Você está na página 1de 413

Braslia, junho de 2009

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Patrus Ananias Ministro Ana Lgia Gomes Secretria Nacional de Assistncia Social Laura da Veiga Secretria de Avaliao e Gesto da Informao Simone Albuquerque Diretora de Gesto do Suas Ala Vanessa de Oliveira Canado Diretora de Formao de Agentes Pblicos e Sociais Monica Rodrigues Coordenadora Geral de Publicaes Tcnicas Representao da UNESCO no Brasil Vincent Defourny Representante Marlova Jovchelovitch Noleto Coordenadora do Setor de Cincias Humanas e Sociais Rosana Sperandio Oficial de Projetos

Os autores so responsveis pela escolha e apresentao dos fatos contidos neste livro, bem como pelas opinies nele expressas, que no so necessariamente as da UNESCO, nem comprometem a Organizao. As indicaes de nomes e a apresentao do material ao longo deste livro no implicam a manifestao de qualquer opinio por parte da UNESCO a respeito da condio jurdica de qualquer pas, territrio, cidade, regio ou de suas autoridades, tampouco da delimitao de suas fronteiras ou limites.

2009 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO)

Reviso Tcnica: Monica Rodrigues e Katia Belisrio Couto Reviso: Reinaldo Reis Diagramao: Via Braslia Projeto grfico e capa: Edson Fogaa

Concepo e gesto da proteo social no contributiva no Brasil. -- Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, UNESCO, 2009. 424 p. ISBN: 978-85-7652-092-4 1. Assistncia Social - Brasil 2. Poltica Social - Brasil 3. Servios Sociais - Brasil I. Brasil. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome II. UNESCO CDD 361

Representao no Brasil SAS, Quadra 5, Bloco H, Lote 6, Ed. CNPq/IBICT/UNESCO, 9 andar. 70070-914 - Braslia - DF - Brasil Tel.: (55 61) 2106-3500 Organizao Fax: (55 61) 3322-4261 Unidas das Naes para www.unesco.org.br a Educao, a Cincia e a Cultura grupoeditorial@unesco.org.br

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao Esplanada dos Ministrios, Bloco A, Sala 409 70.054-906 - Braslia - DF - Brasil Tel.: (55 61) 3433-1501 Fax: (55 61) 3433-1598 www.mds.gov.br sagi.dfaps@mds.gov.br

Sumrio
PREFCIO Qualificao e reflexo crtica ......................................................................7
Patrus Ananias

APRESENTAO Construindo o novo modelo de proteo social no Brasil ..............................................................................9


Vincent Defourny Marlova Jovchelovitch Noleto

PaRtE 1 Modelo brasileiro de proteo social no contributiva: concepes fundantes ...............................................................................13


Aldaza Sposati

Proteo social no Brasil: debates e desafios ...............................................57


Luciana Jaccoud

Poltica Social: alguns aspectos relevantes para discusso ...........................87


Jorge Abraho de Castro

Gesto estratgica de programas sociais....................................................133


Cristina Almeida Cunha Filgueiras

Monitoramento e avaliao de programas sociais: principais desafios....................................................................................157


Jeni Vaitsman

Vulnerabilidade, empoderamento e metodologias centradas na famlia: conexes e uma experincia para reflexo .................................................171
Carla Bronzo

PaRtE 2 O Sistema nico de Assistncia Social: uma nova forma de gesto da assistncia social ......................................................................................205
Berenice Rojas Couto

Notas sobre o desenvolvimento do trabalho social com famlias no mbito da Poltica de Assistncia Social ...................................................219
Priscilla Maia de Andrade Mariana Lpez Matias

O financiamento da Poltica de Assistncia Social na era Suas ..................229


Gisele de Cssia Tavares

Notas sobre o gasto e o financiamento da assistncia social e sobre as transferncias fundo a fundo....................................................................259
Rosa Maria Marques

A centralidade da informao no campo das polticas pblicas ................287


Roberto Wagner da Silva Rodrigues

A gesto da informao em assistncia social............................................304


Luziele Tapajs

Pesquisa de informaes bsicas municipais 2005 Suplemento de assistncia social ..............................................................321


Vnia Pacheco

Transferncia de renda com condicionalidade: a experincia do Programa Bolsa Famlia .................................................331


Rosani Cunha

Sistemas de informao e de gesto do Programa Bolsa Famlia e do Cadastro nico de Programas Sociais do Governo Federal ......................363
Ana Vieira

Desafios das polticas e programas de desenvolvimento social ..................383


Rmulo Paes-Sousa

Combatendo a pobreza e enfrentando as vulnerabilidades: desafios para a articulao entre o Programa Bolsa Famlia e a Proteo Social Bsica......401
Edgar Pontes de Magalhes

Prefcio
Qualificao e reflexo crtica Desde a criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em fevereiro de 2004, estamos sendo chamados a demonstrar a que viemos, uma questo que diz respeito aos nossos compromissos. O ministrio representa um marco de mudana no paradigma das polticas sociais no Brasil, que passam a ser estruturadas sobre o patamar de polticas pblicas, de carter permanente, na perspectiva de construo das bases materiais de um Estado de Bem Estar Social. Nesse contexto, a presente publicao, elaborada em parceria com a UNESCO, bastante significativa de um momento em que estamos investidos na tarefa de consolidar essa estrutura das polticas de desenvolvimento social, em uma iniciativa pioneira em nossa histria. E a questo da capacitao dos profissionais coloca-se como fator estratgico, fundamental para materializar as metas de efetivao das polticas pblicas na rea social. No ano de 2008, implementamos o Programa Gesto Social com Qualidade que capacitou 1.531 gerentes sociais que atuam nas reas de assistncia social e transferncia de renda. Essa ao alcanou 573 municpios de todos os estados e do DF. Em publicao anterior1 reunimos histrias que nos mostraram a dimenso do programa e neste livro editamos os artigos elaborados por estudiosos da rea e que foram utilizados nos cursos. Os textos buscam estabelecer uma ponte entre a teoria (poltica social) e a prtica institucional recente (Sistema nico de Assistncia Social e o Programa Bolsa Famlia), mas no se constituem em simples registro da ao governamental ou em manual de execuo de programas. Os especialistas que participaram da elaborao desse material se pautaram por um rigor conceitual e estmulo anlise crtica dos processos de implementao de programas e polticas sociais brasileiras. Eles tambm procuraram municiar os tcnicos com prticas inovadoras de gesto, de forma a habilit-los a elaborar diagnsticos que orientem a atuao local.
1 MINISTRIO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME. Capacitao: gestores sociais que mudam vidas pelo Brasil. Braslia: Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi/MDS), 2009.

Certamente, estamos avanando na questo da capacitao, mas sabemos que ainda temos muito por fazer nesse campo. O compartilhamento das informaes e do material utilizado nos cursos de capacitao nos ajudar nesse sentido. Queremos avanar nas questes metodolgicas, trabalhar mais intensamente com as pessoas que esto na ponta, nos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e nos Centros de Referncia Especializado de Assistncia Social (CREAS), bem como, com os beneficirios. Nossa proposta, como demonstram os textos aqui compilados, expandir a percepo das pessoas, no na linha doutrinria, mas instigante. Afinal, nossa meta que neste processo de capacitao todos possamos amadurecer e que tenhamos condies de promover o necessrio aperfeioamento das polticas sociais. Est claro que queremos mudar definitivamente a realidade social brasileira. Estamos estabelecendo novos parmetros, definindo como mediadores de nossa prtica poltica, valores voltados para definir redes de solidariedade e cooperao, aliando desenvolvimento com justia social. Nesse processo de aperfeioamento e qualificao profissional, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome refora seu papel de promotor da defesa fundamental pela vida. Vale ressaltar que estamos vencendo a luta contra a fome, a desnutrio, a misria e a pobreza no Brasil e vamos continuar avanando cada vez mais nessa direo at que se estabelea uma sociedade onde todos tenham os mesmos direitos e as mesmas oportunidades. Entre os artigos includos nesta publicao, destaco um que foi elaborado pela nossa saudosa Rosani Cunha, que foi Secretria Nacional de Renda de Cidadania. No Transferncia de Renda com Condicionalidade: A Experincia do Programa Bolsa Famlia, ela descreve sobre o que foi uma de suas mais fortes bandeiras nos ltimos anos. Servidora pblica exemplar, Rosani Cunha se dedicou de corpo e alma ao Bolsa Famlia e tarefa de pensar e estruturar rede de proteo e promoo social no Brasil, demonstrando um profundo compromisso com os pobres. Deixo aqui registrada minha homenagem amiga que nos deixou precocemente, mas cuja presena de seu trabalho continua a nos servir de inspirao. Patrus Ananias Ministro do Desenvolvimento Social e Combate Fome

APresentAo
construindo o novo modelo de proteo social no Brasil

A publicao Concepo e Gesto da Proteo Social No Contributiva no Brasil constitui decisivo momento na parceria entre o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO), iniciada em 2003, por meio de um acordo de cooperao tcnica, e focada no fortalecimento das polticas sociais pblicas no Brasil. Ao longo destes seis anos, a UNESCO tem participado, com satisfao, do eficiente trabalho do MDS, que cada vez mais contribui para mudar a histria da assistncia social no Brasil, deixando no passado a cultura centrada na caridade e no favor. Dessa maneira, d-se continuidade aos avanos iniciados em 1993 com a aprovao da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), que regulamentou o artigo 204 da Constituio Federal de 1988, conhecida como Constituio Cidad. Como afirma o Ministro Patrus Ananias, trata-se no somente de colocar em prtica um conjunto de direitos garantidos constitucionalmente, mas, tambm, de mudar a forma de fazer poltica pblica no Brasil. Nesse novo padro, esto presentes elementos imprescindveis ao sucesso de qualquer iniciativa consequente, sobretudo na rea social, tais como: a qualificao de gestores e operadores do sistema de proteo social; o investimento racional de recursos pblicos; a avaliao sistemtica das aes; o controle social das prticas desenvolvidas; a reflexo continuada e sustentada em teorias consistentes; o envolvimento dos beneficirios e, acima de tudo, o trabalho pautado na busca do bem coletivo, na melhoria da qualidade de vida dos cidados e na criao de condies capazes de gerar o desenvolvimento humano e social para todos os cidados. Todos esses elementos reunidos, e presentes nas iniciativas do MDS, esto produzindo resultados histricos. So nmeros expressivos 14 milhes de
9

famlias sendo retiradas da condio de pobreza para ter acesso a bens e servios que lhes permitam viver com mais dignidade , gerados graas a esse novo modelo de proteo social pautado na justia, no exerccio dos direitos humanos e, por que no dizer na construo de um Brasil mais igual e justo. Esta publicao parte imprescindvel de um processo de formao continuada dos profissionais que atuam na ponta (nos estados e nos municpios) e que permitem garantir a qualidade e a competncia necessrias para dar permanncia e efetividade poltica pblica da assistncia social. As reflexes e o processo de capacitao em si somam-se a outras aes desenvolvidas pelo MDS, sempre com a participao de grandes especialistas da rea da assistncia social. Essas iniciativas contribuem para reescrever a histria da proteo social no Brasil. Constituem modelo inovador desenhado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, que vem atraindo a ateno de outros pases e tm permitido, tambm, que a contribuio da UNESCO reforce seu papel catalisador para a cooperao internacional. com muito orgulho que a UNESCO, por meio da parceria com o MDS, est contribuindo para escrever esta nova histria, cujo protagonista a sociedade brasileira, para quem a Organizao vem trabalhando incessantemente nos ltimos 40 anos.

Vincent Defourny
Representante da UNESCO no Brasil

Marlova Jovchelovitch Noleto


Coordenadora de Cincias Humanas e Sociais da UNESCO no Brasil

10

MoDeLo BrAsiLeiro De Proteo sociAL no contriButivA: concePes funDAntes


Aldaza Sposati 1

A Constituio Federal (CF) brasileira de 1988, ao afianar os direitos humanos e sociais como responsabilidade pblica e estatal, operou, ainda que conceitualmente, fundamentais mudanas, pois acrescentou na agenda dos entes pblicos um conjunto de necessidades at ento consideradas de mbito pessoal ou individual. Nesse caminho, inaugurou uma mudana para a sociedade brasileira ao introduzir a seguridade como um guarda-chuva que abriga trs polticas de proteo social: a sade, a previdncia e a assistncia social. As constituies anteriores j reconheciam o papel da previdncia social em assegurar a maior parte das atenes da legislao social do trabalho. O seguro social de contribuio tripartite entre Estado, patro e empregado foi implantado no Brasil na segunda dcada do sculo XX e absorvido pela sociedade, ainda que no alcanasse todos os trabalhadores, como o caso dos domsticos. Essa poltica contava com interlocutores significativos, como os sindicatos de trabalhadores e as empresas e alimentava at opinies e anlises tcnico polticas sobre seus caminhos/descaminhos no Estado brasileiro ou sobre seus acordos com o capital e com os trabalhadores. Discutir a previdncia social tem significado, no Brasil, o exame de um seguro social, portanto, diretamente contributivo, quer pelos beneficirios para os quais presta assistncia, quer para seus patres e para o Estado. A sade s foi includa e reconhecida como direito de todos pela CF/88. O texto constitucional prope um Sistema nico de Sade para todos os cidados e em todo o territrio nacional. Convive nesse modelo com o setor
1 Professora titular do Programa de Estudos Ps-Graduados em Servio Social da PUC-SP; coordenadora do Ncleo de Estudos e Pesquisa em Seguridade e Assistncia Social (Nepsas/PUC-SP); coordenadora do Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais (Cedest/PUC-SP-Inpe).

13

privado (individual ou coletivo) que oferece seguros entre os quais as antigas mutualidades de base tnica ou profissional ou servios lucrativos de ateno individual para as sades clnica, hospitalar, teraputica, laboratorial etc. A incluso da assistncia social na seguridade social foi uma deciso plenamente inovadora. Primeiro, por tratar esse campo como de contedo da poltica pblica, de responsabilidade estatal, e no como uma nova ao, com atividades e atendimentos eventuais. Segundo, por desnaturalizar o princpio da subsidiariedade, pelo qual a ao da famlia e da sociedade antecedia a do Estado. O apoio a entidades sociais foi sempre o biombo relacional adotado pelo Estado para no quebrar a mediao da religiosidade posta pelo pacto Igreja-Estado. Terceiro, por introduzir um novo campo em que se efetivam os direitos sociais. A incluso da assistncia social significou, portanto, ampliao no campo dos direitos humanos e sociais e, como consequncia, introduziu a exigncia de a assistncia social, como poltica, ser capaz de formular com objetividade o contedo dos direitos do cidado em seu raio de ao, tarefa, alis, que ainda permanece em construo. Novos desafios surgiram e ainda esto presentes. Especificar rea de atuao para a assistncia social significa romper com a hegemnica concepo de que uma poltica de ateno aos pobres, aos necessitados sociais, aos frgeis e carentes. Esse modo de ver contm em si uma manifestao que aparta um segmento da populao, recorta os cidados por nveis de renda e separa aqueles de baixa renda confinando-os em um aparato especfico, como se suas necessidades fossem diversas daquelas do cidado brasileiro. O processo de alfabetizao, por exemplo, quando assumido pelo Estado, por meio do Movimento Brasileiro de Alfabetizao (Mobral), foi inserido no mbito da assistncia social e no na educao, o mesmo ocorrendo com as creches. Incluem-se a as favelas, os medicamentos e as prteses, at que a sade os assuma de fato como parte do tratamento. A histria do Estado social brasileiro revela o funcionamento da assistncia social como rea de transio de atenes, sem efetiv-las como plena responsabilidade estatal e campo de consolidao dos direitos sociais. Em face dessa histria institucional que a registra como um campo que opera sob a negao de direitos, so mltiplos os desafios que se apresentam. Sob a concepo hegemonizada, principalmente pela viso conservadora, liberal e neossocial-liberal, a assistncia social transversal, porque est dedicada
14

a possibilitar acessos materiais que no esto disponveis no mercado aos convencidamente pobres, com explcita demonstrao de sua precariedade. Confrontar essa maneira de ver, significa adotar a concepo de que a assistncia social uma poltica que atende determinadas necessidades de proteo social e , portanto, o campo em que se efetivam as seguranas sociais como direitos. Trata-se de uma forte guinada de concepo, pois, como segurana social, est sendo tratada como bem pblico e social do estatuto de uma sociedade para alcanar todos os seus membros. Portanto, trata-se de um pacto que inclui a universalidade da proteo social na seguridade social. E at a promulgao da CF/88 no se dispunha de uma concepo nacional sobre assistncia social, embora j existisse h mais de dez anos uma Secretaria Nacional de Assistncia Social instalada no Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. No existiam dados sistematizados sobre o que ocorria em cada estado ou municpio. Como criar uma concepo nacional em um Estado federativo? Como trazer os quase seis mil municpios, os 26 governos estaduais e um distrito federal para assumir a compreenso e a gesto da assistncia social como direito de seguridade social e numa perspectiva de abranger todo o territrio nacional? No campo da assistncia social, portanto, a CF/88 foi amplamente inovadora. Todavia o que os constituintes aprovaram foi mais um vir a ser, mais uma intuio para o futuro do que uma racionalidade da ento e at mesmo da atual oferta da assistncia social. Pode-se dizer que o modelo brasileiro que contempla a assistncia social no campo da seguridade social no ainda pleno consenso. Isso porque no se entende o contedo da seguridade ou porque h resistncias em tornar a assistncia social poltica pblica, afianadora de direitos, ou como parte da seguridade social. Trata-se de uma construo heterognea. No mais das vezes, uma desconstruo cercada de debates, movimentos, contradies, regulaes. A assistncia social, como toda poltica social, um campo de foras entre concepes, interesses, perspectivas, tradies. Seu processo de efetivao como poltica de direitos no escapa do movimento histrico entre as relaes de foras sociais. Portanto, fundamental a compreenso do contedo possvel dessa rea e de suas implicaes no processo civilizatrio da sociedade brasileira.
15

Torna-se cada vez mais claro o embate entre duas abrangentes concepes da poltica de assistncia social. Uma que, nos termos da CF/88, busca configur-la como poltica de Estado (dever de Estado) e direito da populao. Essa direo exige rgos pblicos gestores com capacidade para operar as funes de assistncia social, que sejam reguladores, com recursos humanos pblicos e gesto democrtica e tambm com transparncia de fundos. De qualquer modo, preciso objetivar o modelo pblico da CF/88. Este texto a defende como poltica pblica nacional. Outra, que interpreta a CF/88 pelo princpio de subsidiariedade, isto , o Estado deve ser o ltimo e no o primeiro a agir. Nesse sentido, opera a assistncia social sob o princpio de solidariedade como ao de entidades sociais subvencionadas pelo Estado. Sob essa tica no h interesse em ter recursos humanos estatais ou fortes regulaes para a insero de entidades na rede socioassistencial. O rgo gestor pode estar sob a tutela de uma primeira-dama sem configurar nepotismo. A ausncia do Estado natural. Desconstruir/reconstruir o modelo social pblico brasileiro de proteo social no contributiva, em bases crtico-conceituais, supe introduzir mltiplos recortes em seus elementos constitutivos, mas, tambm, alertar quanto perspectiva histrica contida na concepo de modelo. Refiro-me ao fato de que um modelo indica sempre uma relao do presente com o futuro. Como conceito, ele um vir a ser. A sua aplicao real que vai lhe dar a forma para alm do conceito. Aplicar um modelo na realidade exige a capacidade estratgica de enfrentar condicionantes, determinantes e impactos nos elementos do presente e do passado, que no condizem com o modelo que se deseja concretizar para o futuro. Portanto, a aplicao do modelo supe a alterao do que j vinha ocorrendo e, ainda, um novo modo de realizar a leitura dos fatos e elementos em mutao. Um modelo no tem aplicao quando concebido sob o estranhamento do real. Sua aplicao supe conhecer os fatos e os fatores do real que podem fragiliz-lo, isto , que retiram a fora dos fatores que estrategicamente o fortalecem. Tudo isso, a proposta e o conhecimento dos fatores que a aceleram ou interditam so parte do pr-desenho do futuro desejado. Usar uma bssola, por exemplo, para ter claro o ponto aonde se quer chegar, no significa ignorar os acidentes de percurso, as armadilhas, os obst16

culos, apesar de a rota, com esse instrumento, ter sempre o norte orientador. O modelo de proteo social no contributivo uma direo (ou um norte histrico) de um caminho em construo na sociedade brasileira. Supe conhecer e enfrentar obstculos no percurso e tambm no desistir da chegada, pelo fato de ter que realizar mudanas durante o processo. Portanto, um modelo por si s no altera o real, pelo contrrio, pode at ser condicionado e deformado pelo real, caso no se tenha domnio dos elementos constitutivos do modelo e das dificuldades a serem enfrentadas. preciso ter claro, tambm, que a realidade e a concretude dos fatos que a conformam no so males ou empecilhos, mas sim, as efetivas configuraes ou condies com que se deve lidar. Nesse sentido, se o modelo no d conta (em seus elementos de base) das configuraes do real, ele se transforma em uma ideologia ou em um discurso como mero arranjo de palavras impactantes, e isso no significa o efetivo alcance de mudanas e dos resultados esperados. ter um modelo brasileiro de proteo social no significa que ele j exista ou esteja pronto, mas que uma construo que exige muito esforo de mudanas. preciso atentar que vivemos em uma federao, e por mais que se tente captar as diversidades, a tendncia manter um nvel de generalizao que certamente ter de ser adequado s particularidades das regies do pas, dos estados, dos municpios e das microrregies, especialmente nas reas metropolitanas. A concretizao do modelo de proteo social sofre forte influncia da territorialidade, pois ele s se instala, e opera, a partir de foras vivas e de aes com sujeitos reais. Ele no flui de uma frmula matemtica, ou laboratorial, mas de um conjunto de relaes e de foras em movimento. Quando se explicitam, neste texto, essas ressalvas, se quer aclarar o topus, ou o lugar escolhido (e possvel) para a anlise do tema. No se far aqui um tratado acadmico sobre a(s) teoria(s) dos elementos constitutivos do modelo de proteo social no contributivo. O limite examinar o modo de aplicao de conceitos. Portanto, sero feitas releituras de teorias para sua aplicao em um tempo histrico e sob o ngulo de uma poltica pblica no incio do terceiro milnio. O heterogneo pblico e as diversas realidades regionais aos quais este texto se destina exigem essas relativizaes. A inteno explicar de modo con17

ceitual e programtico os elementos que constituem o modelo brasileiro de proteo social no contributiva. As ideias aqui tratadas esto divididas em trs partes. Na primeira, faz-se um recorte do significado de modelo de proteo social no contributiva. Em seguida, demonstra-se como ele tratado pela CF/88; faz-se uma rpida abordagem diferencial entre proteo social e desenvolvimento social e, por ltimo, uma reflexo sobre riscos e vulnerabilidades sociais. Na segunda parte, destacam-se os elementos que constituem o modelo brasileiro de proteo social no contributiva. A terceira parte flui do conceito de modelo adotado como construo histrica e aborda o que se denomina de ideias-fora que operam a transio do modelo, de um conceito para um fato. 1. pontos de partida para exame do tema Afirmar a existncia de um campo de proteo social no contributiva, no Brasil, como rea de gesto pblica, significa delimitar uma rea da ao estatal para os trs entes federativos, mas significa tambm entender que essa rea se instala em um campo social constitudo por iniciativas histricas advindas da paixo, mais particularmente da compaixo, do altrusmo e de prticas religiosas voltadas ao exerccio do amor ao prximo e caridade. O primeiro passo supe separar o campo pblico de prticas privadas, para depois reconstruir novas formas de relao entre um e outro (MESTRINER, 2001). As prticas privadas, cuja validade no se contesta, so por natureza individualizadas, j que se vinculam s misses estatutrias de suas organizaes e so dirigidas a algumas pessoas. A ao pblica, por seus princpios, destinada a todos e tem a responsabilidade de resolver, suprir e prover determinadas necessidades sociais da populao. O gestor pblico desloca sua preocupao e a ao do processo de ajuda s entidades sociais e se responsabiliza diretamente por criar solues e respostas s necessidades de proteo social da populao. A primeira mudana est no mbito da responsabilidade do rgo pblico. uma forte atitude a ser introduzida na maior parte das cidades brasileiras. Trata-se, portanto, do exerccio racional de gesto estatal fundado em princpios e valores sociais como direitos, cidadania e dever de Estado fora do escopo que compe culturalmente as prticas sociais no Brasil em seus 500 anos de existncia. Por isso, desde a Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas), tornou-se necessrio que cada ente governamental tenha um plano de ao,
18

que deve estabelecer o tempo determinado, publicamente conhecido e democraticamente reconhecido, das necessidades de proteo social, propondo o que vai realizar e submeter essa deciso aprovao de um conselho cuja criao objeto de lei especfica, de constituio paritria entre representantes do governo e da sociedade. A segunda mudana est em vincular a assistncia social ao estatal planejada, apontando os resultados esperados e interveno no conjunto da ao pblica. A gesto deixa de ser reativa para ingressar na atuao proativa. No s atender ocorrncias, como deve prever e reduzir as desprotees sociais. No pode resignar-se a apontar a capacidade de atendimento, mas deve mostrar a qualidade de resultados. A terceira mudana configura-se quando se rompe com os modelos unilaterais e autoritrios de gesto criando espaos de deciso democrtica com representaes da sociedade. No se trata de permanecer reproduzindo o modelo em que a assistncia social a face humana do governante, como campo adjutrio da imagem poltica, mas de rea de gesto estatal e pblica operada diretamente e com/em parcerias. Est em questo um novo campo de saber: o significado da capacidade protetiva de famlia, do mbito dessa proteo e das fragilidades e riscos sociais a que a prpria famlia e seus membros esto sujeitos. Um modelo de proteo social no contributiva para o Brasil resulta no s de implantao de novos programas de governo, mas de mudana mais incisiva que exige do gestor pblico assumir um novo papel baseado na noo de cidado usurio (e no de carente ou assistido) de seus direitos, e na responsabilidade do Estado em se comprometer com a capacidade de as famlias educarem seus filhos tratando-as como ncleos bsicos de proteo social. A CF/88 foi um marco histrico ao ampliar legalmente a proteo social para alm da vinculao com o emprego formal. Trata-se de mudana qualitativa na concepo de proteo que vigorou no pas at ento, pois inseriu no marco jurdico da cidadania os princpios da seguridade social e da garantia de direitos mnimos e vitais construo social. Houve uma verdadeira transformao quanto ao status das polticas sociais relativamente s suas condies pretritas de funcionamento. Em primeiro lugar, as novas regras constitucionais romperam com a necessidade do vnculo empregatcio contributivo na estruturao e concesso de benefcios previdencirios aos trabalhadores
19

oriundos do mundo rural. Em segundo lugar, transformaram o conjunto de aes assistencialistas do passado em um embrio para a construo de uma poltica de assistncia social amplamente inclusiva. Em terceiro, estabeleceram o marco institucional inicial para a construo de uma estratgia de universalizao no que se refere s polticas de sade e educao bsica. Alm disso, ao propor novas e mais amplas fontes de financiamento alterao consagrada na criao do Oramento da Seguridade Social , a Constituio estabeleceu condies materiais objetivas para a efetivao e preservao dos novos direitos de cidadania inscritos na ideia de seguridade e na prtica da universalizao (IPEA, 2007, p. 8). Portanto, cabe a cada ente federativo consolidar um novo formato de relao com as necessidades de proteo social da populao e, nela, das famlias. O modelo de proteo social no contributiva no o continusmo de velhas prticas assistencialistas ou de modos de gesto tecnocrtica. A CF/88, em seu artigo 204, explicita a clara opo pelo formato democrtico de gesto, o que detalhado pela Loas.
1.1 significado do modelo de proteo social no contriButivo

