhos que essas so as caractersticas dos municpios mais perifricos e, provavelmente, tambm os mais pobres, o que no quer dizer que sejam necessariamente os municpios de maior recorrncia de agricultores familiares e, muito menos, os municpios nos quais os agricultores familiares estejam em melhores condies para participar de um CMDR e aprovar um PMDR. Em municpios selecionados por tais critrios, dificilmente predominaria o segmento intermedirio, exatamente aquele que deveria ocupar o foco das polticas governamentais para a agricultura: os estabelecimentos da zona de transio for-
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mada pela faixa mais fragilizada da agricultura familiar e pela faixa menos desvalida da grande massa de stios perifricos [FAO/INCRA, 1994, p. 5]. Ou seja, a utilizao desses trs critrios no corresponde inteno de respeitar o protagonismo dos agricultores familiares no planejamento, implantao e avaliao de projetos de carter municipal e comunitrio. Ao contrrio, grande parte dos municpios selecionados composta justamente por aqueles em que os agricultores familiares esto menos preparados a participar desse tipo de iniciativa e mais facilmente sofrem a ascendncia dos demais membros do CMDR: representantes do poder pblico (prefeitura e cmara) e entidades parceiras pblicas e privadas. E no ser a maioria aritmtica de agricultores familiares no conselho que poder impedir a preponderncia de experientes polticos, profissionais e tcnicos sobre uma das categorias menos favorecidas em termos educacionais. No se trata de afirmar que esse tipo de seleo leva obrigatoriamente a planos que desvirtuam os objetivos do programa. Trata-se, sim, de destacar que seu contedo fica quase inteiramente dependente da capacidade e da sensibilidade dos tcnicos envolvidos em sua elaborao, e no da efetiva participao dos agricultores familiares. Entrevistas realizadas durante o survey confirmaram essa suposio deduzida do exame preliminar dos critrios. Foi muito freqente o seguinte tipo de observaes: dada a falta de preparo dos agricultores, o tcnico acabou definindo tudo; tudo ficou a cargo do tcnico da EMATER; os sindicatos no esto preparados para levar esse tipo de discusso; h municpios com mais de vinte associaes, mas s uma ou duas aparecem no conselho; etc. No entanto, o survey tambm trouxe vrias indicaes de que esses trs critrios iniciais de seleo definidos pela Secretaria Nacional sofreram diversas modificaes e adaptaes durante as efetivas selees realizadas no mbito dos conselhos estaduais. Em So Paulo, a seleo dos primeiros 25 municpios comeou por priorizar a maior concentrao de agricultura familiar e menor expresso de atividade econmica [Secretaria de Agricultura e Abastecimento, s/d, p. 5]. Para tanto, estabeleceu um sistema de pontuao resultante do cruzamento de trs indicadores: (i) o nmero absoluto de propriedades com rea inferior a quatro mdulos fiscais; (ii) o valor da produo agrcola municipal por hectare, levantado pela Secretaria de Agricultura e Abastecimento (SAA)/SP; e (iii) o ndice de participao dos municpios no ICMS, elaborado pela Secretaria da Fazenda. Tais indicadores foram estratificados em sete classes (ver tabela 1). Os nmeros das classes para cada um dos indicadores foram multiplicados, definindo o nmero de pontos do municpio. A seleo inicial baseou-se nessa pontuao.
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TABELA 1 Classes de Ponderao para a Primeira Seleo de Municpios da Linha de Ao PRONAF-M no Estado de So Paulo
Classe ndice ICMS Secret.Faz. 0.0038 0.01500.029 0.0300.049 0.0500.199 0.2001.000 > 1.000 No de Mun. 186 143 85 141 50 17 Prod.Agric. R$/ha <100.00 100.0199.9 200.0299.9 300.0499.9 500.0999.9 > 1.000.0 sem inform. No de Mun. 33 122 128 134 154 47 4 622 No de Propriedades < 4 mdulos Acima de 500 200/499 100/199 50/99 20/49 <20 0 No de Mun. 18 52 103 96 132 134 33 570
7 6 5 4 3 2 1
Total 622 Fonte: Secretaria da Agricultura/SP.
Todavia, o uso dessa pontuao foi considerado apenas uma base, e poderia mudar, levando-se em considerao a importncia estratgica do sucesso do programa, inclusive para estmulo dos outros municpios. Foram considerados fundamentais os seguintes critrios: (a) presena marcante e bem estruturada da SAA na regio e no municpio, ou, pelo menos, em municpio vizinho, que possa dar suporte tcnico para a assistncia agronmica necessria [Secretaria de Agricultura e Abastecimento, op. cit.]; (b) organizao dos produtores em entidades como sindicatos, associaes e cooperativas a SAA dever estimular e apoiar essas organizaes por meio de aes da Coordenadoria de Assistncia Tcnica Integral (CATI) e do Instituto de Cooperativismo e Associativismo (ICA), mas a presena das entidades de classe relevante para todas as etapas do Programa, do planejamento comercializao dos produtos) [Secretaria de Agricultura e Abastecimento, op. cit.]; e (c) existncia de outros programas estaduais e/ou federais em desenvolvimento, o que poder trazer a otimizao do uso de recursos e viabilizar algumas atividades, como, por exemplo, os programas de Eletrificao e Telefonia Rural, Microbacias, Municipalizao e Comunidade Solidria [Secretaria de Agricultura e Abastecimento, op. cit.]. Ou seja, pode-se dizer que a seleo dos primeiros 25 municpios paulistas incluiu uma preocupao explcita com o protagonismo dos agricultores familiares, mas apenas como um critrio de ajuste. O sistema de pontuao que lhe serviu de base foi claramente dirigido a uma seleo dos municpios mais perifricos, pois dois dos trs indicadores eram sinalizadores de fragilidade econmica: baixa arrecadao de ICMS e baixa produtividade (monetria) da terra. Foram menos precisas as concluses tiradas do survey realizado em Minas Gerais. A primeira seleo respeitou quatro critrios bsicos e um de desempate: (i) municpios com populao rural superior a 45%; (ii) existncia de escritrio da
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(iii) existncia de pelo menos um sindicato, podendo ser patronal ou de trabalhadores; (iv) alta concentrao de agricultores familiares; e (v) desempate por prioridade ao Vale do Jequitinhonha/Mucuri. A concentrao de agricultores familiares foi detectada por indicador idntico ao utilizado em So Paulo (mais de 500 propriedades com menos de quatro mdulos). A existncia de escritrio da EMATER e de um dos sindicatos no chegou a ser um critrio to rgido. Prevaleceu a busca de municpios com alguma estrutura de apoio tcnico e organizacional (EMATER, sindicatos, cooperativa e banco). As regies foram hierarquizadas da seguinte forma: Jequitinhonha, Mucuri, Norte de Minas, Zona da Mata, Rio Doce e Campo das Vertentes. A ocorrncia de assentamentos e de programas assistenciais e ambientais serviu para os desempates finais. Essas concluses provisrias obtidas pelo survey da primeira etapa foram confirmadas pelos resultados da enquete realizada posteriormente junto aos responsveis pela execuo do programa em dezesseis unidades da Federao: PR, SP, MG, RJ, CE, PI, PB, AL, GO, MT, MS, AM, RR, RO, TO, DF. Suas respostas pergunta quais foram os critrios efetivamente utilizados na seleo dos municpios do PRONAF-M (infra-estrutura)? foram as seguintes: Apenas as normas nacionais (2) GO, AL Critrios adicionais: freqncia de meno Integrante do Comunidade Solidria (10) PR,
RO SP, RJ, CE, PI, PB, MS, AM, TO,
EMATER;
Com assentamentos de sem-terra e/ou colnia de pescadores artesanais (10) RJ, CE, PI, MT, MS, AM, RR, TO, RO, DF Carente ou em regio subdesenvolvida/prioritria (7)
AM,DF SP,MG, CE, MT, RR,
Com capacidade de alavancagem (incidncia de entidades governamentais e/ou da sociedade civil) (7) SP, MG, PB, MT, MS, AM, TO Com PMDR elaborado ou em elaborao PR Com potencial de resposta agrcola RJ Participantes de programa microbacias RJ Uso de crdito PRONAF
PB
Fica evidente nas respostas enquete que a preocupao em escolher os municpios que apresentassem os mais significativos ndices de pobreza rural foi muito mais importante que a preocupao de atingir com preciso o segmento de agricultores familiares que poderia reagir com mais desenvoltura aos estmulos ofere-
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cidos por essa linha de ao do programa, o que foi reconfirmado pelas respostas segunda questo. pergunta quais as caractersticas mais marcantes dos municpios que acabaram sendo selecionados?, as respostas dos dirigentes foram as seguintes: Pobreza/carncia em sade, educao, infra-estrutura, etc. (14) CE, PI, PB, AL, GO, MT, AM, RR, TO, RO, DF Concentrao de agricultores familiares de baixa renda (10)
AL, GO, MS, TO, RO, DF PR, MG, RJ,
PR, MG, RJ, CE,
Distncia do processo de desenvolvimento (ou da capital) (dificuldade de acesso, comunicao) (3) PR, AM, RO Solos erodidos, compactados, cidos e cidos necessitando recuperao e diversificao de culturas SP Necessidade de apoio comercializao SP Maioria da populao ativa na agropecuria MG Populao formada por imigrantes da regio Sul RO Prefeitos municipais desmotivados AM
3 DOS PMDR AOS PLANOS DE TRABALHO A existncia de um vis pr-periferia nas duas primeiras selees de municpios no significa que os primeiros PMDR sejam necessariamente incoerentes com o objetivo central do programa: o fortalecimento da agricultura familiar. Significa, somente, que essa coerncia passa a depender muito mais de fatores circunstanciais como a capacidade e sensibilidade dos tcnicos encarregados da elaborao do projeto do que do almejado desempenho participativo dos CMDR. Infelizmente, no foi possvel avaliar at que ponto funcionou a exigncia de maioria de agricultores familiares na formao dos conselhos, ou se seu cumprimento foi apenas formal e simblico. Tambm no foi possvel avaliar at que ponto a influncia dos sindicatos patronais poderia ter sido muito mais efetiva que a dos sindicatos trabalhistas. Uma avaliao desse indcios, tambm detectados durante o survey, exigiria uma pesquisa de campo muito mais abrangente e muito mais profunda do que a prevista neste trabalho. Mas no h dvida de que muitas prefeituras entendem o CMDR apenas como o ritual burocrtico necessrio obteno de ajudas que variam entre 100 e 200 mil reais. Isso apareceu claramente em algumas respostas dos responsveis estaduais pela execuo do programa. Durante o survey tambm havia ficado claro que um grande nmero de PMDR fazia da montagem de pequenas agroindstrias a tbua de salvao dos agricultores
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familiares do municpio. Mas no se encontrava qualquer referncia a estudos de mercado que pudessem demonstrar demanda potencial para as atividades dessas novas agroindstrias. Muito menos existiam propostas de polticas voltadas articulao entre essa agroindustrializao da produo agrcola local e os possveis canais de escoamento e comercializao. Em So Paulo, os tcnicos do Ministrio e da Secretaria da Agricultura haviam percorrido os primeiros 25 municpios selecionados para discutir in loco os problemas existentes nos projetos. Mas haviam dado muito mais uma orientao geral sobre pleitos que no deveriam fazer parte dos planos de trabalho do que uma discusso sobre a prpria viabilidade econmico-financeira dos PMDR. Grande parte dos primeiros PMDR parecia mais com listas de compras mal justificadas do que com planos de desenvolvimento rural. At compra de ambulncias e construo de hospitais fazem parte dos PMDR. No era de se estranhar, portanto, que, em Minas Gerais, apenas um dos 33 primeiros PMDR havia sido logo aprovado pelo Conselho Estadual do PRONAF, voltando os outros 32 para reelaborao. O survey tambm havia indicado que quase todos os projetos mencionavam srios problemas ambientais, como eroso de solos, assoreamento de rios e desmatamento. Mas as propostas raramente incluam prticas conservacionistas, como curvas de nvel, controle de voorocas, reflorestamento, etc. Em certos casos, como o do municpio de Sete Barras (SP), a legislao ambiental chegava a ser apontada como um obstculo ao desenvolvimento rural. Em outros, como o de Cunha (SP), ao contrrio, a pretenso do municpio de se tornar um plo de ecoturismo fazia com que o replantio de essncias nativas e a proteo de nascentes fossem propostas com nfase. Em Rinpolis (SP), onde o solo to arenoso que a eroso atinge at reas de pastagem, a principal proposta era o replantio de caf. Mas no havia qualquer meno a iniciativas que visassem aumentar os nveis de matria orgnica dos solos. Todos esses problemas detectados durante o survey (e muitos outros) tambm haviam sido percebidos pelos tcnicos responsveis pela coordenao nacional do PRONAF. Foi por isso mesmo que surgiu o Plano de Trabalho, um documento derivado do PMDR, mas que contm apenas as propostas que poderiam ser objeto da ajuda do PRONAF. Ou seja, em vez de desencadear um complexo e desgastante processo de discusso e reviso dos PMDR (que poderia ser muito longo e de resultados duvidosos), a equipe coordenadora do programa preferiu um caminho mais pragmtico de financiamento de infra-estrutura e servios nos municpios. Essa opo permitiu que os CMDR mantivessem seus PMDR, buscando junto a outras esferas o financiamento dos itens no aceitos pelo PRONAF.
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4 O DESEMPENHO DO PRONAF-M at 4/2/98 At o incio de fevereiro de 1998, cerca de metade dos 998 municpios selecionados havia submetido seus planos de trabalho CEF (509). Desses 509, mais de quatro quintos j tinham o financiamento contratado (423); e, destes 423, mais de um tero(152) j havia sido efetivamente beneficiado pelo financiamento. TABELA 2
Municpios Elaborando PT Com PT na CEF Selecionados Nmero 489 509 998 % 51 49 100 Municpios c/contrato em processo c/PT na CEF Nmero 423 86 509 100 %
Nota: Em 4/2/98 j haviam sido liberados os recursos a 152 municpios.
Mas o desempenho no cumprimento dessas trs etapas pelas 27 unidades da Federao foi bem heterogneo, como se mostrar a seguir. 4.1 Distribuio Regional dos Municpios Selecionados
TABELA 3
Regies Centro-Oeste Norte Sul Sudeste Nordeste Total
C-Oeste DF (5) MS (23) MT (28) GO (30) Norte AP (8) RR (8) AC (9) AM (15) TO (15) RO (27) PA (42)
Nmero de Municpios Selecionados 86 124 171 230 387 998