Um modelo assim como se olha em um figurino, ou em uma foto, os recortes e as pences que demarcam o estilo de uma roupa, isto , os detalhes que compem o todo do figurino, aqui se tentar criar um olhar, ou um modo de olhar, que permita atentar para detalhes do modelo de proteo social no contributivo concebido para o Brasil. bom lembrar que, entre o modelo da roupa em uma revista e sua transformao em vestimenta (para um dado corpo, com dado tecido e um dado domnio do corte e da costura), h uma clara diferena. A ideia de modelo a de um pr-desenho, uma referncia a ser reproduzida, uma representao do que se pretende executar. Trata-se da explicao do arranjo de um conjunto de elementos e de relaes que, juntos, criam um sistema de referncias que simula e prev aonde se quer chegar. um meio de dar coerncia e comunicar uma concepo, uma ideia a ser concretizada. Social no caso, esse modelo diz respeito s necessidades e objetivos sociais que se constituem nas relaes em sociedade. Ocupa-se, portanto, das condies objetivas de acesso aos modos de reproduo social (condies de vida) como componentes da dignidade humana, da justia social e dos direitos e da vigilncia social.
20

Proteo social o sentido de proteo (protectione, do latim) supe, antes de tudo, tomar a defesa de algo, impedir sua destruio, sua alterao. A ideia de proteo contm um carter preservacionista no da precariedade, mas da vida , supe apoio, guarda, socorro e amparo. Esse sentido preservacionista que exige tanto a noo de segurana social como a de direitos sociais. A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) de 2004 afirma que a proteo social deve afianar segurana de: sobrevivncia: de rendimento; de autonomia; acolhida; convvio: de vivncia familiar. A segurana uma exigncia antropolgica de todo indivduo, mas sua satisfao no pode ser resolvida exclusivamente no mbito individual. tambm uma necessidade da sociedade que se assegure em determinada medida a ordem social e se garanta uma ordem segura a todos seus membros. As polticas sociais representam um dos instrumentos especializados para cumprir essa funo (VILLA LOBOS, 2000, p. 58). Confunde-se, por vezes, o sentido de amparo com o de proteo, pois a CF/88 usa as duas expresses. Amparo (anteparare, do latim) tambm significa proteo, como escora, arrimo, auxlio ou ajuda para impedir a queda de algo. Supe abrigo, refgio, resguardo. A noo de amparo indica um estancamento da condio de deteriorao, e a noo de proteo indica por sua vez o impedimento de que ocorra a destruio. Diramos que a proteo mais vigilante, por isso mais preservacionista, proativa, desenvolvendo aes para que alguma destruio no venha a ocorrer, enquanto o amparo j ocorre a partir de um risco. A ideia de proteo social exige forte mudana na organizao das atenes, pois implica superar a concepo de que se atua nas situaes s depois de instaladas, isto , depois que ocorre uma desproteo. A aplicao ao termo desproteo destaca o usual sentido de aes emergenciais historicamente atribudo e operado no campo da assistncia social. A proteo exige que se desenvolvam aes preventivas. Por decorrncia, desse entendimento que a assistncia social, no modelo brasileiro de proteo social no contributiva, passa a ter trs funes, conforme explicita a PNAS-2004. Para alm da
21

proteo social, ela deve manter a vigilncia social e a defesa de direitos socioassistenciais. Uma poltica de proteo social contm o conjunto de direitos civilizatrios de uma sociedade e/ou o elenco das manifestaes e das decises de solidariedade de uma sociedade para com todos os seus membros. uma poltica estabelecida para preservao, segurana e respeito dignidade de todos os cidados. No contributivo o sentido aplicado na proteo social como forma de distinguir a previdncia social do seguro social. Os benefcios previdencirios ou do seguro s so acessveis quando algum se filia previdncia e recolhe ou paga uma quantia mensal. Portanto, essa proteo contributiva porque pr-paga e s se destina aos filiados e no a toda a populao. No significa que a assistncia social, como outras polticas sociais, opere uma doao, entregue um bem a algum financiado pelo oramento pblico. A assistncia social nasceu como prtica estatal, sob a compreenso liberal, pela qual a cada um cabe suprir por seus meios suas prprias necessidades. Sob essa concepo, o dinheiro pblico s pode ser aplicado para atender a algum na condio de um socorro, isto , quando no tem mais condies pessoais e est em uma situao que a coloca em risco. A noo de seguridade social, ao se ocupar da proteo social, busca gerar garantias que a sociedade brasileira afiana a todos os seus cidados, isto , mais do que atitudes de socorro. Como atitude, s estaria tratando de uma reao de um governante de planto ou de um funcionrio pblico. Uma atitude pode ou no ser tomada como responsabilidade social ou construo de imagem pessoal. A CF/88 alcana o campo de polticas de Estado, isto , define que uma responsabilidade a ser afianada como direito e no como atitude pessoal. A caracterstica de no contributiva quer dizer que no exigido pagamento especfico para oferecer a ateno de um servio. O mesmo ocorre no atendimento em uma unidade bsica de sade ou em uma escola. O acesso custeado pelo financiamento pblico, cuja receita vem de taxas e impostos. Assim, os custos e o custeio so rateados entre todos os cidados. A proteo social no contributiva significa que o acesso aos servios e benefcios independe de pagamento antecipado ou no ato da ateno. H aqui uma polmica. Para alguns, o acesso a esses servios s poderia ocorrer quando a pessoa demonstrasse que ganha pouco e que no tem como
22

comprar atenes na oferta privada. Para outros, a CF/88, ao estabelecer o direito seguridade, entendemos que determina no ser necessrio que um brasileiro primeiro mostre que no tem renda para depois ter acesso a um servio pblico. Esse modo de gesto do servio pblico seria vexatrio, por submeter que o cidado abdique da condio de ter direitos ou fora prpria e que se mostre como necessitado. O enquadramento como pobre, carente, necessitado a anttese do direito cidadania, ou do direito a ser includo no servio a partir de sua necessidade. O sentido de no contributivo relativo sociedade de mercado. Nesse tipo de sociedade, onde vivemos, concordando ou no com seus princpios (diferentemente da sociedade indgena, por exemplo), o acesso ao que precisamos feito por meio de compra e venda de mercadorias. No caso, uma sociedade regida pelo dinheiro e pela mercadoria. O sentido de no contributivo significa do ponto de vista econmico o acesso a algo fora das relaes de mercado, isto , desmercantilizado ou desmercadorizado. Para Esping-Andersen (1991), o carter do acesso desmercantilizado que caracteriza uma poltica pblica. No caso, no se est comprando uma ateno social pblica. Em alguns pases, como os escandinavos, um conjunto de servios so desmercantilizados para todos os cidados. No caso brasileiro, alguns entendem que a desmercantilizao uma concesso aos pobres e no um direito de todos. H ainda no Brasil servios e benefcios de assistncia social, isto , com e sem relao de renda dos dois tipos. Alguns ainda exigem teste de meios, isto , demonstrao de quanto ganha aquele que pretende ser atendido por um benefcio ou um servio de proteo social transformando os cidados em necessitados sociais, ou em no cidados. A concesso de benefcios ainda traz essa marca de seleo do acesso pela renda, em vez da necessidade ou da segurana a ser alcanada. No caso dos servios socioassistenciais, ocorre maior centralidade na necessidade expressa pelo(a) cidado(), sem exigir comprovao de renda, para acess-lo. Todavia, nem sempre esto comprometidos em garantir a qualidade de seus resultados. H aqui uma tenso ainda no resolvida, no modelo brasileiro, com gente puxando a corda dos dois lados. Alguns defendem que a proteo deve ser vinculada com a misria, propondo aes focalizadas nos necessitados, enquanto outros, que o vnculo da proteo deve ter atenes baseadas em direitos, com perspectiva universal em face uma dada necessidade.
23

Na complexidade dessa discusso, encontram-se algumas srias questes. Primeiro, pela forte desigualdade social, isto , os ricos so poucos e muito ricos; os pobres so muitos e tm sua pobreza medida em graus que os qualificam como indigentes, miserveis, remediados etc. Propostas de ateno que operam pelo corte de renda, isto , pela condio financeira dos necessitados, esto baseadas na condio de poder ser ou no um consumidor e no na de um cidado com dada necessidade. No caso brasileiro, no se pode de imediato dizer que polticas por corte de renda sejam focalizadas. O contingente de brasileiros nelas includos atinge cerca de 50 milhes de pessoas. Esse nmero torna as polticas massivas e no focalizadas, e aplicar o conceito de focalizao para essa massa populacional, muito maior em quantidade do que a populao de muitos pases, no uma concepo adequada. No caso brasileiro, a quantidade produz uma nova qualidade, embora, sem dvida, tambm demonstre a precariedade e a desigualdade que atinge o povo brasileiro. Outra dimenso a ser considerada aqui diz respeito necessria vinculao entre benefcios e servios. O benefcio em espcie deveria ter o acesso necessariamente vinculado a um conjunto de servios. Nessa perspectiva, o modelo de gesto deve estar apto no s a cadastrar beneficirios, mas a vincular territorialmente os benefcios a um conjunto de servios que fortaleam as condies do cidado. uma operao que supe tanto o trabalho com pessoas como com as condies de qualidade de vida instaladas ou a serem instaladas. Talvez por fora de agentes financiadores internacionais, usa-se o termo focalizao, que aplicado desde o Consenso de Washington. De fato, a perspectiva em direcionar corretamente o programa para a demanda trouxe o desafio de construir-se vrias ferramentas de anlise da realidade, principalmente sobre a excluso social. O fato de se aproximar os servios da demanda deve ser referenciado a um processo de incluso, de ampliao de acessos, e no de apartao, segregao, que o sentido de focalizao, ao se contrapor universalizao, traz.
1.2 o oBjeto da proteo de assistncia social

Afinal, o que se quer proteger no mbito da assistncia social? Antes de qualquer coisa, a assistncia social se alinha como poltica de defesa de direitos humanos. Defender a vida, independentemente de quaisquer
24

caractersticas do sujeito, como o caso da sade, tambm um preceito que a orienta. No contraponto da desproteo, est em questo evitar as formas de agresso vida. Em distino sade, a vida aqui no est adstrita ao sentido biolgico, mas sim ao sentido social e tico. Portanto, a assistncia social se coloca no campo da defesa da vida relacional. As principais agresses vida relacional esto nos campos: Do isolamento, em suas expresses de ruptura de vnculos, desfiliao, solido, apartao, excluso, abandono. Todas essas expresses reduzem em qualquer momento do ciclo de vida as possibilidades do sujeito, e sua presena agrava a sobrevivncia e a existncia nos momentos em que ocorrem maiores fragilidades no ciclo de vida: a infncia, a adolescncia e a velhice. Em contraponto ao isolamento, a centralidade a convivncia em todas suas expresses de pertencimento desde o ncleo familiar e a construo da reciprocidade de afetos, cuidados, valores, cultura at os espaos socializantes e socializadores. Nesse caso, as desprotees esto nas rupturas, nas expresses de violncia, na ausncia de cuidados, na desagregao. O mbito de convivncia, ao se expandir para esferas mais amplas, supe a construo da autonomia, da liberdade, da representao, da cidadania. Da resistncia subordinao, em suas expresses de coero, medo, violncia, ausncia de liberdade, ausncia de autonomia, restries dignidade. Em contraponto busca de emancipao como direito humano liberdade, felicidade, emancipao, e ao exerccio democrtico de opinies. Da resistncia excluso social, em todas as suas expresses de apartao, discriminao, estigma, todos distintos modos ofensivos dignidade humana, aos princpios da igualdade e da equidade. Em contraponto excluso, est a construo do alcance da incluso social como possibilidades de acesso, pertencimento, igualdade, equidade nas relaes. A dinmica da construo do tecido social, seu esgaramento e coeso esto inseridos nesses campos de ao da assistncia social. E do ponto de vista dos direitos, cabe assistncia social prover a rede de atenes para que a dignidade humana seja assegurada e respeitada. Pessoas no vivem sem abri25

go, sem teto, sem acolhida. Crianas no podem ter que prover sua prpria manuteno trabalhando, em vez de desenvolver-se. Idosos no devem ser descartados como inteis e desvalidos. No caso, se est considerando uma tica nas relaes sociais. Analistas crticos da sociedade capitalista levantaram sobre essas consideraes dois tipos de questo. A primeira que a sociedade do capital, por ser espoliativa da fora de trabalho, reproduz de forma reiterada a precarizao do humano. A segunda, que a matria que est no campo da assistncia expressa a questo social, portanto s ter resolutividade se superada a questo estruturante que subordina o trabalho ao capital. Seguramente, do ponto de vista estrutural, a anlise crtica da sociedade do capital est plenamente correta. Alguns crticos diro que, como consequncia, as aes no campo da assistncia social so compensatrias e no resolutivas. Nessa perspectiva, h que se trazer outros elementos. O carter estrutural da sociedade do capital, de fato, demarca campos, mas no impede a luta e o desejo por aquisies no mbito da educao, cultura, civilidade, qualidade de vida, desenvolvimento humano, autonomia, equidade, avano cientfico e do campo civilizatrio. A noo de compensatrio poder advir no da presena da assistncia social, mas das alternativas adotadas por seu modelo. Quanto mais voltada para o mercado, para o ajuste laboral, e quanto mais precrias e focalizadas suas respostas tanto mais compensatrias, porque funcionais ao ajuste do mercado. No caso, o horizonte no a dignidade humana, mas o ajuste do homem ao mercado e s suas regras. Quanto mais a assistncia social for transversal a outras polticas, mais funcional e compensatrio ser seu modelo porque se ajusta s demais. Trata-se de uma diferenciao social e no em atender a todos independentemente da renda de cada um. A sade vai solicitar a prtese assistncia social enquanto no for plenamente responsvel pelas atenes de sade ao seu usurio. Ela no pode ser s indicativa de solues que seus usurios adquirem no mercado, o que significa que devem ter poder de compra ou ser consumidores. Outra relao que preciso particularizar a da assistncia social com a pobreza. Na perspectiva socorrista, aqui j comentada, a assistncia social tradicionalmente aceita como provedora de alguns bens materiais ou, em especial, para situaes-limite dos comprovadamente pobres. paradigmtica a
26

esse conceito a realizao de uma campanha do agasalho. preocupante que a sociedade no perceba o quanto deprimente admitir que um brasileiro, no terceiro milnio, no tenha condies de possuir roupas para cobrir o corpo. Essas campanhas do agasalho so feitas com alarido, msica, polcia militar, vistosas caixas dispostas em bancos, shoppings, isto , no percurso da riqueza, para que os ricos demonstrem sua bondade para com a pobreza, enquanto os receptores da bondade dos que tm muito so os coitadinhos. No se trata da descrio de uma situao de catstrofe que passe a exigir a solidariedade de todos, mas de um perodo natural de inverno do ciclo climtico. E no faltam exemplos quanto ao uso da assistncia social como meio de exposio pblica da bondade de ricos e poderosos. O exemplo aqui utilizado para introduzir uma questo fundamental: a sociedade brasileira construiu ao longo dos sculos um modelo que aparta ricos e pobres. A naturalizao dessa desigualdade oculta a violncia nela contida, e a assistncia social, como poltica pblica, pode manter-se como mecanismo de reiterao dessa naturalizao ou de sua ruptura. Novamente, e recorrendo ao exemplo, vale lembrar que o primeiro direito de proteo alcanado pelo trabalhador foi o do acidente de trabalho, ainda no incio do sculo XX, quando a ocorrncia do acidente deixou de ser vista, entendida e respondida como uma falha individual e pessoal do trabalhador, para tornar-se uma responsabilidade do patro. Qualquer ocorrncia com o trabalhador durante a jornada passou a ser responsabilidade do patro. O homem ento ganhou finalmente a equivalncia s mquinas, por mais absurda que essa afirmao possa parecer tica. A constituio da assistncia social como poltica de proteo social afianadora de direitos tem por destino proporcionar travessia similar. A responsabilidade por uma criana que vive nas ruas da sociedade e no da criana, ou de exclusividade de seus pais. Entregar-lhe uma esmola reforar a proposta da campanha do agasalho. O trnsito do mbito individual para o social a raiz fundante da poltica pblica que exige seu distanciamento da mediao da benemerncia ou da caridade. Piovesan, especialista em direitos humanos, tem refletido sobre a pobreza como violao dos direitos humanos. Ela prope o direito incluso social como um direito humano inalienvel, constituindo a pobreza uma violao aos direitos humanos (PIOVESAN, 2003, p. 146). E acresce:
27

[...] a efetiva proteo ao direito incluso social demanda no apenas polticas universalistas, mas especficas, endereadas a grupos socialmente vulnerveis, enquanto vtimas preferenciais da pobreza, isto , o direito incluso social requer a universalidade e a indivisibilidade dos direitos humanos, acrescidas do valor da diversidade (PIOVESAN, 2003, p. 147).

Em nenhum momento a jurista aplica a concepo de focalizao. A perspectiva do direito a ser impregnado no modelo de proteo social nos faz pensar em vitimizao, porquanto h uma violao do direito. Enquanto a educao e a sade, como polticas universais, partem do pressuposto de um objetivo a atingir a educao para todos; sade como completo bem estar de todos , em relao aos bens pblicos sociais no se tem ainda a mesma leitura da proteo social. O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) claro em atribuir, como valor universal, a proteo integral a toda criana e adolescente como seres em desenvolvimento. preciso estender essa noo aos diferentes momentos do ciclo de vida e s contingncias que neles ocorrem. Sob essa perspectiva a proteo social no demandada pelo fato de serem essas crianas e adolescentes, pobres ou ricas, mas como valor de uma sociedade que se quer justa, solidria e voltada para o avano social em seu futuro. Alguns consideram que a proteo social no contributiva necessria porque as pessoas so pobres, e a pobreza que gera a desproteo. Seguramente, a pobreza agrava as vulnerabilidades, os riscos e as fragilidades, mas no significa que todas as vulnerabilidades, riscos e fragilidades existam por causa da pobreza. uma polmica que merece ser aclarada.
1.3 o vnculo entre proteo social, riscos e vulneraBilidades sociais

A constituio da assistncia social como poltica que busca construir seguranas sociais, o que prprio do ambiente da seguridade social, traz um necessrio debate sobre as desprotees e suas causas, bem como a discusso sobre riscos e vulnerabilidades sociais. A proximidade desses dois conceitos tem gerado mltiplos debates e concepes entre os que militam e analisam a poltica de assistncia social.
1.3.1 a questo de risco

A aproximao entre capitalismo e risco gentica. O princpio do empreendedorismo do capital supe correr risco. Ser bem-sucedido significa correr menos riscos, antever estrategicamente riscos e reduzi-los. Essa relao
28

gentica to forte que at os pases possuem medida de risco para os investimentos econmico-financeiros. frequente ouvir comentrios sobre a subida ou descida do risco Brasil. Um segundo conceito de risco repousa nas questes ambientais e na capacidade de decodificar a natureza no sentido de reduzir os danos vida humana provocados por tufes, maremotos, terremotos, enchentes etc. Um terceiro diz respeito segurana no ambiente de trabalho, de forma a prevenir acidentes e agresses. Um quarto refere-se segurana de instalaes, adequando-as, e o seu funcionamento, ao pblico que a frequenta e aos produtos que manipula. Aqui, trata-se da segurana urbana, que vai se aproximar da segurana pblica e das medidas de policiamento e de reduo do crime e da violncia. Podem-se ainda incluir s moes relacionadas ao risco do confronto entre pases, culturas, grupos tnicos e religiosos como confrontos massivos. Nesta ltima perspectiva nos aproximamos do campo dos riscos sociais como a natureza das questes com que se lida. Est-se tratando do convvio conflituoso de formas de pensar diversas bem como das ofensas, da presena de desigualdade, do desrespeito equidade e das violaes das integridades fsica e psquica. So os riscos que surgem das relaes e que levam, como j indicado, apartao, ao isolamento, ao abandono, excluso. Ainda podem ser includos os riscos relacionados violncia fsica e sexual nas formas de convvio. a noo de riscos tem um contedo substantivo, um adjetivo e outro temporal. O contedo substantivo diz explicitamente o que o risco. Essa noo imediatamente leva sua abordagem temporal: o antes, que se ocupa das causas do risco, e o depois, que se ocupa dos danos, sequelas, perdas que provoca. H, porm, uma questo adjetiva, que vai se tornar fundamental para o desenho da poltica e diz respeito graduao do risco. A vivncia do risco pode proporcionar sequelas mais ou menos intensas, por decorrncia da vulnerabilidade/resistncia dos que sofrem o risco, como tambm do grau de agresso vital do prprio risco. Portanto, trabalhar situaes de risco supe conhecer as incidncias, as causalidades, as dimenses dos danos para estimar a possibilidade de reparao e superao, o grau de agresso do risco, o grau de vulnerabilidade/resistncia ao risco. Proteo significa preveno, o que supe a reduo de fragilidade aos riscos, que podem ser permanentes ou temporrios, e que passam a fazer parte do exame da questo do enfrentamento de riscos sociais.
29

Os riscos provocam padecimentos, perdas, como privaes e danos, como ofensas integridade e dignidade pessoal e familiar, por isso conhecer onde os riscos sociais se assentam seguramente matria primordial para aqueles que trabalham com proteo social. Nesse sentido at se podem aproximar dos ambientalistas, por protegerem a vida. Por certo anlises marxistas dessa questo confirmaro o carter predatrio do sistema capitalista, pautado na lgica da expropriao (do homem e da natureza) para proporcionar a acumulao de riqueza. Seus contestadores diro que essa anlise se refere ao capitalismo selvagem e que a responsabilidade social de empresas reduz esse efeito nocivo, o que poucas vezes ocorre. As manifestaes dos riscos vo ocorrer no cotidiano das pessoas, nos territrios onde vivem e podem sujeit-las a maior, ou menor, exposio ao risco social. Desse modo, diz-se que a segregao espacial, isto , a vida em territrios urbanos ou rurais com precrios acessos e infraestrutura representa fatores de risco e/ou agravadores das vulnerabilidades de famlias e de pessoas. Outro campo de risco est nos padres de coeso e convivncia familiar, comunitria e social. Os fenmenos de isolamento, desagregao, desfiliao, ausncia de pertencimento, discriminao, apartao, excluso so todos provocadores de sequelas e danos ou de privaes e fragilidades. As contingncias da natureza, como enchentes, desabamentos, tambm so vitimizadoras, tornando as populaes que vivem em reas ribeirinhas ou em regies sujeitas a deslizamentos bastante vulnerveis. H ainda que se considerar campos polmicos como altos fatores de risco que so o da etnia, do gnero, da religio, da orientao sexual. Do ponto de vista da etnia e, no caso brasileiro, dos indgenas, dos afrodescendentes, dos quilombolas e, ainda, dos pomeranos, so grupos populacionais que tm recebido destaque como mais sujeitos a riscos pessoal e social. A desigualdade socioeconmica tambm fator de forte risco geradora de vulnerabilidades sociais, onde se insere a populao infanto-juvenil e adulta que vive nas ruas constituindo um grupo que merece ateno especial, pois os riscos sociais tm relao direta com a vida e o modo de viver das pessoas, que so sobredeterminados por sua condio social. Autores como Viveret (2006) e Gadrey (2006) mostram os riscos contidos no desenvolvimento econmico e de como o indicador do Produto Interno Bruto (PIB) per capita esconde, em sua mdia, os riscos de degradao humana.
30

Beck (2002), a partir do acidente de Chernobyl, considera que o risco se globalizou. Isso significa que a velocidade e a abrangncia da expropriao da natureza pelo capital bem como a flexibilidade de sua produo afetam a vida humana em qualquer parte do planeta. Com essa compreenso, ele considera a sociedade capitalista como de alta modernidade e difusora da cultura do risco como um exterminador do futuro: risco de poluio, risco de aquecimento, risco de contaminao, risco de falta de gua, risco de solo contaminado etc. Beck chega a considerar que o fato de o risco ser to abrangente, chega a destituir a sociedade de classes, tornando-a uma sociedade de risco. Embora guarde razo a anlise de Beck quanto expanso do risco, improvvel considerar a superao da sociedade de classes. Na verdade, ocorre um acmulo das velhas e das novas precarizaes e sujeies aos riscos sociais. Para Beck, a produo social da riqueza sistematicamente acompanhada da produo social de riscos produzidos tcnico-cientificamente. A globalizao como modelo econmico um fator de risco, principalmente para a populao dos pases que no pertencem ao grupo econmico de Davos, do G7 ou do G8. Pode-se afirmar, portanto, que a sociedade industrial tem um comportamento predatrio, cuja sequela, por exemplo, o risco do aquecimento global, fragilizador da vida humana e da natureza. Esping-Andersen (2000) considera que os riscos atuais so distintos daqueles que fundaram o welfare state na metade do sculo XX. Esse fato exige a reproposio do alcance e das caractersticas da proteo social. As alteraes no mercado de trabalho (desemprego, insegurana da oferta e manuteno no trabalho, dificuldade de ingresso do jovem etc.) e as alteraes na famlia (risco de pobreza na infncia, unies pouco estveis, famlias monoparentais), so fatores que aumentam o risco social no terceiro milnio. A institucionalizao dos cuidados antes familiares quer pela entrada da mulher mais incisivamente na fora de trabalho (na perspectiva emancipatria ou por necessidade de ampliar o ganho familiar), quer pela total ocupao de todos os membros da famlia para o sustento antes obtido por um de seus membros fez crescer as despesas com servios sociais. Para Esping-Andersen, amplia-se a desigualdade de condies entre vrios tipos de famlias e o acesso social, ao ser mais demandado, termina selecionando as famlias em ganhadoras e perdedoras (ESPING-ANDERSEN, 2000, p.191).
31