Sul
SC (57) PR RS
% 9 12 17 23 39 100
Sudeste RJ (39) ES (45) SP (49) MG (97) Nordeste AL (9) SE (30) MA (32) PI (32) PB (35) RN (45) PE (60) CE (60) BA (84) (387)
(57) (57)
(86)
(124)
(171)
(230)
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4.2 Distribuio Regional dos Municpios com Planos na CEF (4/2/98)
TABELA 4
Regies Norte Centro-Oeste Sudeste Sul Nordeste Total Nmero de Municpios com Plano na CEF em 4/2/98 55 62 99 145 148 509 % 11 12 19 28 29 100
Norte
AP RR
C-Oeste
DF GO MS MT
Sudeste
ES RJ SP MG
Sul
SC (31) PR RS
Nordeste
SE AL PB MA PI CE PE RN BA
(3) (5) (6) (6)
(5)
(18) (21) (26) (34)
(3) (9)
(10) (19) (28)
(57) (57)
AM (6) RO AC TO PA
(11) (14) (16) (19) (24) (24) (28)
(11) (18)
(55)
(62)
(99)
(145)
(148)
4.3 Comparao dos Desempenhos Regionais na Primeira Etapa
TABELA 5
(Em porcentagem)
Regies Sul Centro-Oeste Norte Sudeste Nordeste Total
Municpios Selecionados 17 9 12 23 39 100
Municpios com Plano na CEF em 4/2/98 28 12 11 19 29 100
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4.4 Classificao das UF segundo o Percentual de Planos na CEF em 4/2/98
TABELA 6
UF Total
RS PR MT AL DF MS TO AC RR SC RJ SP RN PI MA PA PE ES AM AP MG BA GO CE PB RO SE
Nmero de Municpios (1) 998 57 57 28 9 5 23 15 9 8 57 39 49 45 32 32 42 60 45 15 8 97 84 30 60 35 27 30
NO Mun. com Plano na CEF (2) 509 57 57 28 9 5 19 11 6 5 31 21 26 24 16 14 18 24 18 6 3 34 28 10 19 11 6 3
(2) / (1) (em %) 51 100 100 100 100 100 83 73 67 63 54 54 53 53 mdia 51 50 44 43 40 40 40 38 35 33 33 32 31 22 10
Em resumo, na primeira das trs etapas de obteno do financiamento do foi bem ntida a dianteira da regio Sul (particularmente RS e PR), mas desempenho semelhante foi conseguido por um estado do Centro-Oeste (MT). No extremo oposto estava a regio Nordeste (particularmente SE, PB, CE, BA, PE), mas desempenhos semelhantes ocorreram no Norte (RO, AP, AM), no Centro-Oeste (GO), e mesmo no Sudeste (MG, ES).
PRONAF-M,
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4.5 Classificao das UF segundo o Percentual de Valor j Contratado
TABELA 7
(Em R$ 1,00) UF
Valor Total dos Planos de Trabalho na CEF 75 075 970 4 328 564 3 360 490 2 628 557 975 271 549 119 429 150 5 517 524 5 865 237 5 876 529 1 510 603 3 494 367 2 379 748 3 136 956 3 135 224 5 452 414 4 994 068 4 601 037 2 467 727 3 205 656 901 500 2 921 063 1 621 721 2 023 924 1 406 090 906 026 637 405 750 000
Valor Total Contratado at 4/2/98 63 120 520 4 328 564 3 360 490 2 628 557 975 271 549 119 429 150 5 317 524 5 427 907 5 408 140 1 357 803 3 067 527 2 064 648 2 686 912 2 565 724 4 396 341 3 937 118 3 632 190 1 917 727 2 423 198 641 000 1 871 463 1 031 773 1 264 653 809 000 452 844 275 875 300 000
% 84 100 100 100 100 100 100 96 93 92 90 88 87 86 mdia 84 82 81 79 79 78 76 71 64 64 62 58 50 43 40
Total
RN CE ES RO SE AP BA PR RS GO SP PA RJ
PI SC MG PE MA MT AC MS TO PB AL AM RR DF
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4.6 Classificao das UF segundo o Percentual de Valor j Recebido TABELA 8