Os dois pilares de bem estar o emprego e a famlia tornam-se eles mesmos fatores de risco. Como consequncia, as atenes sociais prestadas pelos servios de bem estar, antes considerados complementares, ou de baixa necessidade, ganham maior demanda. A trajetria vital, ou o ciclo de vida, era disciplinada no modelo inaugural do welfare state: escola at o grau fundamental completo, cerca de 45 a 50 anos de trabalho estvel, aposentadoria entre 65 e 70 anos. Em face da expectativa de vida, o trabalhador recebe os proventos da aposentadoria por cerca de sete anos, e a viva recebe a penso por mais quatro ou cinco anos. A ampliao dessa expectativa, de um lado, a instabilidade do trabalho, de outro, aliadas inexistncia de cuidados na famlia para a infncia e velhice, quebram por completo essa lgica. Era ela pensada a partir de uma mobilidade de classe que seria inclusiva, pelo crescimento do acesso educao. Com isso, no era tomada como determinante a relao entre origens de classe e oportunidade de vida. Na verdade, o que ocorreu foi um crescimento da desigualdade e no uma aproximao social, principalmente pela forte presena e centralidade do capital financeiro. Para Andersen, a velha esperana pluralista consistente com uma classe mdia satisfeita foi substituda pelo medo da polarizao e da apartao. Nesse contexto expropriatrio, a disponibilidade e o acesso a servios de assistncia social passam a ser centrais. Andersen chama a ateno para o necessrio apoio s famlias jovens, as mais bombardeadas por todos esses novos riscos sociais, o que as torna com grande chance de serem as perdedoras sistemticas no jogo desigual da sociedade de mercado. preciso destacar que, embora riscos e contingncias sociais afetem, ou possam afetar todos os cidados, as condies que caracterizam o padro de vulnerabilidade social para enfrent-los e super-los so diferenciadas entre esses cidados, por decorrncia da sua condio de vida e da ocorrncia da cidadania precria, que lhes retira condies de enfrentamento a tais riscos com seus prprios recursos. Assim as sequelas da vivncia desses riscos e as vulnerabilidades em enfrent-los e super-los podem ser mais ampliadas para uns do que para outros. Por isso preciso desenvolver conhecimentos, dados, metodologias de ao, enfim, um saber sobre riscos e vulnerabilidades sociais. Esse propsito, para
32

ser atingido, precisa, antes de tudo, ter claros os riscos e as vulnerabilidades sociais que a proteo social no contributiva tem por responsabilidade cobrir e prevenir. A exemplo, seguindo a reflexo de Andersen, urge ter especial cuidado com as famlias jovens, com seu trabalho e com a possibilidade de acesso a servios sociais destinados aos cuidados com as crianas. Temos que considerar, aqui, as expresses de risco e vulnerabilidade social, a partir de seguranas sociais afetas proteo social no contributiva. Muitas inseguranas e riscos esto relacionados ao trabalho, habitao, educao, sade, ao transporte, entre tantas outras reas nas quais se setorizam as respostas s necessidades humanas. No so todas as necessidades humanas de proteo que esto para a resolutividade da assistncia social, como tambm no so as necessidades de proteo social dos pobres que aqui so consideradas como especficas da assistncia social. Elas so comuns a vrias polticas sociais e econmicas. preciso caracterizar os riscos sociais a serem enfrentados pela poltica de assistncia social conforme a natureza do ciclo de vida, a dignidade humana, e a equidade. Considerando a infncia um perodo de alta fragilidade e vulnerabilidade, quais as possveis ocorrncias entre maus-tratos, negligncia, violncia, abandono, por exemplo? Como a assistncia social responde a essas situaes? Qual o agravante dessas situaes a partir da capacidade protetiva da famlia fragilizada ou fortalecida? Aprofundar essas dimenses permite a oferta de servios apropriados para responder a tais situaes reduzindo danos e restaurando vidas.
1.3.2 as vulnerabilidades sociais

A concepo de vulnerabilidade social adotada pela PNAS-2004 tem recebido interpretaes diferenciadas. A primeira delas pode trazer um estigma ao carimbar algum de vulnervel. Digamos que, do mesmo modo que se pode aplicar o conceito de pobre, carente, excludo como estigmas, tambm se pode aplicar os conceitos de vulnerabilidade e de vulnervel. Trata-se do uso de uma categoria como o designativo de algum e, por isso, esse algum abre mo de ser sujeito para ser sujeitado, perdendo a categoria de cidado. Nesse sentido, o designativo usado como forma de reduo social e, at mesmo, culpabilizao do indivduo por sua fragilidade. Para encontrar outra aplicao, preciso construir o sentido de vulnerabilidade social relacionada a um dado risco social. Nessa tica o sentido de ser
33

vulnervel a uma dada ocorrncia, estar mais sujeitado por algumas vivncias e capacidades j instaladas. Do ponto de vista biolgico, a vulnerabilidade inclui a ideia de estar mais predisposto a que ocorra algo. E necessrio eliminar a vulnerabilidade substituindo-a por fora/resistncia bem como eliminar os fatores de risco. A ideia de vulnerabilidade social indica uma predisposio precarizao, vitimizao, agresso. Oliveira associa a ideia de vulnerabilidade social carncia de direitos, pois ainda que polticas sociais pblicas sejam uma das exigncias mais prementes para a atenuao de vrias vulnerabilidades, elas no esgotam o repertrio de aes que se situa muito mais no campo dos direitos (OLIVEIRA, 1994). Numa sociedade complexa a vulnerabilidade social no s econmica, ainda que os de menor renda sejam mais vulnerveis pelas dificuldades de acesso aos fatores e condies de enfrentamento a riscos e agresses sociais. De forma paradoxal ao entendimento que considera a aplicao da categoria vulnervel como estigmatizadora, outra vertente utiliza essa concepo como fortalecedora das capacidades. Parte do entendimento/valorizao do potencial ou das habilidades humanas, no sentido de que ningum vulnervel sob todas as dimenses, e desenvolver as capacidades seria um modo de confrontar as vulnerabilidades. Sob essa compreenso esto os que defendem a noo dos ativos sociais, isto , o capital humano (como uma operao financeira) tem ativos e passivos.
A vulnerabilidade entendida como o desajuste entre ativos e a estrutura de oportunidades, provenientes da capacidade dos atores sociais de aproveitar oportunidades em outros mbitos socioeconmicos e melhorar sua situao, impedindo a deteriorao em trs principais campos: os recursos pessoais, os recursos de direitos e os recursos em relaes sociais (KATZMAN, 1999).

Alguns crticos consideram que essa proposta seria mais um avano capitalista em mercadorizar potencialidades. Esse processo denominado de difuso do empreendedorismo, no sentido de que o pobre deve ser estimulado a investir em uma de suas competncias. Outros compreendem que as agncias internacionais, ao considerarem as vulnerabilidades sociais, tm por perspectiva a valorizao do capital humano, mas como nova fonte de expropriao para o capital.
34

Como se percebe por estas rpidas consideraes, um debate longo, provocado pela impotncia conceitual da expresso vulnerabilidade social. Insisto que ela deve ser tomada sempre relacionada a algo, no caso, a um agravamento na forma de ocorrncia de um risco social. Nesse sentido, a discusso sobre vulnerabilidade social abre campo para a preveno como monitoramento de agravantes. Quando se tem por centralidade, na poltica de assistncia social, a matricialidade sociofamiliar, a necessria anlise a da capacidade protetiva da famlia e dos fatores de risco que a reduzem. Nas discusses do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Seguridade e Assistncia Social (Nepsas) da PUC-SP sobre o tema, a mestranda Stela Ferreira responde pergunta haveria um devir nas concepes de risco e vulnerabilidade capaz de nos ajudar a responder ao desafio de produzir conhecimentos para desvelar os invisveis, os sem voz, sem teto, sem cidadania?. Ela responde com uma hiptese: a potncia e a proteo seriam o devir da vulnerabilidade e do risco respectivamente, por isso preciso analisar mais a fundo seus atributos e suas sinergias com outros conceitos. O exame da vulnerabilidade social diz respeito densidade e intensidade de condies que portam pessoas e famlias para reagir e enfrentar um risco, ou, mesmo, de sofrer menos danos em face de um risco. Seria at a vivncia de situaes de quase-risco. A vulnerabilidade, como o risco, tambm tem graduao, ao abranger os mais e os menos vulnerveis, isto , os mais e os menos sujeitos a um risco; ou a serem mais, ou menos, afetados quando a ele expostos. Portanto, podemse identificar dois planos: o das fragilidades e o da incapacidade em operar potencialidades. No caso, atuar com vulnerabilidades significa reduzir fragilidades e capacitar as potencialidades. Esse o sentido educativo da proteo social, que faz parte das aquisies sociais dos servios de proteo. O olhar da vulnerabilidade no pode ser s da precariedade, mas tambm o dimensionamento da capacidade ou, como tenho preferido, da resilincia, isto , da capacidade de resistncia a confrontos e conflitos. Para planejar a poltica de proteo social no contributiva, tem sido utilizado o exame territorial de vulnerabilidade pela conjugao de alguns dados de precarizao de famlias agregadas por domiclio. O primeiro exerccio nessa direo foi realizado pelo Centro de Estudos da Metrpole do Centro
35

Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEM/Cebrap) contratado pela Secretaria de Assistncia Social da Cidade de So Paulo em 2003 (disponvel em: <www.centrodametropole.org.br>). A precariedade da vida o primeiro fator que hierarquiza as famlias por setor censitrio (agregados de cerca de 200 famlias/domiclios), pela renda, escolaridade dos chefes de famlia, nmero de filhos, famlias chefiadas por mulheres. O segundo fator a vulnerabilidade pela idade dos chefes de famlia, pois famlias mais jovens estariam em perodo de procriao, com mais dependentes e maior dificuldade de insero no mercado de trabalho. A esse estudo, que mostra territorialmente, e na microescala de setor censitrio, as famlias de uma cidade, diferenciadas por graus de vulnerabilidade, podem e devem ser agregados e georreferenciados os acessos infraestrutura e aos servios, de modo a entender os agravamentos que as condies do territrio lhes trazem. Essa ferramenta tem possibilitado avanar na delimitao dos territrios de gesto da assistncia social. No caso, parte-se de uma medida dos Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras), que um para cinco mil famlias ou cinco mil domiclios, ou cerca de 18 a 20 mil pessoas, ou ainda cerca de 20 setores censitrios. O trabalho com as vulnerabilidades reduz os danos provocados por riscos, isto , diminui o possvel efeito de deteriorao que poder causar uma futura vivncia de risco. A existncia e a gradualidade do risco e o trabalho preventivo sobre as vulnerabilidades levam hierarquizao das atenes de proteo social em nveis bsicos e especial e, ainda, em mdia e alta complexidades. So, portanto, a escala do agravamento e o grau do vnculo de pertencimento ao convvio familiar que vo definir se o trabalho com a famlia partir do seu domiclio ou se sero adotados espaos substitutos, permanentes ou temporrios, desse convvio, quando irremediavelmente precrio.
1.3.3 das entidades no campo da assistncia social

Embora, pela Loas, caiba aos conselhos municipais a inscrio de uma organizao/entidade para atuar no campo da assistncia social, o dispositivo no impeditivo de sua instalao e funcionamento. Apenas um passo fundamental para que essa organizao obtenha reconhecimento na prpria poltica pblica de assistncia social.
36

O campo das entidades de assistncia social tem interpretaes que refletem as diferentes concepes do mbito e das responsabilidades da poltica de assistncia social, aqui j abordada. Ainda se faz necessrio um esclarecedor pacto que afirme o que deve, no desenvolvimento da assistncia social, ser de prestao pblica exclusiva e o que pode ser realizado em parceria. Outra definio ainda pouco clara sobre a garantia de direitos ao cidado em aes realizadas em parceria. Por ltimo, a plena garantia da transparncia e da aplicao das regras pblicas pelas entidades que usam o dinheiro pblico sob convnios e acordos. Esse conjunto de destaques e polmicas interpretativas fundamental para a compreenso do modelo brasileiro de proteo social no contributiva e para balizar algumas dimenses que nela esto implcitas. 2. eixos do modelo Brasileiro de proteo social no contriButiva A discusso sobre proteo social relativamente nova na sociedade brasileira, desde que foi desagregada da legislao social do trabalho, embora ambas sejam direitos sociais explicitamente tratados nos arts. 6 e 7 da CF/88. A condio de proteo a desproteo no mbito do trabalho regulada pela legislao do trabalho, pela aplicao dos direitos trabalhistas, pela formalizao do contrato de trabalho e pelo seguro pblico, na forma da previdncia social. Trata-se, portanto, de campo bastante regulado, cuja dinmica (no campo privado ou no campo pblico) tem processualidade jurdica significativa, jurisprudncia de monta, alm de sujeitos coletivos representativos, na forma de centrais sindicais e de sindicatos, entre outras. O trabalho, o trabalhador, a relao de emprego supem um conjunto de dispositivos reguladores, mas todos eles s se concretizados a partir de uma dada relao formalizada. No caso, no se aplica a todos os brasileiros, mas a uma parte deles. A proteo social no contributiva nasce do princpio de preservao da vida e, sobretudo, a partir do terceiro fundamento da repblica brasileira: a dignidade de pessoa humana (CF/88, art. 1, inciso III). Entre os direitos sociais, esto a segurana, a proteo maternidade e infncia, e a assistncia aos desamparados (CF/88, art. 6). No artigo 203, relativo assistncia social, a CF/88 estende essa proteo:
37

famlia: maternidade; ao ciclo de vida (infncia, adolescncia e velhice) e, neste ltimo caso, com o acesso ao benefcio de um salrio mnimo; s pessoas com deficincia (promoo, habitao, reabilitao, acesso a benefcio de um salrio mnimo). Esse mesmo artigo da CF particulariza o amparo a crianas e adolescentes carentes, o que acentua a perspectiva da proteo integral criana e ao adolescente regulada pelo ECA. Mas, ao redigir o adjetivo carente junto com a condio de criana e adolescente, em uma sociedade de mercado, a CF/88 passa a referir os nveis de fragilidade a um contedo econmico-financeiro, fato que repe a confuso, j abordada, entre garantia a um direito ou capacidade financeira prpria para atender a uma necessidade. Em seu Captulo VII Da Ordem Social e no artigo 227, a CF/88 aplica o princpio da subsidiariedade no trato da criana e do adolescente. Primeiro, cabe famlia, depois sociedade, e, por fim, ao Estado, assegurar-lhes um conjunto de direitos. No caso, no deixa de ser um respeito ao direito da privacidade entre pais e filhos.
art. 227. dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso. art. 229. Os pais tm o dever de assistir, criar e educar os filhos menores, e os filhos maiores tm o dever de ajudar e amparar os pais na velhice, carncia e enfermidade.

A CF/88, do mesmo modo, usa o princpio da subsidiariedade ao considerar o dever de amparar pessoas idosas cuja ateno deve ser executada preferencialmente em seus lares (art. 230, 1). Aqui, no parece haver uma razo para usar a subsidiariedade. O Estatuto do Idoso clareia essa questo.
art. 230. A famlia, a sociedade e o Estado tm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participao na comunidade, defendendo sua dignidade e bem estar e garantindo-lhes o direito vida.

38

1 Os programas de amparo aos idosos sero executados preferencialmente em seus lares.

interessante constatar que o princpio de subsidiariedade aplicado na proteo ao ciclo de vida no ocorre no caso da pessoa com deficincia, pois o inciso II do art. 23 torna especfica a responsabilidade das trs instncias de poder de Estado, no Brasil, para com os deficientes.
art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: Inciso II Cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia.

Vale destaque ainda o inciso X, do mesmo artigo, que estabelece como dever do Estado: combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos. Esse breve percurso pela Lei Maior do pas mostra que o modelo brasileiro tem por particularidade configurar o campo da seguridade social como aquele destinado a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Todavia a CF/88 limita-se a apontar como elemento integrador dessas trs reas/campos de direitos um conjunto de objetivos. Especifica o modelo de gesto da sade e suas competncias sem demonstrar quais direitos atende; detalha o contedo da previdncia social a partir de direitos previdencirios. No caso da assistncia social, limita-se a citar o campo de trabalho e das diretrizes organizativas, e no especifica nem o sistema como na sade, nem os direitos como na previdncia. Portanto, a regulao da assistncia social deve ocorrer em legislao prpria, ps-CF/88. No h tambm qualquer indicao sobre o modo de relao das trs reas, sob o mbito da seguridade, para alm dos objetivos estabelecidos no pargrafo nico do artigo 194:
Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: I universalidade da cobertura e do atendimento; II uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; III seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios; IV irredutibilidade do valor dos benefcios;

39

V equidade na forma de participao no custeio; VI diversidade da base de financiamento; VII carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados.

Pelo que aqui se resgata da CF/88, percebe-se que o grau de consistncia das diferentes polticas protetivas diferenciado no detalhamento como parte do texto constitucional. Essa heterogeneidade reflete mais a ausncia de maturidade de contedos poca, do que um quadro de importncias primrias e secundrias entre elas. Percebe-se, tambm, a dupla presena do princpio da subsidiariedade (que atribui primeiro famlia, depois sociedade e, por ltimo, ao Estado, a responsabilidade) como do princpio republicano. A CF/88, e conforme a matria, utiliza ora uma ora outra concepo. Essa dualidade dificulta o entendimento da seguridade como dever de Estado. Faz-se referncia aqui, por exemplo, ao contedo do art. 230, relativo ao amparo s pessoas idosas. A igual distribuio de responsabilidade entre famlia, sociedade e Estado termina por reduzir o dever do Estado para com a populao idosa sob fragilidade. Esse duplo movimento que, alis, marca nossa sociedade, tem como forma de ataque estratgico a efetivao da vigilncia social. preciso saber onde esto e quantos so os demandatrios de proteo e, de outro lado, qual a capacidade da rede instalada em suprir suas necessidades. Essa viso de totalidade fundamental para definir responsabilidades dos entes federativos no modelo de proteo social. A Loas de 1993 arbitra at certo ponto essa dualidade, mas esse arbtrio foi mais direcionado a criar um processo de gesto participativo do que propriamente resolver o pleno entendimento do alcance da assistncia social como poltica pblica. Criar conselhos, conferncias, gesto paritria, sem dvida produziu, ao longo dos 20 anos, muitos avanos. Todavia, no se pode dizer que eventuais avanos sejam consenso e estejam consolidados como gesto. A Fotografia da Gesto de Assistncia Social nos municpios e estados, preparada pela V Conferncia de 2005, d a explcita medida da distncia que existe. A PNAS-2004 concretiza o esforo de sistematizar o contedo da assistncia social como poltica de proteo social. No se pode dizer que essa poltica contenha todas as respostas s questes apresentadas ao longo desta reflexo,
40

mas, com certeza, seu contedo estabelece o fio condutor de uma poltica de proteo que se quer pblica e de direitos. A primeira aquisio a de hierarquizar a proteo social em bsica e especial. Essa organicidade contm a possibilidade estratgica de combinar as velhas iniciativas que atuavam aps a ocorrncia de riscos, agresses, distines com um novo campo que se prope preventivo de ocorrncias e/ou de seu agravamento. A PNAS-2004 concebida como responsvel por trs funes. Vigilncia social capacidade de detectar, monitorar as ocorrncias de vulnerabilidade e fragilidade que possam causar a desproteo, alm da ocorrncia de riscos e vitimizaes. Esta uma rea nova que exige atualizados conhecimentos, capacidades e ferramentas de trabalho. Defesa de direitos trata-se de uma preocupao com os procedimentos dos servios no alcance de direitos socioassistenciais e na criao de espaos de defesa para alm dos conselhos de gesto da poltica. Proteo social inclui a rede hierarquizada de servios e benefcios. Trata-se aqui de duas formas complementares de ateno: Benefcios transferncia em espcie fora da relao de trabalho ou da legislao social do trabalho para atender a determinadas situaes de vulnerabilidade, operando como substitutivo ou complementarmente remunerao vinda da ocupao/renda da famlia. O acesso aos benefcios no Brasil submetido a teste de meios (renda da famlia). Alguns pases superam essa conduta e consideram o benefcio como de direito em determinadas situaes de vulnerabilidade ou fragilidade sem passar por um processo seletivo. Servios conjunto de atividades prestadas em um determinado local de trabalho que se destinam a prover determinadas atenes, desenvolver procedimentos com e para pessoas, afianar aquisies. Os servios produzem bens e se caracterizam em modalidades, a partir desses bens, que atendem a determinadas necessidades com esse objetivo. Agregam competncias tcnicas e especialidades profissionais para o desenvolvimento desses bens. No caso da proteo social, seus servios devem afianar: acesso a bens materiais, fora da relao de mercado, quando necessrios reduo das sequelas do risco ou desproteo vivida;
41

aquisies sociais que resultam do desenvolvimento de capacidades e conhecimentos de si e das relaes que vivencia por meio de metodologias de trabalho social e trabalho socioeducativo. O paradigma de proteo social (bsica e especial) estabelecido pela PNAS2004 rompe com a noo dos cidados como massa abstrata e os reconstri a partir da realidade de sua vida. Opera a partir de potencialidades, talentos, desejos, capacidades de cada um, dos grupos e segmentos sociais. A proteo social da assistncia social age sob trs situaes: proteo s fragilidades/vulnerabilidades prprias ao ciclo de vida; proteo s fragilidades da convivncia familiar; proteo dignidade humana e combate s suas violaes. O primeiro eixo protetivo da assistncia social contempla o ciclo de vida do cidado, isto , a oferta de apoio s fragilidades dos diversos momentos da vida humana, como tambm de apoio aos impactos dos eventos humanos que provocam rupturas e vulnerabilidades sociais. Esse eixo protetivo coloca a assistncia social em dilogo com os direitos de crianas, adolescentes, jovens e idosos. Opera sob as matrizes dos direitos ao desenvolvimento humano e experincia humana. O segundo eixo protetivo da assistncia social decorre do direito dignidade humana expresso pela conquista da equidade, isto , o respeito heterogeneidade e diferena, sem discriminao e apartaes. A ruptura com as discriminaes contra as mulheres, os ndios, os afrodescendentes, entre outros, so centrais na dinmica dessa poltica. Inclui, ainda, a proteo especial contra as formas predatrias da dignidade e cidadania, em qualquer momento da vida, as quais causam privao, violncia, vitimizao e, at mesmo, o extermnio. As pessoas em desvantagem pessoal, em abandono, ou com deficincia, so as possveis vtimas dessa predao, assim como as crianas, os jovens vtimas da violncia sexual, da drogadio, de ameaas de morte. O terceiro eixo protetivo est no enfrentamento s fragilidades na convivncia familiar como ncleo afetivo e de proteo bsica de todo cidado. Aqui, a ampliao das condies de equilbrio e resilincia do arranjo familiar so fundamentais na reconstituio do tecido social e no reforo do ncleo afetivo de referncia de cada pessoa. O modelo de proteo social no contributiva assentado nos princpios de: universalidade significando que pode ser acessado por todos os cidados
42

que dele necessitem, independentemente do territrio onde vivem, e sob a diretriz tica de ser portador do direito proteo social. Alar a universalidade para alm do respeito ao princpio tico significa ter capacidade concreta de proporcionar resposta institucional expressa por meio da instalao de infraestrutura de dispositivos de ateno e de qualidade tcnica de ao. matricialidade sociofamiliar parte da concepo de que a famlia o ncleo protetivo intergeracional, presente no cotidiano e que opera tanto o circuito de relaes afetivas como de acessos materiais e sociais. Fundamentase no direito proteo social das famlias, mas respeitando seu direito vida privada. O modelo de trabalho social com famlias exige o aclaramento prvio sobre qual o conceito de capacidade protetiva da famlia. Ou, ainda, se o trabalho social com famlias , em si mesmo, uma das aquisies do processo de proteo social ou um administrador de acessos sociais. O apoio s famlias de baixa renda pode ser associado a um programa com mulheres (ou com mes e seus filhos). Nesse caso, ocorre uma viso restrita da matricialidade familiar ao impossibilitar a leitura da totalidade da dinmica da famlia e de seus membros. Por vezes, usa-se no trabalho social com famlias uma agenda do tipo moralista, voltada para regular o comportamento de ncleos de baixa renda e no uma agenda poltica de construo de direitos proteo social. Ainda no esto plenamente equacionados na concepo do Sistema nico de Assistncia Social (Suas) e no interior das protees bsica e especial o significado e as implicaes concretas da matricialidade sociofamiliar. Ainda predominam segmentos desvinculados de suas relaes familiares. Trata-se de um desafio a ser superado. Por vezes, a seleo de famlias para o acesso a benefcios leva a uma reduo no seu trato, por parte do agente institucional, que passa a enxerg-la sob a noo de renda familiar per capita, isto , como unidade econmica, esquecendo ou tornando secundrio o seu exame como unidade de vnculos sociais. No caso, preciso desenvolver a concepo de capacidade protetiva de famlia, campo que ainda carece de estudos e proposies. O conceito de famlia em vulnerabilidade social precisa ser desconstrudo em seus componentes para que o objetivo famlia sem/com baixa vulnerabilidade possa ser construdo e, com ele, criadas as metodologias e estratgias que levem sua concretizao, considerado-se que a dimenso socioeduca43

tiva dos servios de proteo social est articulada por ciclo de vida, e no pela vulnerabilidade familiar, alm de vinculados ideia de vulnerabilidade pessoal. A articulao da matricialidade sociofamiliar com a lgica das fragilidades individuais no est ainda construda como estratgia, nos servios socioeducativos de proteo social bsica, nem na especial. Esta supe servios de alta complexidade por causa da ausncia de famlia, fato que no pode ser estabelecido como verdadeiro, constituindo-se em mais um dos desafios a ser enfrentado dentre as prticas no campo da assistncia social que antecediam a PNAS-2004 e o modelo de proteo social nela contido. descentralizao compartilhada supera o conceito de municipalizao como prefeiturizao, isto , como o processo de empurrar competncias federais e estaduais para os municpios restringindo as responsabilidades federal e estaduais. Trata-se do chamado federalismo cooperativo, cuja concepo se opera pelo processo de regionalizao. E para que isso ocorra, exige-se que os estados desenvolvam a concepo de regies intraestaduais, e os municpios de regies intraurbanas. Est em curso o processo de nacionalizao do modelo brasileiro de assistncia social. Trata-se de longo percurso de pactuao dos agentes federativos para tornar nacional a poltica de assistncia social. A concretizao desse processo se d pela habilitao do ente gestor. A operao do sistema de federalismo cooperativo realizada pela adeso individual de cada municpio, que passa a ter um grau de habilitao no Suas a partir da infraestrutura implantada. Os municpios que no possuem conselho, plano e fundo, no esto habilitados a pertencer ao Suas (2,8% deles, ou 158, estavam nessa situao, em dezembro de 2006). A vinculao ao Suas se d em trs nveis: inicial em torno de 20% dos municpios; bsico em torno de 70% dos municpios; pleno em torno de 7% dos municpios (SUAS, 2007). preciso lembrar, ainda, que se aplica entre os municpios a relativizao das exigncias, de acordo com o porte do municpio, conforme seu contingente populacional:
44