(Em R$ 1,00)
UF Total
GO PB MS ES RN PE SC PA RS MG CE SP MT AP PR MA TO BA RJ PI RO AL AC SE AM DF RR
Valor Total Contratado 63 120 520 1 357 803 1 264 653 1 871 463 2 628 557 4 328 564 3 632 190 4 396 341 2 064 648 5 408 140 3 937 118 3 360 490 3 067 527 2 423 198 429 150 5 427 907 1 917 727 1 031 773 5 317 524 2 686 912 2 565 724 975 271 809 000 641 000 549 119 452 844 300 000 275 875
Valor Recebido at 4/2/98 24 739 867 1 208 003 1 114 653 1 404 163 1 917 239 2 941 953 2 313 588 2 473 063 1 100 669 2 693 004 1 948 811 1 602 218 1 186 939 836 693 120 000 1 339 730 399 469 139 672 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
% 39 89 88 75 73 68 64 56 53 50 50 48 mdia 39 35 28 25 21 14 -
Em resumo, nas duas fases posteriores, o pior desempenho ocorreu na regio Norte (particularmente TO, AM e RR), mas tambm em Alagoas e no DF.
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4.7 Classificao das UF segundo o Valor Total dos Planos de Trabalho na CEF
TABELA 9
UF Nmero de Municpios 998 57 57 84 57 97 60 45 49 60 28 39 32 23 45 32 42 35 15 30 9 27 15 9 5 8 30 8 No Mun. com Plano na CEF 4/2/98 509 57 57 28 31 34 24 24 26 19 28 21 16 19 18 14 18 11 11 10 9 6 6 6 5 5 3 3 Valor Total dos Planos de Trabalho na CEF (R$ 1,00) 75 075 970 5 876 529 5 865 237 5 517 524 5 452 414 4 994 068 4 601 037 4 328 564 3 494 367 3 360 490 3 205 656 3 136 956 3 135 224 2 921 063 2 628 557 2 467 727 2 379 748 2 023 924 1 621 721 1 510 603 1 406 090 975 271 906 026 901 500 750 000 637 405 549 119 429 150
Total
RS PR BA SC MG PE RN SP CE MT RJ PI MS ES MA PA PB TO GO AL RO AM AC DF RR SE AP
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4.8 Classificao das UF segundo o Valor Mdio dos Planos de Trabalho
TABELA 10
UF Nmero de Municpios 998 84 32 60 35 30 45 60 32 57 27 9 23 30 15 9 5 39 15 97 45 8 49 42 8 28 57 57 N Mun. com Plano na CEF 4/2/98 (1) 509 28 16 24 11 3 24 19 14 31 6 9 19 10 6 6 5 21 11 34 18 3 26 18 5 28 57 57
O
Total BA PI PE PB SE
RN CE MA SC RO AL MS GO AM AC DF RJ TO MG ES AP SP PA RR MT RS PR
Valor Total dos Planos de Trabalho na CEF (2)(R$ 1,00) 75 075 970 5 517 524 3 135 224 4 601 037 2 023 924 549 119 4 328 564 3 360 490 2 467 727 5 452 414 975 271 1 406 090 2 921 063 1 510 603 906 026 901 500 750 000 3 136 956 1 621 721 4 994 068 2 628 557 429 150 3 494 367 2 379 748 637 405 3 205 656 5 876 529 5 865 237
Valor Mdio dos Planos de Trabalho da UF (2)/(1) (R$ 1,00) 147 497 197 054 195 952 191 710 183 993 183 040 180 357 176 868 176 266 175 884 162 545 156 232 153 740 151 060 151 004 150 250 150 000 149 379 Mdia 147 497 147 429 146 884 146 031 143 050 134 399 132 208 127 481 114 488 103 097 102 899
Em resumo, os planos de trabalho de mais alto valor mdio so mais freqentes na regio Nordeste, e os de mais baixo valor mdio ocorrem justamente nas UF de melhor desempenho na primeira etapa: RS, PR E MT.
5 O CONTEDO DOS PLANOS DE TRABALHO O que mais chama ateno nas listagens dos contratos de financiamento PRONAF-M (fornecidas pela CEF) a imensa diversidade da coluna objeto, na qual aparecem as caractersticas dos investimentos previstos nos planos de trabalho.
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Essa diversidade to grande que qualquer tentativa de identificao de padres, mesmo que regionais, logo se mostra infrutfera. Nem mesmo em unidades da Federao que tm poucos planos de trabalho constata-se algum grau de homogeneidade. Por isso, em termos de anlise do contedo, s possvel estabelecer uma espcie de tipologia qualitativa (13 componentes e 32 itens), a qual, no futuro, poder servir para uma distribuio dos valores e a conseqente identificao de pa4 dres ou tendncias. 5.1 Tipologia Qualitativa dos Investimentos Mais Freqentes nos Planos de Trabalho
QUADRO 1
Melhoramento gentico Recuperao e conservao de solo Viveiro de mudas Unidades de inseminao artificial Mquinas Implementos Calcrio Adubo Mquinas Implementos Abertura de canais Mquinas Construo civil Mquinas Equipamentos Construo civil Mquinas e equipamentos Construo civil Mquinas e equipamentos Rede tronco de energia eltrica Catavento Gerador Poo artesiano Aude, represa Catavento Depsito de lixo txico Fossa sptica Esterqueira Aparelho Torre Construo/recuperao de ponte, mata-burro, bueiro Melhoria de leitos de estradas Construo civil Equipamento
Plantio, tratos culturais e colheita Irrigao e/ou drenagem Agroindustrializao
Ponto e/ou escritrio de vendas Secagem e/ou armazenamento Suprimento de energia
Abastecimento dgua
Saneamento rural bsico
Telefonia rural Recuperao/melhoria de estradas vicinais Capacitao de agricultores
Essa tipologia decorre de sugestes do tcnico Hermando F. Noronha, a quem somos muito gratos. Mas no deve ser considerada, portanto, como material oficial da coordenao nacional do PRONAF (DATER/SDR/MA).
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Como j foi mencionado, o survey havia sugerido que grande nmero de PMDR fazia da montagem de pequenas agroindstrias a tbua de salvao dos agricultores familiares do municpio. Havia tambm indicado que muitos projetos mencionavam srios problemas ambientais (como eroso de solos, assoreamento de rios e desmatamento), mas poucas propostas incluam prticas conservacionistas (como curvas de nvel, controle de voorocas, reflorestamento, etc.). 5.2 A Viso dos Responsveis pela Execuo nas UF Esse tipo de problema foi contornado pela utilizao dos planos de trabalho como instrumento efetivo de dilogo entre o municpio e as instncias coordenadoras do PRONAF, num processo que vem evoluindo de forma bem heterognea segundo as unidades da Federao. Portanto, no h como avaliar, neste momento, at que ponto os investimentos que esto sendo financiados pelo PRONAF-M apresentam ou no as distores levantadas pelo survey. O que a enquete revelou foi a diversidade das avaliaes dos responsveis pela execuo do programa nas unidades da Federao. Das respostas pergunta quais as principais caractersticas dos PMDR e dos Planos de Trabalho j aprovados ?, podem ser destacadas as seguintes passagens mais significativas: Minas Gerais: Os PMDR esto caracterizados pela preocupao com a infraestrutura (...) Todos os planos aprovados apresentam um bom levantamento da realidade municipal, que nem sempre retratado no diagnstico. Os planos de trabalho caracterizam-se pela concentrao de programas (pleitos) em mecanizao agrcola, beneficiamento da produo, eletrificao rural e escoamento da produo. Existe uma grande insistncia por parte dos municpios em utilizar os recursos do PRONAF em melhoria de estradas vicinais. Rio de Janeiro: As principais reinvidicaes dos agricultores so estradas vicinais (conservao), patrulhas mecanizadas e patrulha agrcola (...). Os PMDR caracterizam-se por atenderem a demandas na rea de comercializao (mercado do produtor), centros comunitrios, estruturao de hortos municipais, piscicultura, abastecimento de gua, reproduo animal, controle de doenas de bovinos, cozinha-escola, eletrificao rural, cmaras de climatizao, cmaras frigorficas, telefonia rural, etc. So demandas semelhantes na maioria dos municpios. Cear: So planos voltados mais para obras de infra-estrutura, no que se refere captao de gua, devido carncia do estado nesse aspecto, e para obras relacionadas com o escoamento da produo, mais precisamente recuperao de estradas, construo de bueiros e passagens molhadas, dentre outras. Paraba: Os PMDR do destaque infra-estrutura hdrica e agregao de valor ao produto agrcola, seja fazendo-se o beneficiamento primrio, seja solicitando a instalao de agroindstrias rurais como forma de aumentar a renda dos produtores e gerar emprego e renda no perodo seco (sem produo agrcola). O
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plano procura dispor de infra-estrutura produtiva (gua, energia eltrica, mecanizao e comunicao); (...) a pleitos em reas no agrcolas, como educao, sade, lazer e outros (...) Gois: Grande interesse (...) na formao de agroindstrias; falta de escola (...); necessidade de micronibus. (...) Devido falta de recursos hdricos, ocorreram grandes perfuraes de poos artesianos. Mato Grosso do Sul: H uma forte demanda nos PMDR para investimentos em infra-estrutura bsica, como eletrificao, abastecimento de gua e recuperao/adequao de estradas. Roraima: Transporte da produo para a comercializao. A enquete tambm revelou heterogeneidade na avaliao do processo como um todo. pergunta quais foram os fatos mais relevantes do processo de formao dos CMDR e da elaborao dos PMDR ?, os responsveis pelo PRONAF nas UF deram respostas que podem ser assim classificadas: a) Sobre os conselhos:
Positivas/otimistas (6) Ambguas/dbias (5) Andinas/burocrticas (3) Negativas/pessimistas (1)
PR, RJ, CE, PB, MT, TO MG, PI, AL, RO, DF SP, GO, AM MS
b) Sobre os planos
Positivas/otimistas (5) Andinas/burocrticas (3) Ambguas/dbias (3) Negativas/pessimistas (2)
MG, RJ, PB, MT, TO SP, GO, AM PI, RO, DF AL, MS
6 CONCLUSES O estudo da execuo do PRONAF-M est diretamente relacionado a uma das principais preocupaes que motivaram esta pesquisa, explicitada na introduo do projeto inicial com as seguintes palavras: Se no for cuidadosamente planejada e gerida, a insero do PRONAF na poltica agrcola poder gerar mais atritos institucionais e conflitos do que o efetivo fortalecimento da agricultura familiar. Os limites deste trabalho no permitem descartar a hiptese de que o PRONAF-M poderia no estar gerando um efetivo fortalecimento da agricultura familiar. Todavia, foroso reconhecer que essa linha de ao gerou menos atritos institucionais e conflitos do que supunham os pesquisadores quando redigiram o projeto. No paira dvida de que houve atritos institucionais e conflitos. Basta dizer que, em Minas Gerais, houve uma verdadeira guerra entre a EMATER e a Secretaria da Agricultura; que tanto em Minas Gerais quanto em So Paulo houve um evidente
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conflito entre o sindicalismo patronal e o trabalhista, sem falar de problemas institucionais menos crnicos, como a necessidade de reorganizar o Conselho Estadual paulista por razes que pouco tinham a ver com o prprio PRONAF. Tambm foi identificado um evidente atrito institucional na cpula do governo federal, que ope as instncias responsveis pelo programa (DATER/SDR) a quase todas as outras instncias do Ministrio da Agricultura. Sem o apoio ostensivo do Planalto (via Casa Civil) a um dos programas mais inovadores desse ex-Plano de Metas, que o Brasil em Ao, bem provvel que o PRONAF no tivesse sado do papel. Ou seja, a suspeita inicial sobre a relao entre uma cuidadosamente planejada e gerida insero do PRONAF na poltica agrcola e a gerao de atritos institucionais e conflitos no se confirmou. No se pode dizer que a insero do PRONAF na poltica agrcola tenha sido sequer planejada, mas parece que o forte respaldo do Planalto e uma boa dose de flexibilidade na execuo do PRONAF-M permitiram que esses atritos e conflitos fossem minimizados. Na introduo do projeto de pesquisa, foi destacado o carter inovador do programa: a este conjunto de novidades na natureza, nos objetivos, no arcabouo institucional e nos atores centrais da poltica agrcola que o presente projeto est voltado. No que se refere linha de ao PRONAF-M, o survey inicial havia deixado uma grande dvida sobre esse carter inovador, principalmente no referente a Minas Gerais. Em algumas entrevistas com estudiosos do desenvolvimento rural do estado, notava-se razovel ceticismo a respeito do PRONAF. No entanto, tanto as respostas dos responsveis pela execuo do programa nas UF enquete quanto os dados disponveis sobre o avano do PRONAF-M permitem a reafirmao de duas idias importantes que justificaram esta pesquisa: incio de uma co-gesto da poltica voltada ao fortalecimento da agricultura familiar; e prprio deste tipo de iniciativa que os limites entre a descentralizao democrtica e o clientelismo nem sempre estejam claros [Abramovay e Veiga, 1996, p. 4]. O survey tambm j havia indicado a existncia de grande heterogeneidade na montagem e no funcionamento dos conselhos estaduais e municipais responsveis pela coordenao dessa linha de ao. Havia casos ntidos de prefeiturizao dos CMDR e parecia bem generalizado o papel decisivo do tcnico da rede de extenso. Mas tambm havia casos em que o PRONAF-M desencadeara uma boa discusso local sobre os rumos do desenvolvimento rural. Tanto as respostas dos responsveis pela execuo do programa nas UF enquete quanto os dados disponveis sobre o avano do PRONAF-M confirmam essa dubiedade dos resultados do programa at o incio de 1998. Para saber at que ponto a alavancagem de processos de desenvolvimento local pode estar superando as tendncias clientelistas e burocrticas das autoridades locais, seria necessrio re-
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alizar uma pesquisa de campo muito mais abrangente do que a prevista nos limites deste trabalho. O que este estudo indica que a hiptese central de uma pesquisa mais abrangente deve ser a de que, apesar dos seus problemas de implantao, principalmente no que se refere seleo dos municpios, o PRONAF-M j desencadeou um indito e frutfero processo de discusso local sobre os rumos do desenvolvimento rural que poderiam engendrar o fortalecimento da agricultura familiar. PARTE II CRDITO DE CUSTEIO E DE INVESTIMENTO (PRONAF-C) A existncia de uma poltica de crdito voltada agricultura familiar encontra sua justificativa naquilo que os economistas chamam de falha de mercado: a contribuio positiva desse setor ocupao e gerao de renda no campo inibida por dois fatores bsicos: pela ausncia de condies infra-estruturais para a valorizao de seu trabalho, tema ao qual o PRONAF-M pretende responder, e pelas dificuldades que o setor bancrio ope a que um segmento dotado de precria base patrimonial e incapaz de oferecer contrapartidas faa parte de sua clientela regular. Os dois anos de funcionamento da poltica creditcia do PRONAF no permitem, claro, um estudo pormenorizado de seus efeitos sociais e econmicos sobre o pblico que pretende atingir. Mas j possvel analisar trs fatores importantes aos quais consagrada esta parte do relatrio: (a) Qual o pblico do PRONAF-C ? (b) Quem so os mediadores entre as verbas alocadas ao programa e os agricultores? e (c) Qual o uso que os agricultores fazem dessas verbas ? 1. QUAL O PBLICO DO PRONAF-C ? Mesmo que contasse com o firme respaldo de critrios estatsticos confiveis e 5 atuais o que nem de longe o caso , a agricultura familiar contida no ttulo do PRONAF s poderia ser definida como o resultado de negociao poltica. Seus principais protagonistas foram a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), a Secretaria de Poltica Agrcola do Ministrio da Agricultura (SPA/MA), o Departamento de Extenso Rural da Secretaria de Desenvolvimento Rural do Ministrio da Agricultura (DATER/MA), o Frum Nacional
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O Censo Agropecurio de 1996 vai melhorar as coisas nesse sentido. Mas, ainda assim, a escolha dos critrios pelos quais ser definida a agricultura familiar varia muito segundo as perspectivas tericas e metodolgicas adotadas. Para um bom resumo sobre o tema na literatura internacional, ver Gasson e Errington (1993).
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dos Secretrios de Agricultura e a Casa Civil da Presidncia da Repblica. A Confederao Nacional da Agricultura no participou das negociaes no plano nacional, mas os sindicatos patronais tm ntida influncia na execuo do programa. No Agrishow de 1997, o ex-secretrio de Agricultura de So Paulo, Francisco Grazia6 no, conta ter recebido pedidos para que pressionasse o Ministrio da Agricultura pela elevao do teto mximo do crdito de investimentos de R$ 15 mil para R$ 30 mil. Que o pblico do PRONAF-C no est definido de antemo pelos critrios esti7 pulados no decreto que lhe deu origem ou por uma postulao censitria supostamente universal , mostram-no claramente suas quatro modificaes desde que o programa foi aprovado. (1) Contra a vontade do movimento sindical de trabalhadores rurais, o programa passou a admitir agricultores familiares que empregassem at dois assalariados permanentes. Resultam, da, duas conseqncias importantes: a primeira que se tornam candidatos ao crdito PRONAF agricultores com capacidade de oferecer aos bancos garantias reais e contrapartidas, e que tendero a absorver parte significativa dos recursos, sobretudo de investimento. A segunda que aumenta a participao do sindicalismo patronal na execuo local do PRONAF. A disputa pelos recursos do programa importante, j que representam a primeira linha nacional de crdito de investimento depois de muitos anos de escassez quase absoluta nesse sentido. Se o 1 bilho de reais financiado em 1996 limitou-se, quase exclusivamente, ao custeio, o quadro muda em 1997, quando 45% do 1,6 bilho do crdito do PRONAF-C (ver tabela 11) foram para o investimento, a taxas e prazos especialmente convidativos. A previso de R$ 1 bilho para investimento e mais R$ 1,5 bilho para custeio, em 1998, tornam ainda mais importantes as disputas em torno do acesso aos recursos do programa.
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Em entrevista aos autores deste texto. Segundo o Decreto no 1 946, de junho de 1996, pode receber crdito do PRONAF o agricultor que: (i) explorar parcela de terra na condio de proprietrio, posseiro, arrendatrio, ou parceiro; (ii) trabalhar com a famlia, contratando, no mximo, dois empregados permanentes e/ou trabalho temporrio em carter sazonal; (iii) possuir rea correspondente a, no mximo, quatro mdulos fiscais; (iv) residir no imvel explorado ou em rea prxima; e (v) retirar da explorao agropecuria ao menos 80% de sua renda familiar.
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TABELA 11 Crdito Rural PRONAF Financiamentos Concedidos (nmero de contratos e valor) 1996 e 1997 Regies e Estados Selecionados
1997 No de contratos1 Valor (R$ 1 000) Custeio Invest. Custeio Invest.. Sul 267 905 64 402 593 693 455 145 Sudeste 46 616 14 457 169 372 134 929 MG 32 531 13 047 118 478 107 237 Nordeste 61 332 13 676 83 787 70 164 Centro-Oeste 7 861 8 247 29 266 84 842 Norte 4 024 912 11 738 7 729 387 728 101 694 887 912 736 965 Brasil Fonte: Ministrio da Agricultura e do Abastecimento, com base em dados do BACEN/RECOR, do Banco do Brasil e do BNDES. No de Contratos Custeio Invest. 259 134 inexist. 16 364 inexist. 10 453 inexist. 44 636 inexist. 3 922 inexist. 3 872 inexist. 332 826 Inexist. Valor (R$ 1 000) Custeio Invest. 420 252 inexist. 67 342 inexist. 31 394 inexist 84 444 inexist. 11 252 inexist. 65 974 inexist. 649 796 inexist. 1996
Nota:1No se pode somar os contratos de custeio com os de investimentos para se obter o total dos beneficirios do programa, uma vez que a esmagadora maioria dos tomadores de recursos de investimento tambm usa crdito de custeio.
(2) No incio de 1997, foram tomadas medidas num sentido contrrio ao exposto anteriormente, pela adoo de um limite de faturamento acima do qual o agricultor deveria procurar as modalidades convencionais de crdito rural: 27,5 mil reais anuais, e o dobro dessa soma nos casos de suinocultura, avicultura, sericicultura, horticultura e bovinocultura de leite. (3) Uma greve de fome realizada por agricultores com fortes vnculos com o MST, no momento da visita do papa ao Brasil, foi determinante para que se tentasse uma ampliao do pblico potencial do PRONAF-C, j solicitada h tempos pela o CONTAG. A Resoluo n 2 436 do Banco Central instituiu o PRONAFINHO, pelo qual agricultores 8 com uma renda bruta (na verdade, faturamento) de at R$ 8 000,00 tm acesso a um crdito entre R$ 500,00 e R$ 1 500,00, do qual se rebate, quando de sua liquidao, R$ 200,00. O pargrafo 1o, do artigo 1o, da Resoluo exclui dessa linha de crdito agricultores que empreguem mo-de-obra permanente. (4) Em agosto de 1997, introduzido, pelo Banco do Brasil, o PRONAF rotativo ou Rural-Rpido. uma espcie de cheque especial voltado para o custeio do agricultor familiar em condies idnticas s do PRONAF, com a vantagem de que os juros s so debitados em funo do uso efetivo dos recursos. Embora no haja informaes precisas a esse respeito, claro que esses recursos atingem agricultores que possuem cadastro junto ao Banco do Brasil, o que tende a empurrar para cima a faixa dos tomadores de crdito. O Rural-Rpido foi especialmente importante no estado de Minas Gerais. Os critrios que procuram delimitar o pblico do PRONAF-C tm o ntido objetivo de evitar que os fundos do programa se dirijam aos agricultores patronais ou aos milhares de profissionais liberais detentores de reas inferiores a quatro mdulos rurais. Ao mesmo tempo, bvio que a aplicao rigorosa da norma segundo a qual 80% da renda familiar deve vir da agropecuria eliminaria no s mdicos, advogados e professores que possuem um stio, mas tambm milhes de uni8
Para os agricultores integrados aos sistemas agroindustriais, o limite sobe para R$ 16 000,00.
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dades que o censo classifica como estabelecimentos, e cuja reproduo depende fundamentalmente de fontes que lhes so exteriores. Portanto, o pblico potencial do PRONAF-C no igual ao conjunto dos estabelecimentos com menos de quatro mdulos e que empregam no mximo dois assalariados. No se pode ter a expectativa de que participem, de maneira significativa, do programa, aquelas unidades cuja oferta agrcola no permite que o essencial da renda familiar venha do prprio estabelecimento. Mas importante destacar que esses limites no so rgidos: a Prefeitura Municipal de Poo Verde (SE) aprovou, em maro deste ano, o Fundo Municipal de Aval, destinado a operaes com o PRONAF-C, cujos beneficirios podem ter no mximo trs hectares. bem provvel que muitos deles no conseguissem tirar 80% de sua renda da explorao agrcola, o que no os impediu de ter acesso ao crdito e de participar daquela que foi a maior safra agrcola da histria do municpio (ver quadro 2). QUADRO 2 Fundo de Aval: a experincia de Poo Verde O que mais intriga na experincia de Poo Verde, em Sergipe, a lentido com que se propaga para outros municpios. Os resultados, segundo o relato dos que animaram a experincia, so notveis. Das 3 917 famlias com acesso a crdito de custeio em Sergipe, em 1997, nada menos que 17% (660) esto em Poo Verde. O municpio colheu 20 mil toneladas de milho, 10 mil toneladas de feijo, e o valor total da produo agropecuria (R$ 6 milhes) permitiu uma arrecadao de ICMS de R$ 400 mil, 30% a mais que na safra anterior. Na base da histria, est a formao de um fundo de aval, que permitiu ao sistema bancrio ampliar a base social de sua clientela. O fundo de aval apia-se em dois mecanismos bsicos. Por um lado, na formao de grupos de, no mnimo, cinco e, no mximo, dez agricultores, que assinam solidariamente todas as cdulas de emprstimos. Por outro, 25% de cada projeto de crdito foi contratado a ttulo de remunerao da mode-obra do produtor e colocado numa caderneta de poupana em nome do agricultor e do fundo de aval. Uma vez pago o emprstimo, o agricultor resgata esse montante (sobrando-lhe os rendimentos da aplicao). O banco entra com a cobertura de 50% do risco. O ndice de inadimplncia, neste primeiro ano de aplicao da experincia, foi zero. Um dos aspectos mais interessantes dessa experincia que, tendo acesso ao crdito bancrio, os agricultores puderam desvencilhar-se de seus tradicionais financiadores os comerciantes locais que compravam seus produtos na palha e, em troca, tinham garantida a exclusividade na hora da compra por preos, evidentemente, muito baixos. Recebendo crdito bancrio, os agricultores ampliaram sua margem de escolha e de ganho na hora da comercializao.
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Mesmo levando-se em considerao que uma parte muito importante dos 4,8 milhes de estabelecimentos detectados pelo Censo de 1996 no poderia rigorosamente ser chamada de agropecurios uma vez que no so unidades das quais os moradores retiram as fontes essenciais de sua sobrevivncia e reproduo , ntido o contraste entre o pblico realmente atingido pelo PRONAF-C e os potenciais tomadores de emprstimos bancrios. Nesta seo so expostas duas modalidades importantes de concentrao do crdito rural do PRONAF. Por um lado, os recursos do PRONAF-C destinam-se, em sua esmagadora maioria, aos estados do Sul e, em 1997, tambm a Minas Gerais. Por outro, a integrao contratual com a agroindstria do fumo absorve, sobretudo no Rio Grande do Sul e em Santa Catarina, cerca de metade das aplicaes de custeio. (a) Os 387,7 mil agricultores que, em 1997, receberam crdito de custeio do PRONAF so, evidentemente, parcela ainda reduzida do conjunto da agricultura familiar brasileira. verdade que o nmero de agricultores atingidos pelo crdito de custeio cresceu o considervel montante de 16,5% entre 1996 e 1997.9 No menos certo tambm que, em seus primeiros doze meses de aplicao, os crditos de investimentos chegaram a 101,7 mil agricultores,10 mas claro que o universo da agricultura familiar brasileira muito maior que o contido nos nmeros dos contratos de financiamento de custeio do PRONAF. Mesmo se destinado agricultura familiar, o crdito tende a concentrar-se em dois de seus segmentos: aqueles cujos contratos com a agroindstria lhes fornecem garantias de comercializao, e tambm os que possuem base patrimonial para assegurar os emprstimos bancrios e renda suficiente para oferecer contrapartidas aos bancos. (b) Embora os estados da regio Sul tenham baixado sua participao no nmero de contratos de custeio em oito pontos percentuais em relao a 1996, ainda detm, sozinhos, 69% do total e 67% do valor aplicado. Quanto ao crdito de investimento que entrou em operao efetiva s em 1997 , a regio Sul absorveu 63% dos contratos e 61% do valor (ver tabela 11). (c) A principal novidade com relao a 1996 o expressivo aumento da participao de Minas Gerais nos crditos do PRONAF. Nada menos que 90% dos contratos de investimentos (e 79,48% do valor) da regio Sudeste foram celebrados em Minas Gerais. A presena de So Paulo, Rio de Janeiro e Esprito Santo per-
1.1 Recursos Concentrados...
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O nmero de contratos sobe de 332 826 para 387 728 (ver tabela 11). Como j foi assinalado, no se pode somar os tomadores de crdito de custeio e os de investimento para se chegar ao total de agricultores tocados pelo programa, j que a maior parte dos que tomam financiamentos de investimentos muturia do crdito de custeio.
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manece irrisria no PRONAF-C, bem como a dos estados da regio Centro-Oeste e de Rondnia, onde, no entanto, existe agricultura familiar relativamente importante. Os dados de 1997 confirmam a situao do ano anterior, em que o Nordeste tem baixssima participao entre os tomadores de emprstimos bancrios do PRONAF, apesar do aumento no nmero de tomadores de crdito e nos valores envolvidos nessas operaes, em relao a 1996. No era difcil prever que os crditos do PRONAF se concentrassem fundamentalmente nos estados e nos municpios em que a agricultura familiar tem maior fora econmica. Oeste e sudoeste do Paran, oeste de Santa Catarina, Alto Uruguai, no Rio Grande do Sul, e Sul de Minas so as regies onde mais a agricultura familiar conseguiu ligar-se a mercados dinmicos. nessas regies, tambm, que a integrao agroindustrial (contratual ou no) ter sua maior expresso. Se, por meio do PRONAF-C, for ampliada a quantidade de agricultores em condies de aumentar sua renda com base na integrao agroindustrial, seus objetivos, quanto a essa linha, estaro sendo cumpridos. No possvel fazer uma avaliao precisa nesse sentido. Os dados disponveis revelam, entretanto, um fator preocupante: o peso da agroindstria de fumo no PRONAF-C. No estado de Santa Catarina, nada menos que 55% dos recursos de custeio do 11 destinam-se ao fumo. No Paran, o peso do fumo menor, 16% dos recursos. Em ambos os casos, so recursos da exigibilidade bancria (MCR6.2). No Rio Grande do Sul, principal estado do pas em termos de crdito do PRONAF, o fumo absorveu sozinho 46% do crdito de custeio. Diferentemente dos dois outros estados do Sul, o financiamento12 fumo no RS vem, em sua maior parte, do Fundo do de Amparo ao Trabalhador. No h indicaes de que outros segmentos da agroindstria representem concentrao to importante dos contratos do 13 PRONAF.