pequeno I (at 20 mil/habitantes) 3.994 (72%); pequeno II (de 20 at 50 mil/habitantes) 1.008 (18%); mdio (de 50 a 100 mil/habitantes) 309 (5,5%); grande (de 100 a 900 mil/habitantes) 237 (4%); metrpole (+ de 900 mil/habitantes) 16 (0,5%) (PNAS-2004). territorializao uma dimenso da poltica que supe o reconhecimento da heterogeneidade dos espaos em que a populao se assenta e vive bem como o respeito cultural aos seus valores, referncias e hbitos. Tem como perspectiva a insero do cidado e a manuteno da expresso de indivduo. Tem tambm por entendimento a identificao das efetivas condies de vida do territrio onde ele vive com sua famlia. Certamente, o nvel de qualidade de um territrio pode ser fator de proteo e/ou de desproteo. A territorializao tem por objetivo o conhecimento das possibilidades reais do cidado, do seu sofrimento, quando vive em territrio de precria condio de vida, mas sem uma focalizao. O georreferenciamento de beneficirios em um territrio permite a aproximao por meio da formao de grupos, e a territorializao permite ainda localizar os servios de assistncia social em face da presena/concentrao da demanda. A PNAS-2004 prope que cada um dos Cras referencie-se a 5 mil famlias. possvel, portanto, como j aqui foi registrado, caracterizar esses territrios com dados da Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) produzindo indicadores que faam avanar em qualidade as decises de totalidade, no mbito da poltica de assistncia social, em cada cidade brasileira. intersetorialidade outro princpio organizativo da poltica de assistncia social que requer parmetros. Sob a concepo de ser uma poltica processual ou transversal s demais, entendida por alguns como uma rea sem resolutividade prpria, um territrio de passagem, a porta de entrada para outras polticas. A intersetorialidade to substantiva para a assistncia social como o para as demais polticas, ao se considerar que nenhuma delas guarda resolutividade plena em si mesma. Deve ser, ento, construda, uma relao de complementaridade entre as polticas. O modelo de intersetorialidade de respostas indicado como o de melhor efetividade para qualquer poltica social, entretanto no se trata nem de nega45

o da intersetorialidade, tampouco de produto acabado, e se formos consider-la como onipotente dentro da assistncia tende a ser segregadora, sem perder de vista que cabe assistncia social resolver toda e qualquer necessidade dos pobres ou dos mais pobres. Sob esse aspecto a intersetorialidade , para alm de um princpio, um modelo de gesto que supe a convergncia da ao. Esse princpio reflete mais uma racionalidade interna da ao no caso da ao de governo do que um valor para a sociedade. E no pode ser confundido. No se pode transformar a intersetorialidade em modo de relao poltica do Estado com a sociedade. Essa confuso pode fragilizar a inteligncia tcnica do Estado que advm, sobretudo, da especializao, isto , da setorialidade referida ao interesse pblico. Mas deve-se ter em mente que a assistncia social compe o esforo intersetorial de construo do desenvolvimento social; do enfrentamento da pobreza, das desigualdades sociais e econmicas; da diversidade de possibilidades regionais. E do ponto de vista da seguridade social, deveria ocorrer contnua relao de intersetorialidade entre sade, assistncia social e previdncia social, mas isso ainda mais uma perspectiva do que um fato. O modelo brasileiro de proteo social no contributiva tem, em sntese, cinco caractersticas que demarcam seu processo de gesto em todo o territrio brasileiro. A primeira ter a assistncia social como poltica de direitos que opera servios e benefcios e no s uma rea de ao, em geral, de governos locais, baseada em dispositivos de transferncia de renda ou de benefcios. A segunda o seu carter federalista, isto , supe a ao integrada dos trs nveis de gesto: o federal, o estadual e o municipal. A terceira a de operar por meio de um sistema nico, como as demais polticas sociais brasileiras. No caso, a referncia o Suas, que foi implantado em 2005 (NOB; SUAS, 2005). Uma quarta que prpria das polticas sociais brasileiras pelo vnculo entre democracia social e poltica, criado pelas lutas sociais na busca da democratizao do Estado , a de combinar o processo de gesto com os sistemas de participao e controle social. No caso, a referncia so os conselhos, planos e fundos financeiros, nas trs instncias de poder, que determinam o regulamento fundamental para pertencimento ao sistema nico. A quinta o modelo pactuado entre os entes federativos, operado por coletivos representativos de gestores (municipais e estaduais) nas Comisses Inter46

gestores Bipartites (CIBs), com representantes das esferas estadual e municipal, e as Comisses Intergestores Tripartes (CITs), que agregam a rea federal. 3. ideias-fora na construo do modelo Conforme exposto na primeira parte, um modelo sempre um vir a ser. Procurou-se, at aqui, demonstrar os detalhes do modelo (suas pences e recortes). Agora se trata de analisar como esse norte, que o modelo, est se adequando ao real. O modo que se expressa esse processo de construo o de ideias-fora. Algumas so aqui expostas, e certamente o debate em cada realidade acrescer ou alternar aquelas aqui abordadas. Chama-se de ideias-fora porque um processo que trata das mudanas e dos desafios para efetivar uma nova concepo de modelo de proteo social no contributiva. a primeira ideia-fora que aparece na implantao do modelo brasileiro de proteo social no contributiva conforme se segue. Dentre essas mudanas, h que se destacar.
A constituio da proteo social no contributiva no Brasil embora esteja constitucionalmente assentada no est ainda plenamente aplicada. Conseguir aplicar os ditames constitucionais supe fortes e sensveis mudanas polticoinstitucionais e econmicosociais nas relaes e regras da sociedade brasileira, dos entes federativos que compem o Estado brasileiro e dos agentes institucionais que operam a proteo social.

a) Deslocamento da proviso das necessidades de proteo social do mbito de aes sociais para o mbito da poltica. Fato que significa adotar novos paradigmas quanto racionalidade, continuidade e objetivao na ateno s necessidades a serem cobertas e nos modos de prov-las como campo de proteo social. b) Deslocamento da centralidade de prticas privadas (leigas ou religiosas) instituindo a regulao estatal no campo da proteo social. Esse movimento significa constituir o campo do dever de Estado na proteo social no contributiva, quer como ateno, quer como regulao, o que altera o modo de destinao dos recursos financeiros do Estado

47

s entidades sociais e constituio do carter pblico de sua aplicao, no subveno a prticas privadas. c) Construo de nova identidade social para os que circulam no campo da proteo social no contributiva direcionando seu reconhecimento pelo mbito positivo da cidadania, e no pela discriminao que leva a necessidade para a condio vexatria de necessitado. O usurio no pode ser o carente, o pobre, o necessitado, o excludo, o despossudo, assim como o escolar no o ignorante, analfabeto, inculto. Esse giro de concepo de 180 graus um dos mais fortes a ser realizado e significa dar centralidade aos direitos sociais.
Trs trnsitos fundamentais, na sociedade e no Estado brasileiro, so exigidos para efetivar o modelo de proteo social no contributiva no Brasil: de aes sociais para poltica pblica; de aes isoladas para a centralidade do dever de Estado como agente executivo, agende regulador e agente de defesa de direitos; de reconhecimento do pobre e carente para construo da identidade social do cidado com direito a ter direitos.

Esses trnsitos exigem o domnio dos conceitos de poltica pblica, dever de Estado pela execuo, regulao e defesa e direitos de proteo social no contributiva e suas implicaes da advindas. A CF/88 cria o mbito da seguridade social, e nele a proteo social como afianadora de seguranas sociais. Essa construo uma particularidade do modelo social no Brasil, e est detalhada na PNAS (2004). a segunda ideia-fora, na implantao do modelo, diz respeito dificuldade de construo da intersetorialidade, de forma que no se instale na assistncia social uma posio subalterna perante as demais polticas.
A CF/88 atribui o carter de seguridade social proteo social no contributiva, definindo os campos da previdncia, sade e assistncia social. Todavia no existem, ainda, mecanismos de articulao entre os trs campos para alm das condicionalidades do Programa Bolsa Famlia e do dilogo entre o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), o Renda Mensal Vitalcia (RMV) e o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS). Embora o modelo de seguridade social ainda no esteja consolidado, a rea de segurana alimentar vem se estruturando como outra frente de proteo social.

48

Embora a CF/88 tenha elevado a assistncia social ao patamar de poltica de seguridade social, ao lado da sade e da previdncia social, persiste ainda uma resistncia e permanece a ideia discriminadora que refere o termo assistncia social ao assistencialismo e prtica assistencialista. Com esses significados, seria uma poltica tuteladora, de prtica do favor, da subalternidade, da acomodao e no do desenvolvimento de capacidades, de aquisio de novas condies de sustentabilidade. a terceira ideia-fora relaciona-se com a dificuldade de entendimento da assistncia social como poltica pblica de direitos e no como assistencialismo.
Permanece, no modelo de proteo social no contributiva, uma interface com programas de enfrentamento da pobreza e a perspectiva de alcance do desenvolvimento social. Essas duas perspectivas fluem mais da velha relao entre fome e pobreza do que da adoo de uma poltica redistributiva articulada com o modelo econmico.

Com frequncia, aparece essa discriminao na fala de jornalistas, polticos, comentaristas. A nominao dos rgos gestores da assistncia social termina registrando uma parafernlia de nomes (promoo, cidadania, desenvolvimento, bem estar etc.), substitutivos da sua nominao explcita como assistncia social, que vista como de baixo apelo pblico. A proteo social, na concepo j assinalada, no a de tutela, de dependncia, o que seria o contraponto cidadania e ao direito proteo constitucionalmente atribuda. a quarta ideia-fora para desconstruo/construo do modelo de proteo social no contributiva no Brasil se assenta na complexidade institucional de sua construo que expressa:
um arranjo institucional de gesto de polticas pblicas cujos resultados transitam entre proteo e desenvolvimento social; um arranjo institucional que supe a adeso dos trs entes federativos numa relao complementar de responsabilidades, coberturas e resultados; uma relao de complementaridade entre as polticas pblicas de assistncia social, segurana alimentar, sade, educao, habitao, trabalho e renda, previdncia social e o Sistema Nacional de Direitos Humanos, em especfico o

49

Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase); o formato diferenciado entre os trs nveis de governo no modo como se articulam; a complementaridade entre as polticas e a estratgia de intersetorialidade; a aplicao de territorialidade do modelo de proteo social entre os trs entes federativos; a estratgia de construo da matricialidade sociofamiliar no processo de proteo social.

Trata-se de, ao mesmo tempo, mudar uma concepo e introduzir, de forma participativa, um novo modo de gesto que respeite a heterogeneidade e a particularidade de cada realidade sem perda da unidade na construo dos direitos sociais. um exerccio hercleo, no qual o pacto federativo de compromissos e responsabilidades precisa ser efetivamente trabalhado. Os governos estaduais ainda ocupam lugar secundrio nesse pacto e, nele, na adoo de estratgias de gesto impulsionadoras desse processo. a quinta ideia-fora fundamenta-se na implantao da matricialidade sociofamiliar.
O modelo brasileiro de proteo social no contributiva tem por eixo principal a proteo integral s famlias, isto , o reforo s condies para que elas exeram a proteo de seus membros.

Predominam os coletivos de defesa de direitos de segmentos sociais: crianas, adolescentes, idosos, pessoas com deficincia etc., cuja inteno obter respostas relacionadas a segmentos sem vinculao com as caractersticas das famlias. Ainda no se tem clara a posio sobre os riscos e vulnerabilidades das famlias e as formas/metodologias de trabalho. O trabalho profissional que essa matricialidade sociofamiliar exige por vezes simplificado por agentes treinados que atuam com mulheres para que desenvolvam trabalhos menos qualificados e ampliem a renda da famlia. Desse modo, no s se esquece a famlia como tal, como no se respeita um trabalho de gnero com mulheres.

50

a sexta ideia-fora diz respeito dificuldade e ao desafio que obter simetria entre servios e benefcios.
Os recursos financeiros na assistncia social so, em grande parte, catalisados para benefcios com corte de renda, e por incidncia histrica de baixo investimento na rede de servios. Estes, via de regra, ficaram na dependncia da oferta de entidades sociais que recebiam valores per capita para ateno (antigos Servios de Ao Continuada/ Programa de Ateno Criana SAC/PAC). Todavia, o baixo valor desses per capita produziu o efeito de subvenes parciais e no de reembolso pelo efetivo valor do servio prestado.

A maior parte da rede de servios operada por entidades sociais, cuja relao no dispe de uma regulao. Portanto, alm de significativamente inferior capacidade dos servios em face dos benefcios, h forte disparidade na forma de funcionamento dos servios com o que est disposto no PNAS (2004). a stima ideia-fora diz respeito dificuldade em incorporar direitos socioassistenciais no cotidiano da poltica.
Os direitos socioassistenciais ainda permanecem no campo das ideias, sem uma legislao que abrigue sua aplicao e a instaurao de uma processualidade jurdica quando de sua infringncia.

Para melhor compreenso, transcrevemos algumas ideias de Regules (2005) contidas no texto de apoio V Conferncia Nacional de Assistncia Social.
A assistncia social constitucionalmente um direito seguridade social. Nesse sentido, no uma benesse, um ato de bondade do Estado, uma relao jurdica onde h um sujeito ativo e um sujeito passivo, um credor e um devedor. Os direitos relativos assistncia social integram o campo dos direitos sociais. Evidentemente, nem todos os direitos sociais dizem respeito assistncia social. Ainda, de acordo com o artigo 6 da Constituio Federal, a assistncia social se enquadra nos direitos sociais genricos, que no se confundem com os direitos do artigo 7o que so relativos aos trabalhadores. A assistncia social no se restringe formulao de um s direito, mas a vrios direitos, decorrentes do artigo 194 da CF/88 (Seguridade Social): que produz direitos relativos sade, previdncia social e assistncia social. Os direitos relativos assistncia social conferem ao cidado o direito a

51

usufruir determinados servios ou benefcios na condio de proteo social no contributiva. O que a assistncia social deve assegurar como direito? A CF clara quanto concesso pela assistncia social de benefcios continuados no valor de um salrio mnimo a pessoas idosas e com deficincia, no seguradas, portanto que no recebem outro benefcio. Outros direitos da assistncia social derivam do fato dela ser dever de Estado. Isso atribui um conjunto de direitos aos usurios de seus servios, como por exemplo: ter igualdade de acesso aos servios; ser tratado com dignidade e no ser exposto situao vexatria; ter garantido o direito a informaes sobre o servio, mesmo que realizado em parceria com entidade social; ter direito escolha; ter acesso s informaes do uso do dinheiro pblico. Outro campo dos direitos da assistncia social decorre das seguranas sociais que ela deve prover como direito seguridade social. Por exemplo, da segurana de convvio decorrem os direitos convivncia familiar e comunitria. Da segurana de acolhida decorrem direitos como direito ao abrigo, direito s condies dignas de acolhimento, direito a ter permanncia em servio de acolhida at alcanar autonomia. Os direitos socioassistenciais, ou de assistncia social, como estabelece a Loas enquanto direito de cidadania, se fundamentam nos direitos sociais, e no se restringem pobreza: compreendem benefcios e servios de assistncia social oponveis contra o Estado, estabelecidos ou, s vezes, em processo de consolidao, sempre derivados da Constituio Federal e da Loas e concernentes, primordialmente, s iniciativas estatais concentradas na proteo social, vigilncia social e defesa de direitos dos usurios da assistncia social, com fundamento na dignidade da pessoa humana. Os direitos dos usurios de assistencial social algo muito novo na realidade brasileira, sendo ainda necessrio muito esclarecimento e luta para que o sistema de justia os faa valer sua concretizao. Sem perder esse objetivo de vista e por ele lutar como preceito da Loas entendemos que possvel desenvolver a cultura de direito de cidadania no prprio funcionamento do Suas (REGULES, 2005).

Ainda no se conhecem, no se incorporam, e no se operam sob a gide de direitos os benefcios e os servios de assistncia social. Trata-se de um forte trabalho de operacionalizao dos direitos que exige no s a ao no Executivo como do Legislativo e do Judicirio. O debate sobre os direitos socioassistenciais e sua construo est na Fotografia da Assistncia Social no Brasil na Perspectiva do Suas, definida na V Conferncia Nacional de Assistncia Social (disponivel em: <www.mds.gov.br>).

52

essas ideias-fora outras podem ser acrescentadas. A discusso de cada uma delas pode proporcionar aos agentes institucionais e aos gestores uma anlise crtica dos desafios a serem enfrentados na implantao do modelo brasileiro de proteo social no contributiva e suas mltiplas relaes.

53

referncias BiBliogrficas BECK, U. La sociedad del riesgo global. Madrid: Siglo Veintiuno, 2002. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Sistema Nacional de Assistncia Social. Poltica nacional de assistncia social. Braslia: MDS/ SNAS, nov. 2004. Disponvel em: <www.mds.gob.br>. Acesso em: out. 2008. ____. _____. Sistema nico de Assistncia Social. Norma operacional bsica do sistema nico de assistncia social. Braslia, MDS/SUAS, 2005. Disponvel em: <www.mds.gov.br>. Acesso em: out. 2008. CUNHA, J. M. P. (Org.). Novas metrpoles paulistas: populao, vulnerabilidade e segregao. Campinas: Unicamp, 2006. GADREY, J.; FLORENCE, J. C. Os novos indicadores de riqueza. So Paulo: Senac, 2006. ESPING-ANDERSEN, G. Fundamentos sociales de las economias ps-industriales. Barcelona: Ariel, 2000. _____. As trs economias polticas de welfare state. Revista Lua Nova, So Paulo, Centro de Estudos Contemporneos Cedec, n. 24, 1991. GOUGH, I.; DOYAL, L. O direito satisfao das necessidades. Revista Lua Nova, So Paulo, Centro de Estudos Contemporneos Cedec, n. 24, p. 97-121, 1991. HOGAN, D. J.; MARANDOLA, E. Para uma conceituao interdisciplinar de vulnerabilidade. In: CUNHA, J. M. P. (Org.). Novas metrpoles paulistas: populao, vulnerabilidade e segregao. Campinas: Unicamp, Nepo, 2006. IBANEZ, N.; ELIAS, P.; VIANA, A. (Org.) Proteo social: dilemas e desafios. So Paulo: Hucitec, 2005. IBGE. Perfil dos municpios brasileiros: assistncia social, 2005. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, 2006. IPEA. Polticas sociais: acompanhamento e anlise. Caderno Ipea, Braslia, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, n. 11, ago. 2004. _____. Polticas sociais: acompanhamento e anlise, 1995-2005. Caderno Ipea, Braslia: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, n. 13, edio especial, 2007. KAZTMAN, R. et al. Vulnerabilidad activos y exclusin social en Argentina y Uruguay. Santiago de Chile: OIT, 2002. (Documento de trabajo; 107).
54

KOGA, D. Medidas de cidade: entre territrios de vida e territrios vividos. So Paulo: Cortez Ed., 2003. MESTRINER, M. L. O estado entre a filantropia e a assistncia social. So Paulo: Cortez Ed., 2001. OLIVEIRA, F. Vulnerabilidade social e carncia de direitos. In: SEMINRIO INTEGRAO SOCIAL, Braslia, 13-14 out. 1994. Documento preparatrio para a Cpula do Desenvolvimento Social de Copenhague. Braslia: Ministrio das Relaes Externas, 1995. PIOVESAN, F. Direitos sociais, econmicos culturais e direitos civis e polticos. Revista Internacional de Direitos Humanos, v. 1, n. 1, p. 29, 2004. Disponvel em: <http://www..surjornal.org>. Acesso em: 27 jan. 2009. REGULES, L. Suas e os direitos de cidadania da Loas. In: V CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL, Braslia, 2005. Texto de apoio. Braslia: MDS, 2005. SICS, J. (Org.) Arrecadao de onde vem? E gastos pblicos para onde vo? So Paulo: Boitempo, 2007. SILVA, A. A. A gesto da seguridade social brasileira: entre a poltica pblica e o mercado. So Paulo: Cortez Ed., 2004. SPOSATI, A. Especificidade e intersetorialidade da poltica de assistncia social. Revista Servio Social e Sociedade, So Paulo: Cortez Ed., n. 77, p. 50-53, 2005. _____. A gesto da assistncia social de So Paulo. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro: FGV, v. 39, n. 3, p. 505-573, 2005. _____. Gesto pblica intersetorial: sim ou no? Comentrios de experincias. Revista Servio Social e Sociedade, So Paulo: Cortez Ed., n. 85, p. 133-141, mar. 2006. _____. A menina Loas: um processo de construo da assistncia social. So Paulo: Cortez Ed., 2005. VILLAS LOBOS, V. S. O estado de bem estar social na Amrica Latina: necessidade de redefinio. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2000. (Cadernos Adenauer: pobreza e poltica social; 1). VIVERET, P. Reconsiderar a riqueza. Braslia: UnB, 2006. WERTHEIN, J.; NOLETO, M. J. Pobreza e desigualdade no Brasil: traando caminhos para a incluso social. Braslia: UNESCO, 2003.
55

Proteo sociAL no BrAsiL: DeBAtes e DesAfios


Luciana Jaccoud 1

1. introduo O debate sobre o sistema de proteo social tem se adensado progressivamente no Brasil nas ltimas dcadas. Consolidando-se como tema relevante das cincias sociais desde os anos de 1980, a trajetria das polticas sociais tem mobilizado no apenas estudiosos e gestores de polticas pblicas como tambm atores polticos e sociais. Em torno desse objeto divergem anlises e terminologias ao mesmo tempo em que proliferam propostas de naturezas e escopos diferenciados, constituindo um terreno nem sempre fcil de ser adentrado. O reconhecimento ampliado dos direitos sociais pela Constituio de 1988 e, em perodo mais recente, a prioridade dada ao combate pobreza, assim como as mudanas observadas nas polticas de seguridade social e, especialmente, de assistncia social, fazem com que esse debate ganhe particular relevncia. Este texto tem como objetivo apresentar, de uma forma sucinta e introdutria, o debate recente sobre a proteo social no Brasil, retomando os conceitos centrais e os temas mais expressivos dessa discusso. Pretende-se discorrer sobre quatro tpicos que permitiro desenvolver este panorama geral. So eles: (i) Estado, seguridade social e polticas sociais; (ii) a funo do Estado na defesa e garantia dos direitos sociais e no combate pobreza e s desigualdades; (iii) as responsabilidades dos entes federados; e (iv) as instncias de participao, fiscalizao e controle social. O primeiro, dedicado ao tema do Estado, Seguridade Social e Polticas Sociais, ser desenvolvido em duas sees. A primeira apresentar os conceitos de polticas sociais, proteo social, seguro social e seguridade. A segunda discutir a influncia dos princpios do seguro e da seguridade no processo de organizao da proteo social no Brasil.
1 Doutora em Sociologia pela cole des Hautes tudes en Sciences Sociales. Pesquisadora do Ipea nas reas de seguridade social e assistncia social

57

O segundo tpico, referente funo pblica do Estado na defesa e garantia dos direitos sociais e no combate pobreza e s desigualdades, ser desenvolvido em trs subsees. Em primeiro lugar sero discutidos os conceitos de direitos sociais, cidadania e pobreza visando apresentar o debate sobre em que medida eles podem ancorar um modelo de proteo social no pas. Em seguida ser discutida a relao entre polticas sociais e o combate pobreza, em especial no que se refere discusso at que ponto a luta contra a pobreza responsabilidade do sistema de proteo social. Por ltimo sero sucintamente descritas as diferentes correntes de anlise que esto presentes no debate pblico atual no que diz respeito ao papel que a proteo social brasileira vem tendo no combate pobreza no Brasil. Nos dois ltimos tpicos sero lembradas as mudanas recentes que o processo de descentralizao e fortalecimento da participao social vem introduzindo na proteo social brasileira e, tambm, os principais desafios que se apresentam hoje para seu fortalecimento. 2. estado, seguridade social e polticas sociais
2.1 proteo social, seguro e seguridade social

A ideia da instituio de um sistema de proteo social pblico nasceu no sculo XIX com a industrializao e a constatao de que a vulnerabilidade e a insegurana social vinham se ampliando medida que se expandiam as relaes de trabalho assalariadas. At ento, as sociedades vinham garantindo a proteo social de seus membros por meio de solidariedades tradicionais de base familiar ou comunitria. Com a industrializao e a urbanizao das sociedades modernas, ampliou-se o risco de as famlias de trabalhadores carem na misria em decorrncia da impossibilidade de obter um salrio no mercado de trabalho. As causas poderiam ser mltiplas doena, velhice, desemprego, morte e passaram a ser chamadas de risco social. Imps-se, assim, ao Estado, face aos riscos sociais, a tarefa de atuar na oferta de proteo social, a princpio instituindo mecanismos que possibilitassem a garantia de renda quando da impossibilidade de acess-la pela via do trabalho e, posteriormente, garantindo uma oferta de servios e benefcios associados a certo patamar de bem estar. A proteo social pode ser definida como um conjunto de iniciativas pblicas ou estatalmente reguladas para a proviso de servios e benefcios sociais visando enfrentar situaes de risco social ou privaes sociais.
58

A proteo social organizada progressivamente, a partir do sculo XIX, nos pases ocidentais, instituiu no apenas benefcios e servios pblicos, mas os associou a um sistema de obrigaes jurdicas e de cotizaes obrigatrias que acabaram por dar origem a novos direitos na esfera pblica: os direitos sociais2. Num primeiro momento, no Brasil como nos pases da Europa, os direitos sociais se organizaram pela via do seguro social, um sistema de cotizaes de carter obrigatrio garantido pelo Estado, que abre acesso a uma renda nos casos em que o risco de doena, invalidez, velhice e desemprego impeam o trabalhador de suprir, pela via do trabalho, a sua subsistncia. Como aponta Castel, a obrigao legal de participar do seguro social institui uma socializao dos interesses permitindo que se enfrente o risco individual pela participao em um coletivo, e esvaziando o debate em torno da responsabilidade de cada indivduo em garantir sua sobrevivncia quando da perda sua capacidade de trabalho (CASTEL, 1998, p. 382). A instituio do seguro social permitiu minimizar a situao de insegurana e vulnerabilidade que marcava a situao de trabalhador assalariado. Ao mesmo tempo, despersonalizou as protees tradicionais assim como aquelas, mais modernas, baseadas na filantropia e em diferentes formas de ajuda. Contudo o seguro obrigatrio est muito longe de promover uma seguridade generalizada (CASTEL, 1998, p. 382). A universalizao da proteo social vir, em meados do sculo passado, no bojo do projeto de seguridade social que prope, diferena do seguro social, proteo uniforme aos riscos estendida a toda a populao e em sua organizao institucional e cujo acesso independe de contribuio passada ou de filiao a caixas de seguro. A seguridade social est identificada solidariedade com o indivduo nas situaes de dificuldades de prover o seu sustento, ou de prov-lo adequadamente. Como nos aponta Vianna, na seguridade social o Estado de bem estar assume a proteo social como direito de todos os cidados porque a coletividade decidiu pela incompatibilidade entre destituio e desenvolvimento (VIANNA, 1998, p. 11). Cabe aqui chamar a ateno para o carter histrico e poltico dos sistemas de proteo social. Como afirmam Silva, Yasbek & Giovanni,
os modernos sistemas de proteo social no so apenas respostas automticas e mecnicas s necessidades e carncias apresentadas e vivenciadas pelas dife2 A evoluo dos Estados de Bem estar Social vem sendo objeto de grande e controversa literatura, que foi analisada, entre outros, por Arretche (1995) e Vianna (1998).