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Ver http://www.pnfc.org/. Os dados da homepage do PRONAF contidos nesse endereo devem ser utilizados com precauo: as informaes de custeio no pegam o conjunto do ano de 1997. Mas o pior refere-se precariedade das informaes sobre investimentos, uma vez que, desde 1995, os bancos no mais esto obrigados a declarar, ao sistema de controle do Banco Central, o teor exato de suas operaes de investimento. O Fundo de Amparo ao Trabalhador a mais importante (mas no a nica) fonte de recursos do PRONAF-C. O dinheiro repassado ao sistema bancrio, que se responsabiliza por emprestlo aos agricultores a taxas estabelecidas em lei e inferiores remunerao que o FAT obtm na gesto dos recursos. Essa diferena de taxas coberta pelo Tesouro Nacional. O crdito de investimento passa pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, que o transfere ao sistema bancrio. Alm dos recursos do FAT, o PRONAF-C conta, tambm, com parte da exigibilidade, da qual os bancos investem uma parte no setor agrcola. O nico caso nessa direo, mas em propores bem menores do que a do fumo em Santa Catarina nesse estado, um tero dos recursos de custeio foi para o milho em 1997, e metade
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Essa concentrao traz duas questes importantes: (a) possvel que, nesses casos, o PRONAF-C represente, antes de tudo, o barateamento e a simplificao burocrtica das operaes com capital de giro das empresas integradoras. Se assim, fica difcil justificar a alocao de recursos pblicos nessa direo mesmo no sendo a fundo perdido, esses recursos poderiam encontrar utilizao alternativa de maior relevncia social; alm disso, importante no esquecer que o PRONAF opera com taxas de juros inferiores s do mercado, sendo a equalizao assumida pelo Tesouro Nacional. (b) No se pode ignorar o que representa o fumo, tanto do ngulo das condies ambientais de sua produo (uso intensivo de insumos qumicos, trabalho infantil em condies precrias, etc.) quanto para a sade do consumidor. Rio Grande do Sul e Santa Catarina, sozinhos, respondem por 40% do montante de custeio do PRONAF. Isso significa, ento, que ao menos 20% da verba de custeio do PRONAF (s considerando esses dois estados, com relao ao montante total nacional de custeio em 1997) consagra-se ao financiamento da produo de fumo. A constatao de que parcela ainda minoritria da agricultura familiar brasileira efetivamente atingida pelos recursos creditcios mobilizados pelo PRONAF no deve escamotear, entretanto, o fato decisivo de que so familiares os agricultores que hoje j conseguiram acesso a esses financiamentos. o que ser visto a seguir. Desde 1995, o Banco Central abandonou o sistema de estratificao que permitia analisar os setores sociais aos quais se destinava o crdito rural no pas. Assim, no h registro estatstico que permita dizer em que faixa de renda esto situados os tomadores de emprstimo do PRONAF. O programa dotou-se de um aparato institucional para garantir que as verbas por ele mobilizadas atinjam seu pblico, como veremos adiante. Cabe aqui salientar o seguinte: 1.2 ...mas, ainda assim, na Agricultura Familiar (a) O mais importante indicador quanto ao destino dos recursos do crdito de custeio do PRONAF so os valores mdios das operaes: os R$ 1 952, de 1996, e os R$ 2 220, de 1997, no correspondem sequer metade do teto legalmente estipulado de R$ 5 000. Esto bem abaixo dos montantes mnimos que tornariam essas operaes atraentes para o sistema bancrio. Em outras palavras, que centenas de milhares de agricultores consigam recursos dessa magnitude mdia, isso no poderia ser alcanado sem algum tipo de interveno pblica na relao entre o sistema bancrio e os produtores. (b) verdade que uma parte importante dos atuais beneficirios do PRONAF-C j era integrada agroindstria. No Rio Grande do Sul e em Santa Catarina, eles correspondem, ao menos, metade dos tomadores de emprstimos. Mas isso significa
desse total est no municpio de Chapec, onde se localizam conhecidas unidades agroindustriais.
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tambm que, mesmo nesses estados, no desprezvel a quantidade de agricultores com acesso ao sistema bancrio e sem vnculos com a integrao agroindustrial. Nos outros estados, a agroindstria no tem sequer a fora econmica para tornarse a garantia da relao entre agricultores e sistema financeiro. Em Minas Gerais, a ampliao do PRONAF-C no tem relao direta com a integrao contratual. Em outras palavras, os dados disponveis no corroboram a hiptese de que o PRONAFC se destina, fundamentalmente, a agricultores que j trabalhavam em regime de integrao agroindustrial, embora estes tenham um peso muito relevante no total dos contemplados pelos crditos do programa em Santa Catarina e no Rio Grande do Sul. (c) No h como saber se o PRONAF-C est integrando agricultores at ento excludos do sistema bancrio ou se representa apenas a reduo nas taxas de juros daqueles que j tinham acesso ao crdito. Em pesquisa de campo realizada no es14 tado de Minas, Ricci et alii constataram que 53% dos agricultores de sua amostra que tomaram recursos do PRONAF em 1996 no usavam crdito bancrio h sete anos ou mais. Um tero desses produtores tem faturamento agrcola anual inferior 15 a R$ 5 000. Uma aproximao global, embora indireta, do tema fornecida pela tabela 12, que expe em detalhe a situao do crdito de custeio em 1997. Dos 387 728 muturios do PRONAF-Custeio, 107 531 tiveram sua demanda atendida com base na exigibilidade bancria (MCR6.2). Na esmagadora maioria dos casos, esses recursos destinam-se ao financiamento da agroindstria. O Banco do Brasil praticamente no opera nessa linha uma vez que o montante que, em tese, deveria destinar-se a esse fim est quase todo comprometido com a securitizao da dvida , e os bancos privados usam esses fundos seja no crdito rural convencional, em que atingem uma clientela capaz de lhes oferecer melhores garantias e contrapartidas, seja com a agroindstria, em que a homogeneidade dos contratos e as garantias na comercializao acabam por reduzir significativamente os custos das operaes. Como se v pela tabela 12, quase todos os contratos de exigibilidade bancria (MCR 6.2) esto na regio Sul. Pelo FAT/Rural Rpido, foram atendidos mais 107 768 agricultores. Como j se assinalou, so recursos que atendem a clientes do Banco do Brasil, boa parte dos quais j operava com crdito rural. , ento, entre os 171 532 tomadores do FAT/Custeio tradicional que est provavelmente a maior parte dos que foram incorporados ao sistema de crdito em funo da existncia do PRONAF. um universo que pode e deve crescer nos prximos anos, mas no se pode dizer que seja uma cifra pouco considervel.
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PRONAF
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Baseada num universo de 113 agricultores familiares que conseguiram financiamentos do em 1996, dos quais 59 na regio Sul de Minas e 54 na Zona da Mata.
bom lembrar que o teto de faturamento para a participao no PRONAF de R$ 27,5 mil.
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TABELA 12 Custeio PRONAF Crdito Rural PRONAF: Financiamentos Concedidos (nmero de muturios e valor contratado) Perodo: janeiro a dezembro de 1997(posio final)
Exigibilidade MCR- 6.2 UF Nmero de Contratos 0,00 N Valor (R$1 000) 0,00 FAT/ Custeio Tradicional Nmero de Contratos 2 731 1 344 0 204 2 264 0 917 53 875 5 774 2 770 8 616 7 328 2 561 7 671 696 3 780 14 679 6 635 3 996 452 1 265 922 107 363 27 530 22 152 57 681 928 140 640 116 32 171 532 Valor (R$1 000) 7 273,66 3 450,83 0,00 810,65 7,08 765,90 0,00 2 239,20 68 677 5 902,54 3 062,93 10 927,07 8 812,62 4 422,18 11 308,72 1 641,78 5 380,16 17 219,01 23 486 13 934,37 1 544,31 4 981,73 3 025,53 267 136 84 514,18 59 590,77 123 030,68 4 508,17 550,96 3 434,65 443,92 78,64 371 080,41 FAT/ Rural Rapido Nmero de Contratos 2 572,00 1 648 179 98 0 285 0 362 7 141 34 1 452 379 215 65 298 94 135 4 469 37 934 28 528 5 348 517 3 541 54 627 6 572 20 479 27 576 5 494 2 175 543 2 630 146 107 768 Valor (R$1 000) 7 627,89 5 438,87 172,40 239,61 0,00 853,60 0,00 923,41 112,73 2 505,14 919,52 437,21 168,95 921,44 234,47 319,98 8 822,16 138 819,22 104 524,07 17 435,61 1 905,09 14 954,45 152 385,18 21 480,73 54 772,45 76 132,00 21 250,30 8 365,30 2 071,83 10 209,57 603,60 334 524,19 FAT/PRONAF-Especial Nmero de Contratos 0,00 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 831 1 0 830 0 0 0 0 0 831 Valor (R$1 000) 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 586,17 1,50 0,00 584,67 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 586,17 FNE/PRONAF Nmero de Contratos 0,00 Valor (R$1 000) 0,00 Total Nmero de Contratos 5 303,00 2 992 179 302 2 549 0 1 279 61 332 5 808 4 222 9 000 7 543 2 919 7 969 790 3 917 19 164 46 616 32 531 6 226 1 782 6 077 267 905 49 563 77 656 140 686 6 572 2 315 1 275 2 759 223 387 728 Valor (R$1 000) 14 901,55 8 889,70 172,40 1 050,26 7,08 1 619,50 0,00 3 162,61 69 399,56 6 015,27 5 568,07 11 858,19 9 249,83 5 271,35 12 230,16 1 876,25 5 704,03 26 068,01 167 603,79 118 458,44 18 979,92 6 886,82 23 278,61 593 693,62 134 741,83 169 005,37 289 946,42 26 103,63 8 916,26 5 680,82 10 700,51 806,04 887 912,45 % Participao Sobre o N. Contratos 1,37 0,77 0,05 0,08 0,00 0,14 0,00 0,33 16 1,50 1,09 2,32 1,95 0,75 2,06 0,20 1,01 4,94 12 8,39 1,61 0,46 1,57 69 12,78 20,03 36,28 1,70 0,60 0,33 0,71 0,06 100,00 Sobre o Valor Contratos 1,68 1,00 0,02 0,12 0,00 0,18 0,00 0,36 9 0,68 0,63 1,34 1,04 0,59 1,38 0,21 0,64 2,94 19 13,34 2,33 0,78 2,62 67 15,18 19,03 32,65 2,94 1,00 0,64 1,21 0,09 100,00 Valor por Contratos (Mdia) 16 374,60 2 971,16 963,13 3 477,68 3 540,00 2 949,91 0,00 2 472,72 13 430,45 1 035,69 1 318,82 1 317,58 1 226,28 1 805,88 1 534,72 2 375,00 1 456,22 1 360,26 14 666,58 3 642,03 3 329,28 3 864,66 3 830,61 6 955,88 2 718,60 2 176,33 2 060,95 15 800,00 3 851,52 4 455,55 3 878,40 3 614,53 2 290,04
RO AC AM RR PA AP TO NE MA PI CE RN PB PE AL SE BA SE MG ES RJ SP SUL PR SC RS CO MS MT GO DF Brasil
250
515
66
207,54
5 58
11,60 189,5
235
490,72
15 2 047 7 426 1 614 105 084 15 460 35 025 54 599 150 92 13 45 107 531
24,29 5 299
2 1 0
3,89 2,55 0
5 298,63 173 587 28 745,42 54 642,15 90 199,07 345,16 174,34 47,02 123,80 181 514,14
0,00
0,00
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Fonte: BACEN/RECOR, Banco do Brasil e BNDES.
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(d) Se provvel, quanto ao crdito de custeio, que essa modalidade tenha incorporado novos muturios ao sistema, o mesmo dificilmente ocorre com o investimento, no qual as exigncias bancrias de garantia real e contrapartida so bem maiores. Mesmo assim, o acesso aos investimentos por parte dos agricultores parece ter aumentado sensivelmente. Segundo tabulao especial solicitada pela Secretaria do Planejamento do Paran ao Banco Central [Governo do Estado do Paran, 1997, p. 10], em 1995 foram celebrados, pelo sistema convencional de crdito, 6 416 contratos visando a investimentos num valor total de R$ 107,2 milhes, num montante mdio de R$ 16 707 por contrato. Desse total, 2 886 (44%) ficaram 16 com agricultores classificados pelo Banco Central como pequenos, num montante total de R$ 19,9 milhes (18,5% dos recursos totais). J o PRONAF-C, em 1997, no Paran, permitiu que 16 654 agricultores situados numa faixa de renda semelhante classificada pelo Banco Central tivessem acesso a R$ 138 milhes. Dada a escassez creditcia para o crdito de investimento durante toda a dcada de 90 e at o ano passado, dirigir R$ 737 milhes a 101 mil agricultores familiares no pode ser considerado um desempenho sofrvel, mesmo que a maior parte dos beneficirios esteja entre os mais abastados dos agricultores familiares. Diferentemente do custeio, em que 20% dos recursos vm da exigibilidade bancria, 89% dos crditos de investimentos do PRONAF originam-se do FAT (ver tabela 13), e o BNDES que responde por sua alocao junto ao sistema financeiro e pelo controle de seus resultados.
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O limite superior da estratificao usada at essa poca pelo Banco Central para caracterizar o pequeno produtor situa-se abaixo do teto estipulado como renda mxima para obter crdito pelo PRONAF: R$ 20,5 mil (contra um total de 27,5 mil pelo PRONAF).
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TABELA 13 Investimento PRONAF Crdito Rural PRONAF: Financiamentos Concedidos (nmero de muturios e valor contratado) Perodo: janeiro a dezembro de 1997 (posio final)
MCR- 6.2(1) UF N RO AC AM RR PA AP TO NE MA PI CE RN PB PE AL SE BA SE MG ES RJ SP SUL PR SC RS CO MS MT GO DF BRASIL Nmero de Muturios 0,00 Valor (R$1 000) 0,00 Nmero de Muturios 1 034 635 FAT Valor (R$1 000) 8 820,60 5 232,70 FCO/PRONAF(2) Nmero de Muturios 0,00 Valor (R$1 000) 0,00 RECIN/PRONAF Nmero de Muturios 0,00 Valor (R$1 000) 0,00 FNE/PRONAF(1) Nmero de Muturios 0,00 Valor (R$1 000) 0,00 Total Nmero de Muturios 1 034,00 635 0 0 0 277 0 122 13 676 151 1 333 317 245 809 1 456 1 072 851 7 442 14 457 13 047 566 206 638 64 402 16 654 11 419 36 329 8 125 997 3 153 3 890 85 101 694 Valor (R$1 000) 8 820,60 5 232,70 0,00 0,00 0,00 2 496,60 0,00 1 091,30 70 164,45 1 783,80 10 628,19 1 964,53 788,36 2 991,75 6 799,25 8 216,32 3 794,93 33 197,32 120 471,54 107 237,84 5 243,00 1 657,20 6 333,50 455 145,60 138 149,10 105 060,20 211 936,30 82 362,96 9 538,38 33 786,80 38 498,72 539,06 725 352,78 % Participao Sobre o N. Muturios 1,01 0,62 0,00 0,00 0,00 0,27 0,00 0,12 13,45 0,15 1,31 0,31 0,24 0,80 1,43 1,05 0,84 7,32 14,22 12,83 0,56 0,20 0,63 63,33 16,38 11,23 35,72 7,99 0,98 3,10 3,83 0,08 100,00 Sobre o Valor Muturios 1,20 0,71 0,00 0,00 0,00 0,34 0,00 0,15 9,51 0,24 1,44 0,27 0,11 0,41 0,92 1,11 0,51 4,50 16,34 14,55 0,71 0,22 0,86 62,13 18,75 14,62 28,76 11,16 1,29 4,58 5,22 0,07 100,00 Valor por Muturios (Mdia) 26 198,55 8 240,47 0,00 0,00 0,00 9 013,00 0,00 8 945,08 54 154,01 11 813,25 7 973,14 6 197,26 3 217,80 3 698,08 4 669,81 7 664,48 4 459,38 4 460,81 35 454,38 8 219,35 9 263,25 8 044,66 9 927,12 23 329,52 8 295,25 9 200,47 5 833,80 36 521,56 9 567,08 10 715,76 9 896,84 6 341,88 46,89
277 122 7 927 135 845 124 68 408 562 843 520 4 422 13 928 12 528 566 206 628 64 325 16 654 11 391 36 280 1 128 9 1 118 1 88 342
2 496,60 1 091,30 59 736 1 730,70 9 628,80 1 555,20 490,20 2 455,60 5 331,90 7 740,00 3 442,00 27 362,00 119 000 105 797,60 5 243,00 1 657,20 6 302,30 454 735 138 149,10 105 011,30 211 574,30 13 079,40 100,00 12 975,00 4,40 655 371,20
81
48
0,00
71
34,17
10 10
14,21 31,20
0,00
0,00
5 668,00 16,00 488,00 193,00 177,00 330,00 894,00 229,00 331,00 3 010,00 519,00 519,00
10 379,67 53,10 999,39 409,33 298,16 501,98 1 467,35 476,32 352,93 5 821,11 1 440,24 1 440,24
10 77 28 49 478 4 444 30 646
31,20 410,90 48,90 362,00 2 426,36 8,56 2 233,00 184,80 2 916,84
0,00
0,00
0,00
6 519 988 3 149 2 328 54 6 519
66 857,20 9 438,38 33 778,24 23 290,72 349,86 66 857,20
0,00
0,00
0,00
6 187,00
207,54
Notas: 1 Dados do sistema RECOR/BACEN.
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Inclui custeio.
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2. OS MEDIADORES bem mais fcil indicar as caractersticas gerais da populao a ser beneficiada por um programa governamental que atingir na prtica o alvo desejado. O contraste entre as intenes e os resultados nesse sentido preocupa, de maneira crescente, as organizaes internacionais. No caso do PRONAF-C, a definio do pblico , de certa forma, mais difcil que a envolvida em programas de combate misria absoluta: os beneficirios do crdito de custeio e investimento do PRONAF devem poder reembolsar seus emprstimos, com base nos resultados econmicos advindos de suas atividades. Em tese, se esses resultados so positivos, o sistema bancrio deveria sem qualquer interferncia governamental interessar-se em seu financiamento. Deixadas, entretanto, ao livre arbtrio do mercado, essas atividades dificilmente seriam financiadas no por possurem rentabilidade duvidosa, mas por representarem custos de transao bancria superiores sua rentabilidade potencial. A escassez dos recursos voltados ao crdito rural torna os maiores tomadores de emprstimos especialmente interessantes aos bancos, no tanto por sua eficincia econmica na operao desses recursos, mas, sobretudo, por sua capacidade de oferecer ao sistema bancrio as garantias reais e as contrapartidas (aplicaes, compra de seguros, etc.) que baixam os riscos das operaes e ampliam seus ganhos colaterais. Pode parecer um intolervel ritual burocrtico o credenciamento a que se submete o agricultor para fazer jus ao crdito do PRONAF. A Portaria no 386, de 24/9/1997, criou o certificado ou a declarao de aptido, pelo qual a verificao do preenchimento dos critrios de enquadramento na categoria social agricultor familiar no pertence ao banco, mas a organizaes locais claramente designadas para esse fim: os sindicatos de trabalhadores rurais (filiados CONTAG), as empresas estaduais de extenso rural e tambm, objeto de muito conflito, os sindicatos rurais (filiados CNA). O acesso ao PRONAF-C passa pelo vnculo com alguma organizao local que qualifica o agricultor como familiar. Que existe a um risco de cartorialismo e mesmo de excluso, isso reconhecido at por uma entidade representativa dos trabalhadores rurais. O Boletim Informativo no 12 da Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Paran (FETAEP), de 21/3/1997, com efeito, denuncia: Tambm existem reclamaes quanto cobrana de taxas para fornecimento das declaraes de aptido, principalmente para no associados [aos sindicatos], a custos de at R$ 50,00 por declarao. Na verdade, seria muito difcil, sem um instrumento dessa natureza, que os recursos do PRONAF-C atingissem seu pblico. Os critrios acabariam sendo relaxados em benefcio dos setores economicamente mais fortes. Sinal de que isso come2.1 O Credenciamento do Agricultor Familiar
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ava a acontecer a deciso governamental, adotada ao fim de 1997, de que, para os crditos de investimento, so necessrias duas assinaturas na declarao de aptido: a do sindicato (seja este patronal ou de trabalhadores) e a da agncia estatal de assistncia tcnica e extenso rural. Essa deciso responde a denncias como a que ocorreu recentemente no municpio de Rinpolis, em So Paulo de que estariam sendo contemplados pelo PRONAF agricultores que, de forma evidente, no esto dentro dos limites estipulados. Sem o certificado de aptido, seria praticamente impossvel materializar formalmente o desvio no pblico-alvo do programa. Um exemplo nesse sentido vem tambm do Boletim Informativo no 12 da FETAEP: Outro assunto de extrema importncia diz respeito s declaraes de aptido fornecidas pelos STR. O BANESTADO apresentou denncias documentadas...de declaraes fornecidas pelos STR a agricultores que no se enquadram no programa (polticos, profissionais liberais, donos de farmcias, etc.). O certificado de aptido formaliza a mediao das organizaes locais na definio do pblico-alvo do programa. O sistema bancrio nunca poderia cumprir esse papel. Mesmo no caso dos integrados, no lhes indiferente que seu crdito tenha origem no PRONAF. Na regio de Chapec, diante das denncias de que as indstrias vinham tomando crdito em nome dos agricultores sem sequer consult-los, foi 17 montada uma Comisso de Desenvolvimento Rural para discutir as modalidades de aplicao do PRONAF e os critrios de concesso de crdito por parte dos bancos. Essa comisso organizou um seminrio sobre desenvolvimento regional e adquiriu carter permanente, embora Chapec no esteja entre os municpios escolhidos para o PRONAF-M. Desse seminrio surgiu um plano de desenvolvimento regional. Ao mesmo tempo, a comisso exerceu presso sobre o Banco do Estado de Santa Catarina, que s concedia custeio para seus clientes. Chegaram a um acordo pelo qual os muturios do PRONAF abririam conta bancria, mas no seriam obrigados a moviment-la. Esse apenas um exemplo de um movimento maior que o PRONAF vem propiciando: a interferncia da sociedade no s na organizao local, mas, tambm, nas prprias regras de funcionamento do sistema bancrio. O gerente do banco, embora continue a responder fundamentalmente a seus compromissos com a rentabilidade e a adimplncia de sua agncia, recebe uma influncia indita em seu processo de tomada de decises. No municpio de Canguu, no Rio Grande do Sul, os contratos de financiamento de custeio pelo PRONAF foram apenas 200 em 1995. A formao de uma comisso nos moldes da que existe em Chapec foi certamente importante para que 2 775 agricultores, em 1996, tomassem o custeio. No Sudo17
Integrada pela Empresa Estadual de Assistncia Tcnica e Extenso Rural, por diversos sindicatos de trabalhadores rurais, pelas cooperativas de crdito, por representantes do sistema bancrio, por ONG locais, pela Igreja Catlica e mais dois agricultores por comunidade.
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este do Paran, a presso das entidades locais fez que o Banco do Brasil simplificasse a cdula para a obteno do custeio e inibiu a exigncia habitual de contrapartidas pela obteno do crdito (conta bancria, seguro de vida, caderneta de poupana, etc.). importante, porm, no superestimar o papel do movimento sindical na identificao dos agricultores familiares. Na verdade, entre as verbas federais destinadas ao PRONAF e o pblico por este visado, h ao menos dois outros importantes mediadores: a extenso rural e o prprio sistema financeiro, que sero examinados a seguir. A agncia governamental responsvel pela administrao direta do PRONAF formada, basicamente, por extensionistas. O Departamento de Assistncia Tcnica e Extenso Rural da Secretaria de Desenvolvimento Rural do Ministrio da Agricultura (DATER/SDR/MA), embora com uma estrutura bastante enxuta de pouco mais de uma dezena de tcnicos, est conectado a vasta rede de extensionistas por todo o pas. Essa estrutura teve fora suficiente para que, pela primeira vez, desde a extino da EMBRATER, a extenso rural recebesse verbas federais, a partir de 1996, destinadas no s empresas estaduais, mas diretamente a municpios em que o PRONAF deveria assumir importncia. Os extensionistas tm papel decisivo na elaborao dos planos municipais de Desenvolvimento Rural, e a ligao entre os profissionais do DATER e seus colegas nos municpios permite freqentes consultas informais quanto ao processo de elaborao e aos resultados dos planos. A extenso rural est entre as estruturas mais capilarizadas do pas, com um total de 15 mil profissionais em campo (sem contar os administrativos). A extenso rural, desde seus primrdios em Minas Gerais, at o perodo dos pacotes tecnolgicos dos anos 70, teve sempre papel crucial na mediao entre agricultores e bancos. Por um lado, agora obrigada a partilhar esse poder com os sindicatos, que emitem tambm certificados de aptido. Por outro, o poder dos sindicatos duplamente limitado. Em primeiro lugar, h estados ( o caso de Minas Gerais) em que os certificados de aptido so fornecidos quase inteiramente pela extenso [Ricci et alii, 1997]. O mais importante, entretanto, que o acesso 18 ao crdito depende da elaborao de um projeto tcnico que vem dos extensionistas. Embora alguns escritrios particulares de extenso tambm elaborem projetos para pedidos de crdito, a maior parte vem da extenso oficial. E claro que, 2.2 Uma Rede de Extensionistas
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Isso no se aplica ao Rural-Rpido, em que a retirada dos recursos feita sem a apresentao de qualquer projeto, bastando o agricultor ter seu certificado de aptido e seu cadastro aprovado junto ao Banco do Brasil. De qualquer maneira, h exagero no uso da palavra projeto, que mal poderia ser aplicada ao hbito rotineiro de assinar pedidos de crdito vindos dos agricultores.
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para o pblico do PRONAF, o acesso ao crdito passar muito mais pela extenso oficial que por escritrios particulares. Os estados em que o PRONAF apresentou maior quantidade de muturios do crdito rural so no s aqueles em que h maior tradio nas operaes bancrias feitas por agricultores familiares, mas tambm os que tm a extenso rural mais voltada para esse setor. Entre os oito estados que j dispem de informaes referentes ao Censo Agropecurio de 1996 na Internet, esto Santa Catarina e Sergipe. Dos 203 mil estabelecimentos recenseados em Santa Catarina, 133 mil (65%) receberam assistncia tcnica. Em Sergipe, s tiveram contato com agrnomos 8 591 (9%) dos 99 774 agricultores recenseados no estado. Em Santa Catarina, o PRONAF-Custeio chegou a 38% do total de estabelecimentos do estado; em Sergipe, limitou-se a 4% do total. Por maior que seja a precariedade da agricultura familiar sergipana, difcil acreditar que se tenha atingido o limite dos potenciais tomadores de emprstimos agropecurios economicamente rentveis. A extenso rural tem papel decisivo na mobilizao de um potencial que, at aqui, no tem sido bem utilizado. Entre a deciso governamental de destinar certo montante de recursos para a agricultura familiar e seu uso efetivo pelos produtores, existe uma distncia cuja medida so os custos das transaes bancrias. Que os bancos em questo pertenam Federao e aos estados s provoca aumento nesses custos, em virtude da precariedade da situao econmica em que se encontram. A implementao do PRONAF-C chocase com uma contradio bsica: por um lado, tem um pblico-alvo cuja definio no feita por regras de mercado e, sim, pelo conjunto das organizaes e instituies que do vida ao programa; por outro, porm, no um programa de assistncia social, e as verbas creditcias que mobiliza devem ser resgatadas seguindo as normas habituais de qualquer financiamento bancrio. O sistema bancrio como qualquer empresa mercantil tem clientes com os quais estabelece relaes de interesse; com o PRONAF, passa a ter um pblico. claro que haver sempre tenso entre a tentativa social de ampliar o pblico atingido pelo programa e o esforo permanente dos bancos em contemplar prioritariamente aqueles que melhor puderem tratar como clientes. Boa parte dos custos do PRONAF-C est ligada a essa contradio. O Banco do Brasil recebeu do FAT, em 1996, um total que chegou a quase R$ 25,00 mensais para cada contrato de custeio assinado. Essa foi uma prerrogativa especialmente concedida ao Banco do Brasil. O montante de quase R$ 25,00 mensais por contrato era recebido pelo Banco mesmo quando se tratava de repasses a cooperativas de crdito que arcavam com todas as despesas de confeco dos contratos e de busca de garantias. O ganho do Banco do Brasil com a administrao dos recursos 2.3 Alcance e Limites do Sistema Bancrio 2.3.1 Clientela e Pblico - Alvo
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do PRONAF/FAT em 1996 foi de R$ 36 milhes, praticamente a metade de tudo o que foi gasto pelo Tesouro em equalizao de taxas de juros do PRONAF-C. Convm mencionar que foi bastante conflituosa a negociao entre o Banco do Brasil e a Secretaria de Poltica Agrcola do Ministrio da Agricultura quanto a esse item. 19 A reivindicao do Banco do Brasil para a gesto do PRONAF/FAT era de R$ 56,00 por ms e por contrato. Pela concesso de um financiamento de R$ 2 000,00 por seis meses, o Banco do Brasil recebia, em 1996, algo em torno de R$ 150,00. Em 1998, esses valores so de R$ 17,30 mensais por contrato a ttulo de custo operacional, mais um del credere de 4,95% ao ano. Pela gesto do contrato correspondente ao valor mdio do PRONAF em 1997 (R$ 2 290,04) durante seis meses, o Banco do Brasil recebe o montante de R$ 103,80 como custo operacional, mais R$ 56,67 a ttulo de del credere ou risco, num total de R$ 160,47, ou 7% do valor mdio do contrato. Em tese, esses so os custos estimados pelo banco para operar com um pblico incapaz de oferecer-lhe garantias reais e contrapartidas, mas que pretendia habilitar-se a realizar operaes produtivas rentveis e geradoras de reembolso. S que, na verdade, alm de ser ressarcido pela obrigao institucional de lidar com clientes pouco rentveis, o Banco do Brasil (e os bancos estaduais agiram, em geral, da mesma forma) toma tambm um conjunto de precaues quanto aos emprstimos realizados, cuja supresso deveria estar embutida na taxa que recebe do Tesouro Nacional para operar o PRONAF. A enquete realizada junto a quinze secretrios executivos dos conselhos estaduais do PRONAF, em todos os estados, unnime quanto constatao de exigncias por parte dos bancos no previstas na legislao e nos acordos que deram origem ao PRONAF-C. O quadro 3 resume a situao.