59

rentes sociedades. Muito mais do que isso, eles representam formas histricas de consenso poltico, de sucessivas e interminveis pactuaes que, considerando as diferenas no interior das sociedades, buscam, incessantemente, responder a pelo menos trs questes: quem ser protegido? Como ser protegido? Quanto de proteo? (SILVA; YASBEK; GIOVANNI, 2004, p.16).

nesse sentido que se pode compreender que o surgimento do modelo de proteo universal representado pela seguridade social no substituiu o modelo anterior do seguro social. A experincia internacional mostra que o conjunto dos pases deu respostas diferentes s demandas por proteo social, instituindo distintos modelos de sistemas de proteo social. Esping-Andersen (1991) classificou essas experincias em trs grandes grupos, identificados como liberal, conservador-corporativo e social-democrata. Em que pese o anncio de crises e mesmo da falncia das experincias de proteo social, esses diferentes modelos continuam atuantes, apesar das reformas realizadas nas ltimas duas dcadas no caso dos pases mais desenvolvidos. Os desafios postos atualmente aos sistemas de proteo social vigentes na Amrica Latina, em sua quase totalidade ancorados nos seguros sociais, ainda o de universalizar as coberturas num contexto de crise fiscal e de consolidao democrtica. Cabe, por fim, lembrar que a proteo social, no conceito aqui apresentado, se distingue da definio de polticas sociais, podendo ser entendida como parte delas. Fazem parte de um conjunto de iniciativas pblicas com o objetivo de realizar fora da esfera privada o acesso a bens, servios e renda. Seus objetivos so amplos e complexos, podendo organizar-se no apenas para a cobertura de riscos sociais, mas tambm para a equalizao de oportunidades, o enfrentamento das situaes de destituio e pobreza, o combate s desigualdades sociais e a melhoria das condies sociais da populao.
2. 2 sistema de proteo social no Brasil: do seguro seguridade social

A proteo social brasileira se desenvolveu tendo por base o seguro social3 e excluindo, durante dcadas, os grupos sociais no participantes do mercado de trabalho formal. Sua cobertura limitada e seu lento processo de expanso fizeram com que o reconhecimento da existncia de um sistema de proteo
3 A bibliografia sobre a evoluo histrica da proteo social no Brasil ampla. Podem ser citados, entre outros, MALLOY, J. Poltica de previdncia social no Brasil. Rio de Janeiro: Graal, 1986; SANTOS, W. G. Cidadania e justia : a poltica social na ordem brasileira. Rio de Janeiro: Campos, 1987; OLIVEIRA, J.: TEIXEIRA, F.Previdncia social: 60 anos de histria da previdncia no Brasil. Rio de Janeiro: Vozes, ABPGSC, 1995.

60

social no Brasil no fosse consensual entre os estudiosos do tema. O debate sobre a existncia ou no de sistema de proteo social ou de um Estado de Bem Estar no pas foi decisivo nos anos 80.4 Contudo, especialmente aps o trabalho de Draibe e Aureliano (1988), o conceito de sistema de proteo social foi ganhando fora nos estudos sobre as polticas sociais brasileiras e tem exigido esforos para compreenso sobre suas caractersticas e o papel que cumpre no tecido social brasileiro. Falar em um sistema de proteo social permite que se amplie a anlise sobre as polticas sociais identificando as caractersticas comuns e buscando compreender de maneira integrada tanto a oferta de servios como seus impactos sociais. De fato, o esforo estatal no campo da proteo social tem sido reconhecido como um sistema menos pelo fato de se ter constitudo no pas um conjunto articulado de polticas, e mais por terem sido estruturados programas e polticas abrangentes de carter permanente, catalisadores de instituies, recursos humanos e fontes de financiamento estveis. Tais iniciativas formaram um conjunto que, mesmo que heterogneo, incompleto e muitas vezes ineficaz, dotaram o pas de um sistema de proteo amplo, com impacto efetivo, apesar de desigual. Na dcada de 80, tal sistema, entendido como englobando as reas de previdncia social, assistncia social e sade5, foi caracterizado como centralizado, institucionalmente fragmentado, marcado pela ausncia da participao e controle sociais e pela iniquidade de investimentos (VIANNA, 1989, p. 8). Sua matriz ancorava-se historicamente numa concepo de cidadania marcada pelo corporativismo e a estratificao social (VIANNA, 1989, p. 11). De fato, o acesso s principais polticas de proteo social ainda se realizava pela participao do trabalhador ao seguro social previdencirio. Os segmentos sociais que no participavam dessa poltica pela via da cotizao como os trabalhadores rurais, os trabalhadores do setor informal, entre outros no eram cobertos por benefcios e servios associados aos riscos sociais, inclusive os servios de sade, sendo precariamente atendidos pela assistncia social ou pelo segmento filantrpico da sade. Ou seja, ainda vigorava o modelo captado pelo conceito de cidadania regulada, cunhado por Santos (1979).
4 5 Uma anlise da bibliografia sobre o tema na dcada de 80 apresentada por Vianna (1989). Draibe e Aureliano (1988) incluem tambm educao e habitao. Cabe lembrar que at 1964, a poltica habitacional era integrada poltica previdenciria.

61

Nosso sistema de proteo social tambm foi analisado sob o conceito, formulado por Sposati, de Estado de Bem Estar Ocupacional, em que as relaes de direitos universais constitucionalmente assegurados, so substitudas pelas de direito contratual: o contrato de trabalho que define, imediatamente, as condies de reproduo do trabalhador no mundo da previdncia ou no da assistncia, cabendo ltima como mecanismo econmico e poltico, cuidar daqueles que aparentemente no existem para o capital. (SPOSATI, 1991, p. 15). No mesmo sentido, Draibe e Aureliano, classificam o Estado de Bem Estar brasileiro dos anos 80 como meritocrtico-particularista: um modelo estruturado a partir do princpio do mrito, entendido basicamente como a posio ocupacional e de renda adquirida no nvel da estrutura produtiva (DRAIBE; AURELIANO, 1988, p. 143), e baseado na premissa de que cada um deve estar em condies de resolver suas prprias necessidades em base a seu trabalho, a seu mrito, performance profissional, produtividade. A poltica social intervm apenas parcialmente, corrigindo a ao do mercado. (DRAIBE; AURELIANO, 1988, p. 114). Os aspectos redistributivos e igualitrios seriam escassos no sistema brasileiro de proteo social. Mas, a partir da dcada de 90, nossas polticas sociais passaram por uma inflexo, superando o antigo padro de proteo social, com novas concepes de direito e justia social; novos parmetros e critrios para a alocao de recursos sociais pblicos e o reforo do poder regulatrio do Estado no mbito da proteo social (DRAIBE, 2002, p. 3). De fato, seja como consequncia das reformas adotadas pela Constituio de 1988, seja como resultado de decises governamentais, foram observadas significativas mudanas na proteo social brasileira. Entre os anos 1985 e 1995, o pas enfrentou uma ampla agenda de reformas no que se refere ao papel do Estado no campo social. A consequncia foi mudanas significativas, com destaque para a instituio, pela Constituio Federal de 1988, da seguridade social, sistema de proteo social por meio do qual a sociedade proporcionaria a seus membros uma srie de medidas pblicas contra as privaes econmicas e sociais. Sejam decorrentes de riscos sociais enfermidade, maternidade, acidente de trabalho, invalidez, velhice e morte , sejam decorrentes de situaes socioeconmicas como desemprego, pobreza ou vulnerabilidade, as privaes econmicas e sociais devem ser enfrentadas, pela via da poltica de seguridade social, pela oferta pblica de servios e benefcios
62

que permitam em um conjunto de circunstncias a manuteno de renda, assim como o acesso universal ateno mdica e socioassistencial. Como resultado das determinaes constitucionais e suas regulamentaes, a proteo social no Brasil sofreu radicais alteraes, entre as quais cabe destacar: (i) a instituio da Seguridade Social como sistema bsico de proteo social articulando e integrando as polticas de seguro social, assistncia social e sade; (ii) o reconhecimento da obrigao do Estado em prestar servios de sade de forma universal, pblica e gratuita, em todos os nveis de complexidade, por meio da instituio do Sistema nico de Sade SUS; (iii) o reconhecimento da assistncia social como poltica pblica instituindo o direito de acesso aos servios pelas populaes necessitadas e o direito a uma renda de solidariedade aos idosos e portadores de deficincia em situao de extrema pobreza; (iv) extenso dos direitos previdencirios com estabelecimento do salrio-mnimo como valor mnimo e garantia de irredutibilidade do benefcios; (v) a extenso dos direitos previdencirios rurais com reduo do limite de idade, incluso do direito trabalhadora rural, o reconhecimento do direito aposentadoria apoiado em uma transferncia de solidariedade ao trabalhador familiar6; (vi) o reconhecimento do segurodesemprego como direito social do trabalhador a uma proviso temporria de renda em situao de perda circunstancial de emprego. Dessa forma, a Constituio de 1988 alargou o arco dos direitos sociais e o campo da proteo social sob responsabilidade estatal, com impactos relevantes no que diz respeito ao desenho das polticas, definio dos beneficirios e dos benefcios.
A ampliao das situaes sociais reconhecidas como objeto de garantias legais de proteo e submetidas regulamentao estatal implicaram significativa expanso da responsabilidade pblica em face de vrios problemas cujo enfrentamento se dava, parcial ou integralmente, no espao privado. A interveno estatal, regulamentada pelas leis complementares que normatizaram as determinaes constitucionais, passou a referir-se a um terreno mais vasto da vida social, tanto com objetivos de equalizar o acesso a oportunidades, como de enfrentar condies de destituio de direitos, riscos sociais e pobreza. (CARDOSO JR; JACCOUD, 2005).7
6 7 Institui-se um regime diferenciado para os trabalhadores rurais em regime de economia de natureza parcialmente contributiva Impactos destas mudanas na cobertura ofertada por diversos programas e polticas sociais podem ser encontrados em (CARDOSO JR; JACCOUD, 2005).

63

A expanso das polticas de proteo social no se limitou, contudo, regulamentao das determinaes constitucionais. A partir dos anos 90 e especialmente nos anos 2000, o Estado brasileiro passou a operar com uma gama progressivamente mais ampla de polticas sociais, respondendo a problemas sociais que se impuseram agenda pblica. o caso, atualmente, da poltica de segurana alimentar e nutricional e de um conjunto de programas como o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil Peti ou o Programa Bolsa Famlia que atendem amplos segmentos da populao, com efetivos impactos sobre a situao de pobreza e de desproteo social.8 Como resultado desse processo, podemos entender que o sistema brasileiro de proteo social, est organizado atualmente, em trs pilares. O primeiro, constitudo pela poltica de previdncia social, que tem carter predominantemente contributivo e visa garantir renda para as situaes de risco que retirem ou privem o indivduo da participao na vida economicamente ativa por situaes diversas como a invalidez, velhice ou tempo de trabalho. Entre os benefcios previdencirios no pas 22 milhes de benefcios pagos em dezembro de 2007 , destacam-se aqueles no valor de um salrio mnimo. So destinados maioria dos trabalhadores urbanos e a quase totalidade dos trabalhadores rurais e representaram 64% do nmero de benefcios pagos pela Previdncia Social naquele ms, cobrindo mais de 14 milhes de pessoas. O segundo pilar constitudo pela poltica de assistncia social, de carter no contributivo e acessvel a todos os que dela necessitarem. Sua responsabilidade de garantir uma rede de servios socioassistenciais populao em situao de vulnerabilidade assim como uma renda-solidariedade aos indivduos pobres em situao de velhice ou portadores de deficincia por meio do Benefcio de Proteo Continuada BPC. Posteriormente tambm passam a ser operados outros programas de transferncia de renda vinculados situao de insuficincia de renda, e que foram, em 2003, unificados no Programa Bolsa Famlia PBF. Essas iniciativas tambm devem ser consideradas como o pilar da assistncia social no nosso sistema de proteo social. No final de 2007, o BPC pagava mais de 2,7 milhes de benefcios, ultrapassando a casa

Sobre a evoluo e cobertura destes programas, assim como das demais polticas de proteo social, entre 1995 e 2005, ver o BOLETIM POLTICAS SOCIAIS: ACOMPANHAMENTO E ANLISE, Braslia, Ipea, edio especial, n. 13, 2005.,.

64

dos 3 milhes se somados a eles os benefcios pela antiga RMV9. Em dezembro de 2007, o PBF atendeu mais de 11 milhes de famlias. O terceiro pilar da seguridade social a poltica de sade. De acesso universal e regida pelos princpios da equidade atendimento a cada pessoa e comunidade de acordo com suas necessidades de sade e da integralidade, englobando todos os tipos de servios necessrios, a poltica de sade passou a ser implementada por meio do Sistema nico de Sade SUS. Constitui a garantia de acesso aos servios de sade de mais de 75% da populao brasileira e responsvel por mais de 150 milhes de consultas/ano, mais de 133 milhes de atendimento de alta complexidade e mais de 13 milhes de internaes (IPEA, 2007, dados de 2005). Cabe entretanto destacar que, em que pesem os avanos observados, no h dvidas de que as polticas de proteo social ainda enfrentam relevantes desafios. Ao lado dos altos ndices de desproteo10, da carncia de servios sociais e da necessidade de ampliao da qualidade dos servios existentes, cabe completar a arquitetura institucional desse sistema. A regulamentao setorial estruturou o sistema de seguridade social brasileiro de forma que as quatro polticas detm uma quase completa independncia administrativa, financeira e gerencial, apoiadas em forte legislao infraconstitucional, que sucedeu promulgao da Carta Magna. Ao mesmo tempo os novos programas que se foram constituindo no so formalmente estruturados dentro da seguridade social. Como problema de fundo, como aponta Boschetti (1998, 2006), est a limitada expanso do assalariamento brasileiro, impondo limites expanso do seguro social como poltica central do nosso sistema de proteo social e exigindo uma atuao mais efetiva da ncora da solidariedade social. Estes e outros desafios esto a exigir um amplo debate visando a consolidao da seguridade social no pas.
9 A Renda Mensal Vitalcia (RMV) foi substituda pelo BPC em 1996. A partir de ento foram canceladas novas concesses, passando a ser pagos somente os benefcios j concedidos. 10 No que diz respeito aos benefcios previdencirios ou assistenciais (BPC), cabe lembrar que 82% das pessoas com mais de 60 anos vm recebendo benefcios, um dos mais elevados ndices de proteo social da populao idosa entre os pases em desenvolvimento. Contudo a cobertura parcial da populao economicamente ativa (50,7% da populao ocupada era contribuinte da previdncia social em 2005) ainda um desafio maior para a consolidao do sistema de proteo social. Os desafios com que se depara a poltica previdenciria transbordam tambm para a poltica de assistncia social. A filiao parcial da populao economicamente ativa ao sistema previdencirio implica uma demanda expressiva ao sistema de benefcios assistenciais, em especial para o Benefcio de Prestao Continuada BPC. E ainda se mantm excluda dos benefcios da seguridade social toda a populao que, no sendo contribuinte da previdncia social tampouco se encontra abaixo do patamar de renda que permite acesso aos benefcios assistenciais por idade ou deficincia. Na sade, o debate sobre desproteo tem se concentrado nos aspectos ligados efetividade do sistema.

65

3. a funo do estado na defesa e garantia dos direitos sociais e no comBate poBreza e s desigualdades
3.1 pobreza, cidadania e direitos sociais

Apreender as polticas sociais e o enfrentamento da questo social sob a tica da cidadania e dos direitos sociais um exerccio complexo. Duas questes sero aqui destacadas, visando ajudar a esclarecer alguns pontos relevantes do debate acerca desta ampla temtica. A primeira se refere ao questionamento sobre em que sentido cidadania e pobreza podem ser entendidas como termos equivalentes. Ou estariam eles, ao contrrio, remetendo a referncias antagnicas, quais sejam, a igualdade e a desigualdade, e a um entendimento diferenciado dos objetivos da proteo social e das polticas sociais em geral? A segunda questo diz respeito relao entre Estado e consolidao das polticas sociais. A consolidao das polticas e dos direitos sociais dependeria da existncia prvia de um Estado nacional consolidado e democrtico? Ou seriam exatamente parte do processo de consolidao do Estado moderno? Essas questes sero tratadas no com o objetivo de apresentar de forma ampla os debates, e sim visando alertar para a centralidade da temtica do Estado e dos direitos sociais no contexto do combate pobreza e s desigualdades sociais e de afirmao do sistema brasileiro de proteo social. Retomando a primeira questo, cabe destacar que a relao entre pobreza e cidadania tem inspirado uma vasta literatura que no poder aqui ser retomada. primordial lembrar, entretanto, que a questo social no se define como a questo da pobreza. Como tem sido destacado por vrios autores, no foi a existncia da pobreza que motivou a construo de polticas de proteo social, mas sim a ameaa poltica e social que nasce da contradio entre uma ordem econmica que reproduz a misria e uma ordem poltica que afirma a igualdade entre os cidados11. No horizonte da igualdade est a construo da cidadania e, inclusive, da cidadania social. Telles sustenta esse ponto de vista, afirmando que
Sob o risco do exagero, diria que pobreza e cidadania so categorias antinmicas. Radicalizando o argumento, diria que, na tica da cidadania, pobre e pobreza no existem. O que existe, isso sim, so indivduos e grupos sociais em situaes particulares de denegao de direitos (TELLES, 2001, p. 51).
11 Ver, por exemplo, Castel, 1998.

66

De fato, a cidadania, referenciada a direitos e deveres e ancorada na existncia de um Estado nacional, uma categoria assentada na noo de igualdade. Logo, no por acaso, no Brasil o reconhecimento do direito social encontra tantas e to profundas dificuldades em se consolidar. Aqui o debate sobre a pobreza tende a se descolar das referncias igualdade e justia, pois
[...] uma sociedade em que direitos no fazem parte das regras que organizam a vida social [...], as relaes sociais se estruturam sem outra medida alm do poder dos interesses privados, de tal modo que o problema do justo e do injusto no se coloca e nem tem como se colocar, pois a vontade privada e a defesa de privilgios tomada como a medida de todas as coisas (TELLES, 2001, p. 21).

Ao contrrio, a cidadania refere-se a padres de igualdade, enquanto os direitos organizam-se como medidas de equivalncia, que operam na contramo de heterogeneidades, hierarquias e desigualdades. Nesse sentido, desenvolver o debate sobre o combate pobreza e desigualdade fora da referncia a direitos e cidadania abrir espao para uma poltica social limitada a uma gesto da pobreza. Dessa forma, so reafirmadas no apenas a naturalidade da pobreza como fenmeno social permanente, mas tambm a sua manuteno como fato que escapa ao contexto das relaes sociais historicamente construdas. A pobreza assim considerada se dissocia do debate sobre organizao das relaes de trabalho ou estruturao das hierarquias sociais, restringindo-se s dimenses morais e comportamentais na qual se assenta a viso naturalizada das desigualdades. Passando para a segunda questo a ser tratada nesta seo, cabe destacar que, para muitos autores, o enfrentamento da questo social sob a tica da cidadania e dos direitos sociais tende a se desenvolver em paralelo ao enfrentamento do tema da democracia poltica ou da consolidao do Estado nacional. A construo de sistemas estatais de proteo social estaria, assim, relacionada com as demandas por igualdade e autonomia oriunda da afirmao da igualdade entre os indivduos no contexto de organizao poltica das sociedades modernas, seja para enfrentar problemas advindos da ampliao da participao,12 seja para responder ao problema da baixa participao poltica e fraca institucionalizao democrtica.13
12 Donzelot, 1994. 13 Santos, 1992.

67

O debate sobre as polticas de proteo social e seu impacto na construo de um novo patamar de direitos os direitos sociais e de uma nova dimenso da cidadania cidadania social no apenas estariam diretamente vinculados s dimenses poltica e civil da democracia, mas seriam a base mesma de organizao dos estados modernos. Essa interpretao foi desenvolvida, para o caso latinoamericano, por Fleury. Para a autora, mais do que aplicar a anlise da natureza do Estado ao campo das polticas sociais, o que se pretende compreender o campo social como parte intrnseca e fundamental das transformaes do prprio Estado (FLEURY, 1994, p. 13). Isso porque as polticas sociais so parte intrnseca da construo coletiva e conjunta da nacionalidade, da cidadania e da institucionalidade estatal (FLEURY, 1994, p. 131). A fragilidade da construo do campo social reflete dificuldades na consolidao da cidadania como referncia ampla e inclusiva na sociedade nacional14. o que reflete Fleury com os conceitos de cidadania invertida, cidadania regulada e cidadania plena, indicando os diferentes status concedidos aos membros da comunidade nacional e s relaes de reciprocidade que se estabelecem entre o cidado e o Estado. Assim, enquanto a cidadania invertida se refere a um Estado onde apenas se reconhecem as polticas assistenciais referidas identificao de uma necessidade, a cidadania regulada refere-se a uma proteo social estruturada a partir do seguro social e dirigida populao assalariada. A cidadania plena, por sua vez, ancora-se na seguridade social, projeto de redefinio das relaes sociais em direo redistribuio da renda e, portanto, equidade e justia social para toda a sociedade (FLEURY, 1989, p. 45). A cidadania social entendida, assim, como parte do processo de consolidao do Estado e de sua democratizao. Como lembra Reis (2005), a cincia poltica comporta duas vises de democracia. A primeira, de carter minimalista, sustenta que a democracia se refere garantia dos direitos civis e polticos. A segunda, entretanto, sustenta a impossibilidade de separao entre essas esferas e a esfera social. O Brasil, segundo o autor, ilustra bem essa imbricao de esferas, com os direitos civis e polticos precariamente garantidos aos cidados de segunda classe, providos de limitados direitos sociais e sobrevivendo em condies de grande desigualdade social. 15
14 A expanso da cidadania social est sendo pensada aqui no apenas como articulada expanso da participao democrtica, mas tambm, como discute Santos (1992), como resposta ao problema de baixa participao poltica e de fraca institucionalizao democrtica, 15 Entre os autores e instituies que compartilham deste ponto de vista, cabe destacar o PNUD que, em amplo estudo sobre a democracia na Amrica Latina, parte do entendimento de que a democracia implica uma cidada-

68

Seja como parte do processo de construo da cidadania, ou como parte da construo do prprio espao estatal, nas sociedades modernas s possvel falar em direitos sociais a partir de polticas implementadas ou garantidas pelo Estado.
[...] o garante em ltima instncia dos direitos sociais o Estado. Esta sua funo precpua, no possvel de ser substituda por nenhum outro ator, nenhuma parceria. Mais ainda, apenas quando inscritos na institucionalidade jurdico-legal do estado, podem aqueles direitos tornarem-se universais (DRAIBE, 2005, p. 32).

Dessa forma, considera-se aqui que no h direito social sem a garantia do Estado, que se expressa pela oferta e regulao dos servios e benefcios de proteo social. E justamente pela via do direito social que a proteo social se torna mais efetiva, reduzindo vulnerabilidades e incertezas, igualando oportunidades e enfrentando as desigualdades.
3.2 as polticas sociais face poBreza

A identificao entre pobreza e polticas sociais, ou melhor dizendo, o entendimento de que a finalidade das polticas sociais o combate e o enfrentamento das situaes de pobreza16 um enfoque frequente, mas cuja significao deve ser melhor avaliada tendo em vista a consolidao de um sistema de bem estar social. Visando melhor apresentar este debate, vamos recorrer aos argumentos sintetizados por Delgado e Theodoro (2003), para quem a poltica social no s e nem prioritariamente poltica de combate pobreza; a poltica social no o nico instrumento de combate pobreza; a poltica social no deve ser dissociada de direitos sociais. Com exceo da ltima, cujo contedo j foi tratado na seo anterior, vai-se procurar aqui compreender melhor cada uma das duas outras afirmaes visando tornar mais claros os temas principais do debate sobre o papel das polticas sociais no combate pobreza. Quanto primeira questo, referente pobreza como objeto maior das polticas sociais, cabe em primeiro lugar lembrar que esse tema objeto de ampla
nia integral (poltica, civil e social) e discute largamente o fato e as implicaes de que os grupos mais excludos do exerccio pleno da cidadania social so os mesmos que sofrem carncias nas outras dimenses da cidadania (PNUD, 2004). 16 A pobreza est sendo entendida aqui como ausncia ou insuficincia de renda monetria, seja ela apreendida de maneira absoluta e relativa. Sobre as definies de pobreza absoluta e relativa ver Rocha, 2003. Sobre novas definies de pobreza, entendida como desenvolvimento humano insuficiente, e suas dimenses, ver Draibe, 2005.

69

discusso. De um lado, no h dvidas de que os sistemas de proteo social se desenvolveram a partir do debate sobre as causas e a busca de alternativas para se enfrentar a situao de pobreza da classe trabalhadora. Contudo, tampouco h dvidas de que complexa a relao entre poltica social e pobreza, podendo-se mesmo afirmar que originalmente, os programas de combate pobreza ocupavam lugar marginal nos sistemas de proteo social (DRAIBE, 2005, p. 21). Como foi ressaltado anteriormente, as polticas sociais orientaram-se, desde seus primrdios, para evitar as situaes de extrema pobreza da populao assalariada nos casos de impossibilidade de exercer o trabalho. Visou, assim, promover sua segurana social face vulnerabilidade. nesse contexto que se compreende a afirmao de que o nmero de pessoas pobres em um pas depende, entre outros fatores, da capacidade de cobertura de seu regime de proteo social. o que vem demonstrando estudos recentes sobre o sistema de proteo social brasileiro, apontando que ele responsvel por uma expressiva reduo do nmero de pobres e indigentes no pas17. As polticas sociais tiveram progressivamente ampliados seus objetivos para a promoo da igualdade mxima sob a qual se organizam as democracias modernas e das oportunidades, visando combater as iniquidades promovidas no mbito do sistema econmico e das hierarquias sociais. No Brasil, como afirma Cohn, a pobreza e a desigualdade, independente da forma como emergem enquanto questo social ao longo da nossa histria, so estruturais na nossa economia, delas fazendo parte a informalidade, a economia de subsistncia, o desemprego e inmeras formas de estratgias de sobrevivncia. (COHN, 2005, p. 225). tambm nesse sentido que a questo da pobreza e a organizao das polticas sociais a ela relacionados no se reduzem ao debate tcnico sobre a forma mais eficiente de ampliar a renda disponvel para as franjas mais vulnerveis da sociedade. Em que pese a relevncia das intervenes que perseguem tais objetivos, elas definem-se apenas como patamar limitado da ao social do Estado. Nessa perspectiva, menos a pobreza em si e mais a participao e integrao do indivduo pobre na sociedade e na dinmica poltica que vem mobilizando a ao pblica do Estado e afirmando a questo da desigualdade como questo central nas sociedades modernas. E nesse ambiente que a cidadania expandida tanto em termos polticos como em termos sociais, permitiu a
17 Ver a respeito, Jaccoud, 2006.

70

construo de um novo paradigma para a organizao da proteo social: os direitos sociais. (CARDOSO JR; JACCOUD, 2005, p. 187). Passando segunda questo a ser tratada e condensada na afirmativa de que a poltica social no o nico instrumento de combate pobreza, pretendese chamar a ateno para o fato de a pobreza ser mais do que um problema individual ou de manuteno de um patamar mnimo de renda. A perspectiva aqui sugerida a de que a pobreza se define sobretudo como problema social e econmico, encontrando nessas duas esferas suas mais arraigadas razes e determinaes. Seu enfrentamento, complexo e multidimensional, necessita mobilizar no apenas os benefcios sociais de manuteno de renda, sejam eles de natureza contributiva ou no contributiva. A eles devem se articular polticas sociais que ofertam servios, equalizam oportunidades, garantem o acesso a padres mnimos de bem estar e mobilizem e ampliem as capacidades. Mas sobretudo face ocupao e ao emprego que se sobrelevam os grandes desafios ao enfrentamento da pobreza. Principalmente na atual fase da economia mundial, quando se pode constatar que crescimento econmico no implica necessariamente gerao de emprego ou de renda em nveis satisfatrios. Uma poltica de combate pobreza e desigualdade implica o amadurecimento de um projeto de desenvolvimento com equidade que, como afirmam Delgado e Theodoro (2005), requer uma estratgia de enfrentamento das relaes fundirias inquas, das relaes de trabalho excludentes e dos direitos de cidadania restritos. Segundo os autores, em que pese o pas ter vivenciado transformaes sociais significativas nas ltimas dcadas cresceu economicamente, complexificou-se socialmente, urbanizou-se, consolidou uma classe mdia consumidora, ampliou direitos sociais , ele ainda convive com formas no modernas e recriadas de produo e consumo, em especial as caracterizadas pelo informal e pelo setor de subsistncia. A falta de direitos dos mais pobres revela-se na modernidade da desigualdade sempre recriada, inclusive naquela referente aos servios pblicos de qualidade restrita e oferta limitada. Nesse contexto, necessrio fazer avanar o debate sobre a construo de um novo processo de desenvolvimento, fundado no paradigma da equidade, que deveria ser capaz de promover o crescimento econmico, mediante elevao da produtividade econmica da fora de trabalho historicamente excluda de mercados estruturados e de polticas pblicas mais inclusivas18.
18 Outros autores vm trabalhando com esta mesma perspectiva e utilizando novos conceitos como o de Desenvolvimento Humano (DRAIBE, 2005).

71

O isolamento da temtica da pobreza na rbita exclusiva da poltica social, como vem sendo praticada por alguns autores em perodo recente, no apenas minimiza a complexidade do debate sobre as polticas de proteo social e sua relao com a construo de um novo patamar de direitos, de igualdade e de oportunidades. Esse movimento tambm retira o debate sobre a pobreza do mbito da discusso sobre a organizao do trabalho e sobre as perspectivas e alternativas do desenvolvimento nacional. , entretanto, urgente, retomar a reflexo sobre o tema do desenvolvimento assim como o da gerao de oportunidades e promoo de capacidades para os segmentos sociais mais vulnerveis de sua populao.
3.3 a proteo social face poBreza no Brasil

Em que pese o fato de o sistema brasileiro de proteo social ainda no operar uma cobertura universal para os riscos sociais, assim como no garantir um patamar de renda mnima para o conjunto da populao, no h dvidas de que ele opera profcuas polticas, mobiliza grande volume de recursos e tem capacidade de impactar as condies de vida de expressivos segmentos sociais. E se no cabe a ele a responsabilidade nica ou primordial de combate pobreza e desigualdade, de se esperar que seus impactos sejam capazes de reduzir a proporo de brasileiros vivendo abaixo das linhas de pobreza ou de indigncia. O debate sobre em que medida a proteo social brasileira tem sido capaz de aportar garantias s situaes de risco social e enfrentar o quadro de pobreza e de desigualdade tem sido bastante intenso nos ltimos anos. Sobre essa temtica, as respostas tm sido variadas, podendo ser resumidas em trs diferentes correntes: a primeira considera que nosso sistema de proteo social inquo e por isso tem agudizado o quadro de pobreza e iniquidade; a segunda sustenta que o sistema desenhado aps 1988 no foi integralmente implementado e tem sido objeto de desmontes, no tendo por isso demonstrado eficcia; a terceira interpretao vem sustentando, em que pesem seus limites, que tal sistema tem tido papel positivo no combate pobreza e na melhoria das condies de vida da populao. Vejamos mais detalhadamente cada uma das posies, que vm acompanhadas de diferentes propostas de reformas das polticas sociais. Tm sido bastante divulgadas nos ltimos anos, pesquisas que apontam para o carter ainda inquo e perverso da proteo social no pas e para a ne-

72

cessidade de uma nova reforma que permita a adequada focalizao das polticas sociais visando o benefcio dos mais pobres. Os autores que advogam tal tese vm destacando que a parcela mais pobre da populao brasileira no tem sido beneficiada com o modelo universal de polticas sociais desenhado pela Constituio de 1988. Ao contrrio, tal modelo estaria beneficiando os mais ricos e os mais idosos e sendo ineficiente no combate pobreza e desigualdade. Isso se explicaria pelo fato de o governo federal gastar parte significativa de seus recursos sociais com o pagamento de benefcios previdencirios aposentadorias e penses , trabalhistas segurodesemprego , educao creche, ensinos mdio e superior (BARROS; FOGUEL, 2000). Nesse sentido, a estrutura de gastos do governo federal compreendida como um mecanismo de reproduo da pobreza ao longo do tempo (CAMARGO, 2004, p. 77), que poderia ser enfrentada sem ampliao dos gastos sociais, mas apenas com maior focalizao. Tal anlise vem sendo compartilhada por vrios autores e acompanhada da apresentao de propostas de reforma das polticas sociais brasileiras. Entre elas ganham destaque as que pretendem ampliar a focalizao dos gastos sociais; realizar a desvinculao dos benefcios previdencirios e assistenciais face ao salrio-mnimo e desconstitucionalizao das regras da seguridade social visando, entre outros, limitar o acesso aos benefcios da aposentadoria rural e do BPC e restringir o acesso gratuito do SUS populao mais pobre. Entende-se que dessa forma se reduziriam os gastos com os mais idosos os aposentados e os beneficirios do BPC , com os mais ricos os trabalhadores do setor formal , permitindo a realocao de gastos que priorize os efetivamente pobres. Outro grupo de pesquisadores tm apontado a insuficincia do sistema de proteo social e mesmo denunciado seu progressivo desmantelamento. Pereira (2004), por exemplo, afirma: os avanos sociais previstos na Constituio foram gradativamente esvaziados durante a dcada de 90 e incio dos anos 2000, sob a influncia do neoliberalismo. De fato, a poltica social e mais especificamente a poltica de seguridade social esteve submetida desde o incio dos anos 90 a um forte ataque conservador. Segundo essa viso, medidas restritivas implementadas ao menos at o incio da dcada de 2000, conseguiram efetivamente constranger o sistema de proteo social de seu projeto generoso que garantia a universalizao da cobertura das polticas. Em ltima anlise, vem se assistindo a um verdadeiro desmonte do Sistema Brasileiro de Proteo Social

73

que parecia apontar, a partir dos anos 1980, em direo universalizao dos direitos sociais bsicos, evidenciando retrocessos nas ofertas de servios, mesmo nas reas sociais bsicas (SILVA; YASBEK; GIOVANNI, 2004, p. 25). De acordo com essa perspectiva, o sistema de proteo social no Brasil continuaria, pois, caracterizado por sua iniquidade, sem conseguir caracterizar-se como Estado de Bem Estar. Esse sistema continuaria incapaz de enfrentar a desproteo social, que marcaria amplas parcelas da sociedade brasileira, assim como o quadro de pobreza que a caracterizaria. No teria conseguido se assentar efetivamente em direitos sociais, tampouco universalizaria a cobertura de benefcios e servios. Por fim, um terceiro grupo de estudiosos vem entendendo que o sistema brasileiro de proteo social tem sido progressivamente ampliado desde o incio dos anos 90, com impacto efetivo no campo do bem estar e do combate pobreza. Draibe (2002) considera que os estudos sobre os programas sociais brasileiros no vinham mostrando o desmantelamento dos pilares da proteo social no perodo das reformas liberais. o que tambm concluem os trabalhos reunidos em Jaccoud (2005). Segundo tais concepes, a demanda por reformas democrticas do Estado brasileiro, por reduo das desigualdades sociais e por afirmao de direitos sociais incorporadas pela Constituio de 1988, foi capaz de conformar mudanas substantivas no sistema brasileiro de proteo social. Entre elas destacam-se a nova legislao da previdncia rural; a vinculao dos benefcios da seguridade social ao salrio mnimo; a implantao do SUS; e a instituio dos benefcios assistenciais no contributivos. Tais medidas teriam levado a uma ampliao de cobertura com universalizao no caso de amplas polticas e programas e mesmo ao crescimento do gasto social federal, que em 2005 era 74% maior, em termos reais, do que o observado em 199519. Tais avanos tm impactado de forma positiva no quadro de pobreza e desigualdade do pas. A queda da pobreza observada nos ltimos 20 anos ocorreu apesar do aumento do desemprego e a queda na renda mdia do trabalho, sugerindo a relevncia das polticas sociais na manuteno da renda das famlias (IPEA, 2006). Outros autores tambm vm apontando que o aumento da cobertura e o crescimento dos gastos com os benefcios assistenciais e previdencirios, ao lado da queda da fecundidade e do aumento na participao das mulheres no mercado de trabalho compensaram o desempenho negativo do mercado de trabalho (ROCHA, 2005, p. 210).
19 Castro, 2007.

74

Em que pesem os avanos que possam ser observados, no restam dvidas de que o sistema brasileiro de proteo social ainda padece de amplas e notrias deficincias que precisam ser enfrentadas. A universalizao da cobertura da previdncia social e a melhoria na qualidade e cobertura dos servios da proteo social e das demais polticas sociais se apresentam hoje como desafios inadiveis20. Mas necessrio lembrar que se assiste hoje a uma procedente crtica s polticas sociais de carter universal e em especial seguridade social. Propostas de desconstitucionalizao de direitos sociais se sucedem visando estabelecer reformas restritivas no apenas no campo da previdncia social, rural e urbana (desvinculao do salrio mnimo e substituio da aposentadoria rural por programas de transferncia de renda), como no Benefcio de Prestao Continuada (desvinculao do salrio mnimo, restrio da idade de acesso e/ou substituio por programas de transferncia de renda) e no acesso pblico ao ensino superior e ao acesso universal ao SUS. uma pauta que est claramente no centro do debate pblico, e cuja resposta formatar o perfil futuro de nossa proteo social. 4. as responsaBilidades dos entes federados A descentralizao e a participao popular formam as duas ideias maiores que atuaram na reorganizao da forma de gesto das polticas sociais a partir de 1988. Estabelece-se, entre estes dois termos, uma associao pouco rigorosa, qual seja, a de que s seriam democrticos os entes e espaos descentralizados, convertendo assim a descentralizao em imperativo democrtico e em caminho mais adequado para a resoluo dos problemas sociais e a elevao da performance gerencial do setor pblico (NOGUEIRA, 2004, p. 55-56). Como a ideia de participao, tambm a de descentralizao acabar por assentar-se fundamentalmente em um processo de cooperao e de coordenao, mais cooperativos que conflituosos. Contudo bem mais complexa a histria recente da descentralizao das polticas sociais no Brasil como pode revelar a literatura sobre o tema. De fato, a descentralizao das polticas sociais brasileiras foi realizada pela Constitui20 necessrio lembrar que o desmonte das atuais polticas implicaria deixar sem proteo social amplos segmentos da sociedade brasileira, com impactos efetivos, inclusive nos nveis de pobreza De fato, como indica o Boletim de Polticas Sociais do Ipea n. 13, a ausncia das polticas contributivas e no contributivas que operam transferncias de renda (Previdncia Social urbana e rural, Benefcio de Prestao Continuada e Bolsa Famlia) implicaria aumento expressivo nos ndices de pobreza e de indigncia. No caso da indigncia pessoas com renda familiar per capita inferior de salrio mnimo mensal , caso retiradas as rendas daquelas polticas, o ndice no ano de 2004 passaria dos 11% observados para cerca de 23% da populao brasileira. Sobre os impactos das polticas sociais na queda recente da desigualdade, ver Soares et al., 2006.

75

o de 1988 que, redesenhado o sistema federal em favor dos estados e municpios, reconheceu estes ltimos como entes federativos autnomos, com o mesmo status legal dos outros dois nveis de governo. Consagrou ainda a tendncia que j vinha se esboando nos anos anteriores de redistribuio dos recursos fiscais para as esferas subnacionais em detrimento do governo federal (ALMEIDA, 2000). A nova Carta deu nascimento a um processo de descentralizao das polticas sociais dotado de caractersticas especficas: criou competncias comuns e concorrentes, o chamado federalismo cooperativo, caracterizado pela existncia de funes compartilhadas entre as diferentes esferas de governo e pelo fim de padres de autoridade e responsabilidade claramente delimitados" (ALMEIDA, 2000, p. 3). Nesse padro federativo, Estado e municpios, dotados de autonomia poltica e fiscal, assumem funes de gesto de polticas pblicas, seja por iniciativa prpria, seja por adeso proposta apresentada por outro nvel de governo, seja por determinao constitucional (ARRECTHE, 2000, p. 47). As competncias comuns entre as trs esferas estabelecidas pela Constituio passaram a caracterizar as mais consolidadas reas sociais: sade, assistncia social, educao, habitao e saneamento. Contudo coube legislao infraconstitucional a regulamentao desse processo em cada poltica, permitindo que a descentralizao assumisse significados e contedos distintos, que variavam no que diz respeito distribuio de responsabilidades e ao padro de financiamento, transferncia e do controle sobre os recursos. o que mostra Arretche sobre a descentralizao das polticas sociais brasileiras, para quem a variao no formato e alcance desse processo expressiva por rea assim como por municpios e estados. Esse fato impe um desafio de magnitude, que o de enfrentar as profundas desigualdades que marcam os entes federados: Estados e municpios brasileiros so profundamente desiguais entre si, seja no que diz respeito s suas capacidades econmica e fiscal, seja no que diz respeito capacidade administrativa para a gesto de polticas pblicas, seja ainda no que diz respeito sua tradio cvica. (ARRETCHE, 2000, p. 17). Contudo, em que pesem as diferentes capacidades institucionais, polticas e tcnicas, a oferta de proteo social aps 1988 passou a ser tambm responsabilidade municipal e estadual. No caso da Assistncia Social, com a promulgao da Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) ficam definidas as competncias

76

dos municpios, que se transformaram em locus privilegiado da execuo dos servios assistenciais e dos projetos de enfrentamento da pobreza. Contudo, mesmo com a nova Poltica Nacional de Assistncia Social Pnas ter estabelecido um conjunto nacionalmente articulado de protees e de servios que lhe so associados, no se pode considerar que o sistema j esteja operando e representando grau mnimo de oferta de servios socioassistenciais populao brasileira, exceo da ofertada por programas nacionais como o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti). Segmentos sociais ainda recebem distintos atendimentos nos diferentes territrios, por servios de graus e qualidades tambm diferenciados, formando um conjunto pouco homogneo de aes e, logo, de proteo social s situaes de vulnerabilidade e pobreza. Este o desafio da coordenao da poltica de que trata Arretche (2004). Cabe ainda chamar a ateno para mais um desafio ao processo de descentralizao das polticas sociais no Brasil, qual seja, o papel secundrio que vem sendo assumido pelos governos dos estados, face predominncia da ao municipal e da relao direta entre esta esfera e a federal. O desafio da coordenao e do papel dos espaos intergovernamentais de articulao e pactuao assumem relevncia fundamental na busca do equilbrio e da cooperao entre as esferas de governo em prol da implementao efetiva da proteo socioassistencial.
O carter forosamente negociado das relaes intergovernamentais levou os analistas a considerar que o federalismo ao mesmo tempo uma estrutura estatal peculiar e um processo, no duplo sentido de redefinio constante de competncias e atribuies entre esferas de governo e de deciso negociada entre elas (ALMEIDA, 2000, p. 13).

E como processo que ele alterou e continua alterando o formato do sistema brasileiro de proteo social. Antes caracterizado como centralizado, hoje est marcado por um novo padro de relaes entre esferas de governo e depende do desenvolvimento de padres negociados e cooperativos, assim como de eficientes instrumentos de incentivos e de coordenao, para conseguir fazer frente aos grandes desafios da oferta de prestao social no pas. 5. instncias de participao, fiscalizao e controle social A seguridade social, estabelecida pela Constituio de 1988, veio acompanhada da afirmao da participao social na gesto daquela poltica. Buscou77

se, com a garantia da participao social, responder s demandas em torno da democratizao do Estado brasileiro, ampliando o envolvimento dos atores sociais nos processos de deciso e implementao das polticas sociais assim como no controle das aes do Estado. Mas cabe lembrar que a existncia de conselhos no mbito das polticas sociais no uma novidade no Brasil. Essas instituies estavam presentes desde a constituio de muitas dessas polticas, como o caso do Conselho Nacional de Educao, do Conselho Nacional de Assistncia Social e do Conselho Nacional de Sade21. Contudo, como j afirmou Draibe (1988), no se conheceu no passado nem sua presena sistemtica entre as polticas sociais, tampouco o papel constitutivo que hoje adquiriram. A participao social passou a representar em suas diversas modalidades um elemento estruturante do sistema brasileiro de proteo social. Institucionalizou-se como espao de debate, deliberao e controle das polticas, e consolidou-se em praticamente todo o conjunto de polticas sociais, sobretudo com a instalao dos conselhos paritrios22. Com a ampliao e institucionalizao dos espaos de participao social, buscava-se promover transparncia na deliberao e na gesto, a visibilidade nas aes, e a democratizao do sistema decisrio. Busca-se ainda, permitir maior expresso e visibilidade das demandas sociais, provocando avano na promoo da igualdade e da equidade nas polticas pblicas. Hoje os conselhos de polticas sociais formam uma complexa institucionalidade, composta por mais de uma dezena de conselhos nacionais, por dezenas de conselhos estaduais e por milhares de conselhos municipais espalhados por todo o pas23, organizando-se em formatos e dinmicas diferenciadas. Da mesma forma se sucedem com frequncia regular conferncias municipais, estaduais e nacionais, reunindo em cada rea dezenas de milhares de participantes e mobilizando a sociedade brasileira em torno de projetos e propostas de consolidao das polticas sociais.
21 A participao social nos processos de deliberao das polticas sociais vem evoluindo ao longo do tempo: entre os anos 30 e 60, revestiam-se de carter eminentemente consultivo e, como objetivos principais, a auscultao de especialistas e a incluso de trabalhadores e empregadores no campo de algumas polticas sociais em especial, da poltica de previdncia social. Um histrico do debate sobre a participao social e os conselhos participativos nas polticas pblicas pode ser encontrado em Gohn (2001). 22 Pode-se incluir entre as praticas participativas outros mecanismos que buscam promover a participao social nas polticas sociais, tais como conferncias, fruns, cmaras, comisses setoriais, grupos de trabalho e ouvidorias. 23 Estimativa realizada pelo Ipea em 2003 calculou em 36 mil o nmero de conselhos municipais instalados no pas no quadro das polticas sociais de educao, sade, assistncia social, trabalho e criana e adolescente (BARBOSA; JACCOUD, 2003).

78

Mas o aparente consenso estabelecido durante as dcadas de 80 e 90 quanto relevncia da participao social nos processos de formulao, deciso e controle das polticas sociais obscurece os termos de um debate ainda marcado por ambiguidades assim como por vrias tenses que pautam, inclusive, as prticas de participao social. Por trs dessas dificuldades esto leituras diferenciadas sobre a atuao da sociedade civil e o perfil do Estado. o que ser indicado a seguir, restringindo-se apenas experincia dos conselhos participativos.
5.1 participao: conflito versus cooperao

No processo recente de constituio de uma esfera democrtica para o debate e a deliberao, os conselhos incorporaram, alm dos movimentos sociais, vrios outros grupos e interesses presentes no espao pblico setorial. A perspectiva de representao democrtica refere-se no apenas aos beneficirios, mas tambm ao conjunto de outros atores envolvidos na execuo dessas polticas, tais como grupos profissionais, setores privados e especialistas. A participao social abre espao para um leque bastante amplo e diferenciado de interesses que em cada caso transformaro o conselho em ator no campo das polticas sociais e tambm em arena onde atuam diversas foras e interesses24. Como j identificou Nogueira, a construo de uma sociedade menos desigual passa pelo fortalecimento do Estado como ambiente democrtico de mediao poltica, pactuao e integrao social25. Contudo a valorizao da participao social como presena democrtica dos cidados no processo de formulao e nas instncias de controle das polticas pblicas tem sido enfatizada tanto por aqueles que sustentam uma viso conflituosa da sociedade civil, como pelos que afirmam seu carter cooperativo, com consequncias prticas diversas, em um ou outro caso. Nos anos 80, no contexto da democratizao, foi em torno do reconhecimento dos conflitos distributivos e da necessidade de seu processamento poltico que se imps a defesa da participao social nas instncias de deliberao das polticas pblicas, e mesmo de sua execuo. A busca de ampliao da presena dos setores populares e dos movimentos sociais tinha como perspectiva o aumento de espao poltico para a discusso sobre o quadro de desigualdade existente, assim como o aumento da expresso das demandas sociais e o controle social sobre o uso dos recursos pblicos. Porm, ao longo da dcada de 90, foi se fortalecendo um
24 Sobre os conselhos como ator e como arena, ver Theodoro, 2000. 25 Nogueira, 2004, p. 49.

79

projeto de participao social ancorado menos na politizao das demandas sociais e na ampliao de sua presena no espao pblico e mais no ativismo civil voltado para a solidariedade social (PAOLI, 2002). Nessa perspectiva, a participao social nas polticas pblicas se apresentava no como ampliao do espao poltico do debate, mas sim como ampliao dos canais de cooperao dos atores sociais e como antdoto burocratizao, ineficincia e corrupo que marcavam as polticas sociais brasileiras26. Os conselhos passam a ser entendidos, sobretudo como parte do processo de gesto das polticas sociais. Nesse contexto, os conselhos foram tendo ampliadas suas responsabilidades institucionais. O discurso da participao, portanto, lana exigncias e busca articular a democratizao do processo com a eficcia dos resultados em que a primeira aparece como condio de realizao da segunda27. Como bem argumenta Nogueira, a partir dos anos 90 passou progressivamente a predominar uma viso de sociedade civil reduzida a recurso gerencial, cooperativa e parceira, e no autnoma e voltada para a emancipao (NOGUEIRA, 2004, p. 59). Dagnino (2002) tambm partilha do argumento, identificando uma perigosa convergncia:
[...] entre o projeto participatrio, construdo ao redor da extenso da cidadania e do aprofundamento da democracia, e o projeto de um Estado mnimo que se isenta progressivamente de seu papel de garantidor de direitos. A perversidade est colocada no fato de que, apontando para direes opostas e at antagnicas, ambos os projetos requerem uma sociedade civil ativa e propositiva28.

Nesse contexto, os conselhos de polticas sociais tm sido dotados de atribuies diversas: deliberar sobre diretrizes, estratgias, atividades e operaes; expressar demandas e deliberar sobre prioridades segundo critrios de equidade; articular e mobilizar atores relevantes na defesa de direitos; acompanhar as polticas e programas; garantir a efetividade dos mecanismos pblicos de proviso, regulao ou execuo de servios; fiscalizar a execuo das aes e a aplicao dos recursos pblicos; avalizar a prestao de contas dos gestores. Tal expanso de tarefas entroniza hoje problemas ao desenvolvimento das instncias de participao popular que so os conselhos.
26 Sobre o progressivo apoio do discurso conservador prtica dos conselhos, durante a dcada de 90, ver Tatagiba, 2005. 27 Tatagiba, 2002 - grifos do autor. 28 Tatagiba, 2005.