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A questo no se coloca para os bancos privados, uma vez que operam basicamente com recursos da exigibilidade bancria e destinam seus recursos, como j vimos, basicamente para a integrao agroindustrial.
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QUADRO 3 Resumo das Respostas de Quinze Secretrios Executivos Estaduais do PRONAF Pergunta: Que tipo de obstculo tem sido criado pelas agncias bancrias na concesso de crdito de custeio e investimento?
Gois So Paulo Cear Piau Alagoas Rondnia Tocantins Distrito Federal Mato Grosso do Sul Mato Grosso Minas Gerais Paraba Garantia real; exigncia de ttulo de propriedade para agricultores assentados Garantia real Garantia real; desinteresse dos bancos; falta de funcionrios nas agncias; exigncia de carta de anuncia a agricultores sem terra Garantia real; alegao, por parte do BB, de falta de recursos Exigncia de avalistas e de hipoteca sobre a propriedade; falta de funcionrios nas agncias bancrias Exigncia de ttulo definitivo da terra; exigncia de avalista; exigncia de rea no condizente com a realidade do agricultor Garantia real e alta burocracia Garantia real e avalista Hipoteca e avalista Garantia real; falta de funcionrios nas agncias bancrias Garantias reais; reciprocidade; agncias bancrias mal aparelhadas Alegao de inadimplncia dos produtores; falta de interesse dos gerentes; estiagem; reteno das consultas submetidas ao banco; falta de funcionrios nas agncias; funcionrios mal preparados Falta de funcionrios (alm disso, desmotivados); poucas agncias no interior Garantia real; pouco interesse dos gerentes; agncias desestruturadas Garantia (no investimento); no-financiamento de reforma de mquina
Amazonas Rio de Janeiro Paran
Fonte: Enquete junto a quinze secretrios executivos estaduais do PRONAF.
Dos quinze estados, apenas no Amazonas e na Paraba no so citadas explicitamente as exigncia seja de garantias reais, seja de hipoteca, o que, alm de ferir as normas do PRONAF-C, inconstitucional. Problemas ligados falta de titulao das terras ou ao fato de os candidatos no serem proprietrios so citados em trs casos. Mas interessante observar que em sete casos (Cear, Alagoas, Mato Grosso, Minas Gerais, Paraba, Amazonas e Rio de Janeiro) aparecem problemas ligados capacidade operacional do sistema bancrio. importante no esquecer que aos recursos recebidos do Tesouro acrescentamse as taxas cobradas dos prprios muturios. Essas taxas variam bastante segundo as regies, o conhecimento que o gerente tem de sua clientela e a prpria presso social. No municpio de Canguu (RS), o banco estipulou R$ 28,00 por cadastro. A negociao com a Comisso Municipal de Desenvolvimento Rural trouxe esse montante para R$ 18,00 e, para 1997, como se trata apenas de reviso cadastral, a taxa cobrada de R$ 9,00. A reduo desses custos foi possvel, em grande parte, porque os projetos foram avalisados por grupos de at cinco agricultores.
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Dos dezesseis estados consultados pela pesquisa, apenas seis mencionaram tentativas de reduzir os custos da transao bancria por meio de algum tipo de organizao social. Mas so iniciativas ainda muito tmidas e localizadas, de aval cruzado, fundos de aval e cooperativas de crdito. na regio Sul que mais tem se desenvolvido a prtica do aval cruzado, corroborando a experincia internacional de ligao entre a organizao informal dos agricultores (grupos, parentescos, vizinhana) e o sistema formal de crdito [Zeller e Manohar, 1996]. Quanto a um fundo nacional de aval, apesar de seu anncio pelo presidente da Repblica, ainda no saiu do papel. No se pode, entretanto, ter a iluso de que um fundo de aval nacional resolver o problema do acesso dos agricultores familiares ao crdito. Na verdade, alm de estmulos financeiros, fundamental algum tipo de presso localizada para que os bancos operem com um pblico que consideram de alto risco e baixo retorno potencial. As cooperativas de crdito representam, nesse sentido, promissor potencial para o desenvolvimento do PRONAF. Seu papel ter importncia tanto maior quanto mais avana o prprio processo de privatizao dos bancos e o desinteresse que as 20 pequenas aglomeraes populacionais sero capazes de lhes despertar. O carter descentralizado dessas cooperativas elemento decisivo na reduo de seus custos. Alm disso, tm boa capacidade de captao de recursos locais. O mais importante porm, nas cooperativas de crdito, que tendem a atuar junto a agricultores organizados e que possuem slidos laos de confiana entre si. De certa forma, substituem custos de transao por organizao local. O sistema das CREDI, em Santa Catarina, e o da CRESOL, no Paran, vm apresentando resultados bastante favorveis, embora sua escala de operao seja ainda bastante restrita. Como a escala de operaes das cooperativas ainda reduzida, no recebem verbas diretamente do FAT, mas passam pelo Banco do Brasil. Embora todo o trabalho de seleo dos tomadores de emprstimos e todo o risco em caso de inadimplncia fiquem com as cooperativas, o Banco do Brasil que embolsa os valores referentes aos custos administrativos e a quase todo o del credere das operaes financeiras.
2.3.2 Reduzindo os Custos deTransao
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Convm lembrar que a esmagadora maioria da populao rural brasileira est ligada a pequenos municpios.
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3 USO DOS RECURSOS Foi por um pedido do Banco do Brasil que o Banco Central aprovou, em 9/10/1996, a Resoluo no 2 321, na qual, pelo inciso III do artigo 1o, os bancos ficam dispensados de registrar suas operaes de investimento junto ao sistema RECOR. A partir da, tornou-se impossvel analisar um tema-chave no s para o PRONAF, mas para o desenvolvimento rural como um todo: qual o impacto socioeconmico de pequenos montantes de investimentos na ocupao e gerao de renda? Assim, a abordagem desse tema s pode ser indireta, uma vez que as informaes bsicas a respeito no existem. A revogao pura e simples dessa resoluo permitiria que esse aspecto to importante do PRONAF fosse avaliado. Na homepage em que se encontram hoje as informaes sobre o PRONAF (http://www.pnfc.org/), registra-se um valor correspondente metade do que foi de fato concedido como crdito de investimento. Mesmo a anlise dessas informaes fica muito comprometida, pois 20% do total correspondem a outras aplicaes. No trabalho de campo realizado em Pato Branco, constatou-se aquilo que mostram outros estudos sobre o tema: os montantes necessrios para a reestruturao de uma propriedade e a elevao de seu patamar de renda por meio de crdito de investimento so, com freqncia, bem menores que o suposto habitualmente. O agricultor visitado durante a pesquisa, com R$ 7,8 mil reformou sua estrebaria, colocou uma ordenhadeira, sistema de luz, implantou nova pastagem e pretende 21 dobrar a produo para 100 litros de leite dirios. As concluses do Departamento Sindical de Estudos Rurais (DESER) vo tambm no mesmo sentido: os recursos necessrios para a reconverso ou intensificao dos sistemas de produo podem ser de R$ 10 000,00 por produtor, de acordo com um plano baseado na gesto agrcola. Como nos investimentos os agricultores tambm dispem de capital prprio (mo-de-obra, madeira, terraplanagem), por meio de pequenas poupanas, os R$ 10 000,00, aplicados de acordo com um projeto, podem ser suficientes para reestruturar at duas atividades (leite e sunos, por exemplo) ou implementar um avirio de 600 m2, ou ainda, a construo de um galpo para classificao e secagem de at 30 000 ps de fumo, em conjunto com benfeitorias para sunos ou leite, etc. [Bittencourt e Bianchini, 1996]. O investimento necessrio para uma reforma que resulta no aumento de 50% da capacidade de um avirio de 100 m2 e na reduo do trabalho necessrio sua manuteno de R$ 11 mil, na regio
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3.1 Investimentos: Dados Precrios
Convm lembrar que o PRONAF-C no financia a compra de gado pela dificuldade de controle sobre esse tipo de operao a compra do gado adicional necessrio ao aumento da produo ser feita pelo prprio agricultor.
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de Chapec, incluindo a utilizao de mtodos informticos para o controle, conforme levantado em trabalho de campo. Nos estados que mais recorreram a crdito de custeio do PRONAF, os agricultores concentraram seu uso em um leque de dois ou trs produtos. J vimos que, no Rio Grande do Sul e em Santa Catarina, o fumo responde por quase a metade do valor aplicado. Depois do fumo, em Santa Catarina, o milho absorve 32,5% dos recursos. No Rio Grande do Sul, a soja fica com 26%. No Paran, 47,2% dos recursos do PRONAF voltam-se produo de soja; o fumo fica com 15,6%. Em Minas Gerais, quase a metade dos contratos de custeio est ligada ao caf. J nos estados nordestinos, h ntida disperso das aplicaes do PRONAF-C, com exceo da Bahia, onde 43,6% dos recursos de custeio foram aplicados em mandioca. Esses dados parecem indicar que o pblico atingido pelo PRONAF-C tanto mais expressivo quanto mais regulares os mercados aos quais se vincula. Os recursos de custeio, como era de se esperar, so usados naqueles produtos em que so maiores as possibilidades de comercializao. O PRONAF-C reitera aquilo que j se tornou lugar comum na literatura sobre crdito rural: a incapacidade de oferecer garantias reais e reciprocidades no o prenncio da inadimplncia. Embora no existam dados globais agregados, as informaes disponveis mostram quantidade irrisria de emprstimos no liquidados. No Paran a inadimplncia (contratos cujo pagamento teve at um dia de atraso) est em 0,5% do total, nas agncias do Banco do Brasil, e em 0,8%, no BANESTADO. Segundo informao obtida junto ao secretrio executivo do PRONAF de Santa Catarina, a inadimplncia quanto ao crdito de custeio inferior a 1%. Ricci et alii (1977) relatam que 95% dos tomadores de crdito de PRONAF entrevistados declaram no prever qualquer dificuldade para honrar seus compromissos. Quanto ao investimento, o resgate das primeiras parcelas comea nas prximas semanas. A, sim, so temidas situaes de inadimplncia. No Paran, o movimento sindical est preocupado com a rigidez das normas do BNDES, que, contrariamente ao que reza o Manual do Crdito Rural, no permite atraso no pagamento das parcelas, mesmo com laudo tcnico atestando frustrao de safra. Entrevista com funcionrio do BANCICRED (o banco das cooperativas de crdito), no Rio Grande do Sul, deixou claro tambm o receio de inadimplncia quanto a essa linha de financiamento. 3.3 Bons Pagadores: At Quando? 3.2 Custeio: Quais os Mercados Mais Atraentes?
48
4 CONCLUSES A pesquisa corroborou a hiptese central do relatrio intermedirio, a saber: o 22 PRONAF est conseguindo produzir o ambiente institucional necessrio ampliao da base social da poltica nacional de crdito e de desenvolvimento rurais. verdade que as conseqncias prticas desse novo ambiente so ainda tmidas e parciais: o crdito de investimento atinge parcela reduzida de agricultores, e boa parte dos que tomaram crdito de custeio j estava includa no sistema (sobretudo pela integrao agroindustrial). O importante agora que a relao entre o sistema bancrio e a agricultura familiar ganhou uma dimenso pblica inteiramente indita na histria do pas. Comeam a aparecer experincias em que a sociedade civil cria as condies necessrias ao sistema bancrio para que possa realizar suas funes de intermediao financeira de maneira segura e em que a organizao coletiva substitui, parcialmente, os parmetros individuais no estabelecimento dos custos das operaes. A intermediao bancria entre as verbas pblicas e os agricultores familiares sofre a influncia de um conjunto variado de organizaes sociais cuja conseqncia, em alguns casos, o alargamento da quantidade de agricultores com acesso ao crdito, sem que isso signifique prejuzo para os bancos.
22
Ambiente institucional usado aqui no sentido de North (1994), segundo o qual as instituies, na economia, definem as regras do jogo, moldam as interaes sociais, impem restries s condutas e so construdas (devised) pelos homens.
49
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABRAMOVAY e VEIGA. Anlise (diagnstico) da Insero do PRONAF na Poltica Agrcola. Projeto de Pesquisa. So Paulo/Braslia: 1996. p.4. .mimeo. Convnio FIPE/IPEA 07/97. BITTENCOURT, Gilson e BIANCHINI, Valter. A agricultura familiar na regio Sul do Brasil Quilombo (SC): um estudo de caso. 1996. mimeo. Convnio FAO/INCRA. BRASIL. Ministrio da Agricultura e do Abastecimento. PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar. Braslia: set. 1996, 37 p.
FAO/INCRA.
Diretrizes de poltica agrria e desenvolvimento sustentvel. Braslia, nov. 1994, p. 5. Verso resumida do Relatrio Final do Projeto UTF/BRA/036
GASSON, Ruth e ERRINGTON, Andrew. The farm family business. Wallingford, Reino Unido: CAB International, 1993.
MA/SDR/DATER. Manual operacional do PRONAF. Braslia: out 1996. 47 p. NORTH, Douglass. Institutions, institutional change anda economic performance. University of Chicago Press, 1994. PARAN. Governo do Estado. Paran 12 meses Estudo da factibilidade de implantao de um sistema de recuperao do apoio financeiro ao componente manejo e conservao dos recursos naturais Fase 2. Curitiba: Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenao Geral Centro de Coordenao de Programas do Governo. 1997. p. 10. mimeo RICCI, Rud et alii. Relatrio da pesquisa de anlise da execuo do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) em Minas Gerais. Belo Horizonte: Lumen/Instituto de Pesquisas-PUC/MG. 1997. mimeo.
SECRETARIA DE AGRICULTURA E ABASTECIMENTO (coord.) PRONAF-SP, s/d, p. 5.
ZELLER, Manfred e MANOHAR, Sharma. Rural financial services for poverty alleviation: the role of public policy. In: INTERNATIONAL FOOD POLICY RESEARCH INSTITUTE. 1996 Report.1996.