80

O caso da Assistncia Social, em que se observa uma progressiva ampliao das responsabilidades dos conselhos paritrios desde a promulgao da Loas at a aprovao da NobSuas29, exemplifica essa ambiguidade. Estudos realizados por diversas instituies tm apontado um conjunto variado de dificuldades no funcionamento e cumprimento das responsabilidades institucionais dos conselhos, ao mesmo tempo que identificam fragilidades na expresso das demandas sociais. Estas deveriam ser solucionadas por meio da presena dos usurios cuja representao nos conselhos tem encontrado dificuldades em se concretizar, confundida com a representao das entidades assistenciais.30 Assim, de um lado teramos a progressiva ampliao de atribuies tcnicas e de outro, uma subrepresentao dos usurios e das entidades de defesa dos direitos. Cabe questionar se estaria havendo um enfraquecimento de basilares objetivos do processo participativo a ampliao da presena dos usurios, a expresso das demandas sociais, o fortalecimento do debate pblico e a transparncia e democratizao do processo deliberativo em prol da mobilizao gerencial do espao participativo. Cabe por fim ressaltar que a participao ampliada dos diversos segmentos sociais no mbito das polticas sociais tem levado a um exerccio cotidiano do conflito que pode estar sendo mascarado sob a capa de um discurso que d nfase aos aspectos cooperativos e complementares entre os diversos atores sociais e institucionais. No caso da Assistncia Social, a presena histrica nos conselhos das entidades filantrpicas de assistncia social ao lado das entidades de sade e
29 Em 2007 o CNAS identificou as seguintes responsabilidades dos conselhos municipais de assistncia social: (i) Estabelecer diretrizes e aprovar a Poltica de Assistncia Social; (ii) Acompanhar e controlar a execuo da Poltica de Assistncia Social; (iii) Acompanhar e avaliar o desempenho dos programas e projetos; (iv) Aprovar o Plano Anual de Ao de Assistncia Social; (v) Acompanhar e controlar a execuo do Plano Anual de Ao de Assistncia Social; (vi) Aprovar a proposta oramentria do Fundo de Assistncia Social; (vii) Aprovar o plano de aplicao do Fundo de Assistncia Social; (viii) Aprovar os critrios de transferncia de recursos financeiros; (ix) Acompanhar a execuo oramentria e financeira dos recursos do Fundo de Assistncia Social; (x) Aprovar o relatrio anual de gesto e o Demonstrativo Sinttico Anual da Execuo Fsica e Financeira; (xi) Normatizar as aes e regular a prestao de servios assistenciais de natureza pblica e privada; (xii) Acompanhar os resultados dos servios ofertados pela rede de Assistncia Social; (xiii) Fiscalizar os servios prestados e a aplicao dos recursos pblicos pelas entidades e organizaes de Assistncia Social; (xiv) Receber e dar encaminhamento a denuncias que digam respeito ao adequado desenvolvimento dos servios e aes da Assistncia Social e bom uso do recurso pblico; (xv) Convocar as conferncias de assistncia social. CNAS (2007). 30 Vrios trabalhos tm se dedicado a conhecer e avaliar os CMAS. Dentre eles, destacam-se: a) os estudos realizados sob demanda do CNAS: Loas + 10 (2003), e Fotografia da Assistncia Social no Brasil na Perspectiva do Suas (dezembro de 2005; e b) as auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas da Unio: Tribunal de Contas da Unio (2004) Relatrio de Avaliao de Programa Programa de Ateno Pessoa Portadora de Deficincia; Tribunal de Contas da Unio (2004 a) - Relatrio de Avaliao de Programa Projeto Agente Jovem; Tribunal de Contas da Unio (2004 b Relatrio Consolidado das Auditorias nos Conselhos de Assistncia Social.

81

de educao, tambm identificadas como entidades beneficentes de assistncia social (MESTRINER, 2001, p 292), reproduz conflitos passados que embora significativos, so encobertos sob o manto da solidariedade (MESTRINER, 2001, p 292). necessrio enfrentar esse dilema para fazer essa poltica em termos de seus resultados e da consolidao de sua esfera participativa. 6. consideraes finais Este texto teve como objetivo apresentar os termos do debate recente sobre proteo social no Brasil retomando os conceitos centrais e os temas mais expressivos dessa discusso tal como ela tem se desenvolvido nos ltimos anos. um campo difcil tanto para a reflexo como para a interveno, devido aos inmeros projetos e perspectivas que se entrelaam num terreno de impacto efetivo sobre a dinmica social e as possibilidades de melhoria das condies de vida das famlias. Nesse sentido, buscou-se tambm apontar alguns aspectos do debate sobre a pobreza e a cidadania e sua relao com a consolidao da seguridade social e da assistncia social. Procurou-se, por fim, apontar para os desafios que representam para o desenvolvimento da poltica de assistncia social, tanto o contexto de descentralizao de atribuies entre os trs entres federados como o de crescimento das responsabilidades das esferas decisrias da assistncia social. Somente a progresso do debate sobre esses temas permitir a construo de uma base slida sob a qual aprimorar o sistema de proteo social brasileiro no sentido de sua maior qualidade, efetividade e equidade.

82

referncias BiBliogrficas ALMEIDA, M. H. Federalismo e proteo social: a experincia brasileira em perspectiva comparada. So Paulo: USP, 2000. Disponvel em: <www.fflch.usp.br/dcp/docentes/almeida/federalismodef.rtf>. Acesso em: 14 maio 2009. ARRETCHE, M. Emergncia e desenvolvimento do welfare state: teorias explicativas. BIB, n. 39, p. 3-40, 1995. _____. Estado federativo e polticas sociais: determinantes da descentralizao. So Paulo: Revan, Fapesp, 2000. _____. Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia. So Paulo em Perspectiva, v. 18, n. 2, p. 17-16, 2004. BARBOSA, F.; JACCOUD, L. Levantamento sobre Conselhos Municipais na rea social. Rio de Janeiro: Disoc, Ipea, 2003. (Nota tcnica). BARROS, R.; FOGUEL, M. Focalizao dos gastos pblicos e erradicao da pobreza. In: HENRIQUES, R. (Org.). Desigualdade e pobreza no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, 2000. BOSCHETTI, I. Condio (no) salarial, seguridade social e excluso. Ser Social, n. 3, p. 83-118, 1998. _____. Seguridade social e trabalho: paradoxos das polticas de previdncia e assistncia social no Brasil. Braslia: Letras Livres, Ed. UnB, 2006. CAMARGO, J. M. Polticas sociais no Brasil: prioridades erradas, incentivos perversos. So Paulo em Perspectiva, v. 18, n. 2, p. 68-77, 2004. CARDOSO JR, J. C.; JACCOUD, L. Polticas sociais no Brasil: organizao, abrangncia e tenses da ao estatal. In: JACCOUD, L. (Org.). Questo social e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia: Ipea, p. 181-260, 2005. CASTEL, R. As metamorfoses da questo social. Petrpolis: Vozes, 1998. cap. 6. CASTRO, J. A. Mudanas nas polticas sociais do Brasil a partir da dcada de 1990. Braslia: MDS, Enap, 2007, (mimeo). CNAS. Plano de acompanhamento e fortalecimento dos Conselhos de Assistncia Social. Braslia: CNAS, 2007.
83

COHN, A. Transferncia de renda e questo social. In: VELLOSO, J. P.; ALBUQUERQUE, R. Cinco dcadas de questo social e os grandes desafios do crescimento sustentvel. Rio de Janeiro: Jos Olympo, p. 221- 248, 2005. DAGNINO, E. Sociedade civil, espaos pblicos e a construo democrtica no Brasil. In: _____. Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002. DELGADO, G.; THEODORO, M. Desenvolvimento e poltica social. In: JACCOUD, L. (Org.). Questo social e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia: Ipea, p. 409-435, 2005. _____; _____. Poltica Social: universalizao ou focalizao; subsdios para o debate. Boletim Polticas Sociais: Acompanhamento e Anlise, Braslia, Ipea, n. 7, p. 122-126, 2005. DRAIBE, S. Brasil 1980-2000: proteo e insegurana sociais em tempos difceis. Santiago: [s.n.], 2002. (mimeo). Disponvel em: <www.nepp.unicamp.br/Cadernos/Caderno65.pdf>. Acesso em: 14 maio 2009. _____. Cooperao descentralizada e reduo da pobreza. Campinas: Unicamp, Nepp, 2005. (Caderno; 66). Disponvel em: <www.nepp.unicamp. br/Cadernos/Caderno66.pdf>. Acesso em: 14 maio 2009. _____. A nova institucionalidade do sistema brasileiro de polticas sociais: os conselhos nacionais de polticas sociais. Campinas: Unicamp, Nepp, 1998. _____. AURELIANO, L. A especificidade do welfare-state brasileiro. Economia e desenvolvimento: a poltica social em tempo de crise, Braslia: Cepal, MPAS, v. 3, p. 86-179, 1988. ESPING-ANDERSEN, G. As trs economias do welfare state. Lua Nova, n. 24, set. 1991. FLEURY, S. Assistncia na Previdncia Social. In: SPOSATI, A; FALCO, M.; FLEURY, S. Os direitos (dos desassistidos) sociais. So Paulo: Cortez, 1989. _____. Estado sem cidados: seguridade social na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Fiocruz, 1994. GONH, M. da G. Conselhos gestores e participao sociopoltica. So Paulo: Cortez, 2001.
84

IPEA. Boletim Polticas Sociais: Acompanhamento e Anlise, Braslia: Ipea, n. 13, 2007. Disponvel em: <www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/ bpsociais/bps_13/BPS_13_completo.pdf>. Acesso em: 14 maio 2009. JACCOUD, L. Indigncia e pobreza: efeitos dos benefcios previdencirios, assistenciais e transferncias de renda. In: PELIANO, A. M. Desafios e perspectivas da poltica social. Braslia: Ipea, 2006. (Texto para discusso; 1.248). Disponvel em: <www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/ td_1248.pdf>. Acesso em: 14 maio 2009. _____ (Org.). Questo social e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia: Ipea, 2005. MESTRINER, M. L. O estado entre a filantropia e a assistncia social. So Paulo: Cortez, 2001. NOGUEIRA, M. A. Um estado para a sociedade civil. So Paulo: Cortez, 2004. PAOLI, M. C. Empresas e responsabilidade Social: os enredamentos da cidadania no Brasil. In: SANTOS (Org.). Democratizar a democracia. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002. PEREIRA, P. Pluralismo de bem estar ou configurao plural da poltica social sob o neoliberalismo. In: BOSCHETTI, I. et al. (Orgs.). Poltica social: alternativas ao neoliberalismo. Braslia: UnB, p. 135-160, 2004. PNUD. A democracia na Amrica Latina: rumo a uma democracia de cidads e cidados. Braslia: Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, 2004. RAICHELES, R. Esfera pblica e conselhos de assistncia social. So Paulo: Cortez, 2000. ROCHA, S. Pobreza no Brasil (afinal, de que se trata?). Rio de Janeiro: FGV, 2003. (mimeo). _____. Pobreza no Brasil: o que mudou nos ltimos 30 anos? In: VELLOSO, J. P.; ALBUQUERQUE, R. Cinco dcadas de questo social e os grandes desafios do crescimento sustentvel. Rio de Janeiro: Jos Olympio, p. 221- 248, 2005. SANTOS, W. G. Cidadania e justia. Rio de Janeiro: Campus, 1979. _____. Razes da desordem. Rio de Janeiro: Rocco, 1992. SILVA, F.; JACCOUD, L.; BEGHIN, N. Polticas sociais no Brasil: participao social, conselhos e parcerias. In: JACCOUD, L. (Org.). Questo
85

social e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia: Ipea, p. 373-408, 2005. SILVA, M.; YASBEK, M.; GIOVANNI, G. A poltica social brasileira no sculo XXI: a prevalncia dos programas de transferncia de renda. So Paulo: Cortez, 2004. SOARES et alii. Programas de transferncia de renda no Brasil: impactos sobre a desigualdade. Braslia: Ipea, 2006. (Textos para discusso; 1228). SPOSATI, A. A assistncia social e a trivializao dos padres de reproduo social. In: SPOSATI, A; FALCO, M.; FLEURY, S. Os direitos (dos desassistidos) sociais. So Paulo: Cortez, 1989. TATAGIBA, L. Os conselhos gestores e a democratizao das polticas pblicas no Brasil. In: DAGNINO, E. Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002. _____. O novo estatuto da participao no contexto do estado ps-ajuste. In: XXIX ENCONTRO DA ANPOCS, Caxambu, 2005. Anais... Caxambu: Anpocs, 2005. (mimeo). TELLES, V. Pobreza e cidadania. So Paulo: Editora 34, cap. 1 e 5, 2001. THEODORO, M. Participao social em polticas pblicas: os conselhos federais de poltica social; o caso Codefat. Braslia: Ipea, 2002. (Texto para discusso; 931). VIANNA, M. L. W. A americanizao (perversa) da seguridade social no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, Iuperj, 1998. cap. 2. _____. A emergente temtica da poltica social na bibliografia brasileira. BIB, n. 28, p. 3-41, 1989.

86

PoLticA sociAL: ALguns AsPectos reLevAntes PArA Discusso


Jorge Abraho de Castro 1

introduo Ampliar o conhecimento sobre como os governos formulam e implementam suas polticas pblicas, principalmente que opes so escolhidas, por que foram selecionadas e quais caminhos trilhados no processo de sua implementao, alm da percepo de quais as consequncias imediatas e o legado para o futuro, sem dvida uma agenda central para a gesto pblica, para a pesquisa acadmica e aplicada e para o controle social. Nesse sentido, a preocupao com o acompanhamento e a anlise da poltica social objetiva: no interessa apenas conhecer quantos so os beneficirios e os tipos de benefcios distribudos, mas tambm os gastos realizados, os mecanismos pelos quais tais despesas so financiadas, a forma de gesto realizada e como vem ocorrendo a participao da sociedade no processo de implementao. Alm disso, fundamental avaliar os avanos obtidos e os limites e obstculos vivenciados por tais polticas, em termos da proteo social e das oportunidades geradas populao. Para tratar desse assunto, este texto est organizado em cinco partes. Primeiro, apresenta-se uma rpida discusso sobre alguns aspectos das abordagens a respeito das polticas sociais. Em seguida, apresenta-se um breve histrico a respeito das polticas sociais no Brasil desde os anos 30 at o primeiro governo Lula. Na sequncia, apresentam-se os elementos conceituais necessrios para o dimensionamento do gasto social do governo federal, os resultados obtidos e a anlise de sua evoluo no perodo compreendido entre 1995 e 2005. O quarto passo trata da evoluo das fontes de financiamento dos gastos sociais para o mesmo perodo mencionado anteriormente. Por fim, so apresentadas algumas consideraes gerais sobre a poltica social.

Doutor em Economia com concentrao em Polticas Sociais pela Unicamp. Coordenador de pesquisa da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea.

87

1. aBordagens soBre a poltica social A literatura sobre a poltica social extensa e variada. As concepes em torno da ao estatal na rea social, alm de serem numerosas, no apresentam consenso conceitual. Marshal diz que: Poltica social um termo largamente usado, mas que no se presta a uma definio precisa. O sentido em que usado em qualquer contexto particular em vasta matria de convenincia ou de conveno [...] e nem uma, nem outra, explicar de que trata realmente a matria (MARSHAL, 1967). Outra concepo apresentada por um investigador politicamente de esquerda, Mishra (1987), admite que poltica social pode ser definida em termos relativamente estreitos ou largos. Nada existe de intrinsecamente certo ou errado em tais definies, na medida em que sejam apropriadas tarefa em vista. Como no existe consenso para a caracterizao de poltica social, no s pelas razes j citadas, mas tambm pelo fato de que nenhum modelo terico se isenta de apresentar problemas, a definio de um conceito nico uma tarefa, em grande medida subjetiva e, muitas vezes, impossvel. Nesse sentido, aps anlise cronolgica das principais e secundrias abordagens tericas, Coimbra conclui que
[...] sequer uma definio adequada do que poltica social existe nas principais abordagens [...], todas as abordagens tericas ao estudo da poltica social, por mais diferentes que sejam umas das outras, se igualam na adoo de definies puramente somatrias, pobres teoricamente e muito insatisfatrias metodologicamente (COIMBRA, 1987).

Por outro lado, percebe-se que, na ausncia de um conceito inequvoco de poltica social, as concepes adotadas por pesquisadores e formuladores de polticas esto tanto preocupadas com aspectos tericos como, em muitos casos, ligadas prtica concreta das polticas. Por isso grande parte das reflexes sobre a poltica social varia conjunturalmente e reflexo das condies e dos problemas sociais vigentes em cada pas, o que no significa que a discusso sobre o tema torna-se irrelevante em termos tericos. At recentemente, a literatura internacional vinha se concentrando no entendimento e na anlise da experincia europeia, em grande parte devido ao elevado grau de desenvolvimento de sua economia e aos avanos, em termos comparativos, na discusso da consolidao dos direitos sociais e dos sistemas de proteo social. Principalmente com relao ao debate sobre poltica social, este se mistura discusso dos modelos de estados de bem estar (welfare
88

State) e s vrias formas do que se entende por sistema de proteo social. Isso porque a poltica social uma ferramenta primordial utilizada pelo Estado para a maximizao do bem estar social. As vrias formas e possibilidades de implementao dessa ao levam a diferente classificao quanto ao padro de atuao governamental em questes de interesse social. Mais recentemente, o surgimento e o aprimoramento das polticas sociais latinoamericanas viabilizaram algumas importantes consideraes mais ajustadas s realidades de pases em desenvolvimento. No Brasil, embora ainda haja carncia de referncias empricas e tericas, tambm se verificou crescimento significativo de estudos e pesquisas conexos nos ltimos anos, o que demonstra aumento de interesse no debate sobre o papel do sistema de proteo social e das polticas sociais no atendimento s carncias e demandas sociais mais prementes e no combate pobreza e diminuio da desigualdade. No entanto observa-se que as polticas sociais no Brasil ainda carecem de uma tica global. Nesse sentido que se percebe a dificuldade de pensar a poltica social por meio do Estado de bem estar (welfare State) ou mesmo de discutir a validade de tal conceito para enquadrar os esquemas vigentes, pois a literatura nacional ainda bastante setorizada por polticas especficas e com predominncia, em termos metodolgicos, da anlise emprica, voltada apenas para descrever estgios alcanados ou deficincias reveladas. Portanto, a baixa densidade terica tem como determinantes a viso fragmentada da questo social e a pouca definio do campo constitutivo das polticas sociais. 2. Histrico da poltica social no Brasil2 Este captulo pretende, de forma resumida, apresentar a evoluo das polticas sociais brasileiras desde os anos 30 at o presente. Isso exigvel porque se entende que, para a compreenso do formato que assume o atual sistema de proteo social brasileiro, fundamental a compreenso de como se foi desenvolvendo historicamente a proteo social desde seus primrdios. No caso deste trabalho, partiu-se de categorias interpretativas mais gerais, no se entrando nas particularidades de cada setor que compe o sistema. Salienta-se que a constituio do sistema foi dirigida principalmente por elementos histricos particulares do pas, que esto ligados s peculiaridades
2 Este captulo, principalmente o perodo transcorrido aps a Constituio Federal de 1988, foi desenvolvido tomando como base Castro e Cardoso Jr. (2005).

89

do desenvolvimento capitalista no Brasil e mormente ao crescimento das funes estatais e correspondente complexidade de suas tarefas de regulao socioeconmicas e ao crescimento de seus quadros tcnicos e burocrticos. Essas funes estatais foram sendo incorporadas proporcionalmente s novas responsabilidades do poder pblico, em face do jogo tenso de interesses historicamente constitudos na sociedade brasileira.
2.1 poltica social de 1930 a 1964

No mbito das polticas sociais, a partir de 1930 que se assiste ao surgimento de um conjunto de leis referentes criao de rgos gestores de polticas sociais e garantia de direitos trabalhistas. Por exemplo, na sade e educao, registraram-se alguns avanos significativos, com progressiva expanso do potencial de atendimento da rede pblica e significativa centralizao dos comandos no nvel do executivo federal. Uma das caractersticas centrais daquele perodo que a ao governamental vai assumir o objetivo de conciliar uma poltica de acumulao que no exacerbasse as iniquidades sociais com uma poltica voltada para a equidade, que, longe de comprometer, at vai ajudar a acumulao. O ingresso das classes trabalhadoras no cenrio poltico se fez vivel com base, principalmente, nas prticas de cooptao, que foram estabelecidas por meio da incorporao controlada dos setores populares a um sistema econmico que se moderniza, sob o signo da excludncia social e do elitismo poltico. As polticas sociais da resultantes ocorrem em uma rede burocrtica clientelista que instrumentaliza a cooptao e potencializa a corrupo. O sistema de proteo social no perodo, como mostra Draibe (1989), permaneceu seletivo (no plano dos beneficirios), heterogneo (no plano dos benefcios) e fragmentado (nos planos institucionais e financeiros). Para Santos (1987), do ponto de vista da constituio da cidadania, antes de ater-se a um padro universalista, a insero da populao moldou-se segundo critrios de incluso e excluso seletiva. Alm do mais, a poltica social foi utilizada como recurso de poder. As consequncias desse tipo de utilizao da poltica social vo se refletir na ampliao do espao da burocracia estatal e na obstaculizao da formao de identidades coletivas por meio de partidos polticos.
90

2.2 poltica social de 1964 a 1988

As transformaes da economia e do Estado brasileiro, durante as dcadas de 60 e 70, acarretaram mudanas sensveis no que diz respeito ao processo de formao do sistema de proteo social brasileiro. O comeo da dcada de 60 foi marcado pela crise do populismo, gerada pela crise da aliana populista e pelo aguamento do conflito social. A crise desencadeada em 1964
[...] se revelou muito mais aguda que as imediatamente anteriores. Alm da crise de governo, deu lugar a uma crise do regime e ruptura do prprio pacto poltico que prevalecia desde o ps guerra. O Estado populista, resultante do compromisso da elite modernizante de trinta com os setores populares, rompeu-se com a interveno militar. O sentido mais amplo que se pode extrair do impulso original do longo processo iniciado em 64 o da reestruturao do aparelho de interveno do Estado em todos os seus nveis, do econmico ao poltico (TAVARES, 1990).

Daquele momento em diante ocorre a reestruturao das polticas sociais, com a expanso do sistema em busca de uma abrangncia nacional e, por outro lado, a montagem de um aparelho estatal centralizado. Amplia-se o grau de racionalidade na implementao dos esquemas de polticas sociais, num movimento expresso pela definio de novas fontes de financiamento e de seus princpios e mecanismos operacionais. No entanto, esse movimento no significou abandono completo do perfil anterior. Ocorre, isto sim, uma acentuao dos componentes de iniquidade do sistema, a despeito da progressiva incorporao de novos grupos sociais, como forma de legitimao de regime. Destaca-se a completa subordinao da poltica social aos imperativos da poltica econmica, e a implementao das decises ficam privativas da burocracia. Por outro lado, o Estado autoritrio tende a se relacionar com a sociedade civil por meio da cooptao de indivduos e interesses privados do sistema, excluindo a representao na relao entre Estado e sociedade. Alm disso, a proteo social estava fortemente baseada na capacidade contributiva dos trabalhadores, o que reproduz as injustias e desigualdades predominantes na sociedade. Os mecanismos corretores das desigualdades e da pobreza, geradas pelo sistema de mercado, que deveriam operar por meio das polticas sociais, foram muito frgeis. Isso porque no existia a garantia de di91

reitos sociais bsicos a todos os indivduos, indiferentemente de participarem ou no do processo de produo. Com esses aspectos e a perversa estrutura de emprego e salrios, o sistema desenvolveu um esquema assistencial para grupos especficos, que, no entanto, acabou por se dirigir a todos os indivduos. Esse esquema de aspecto suplementar passa a ator principal, substituindo precariamente os desejveis direitos sociais bsicos e reforando a dimenso clientelista do sistema. De acordo com Draibe,
[...] ao final de quase cinquenta anos de construo institucional, implementao e desenvolvimento de polticas e programas, o sistema brasileiro de proteo social mostrava, no incio dos anos 80, uma muito baixa capacidade de melhora da equidade social, incapaz de se constituir no canal apropriado para que o desenvolvimento social do pas pudesse acompanhar, de algum modo, seu desenvolvimento econmico [...]. Entre suas mais adversas caractersticas, destacam-se: (i) a fraca capacidade de incorporao social, deixando margem do progresso social um vasto contingente de excludos de todo o tipo, em especial os trabalhadores rurais e grupos urbanos pobres; (ii) seus programas, mesmo os mais universais, pouco contriburam para a reduo das acentuadas desigualdades sociais, do mesmo modo que foram praticamente nulos os seus efeitos sobre os resistentes bolses de pobreza (desigualdade e pobreza tenderam ento a se reduzir menos por impacto das polticas, antes em decorrncia das altas taxas de crescimento econmico, assalariamento e mobilidade social); (iii) no plano dos benefcios dispensados, os programas e as polticas abrigaram e reforaram privilgios, mesmo quando presididos por concepes e definies universalistas; (iv) a sua dinmica de crescimento tendeu a pautar-se por forte dissociao entre os processos de expanso quantitativa e a melhoria da qualidade dos bens e servios sociais prestados (DRAIBE, 2002).

Para o perodo que compreende a Nova Repblica, segundo Draibe (2002), as polticas sociais integraram a agenda reformista nacional sob a dupla chave da democratizao e da melhoria da sua eficcia e efetividade. Em boa medida, o acerto de contas com o autoritarismo supunha um dado reordenamento das polticas sociais que respondesse s demandas da sociedade por maior equidade ou, se quiser, pelo alargamento da democracia social. Projetada para o sistema de polticas sociais, tal demanda por reduo das desigualdades e por afirmao dos direitos sociais adquiriu as concretas conotaes de extenso da cobertura dos programas e de efetivao do uni92

versalismo das polticas, sistematicamente propostas e registradas no texto constitucional de 1988.