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ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO NO 641 Convnio FIPE/IPEA 07/97

Braslia, abril de 1999

TEXTO PARA DISCUSSO NO 641

Braslia, abril de 1998

Professor do Departamento de Economia da FEA e

Professor titular do Departamento de Economia da FEA e PROCAM/USP.

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Tiragem: 110 exemplares

A SELEO DOS MUNICPIOS

PARTE II CRDITO DE CUSTEIO E DE INVESTIMENTO (PRONAF-C)

QUAL O PBLICO DO PRONAF-C? OS MEDIADORES USO DOS RECURSOS CONCLUSES

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Total 622 Fonte: Secretaria da Agricultura/SP.

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PR, MG, RJ, CE,

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Nota: Em 4/2/98 j haviam sido liberados os recursos a 152 municpios.

Nmero de Municpios Selecionados 86 124 171 230 387 998

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4.2 Distribuio Regional dos Municpios com Planos na CEF (4/2/98)

(3) (5) (6) (6)

(18) (21) (26) (34)

(10) (19) (28)

(11) (14) (16) (19) (24) (24) (28)

4.3 Comparao dos Desempenhos Regionais na Primeira Etapa

Regies Sul Centro-Oeste Norte Sudeste Nordeste Total

Municpios Selecionados 17 9 12 23 39 100

Municpios com Plano na CEF em 4/2/98 28 12 11 19 29 100

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4.4 Classificao das UF segundo o Percentual de Planos na CEF em 4/2/98

Nmero de Municpios (1) 998 57 57 28 9 5 23 15 9 8 57 39 49 45 32 32 42 60 45 15 8 97 84 30 60 35 27 30

NO Mun. com Plano na CEF (2) 509 57 57 28 9 5 19 11 6 5 31 21 26 24 16 14 18 24 18 6 3 34 28 10 19 11 6 3

(2) / (1) (em %) 51 100 100 100 100 100 83 73 67 63 54 54 53 53 mdia 51 50 44 43 40 40 40 38 35 33 33 32 31 22 10

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4.5 Classificao das UF segundo o Percentual de Valor j Contratado

% 84 100 100 100 100 100 100 96 93 92 90 88 87 86 mdia 84 82 81 79 79 78 76 71 64 64 62 58 50 43 40

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4.6 Classificao das UF segundo o Percentual de Valor j Recebido TABELA 8

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4.8 Classificao das UF segundo o Valor Mdio dos Planos de Trabalho

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Plantio, tratos culturais e colheita Irrigao e/ou drenagem Agroindustrializao

Ponto e/ou escritrio de vendas Secagem e/ou armazenamento Suprimento de energia

Saneamento rural bsico

Telefonia rural Recuperao/melhoria de estradas vicinais Capacitao de agricultores

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1.1 Recursos Concentrados...

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