2.3 poltica social na constituio de 1988

A estruturao de acordos polticos que permitem a gestao de um conjunto amplo de polticas sociais no mbito do Estado muito recente no Brasil. A Constituio Federal (CF) de 1988 um decisivo marco nesse processo, tanto em possibilidades de ampliao de acesso quanto de tipos de benefcios sociais3. A partir da Constituio de 1988, as polticas sociais brasileiras tm como finalidade dar cumprimento aos objetivos fundamentais da Repblica, cono forme previsto no seu art. 3 . Assim, por intermdio da garantia dos direitos sociais, buscou-se construir uma sociedade livre, justa e solidria, erradicando a pobreza e a marginalizao, reduzindo as desigualdades sociais e regionais e promovendo o bem de todos, sem preconceitos ou quaisquer formas de discriminao. Para tanto, a Constituio combinou medidas que garantiam uma srie de direitos sociais, ampliando o acesso da populao a determinados bens e servios pblicos e garantindo a regularidade do valor dos benefcios. No o Captulo dos Direitos Individuais e Coletivos, o art. 6 estabelece como direitos a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados. A moradia foi reconhecida como direito social pela Emenda Constitucional o n 26, de 14 de fevereiro de 2000, mas ainda carece de regulamentao para afirmar-se nesse patamar. A Constituio estabeleceu ainda, no art. 7 , inciso IV, o salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender as necessidades vitais dos trabalhadores. Mais significativo foi o estabelecimento do princpio da vinculao entre salrio mnimo e o piso dos benefcios previdencirios e assistenciais permanentes. No caso da Previdncia Social, o 5 do art. 201 estabelece que nenhum beneficio que substitua o salrio de contribuio ou o rendimento do trabalho do segurado ter valor mensal inferior ao salrio mnimo. No caso da assistncia social, o inciso V do art. 203 estabelece a
3 A importncia de um comando constitucional, no que se refere s polticas sociais, pode ser avaliada pelo fato de que sua alterao exige um qurum superqualificado no Congresso Nacional, alm da aprovao por duas vezes na Cmara dos Deputados e no Senado Federal.
o

93

garantia de um salrio mnimo de beneficio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno ou t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei. Na parte da sustentabilidade de recursos, a Constituio criou principalmente o Oramento da Seguridade Social, que deveria primar pela diversidade das bases de financiamento, passando a contar com uma srie de contribuies sociais. O art. 195 da CF dispe que o financiamento ser oriundo de toda a sociedade, de forma direta e indireta, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, e de contribuies arrecadadas dos empregadores, trabalhadores e sobre as receitas de concursos de prognsticos. A CF reconheceu a importncia da rea de educao, ao aumentar a vincu4 lao de recursos federais para essa poltica5 e ao manter a contribuio social do salrio educao6. Alm disso, refletiu o esprito descentralizador do perodo, mediante o fortalecimento fiscal e financeiro de estados e municpios, e a ampliao de sua autonomia na responsabilidade de gastos em determinadas reas. Esse conjunto de inovaes, pelo alcance de seu significado, descortinava perspectivas promissoras para a existncia de polticas sociais de Estado, com garantia legal de recursos pblicos para sua implementao. Indicava que o poder pblico em uma sociedade como a brasileira passaria a exercer um papel essencial e intransfervel na produo, proviso e regulao de bens e servios, alm da defesa dos interesses coletivos e na assuno do social como verdadeiro bem pblico.
4 O inciso IV do art. 167 da Constituio Federal veda a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvada a destinao de recursos para aes e servios pblicos da sade, para a manuteno e o desenvolvimento do ensino e para a realizao de atividades da administrao tributria e a prestao de garantia s operaes de crdito por antecipao de receita. A vinculao de recursos no mbito da educao representa um caso tpico de reserva de determinado percentual arrecadado via impostos, conforme prescreve o art. 212 da Constituio Federal: A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.o A Lei n 9.424/96, em seu art. 15, estabelece a cota de 2,5% sobre a folha de pagamentos dos empregados, sendo, dos recursos arrecadados, 40% realizados pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), e os 60% restantes feitos pelo Sistema de Manuteno do Ensino (SME), o que representa a forma de arrecadao mais o usada pelas empresas. Alm disso, a Lei n 9.766/98, em seu art. 6, prev a possibilidade de aplicao desses recursos no mercado financeiro, cujos rendimentos transformam-se em recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE).

94

Tanto que, como afirmam Mdici & Maciel,


[...] a Constituio de 1988, ao fixar regras para pagamento, reajuste e valor dos benefcios, procurou compensar a deplorvel situao em que se encontravam os segurados inativos da previdncia social. Os impactos nesse sentido foram imediatos. Entre 1988 e 1990, os gastos da previdncia passaram de US$ 22,7 bilhes para US$ 27,4 bilhes. Esse crescimento, ainda que tenha diminudo em 1991 e 1992, tendia a se acelerar nos anos seguintes, at que se completasse o processo de implantao dos dispositivos constitucionais (MDICI; MACIEL, 1995).

Pode-se dizer tambm que a Constituio, ao ampliar a vinculao a certas fontes de financiamento, mantm o ritmo de crescimento dos gastos na rea de educao que havia iniciado na segunda metade dos anos 80,
[...] quando foi elaborada legislao que estabelecia a vinculao dos gastos em educao, fixando-os como uma porcentagem da arrecadao. A partir da, os gastos em educao praticamente mudaram de patamar, entre 1985 e 1986, passando de US$ 14,7 bilhes para US$ 19,7 bilhes, situandose em nveis prximos a esse valor at 1990. Embora todos os nveis de governo tenham contribudo para a elevao do gasto em educao, podese dizer que o maior crescimento relativo deve-se aos gastos da Unio. A participao dessa esfera no gasto pblico em educao passou de 29,5% para 34,3% do total, entre 1980 e 1990. Os estados reduziram sua participao de 53% para 48%, e os municpios aumentaram-na ligeiramente, passando de 17% para 18% (MDICI, 1995).

A Constituio de 1988, refletindo os anseios por maior descentralizao, produziu um novo arranjo das relaes federativas. A redefinio de funes e de poderes de deciso entre as unidades federadas, que envolveu transferncias de recursos da Unio para estados e municpios, trouxe fortes consequncias para a dinmica do gasto social brasileiro no decorrer dos anos 90. No tocante s receitas, a Constituio aprofunda o movimento de descentralizao que j se vinha configurando desde o incio da dcada de 80. Redistribuiu competncias tributrias entre as esferas governamentais, beneficiando os estados e principalmente os municpios, alm de ampliar transferncias constitucionais, que alteraram a repartio da arrecadao tributria em favor dessas esferas. Com isso, aumentou a capacidade de financiamento dos gastos pblicos desses entes federados, o que podia significar menor dependncia em relao Unio na cobertura das polticas sociais. Alm disso, a Constituio manteve
95

os percentuais da receita de impostos vinculados rea da educao para estados e municpios. Se, por um lado, a Constituio fez com clareza a distribuio das receitas entre os entes federados, por outro lado no tratou adequadamente da distribuio de responsabilidades relativas aos encargos sociais entre esses mesmos entes, submetendo legislao ordinria os pontos mais polmicos. Esse processo gerou desequilbrios e controvrsias que iriam perdurar durante toda a dcada de 90. As reaes logo se fizeram notar: alguns analistas viram nesse movimento um aumento do grau de rigidez oramentria, uma vez que foram definidas maiores vinculaes de receitas, incremento das despesas de carter obrigatrio e maiores transferncias constitucionais a estados e municpios. Com isso, grande parte da receita do governo federal ficaria comprometida, e a alocao de recursos para atender outras e/ou novas prioridades ficaria restringida. Argumentava-se ainda que qualquer ampliao do esforo para aumentar a arrecadao no necessariamente ajudaria no equilbrio oramentrio e no controle do dficit pblico, dado que grande parte desses recursos adicionais j teria destinao definida salvo o caso de recursos adicionais oriundos da criao de novos impostos.
2.4 poltica social na gesto fernando collor de mello (1990-1992)

No momento seguinte Constituio, vai ocorrer a rearticulao do bloco conservador, que se torna ainda mais forte no comeo dos anos 90 com a vitria de Fernando Collor. A sua gesto foi marcada pela implantao de polticas pblicas que geraram grave desorganizao financeira no pas, assim como pela ampla abertura da economia nacional ao mercado internacional. No campo social, a gesto Collor foi caracterizada pelo objetivo de obstruo dos novos direitos sociais que haviam sido inscritos na Constituio de 1988, aproveitando-se para isso da tramitao da legislao complementar que consolidaria os preceitos constitucionais. Para tanto, de acordo com Fagnani (1999), foram efetuadas vrias manobras polticas e administrativas como: o simples descumprimento das regras estabelecidas pela Constituio; o veto integral aos projetos de lei aprovados pelo Congresso; a desconsiderao dos prazos constitucionais estabelecidos para o encaminhamento dos projetos de legislao complementar de responsabilidade do Executivo; a interpretao
96

espria dos dispositivos legais; e a descaracterizao das propostas por meio do veto parcial a dispositivos essenciais. A seguridade social foi um dos focos privilegiados dessa nova investida conservadora. Na previdncia social, houve, em primeiro lugar, uma tentativa de desvincular os benefcios previdencirios do valor do salrio mnimo, contrariando o art. 58 do Ato das Disposies Transitrias (ADCT). Apesar das idas e vindas, a lei que regulamentava o Plano de Organizao e Custeio da Seguridade Social foi aprovada, introduzindo profundas distores na base de financiamento da seguridade, pois, ao invs de ampliar o comprometimento fiscal da Unio com a seguridade, deslocou-se recursos da seguridade para financiar encargos tpicos do oramento fiscal, como o so os Encargos Previdencirios da Unio (EPU). Outro alvo privilegiado do ataque conservador foi o Sistema nico de Sade (SUS), que teve sua estrutura de financiamento atingida seriamente com o veto presidencial a 25 itens da Lei Orgnica da Sade, a maior parte concentrada nos esquemas de financiamento (FAGNANI, 1999). Mdici & Maciel (1995) mostram que
[...] entre 1990 e 1992, os gastos em sade foram significativamente reduzidos. Tomando-se por base os gastos do governo federal, observa-se que eles apresentaram uma queda de 30,5%, passando de US$ 11,1 bilhes para US$ 7,7 bilhes. A desagregao dos dados de estados e municpios para 1992 no suficiente para avaliar o impacto da crise nos gastos pblicos em sade nessas instncias. Sabe-se, no entanto, que as transferncias federais, cuja participao expressiva nos gastos locais em sade, tambm apresentaram quedas substanciais. As transferncias federais a estados passaram de US$ 2,9 bilhes para US$ 237 milhes (MDICI; MACIEL, 1995).

Os dados apresentados por Mdici mostram que o gasto social do governo federal no perodo Collor cai a valores inferiores queles verificados antes da Constituio: gastos que j tinham atingido cerca de US$ 50,0 bilhes caem para apenas US$ 43,0 bilhes em 1992. Para Oliveira,
[...] durante a administrao Collor, os gastos sociais reduziram-se sensivelmente, como parte integrante da estratgia implementada para a realizao de um ajuste fiscal, visando viabilizar o processo de estabilizao, sem que maiores esforos tenham sido desenvolvidos no sentido de aumentar sua eficincia e equidade e adequar a ao governamental, nessa rea, s novas demandas das polticas sociais. Na prtica, a reduo dos recursos destina-

97

dos cobertura dessas demandas, principalmente por parte do governo federal, continuou avanando de forma descoordenada no processo de descentralizao de encargos para as esferas subnacionais, sobrecarregando suas finanas e modificando, gradativamente, a equao da responsabilidade pelo financiamento e execuo do gasto entre as unidades da federao, com prejuzos para seu desempenho (OLIVEIRA, 1999).

O impeachment de Collor truncou temporariamente esse processo de desconstruo, mas deixou como herana, na rea social, um conjunto de programas e polticas caracterizados pelos traos de fragmentao, clientelismo, centralizao dos recursos em nvel federal e com baixo poder de combate pobreza e desigualdade.
2.5 poltica social na gesto itamar franco (1993-1994)

No final de 92, Itamar Franco assume o governo em delicado contexto polticoinstitucional, decorrente do impeachment do ento presidente Fernando Collor de Mello. Apesar da base poltica frgil e do curto mandato que lhe restava, na parte social retoma-se-, em parte, o processo de reformas que esteve interditado. De fato, foi no governo Itamar que se comeou efetivamente a montar e a aplicar a legislao social infraconstitucional, formada por um conjunto de leis orgnicas da Previdncia Social, da Assistncia Social, da Funo Social da Propriedade Fundiria , alm de se estabelecerem discusses e compromissos assumidos em torno da educao bsica. Esse conjunto de polticas constitui o ncleo central da poltica social brasileira, fundamentada em direitos de cidadania e de trabalho. Ademais, o governo Itamar trouxe para a agenda social a questo da fome e da misria, dando uma dimenso poltica questo e procurando discutir as responsabilidades envolvidas em sua soluo. De expressivo impacto social foi a implementao, naquele governo, da nova legislao da previdncia rural. A expanso extraordinria da cobertura iniciou-se em 1992 e teve fim em 1994, quando o aumento da quantidade de benefcios rurais passou a ser determinado principalmente por fatores demogrficos e administrativos. A extenso da cobertura naquele perodo foi de 2,4 milhes de benefcios, comeando com 4,1 milhes em 1992 e chegando a 6,5 milhes em 1994. Contudo, em 1993, eclodiu a crise no financiamento da sade, quando restries fiscais, aliadas ao aumento das despesas da previdncia social, fi98

zeram com que parcela de recursos originrios da contribuio de empregados e empregadores sobre a folha de salrios, tradicionalmente utilizados para compor o financiamento da rea, deixasse de ser repassada ao Ministrio da Sade. Em razo desses problemas, o ministrio teve de recorrer utilizao de emprstimos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Diante das dificuldades de financiamento do SUS, comearam a surgir, no mbito do Legislativo, diversas propostas para dar maior estabilidade ao financiamento da sade. Uma soluo emergencial foi a criao da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) em 1996, constantemente prorrogada, deixando de ser, em 2002, uma contribuio exclusiva para a sade, embora ao SUS ainda se destinasse a sua maior parcela. No campo econmico, o governo Itamar Franco segue a tendncia das polticas macroeconmicas dos anos 90. Fernando Henrique Cardoso, j no posto de Ministro da Fazenda, sinalizava que se buscaria aproveitar a grande disponibilidade de financiamento externo para reduzir a inflao, prosseguir-se-ia a abertura comercial e financeira da economia e tentar-seia manter o processo de privatizao iniciado no perodo anterior. De acordo com Sampaio & Andrei (1998), chama a ateno, no perodo Itamar, a diluio das resistncias, pelas elites, agenda liberal, reflexo da postura menos voluntarista do governo em comparao com o perodo Collor e da incipiente retomada do crescimento econmico que ento se observava. Porm, ao mesmo tempo, salta aos olhos, persistiram graves dificuldades para encaminhar uma parcela das reformas preconizadas por essa agenda. Especificamente: pouco avanaram de fato, at hoje as reformas do Estado (fiscal, administrativa e previdenciria), que tm de passar por um crivo poltico direto no Congresso, forte indcio de que os impasses da Federao seguiram sem resposta. Boa parte das tenses sociais e dos conflitos polticos associados, inerentes implementao da agenda liberal, foi assim legada prxima gesto, que teria de haver-se tambm com os riscos econmicos da estratgia de estabilizao introduzida no perodo Itamar em especial os riscos de desestruturar setores produtivos, de fragilizar o sistema financeiro e as contas externas e de acirrar as tenses entre as unidades da Federao. Para a rea social, essa estratgia introduzia a compreenso de que as vinculaes eram obstculo significativo busca do equilbrio oramentrio e ao ajuste fiscal A opo deveria ser a de dotar de maior flexibilidade o processo de alocao de receitas pblicas. Nesse sentido, prope-se em 1994, j com
99

a coordenao econmica nas mos de Fernando Henrique Cardoso (FHC), entre as medidas que conformaram a estratgia de estabilizao da economia brasileira adotada com o Plano Real, a instituio do Fundo Social de Emergncia (FSE). Procurou-se, dessa forma, aliviar o alto grau de vinculao, objetivando conter despesas e permitir maior flexibilidade operacional. Apesar dos objetivos declarados do FSE, os resultados no foram satisfatrios para a poltica social. Algumas reas perderam recursos, principalmente a educao e as polticas de apoio ao trabalhador, financiadas pelo FAT. Alm disso, o FSE prejudicou os estados e municpios, levando-os cada vez mais dependncia poltico-financeira do governo federal via repasses voluntrios de recursos. Ademais, no se conseguiu resolver o problema do dficit pblico, que, em ltima anlise, havia justificado a sua criao. Acontece que esse problema no estava associado, simplesmente, ao aumento do nvel das despesas de custeio da administrao federal. Ele era tambm, e principalmente, resultado direto da poltica econmica praticada pelo governo
2.6 poltica social na gesto fernando Henrique cardoso (1995-2002)

O perodo do governo FHC compreende dois mandatos. A primeira gesto vai de 1995 a 1998; e a segunda inicia-se em 1999 e se estende at 2002. A primeira gesto corresponde ao perodo da implementao do Real e vai at o momento de sua crise. A etapa seguinte corresponde ao perodo de administrao da crise. No primeiro perodo, o governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) caracterizou-se, sobretudo, pela tensa conciliao dos objetivos macroeconmicos da estabilizao com as metas de reformas sociais voltadas para a melhoria da eficincia das polticas pblicas. Os problemas de agravamento da crise fiscal do Estado, comuns em todo o mundo na dcada de 90, foram entendidos como causados por gastos pblicos sociais significativos, gestados de forma excessiva e desperdiadora de recursos. Dessa maneira, uma srie de reformas para as polticas sociais foi concebida, e algumas delas efetivamente implementadas. Como pode ser constatado por meio dos discursos e das campanhas para as eleies presidenciais de 1994 e 1998, os males dos programas sociais foram identificados, de forma geral, com a falta de planejamento e coordenao, com as superposies de competncias entre os entes da Federao, a inde100

finio de prioridades, a pouca capacidade redistributiva das polticas sociais e com a carncia de critrios transparentes para a alocao de recursos e de mecanismos de fiscalizao e controle mais modernos. De acordo com Draibe (2001), para a correo de rumos previu-se avanar nos processos de descentralizao, focalizao e estabelecimento de parcerias com o setor privado, lucrativo ou no. No entanto, apesar do discurso de reformas7, o governo FHC teve de dar sequncia poltica de direitos sociais bsicos, com algumas restries, principalmente no campo agrrio. Recuou-se, ainda no campo previdencirio com a o Emenda Constitucional n 20/98, mas avanou-se na ampliao do acesso ao ensino fundamental com o Fundef. A partir de 2000, o sistema de financiamento da sade ganhou maior estabilidade com a aprovao da Emenda Conso titucional n 29, que estabelece patamares mnimos de aplicao de recursos da Unio, estados e municpios na manuteno do Sistema nico de Sade. Por outro lado, o FSE, que havia sido aprovado para vigorar por dois anos (1994 e 1995), foi renovado e renomeado para Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), vigorando de 1996 a 1999. A verso desse tipo de estratgia de desvinculao de recursos tambm foi mantida para os anos de 2000 a 2002, com a Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), que desvincula de rgos, fundos ou despesas do governo 20% da arrecadao de impostos e contribuies da Unio. Essa nova medida determina que no haver reduo na base de clculo para as transferncias de recursos para estados, o Distrito Federal e municpios, bem como para fundos constitucionais do Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Para a reeleio, de maneira geral, o presidente FHC reafirmou os mesmos princpios, apresentando o programa Avana Brasil como nova aposta no rumo de desenvolvimento j traado. Isso pode ser observado pelos principais objetivos declarados durante a campanha presidencial para o segundo mandato: consolidar a estabilidade econmica; promover o crescimento econmico sustentado e a gerao de empregos e oportunidades de renda; combater a fome, a pobreza, a excluso e melhorar a distribuio de renda; consolidar e aprofundar a democracia e promover os direitos humanos. O projeto principal permanecia buscar a justia social por meio do slogan a incluso dos excludos. Pode-se afirmar que, para o segundo mandato, foram reafirmados os compromissos anteriores.
7 Por exemplo, na Previdncia Social o governo queria reformar o sistema com vista a imprimir-lhe sustentabilidade financeira, centrado conscientemente na diminuio das despesas.

101

No entanto o incio do segundo mandato ocorre em meio a crise externa do balano de pagamentos, que respondida, no plano interno, com profundo ajuste fiscal monitorado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), que focaliza a necessidade de restrio, principalmente dos gastos sociais. Mas as salvaguardas jurdicas do sistema de Seguridade Social, da vinculao de impostos educao e, depois de 2000, da vinculao da sade, protegem o gasto pblico vinculado a direitos sociais, impedindo que esse gasto sucumbisse ao ajustamento recessivo. A desacelerao no crescimento dos gastos8 poderia ter sido muito mais intensa, diga-se de passagem, se no fosse o formato destes sistemas Regime Geral da Previdncia, SUS, Segurodesemprego, Ensino Fundamental, Benefcios de Prestao Continuada (BPC) da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) etc., que gozam da proteo e da segurana jurdica contra cortes oramentrios. Contaram com recursos vinculados de impostos e das contribuies sociais e tiveram no princpio do salrio mnimo como piso dos benefcios uma barreira protetora contra a tesoura dos cortes de gastos, para gerar o supervit fiscal acertado com o FMI. Mediante o ataque dos defensores da poltica econmica de ajuste fiscal, esses sistemas da poltica social sofreram perdas e no puderam avanar em qualidade e na ampliao do escopo de benefcios, mas no sofreram tanto quanto outros programas de iniciativa do governo como a reforma agrria, os investimentos em infraestrutura social, tais como: saneamento bsico, rede hospitalar, universidades etc. , que foram fortemente sacrificados no segundo mandato.
2.7 poltica social na gesto luiz incio lula da silva

O governo Lula, logo em seu incio, reconheceu que eram inmeros os problemas sociais a serem enfrentados pela sociedade brasileira. Entre os desafios merecem especial ateno: o combate fome e misria, o combate ao racismo e s desigualdades raciais, a preservao e o aprofundamento dos avanos na rea de sade e de assistncia social, o crescimento da taxa de cobertura da previdncia social, maior integrao entre as polticas de desenvolvimento e de mercado de trabalho, a implementao de uma efetiva poltica de desenvolvimento urbano e a contnua melhoria da qualidade do ensino.
8 De acordo com Castro et al. (2003), houve uma quebra da tendncia ampliao dos gastos, com decrescimento real dos gastos sociais do governo federal em cerca de 4%, quando comparados os gastos de 1999 com os de 1998. Da em diante o gasto no consegue se recuperar durante todo o perodo, tanto que o gasto social em termos reais, em 2002, correspondeu a apenas 95% daquele valor verificado em 1998.

102

Com o intuito de enfrentar esses desafios, o governo do presidente Lula desencadeou, em seu incio, uma srie de medidas polticoadministrativas, que podem ser agrupadas da seguinte forma: 1) estruturao de novas polticas ancoradas em novas instituies, tais como a poltica nacional de segurana alimentar e nutricional, que tem por objetivo central o combate fome, coordenada pelo Ministrio Extraordinrio da Segurana Alimentar (Mesa); a poltica de promoo da igualdade racial, que visa ao combate ao racismo e s iniquidades raciais, coordenada pela Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir); a poltica de promoo da igualdade de gnero, impulsionada pela Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres; e a poltica integrada de desenvolvimento urbano, que busca assegurar oportunidades de acesso moradia digna, terra urbanizada, gua potvel, ao ambiente saudvel e mobilidade sustentvel com segurana no trnsito, coordenada pelo Ministrio das Cidades; 2) racionalizao de recursos pblicos por meio, por exemplo, da unificao dos programas de transferncia de renda; 3) multiplicao de fruns democrticos de deliberao coletiva, tais como a convocao, de forma indita, de conferncias nacionais (i.e., cidades, segurana alimentar), a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, o Frum Nacional do Trabalho e os Fruns Estaduais para debater o Plano Plurianual (PPA) 2004/2007 de governo; e 4) promoo de reformas estruturais, iniciando-se pelas previdenciria e tributria. Apesar dessas intenes no campo das polticas sociais, observou-se logo no incio do governo um acanhamento, em razo principalmente de restries oramentrias, devido manuteno da estratgia de gerao de supervit fiscal. Alm disso, o novo governo encampou as propostas de reforma previdenciria e tributria oriundas da agenda anterior. Nas discusses em torno da reforma tributria, foi aventada a adoo de mecanismos que poderiam reduzir a base de clculo sobre a qual incidem as vinculaes constitucionais para a educao e a sade, algo como uma Desvinculao de Recursos para os Estados (DRE), de cerca de 20% de suas receitas. Isso colocou sob alerta os segmentos organizados da rea de educao e sade, que conseguiram barrar tal proposta, percebendo o risco que essa desvinculao representaria para os direitos em educao e sade. No entanto o governo federal conseguiu manter o que efetivamente mais lhe interessava na reforma tributria, que era a desvinculao de recursos na esfera federal, a DRU, at 2007.
103

Em sentido contrrio e, em grande medida, devido aos cortes de recursos que se vm verificando no decorrer da dcada, em algumas reas sociais, observa-se que, mediante a ao de atores sociais de cada rea social, tem surgido proposta de ampliao das vinculaes para reas como cultura e direitos humanos. At mesmo no prprio Executivo federal, h iniciativas nesse sentido, como a proposta do Ministrio da Educao (MEC) de ampliao da subvinculao prevista para a educao, que permitiu a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb), em lugar do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef ). 3. poltica social e o gasto pBlico9 O primeiro e fundamental passo para se efetuar o dimensionamento e a anlise dos gastos sociais consiste na adoo de um conceito organizador do que ser entendido por polticas sociais. Essa tarefa mais complicada do que parece primeira vista, considerando a complexidade da malha formada pelas instituies governamentais, seus respectivos mbitos de atuao e o aparato jurdico que d suporte estruturao das polticas pblicas. Um sistema de proteo social apresenta complexos esquemas de distribuio e redistribuio de renda, aplicando significativas parcelas do PIB em aes e programas sociais. Mediante uma intrincada rede de tributos, de transferncias e de proviso de bens e servios, recursos so distribudos e redistribudos em mltiplos sentidos, entre ricos e pobres, entre jovens e idosos, entre famlias com e sem crianas, entre saudveis e doentes. Em sua trajetria histrica, cada sociedade incorpora o reconhecimento de determinados riscos sociais e igualdades desejveis, exigindo que o Estado assuma a responsabilidade pela sua defesa e proteo. Tais processos constituem, em cada pas, sistemas de proteo social com maior ou menor abrangncia, mas dinmicos, estando na maior parte do tempo em construo ou em reforma. Compreende-se, a partir da, por que elaborar uma definio de poltica social uma tarefa complexa. Na literatura sobre o assunto, so to diversas as interpretaes quanto so as abordagens tericas dos autores. Adotar-se- aqui o entendimento da poltica social como composta por um conjunto de programas e aes do Estado,
9 Este captulo foi desenvolvido apoiando-se em Castro et al. (2007).

104

com o objetivo de atender s necessidades e aos direitos sociais que afetam vrios dos elementos componentes das condies bsicas de vida da populao, inclusive aqueles que dizem respeito pobreza e desigualdade. Em sentido mais amplo, pode-se dizer que uma poltica social busca: 1) atender s demandas por maior igualdade seja de oportunidade ou de resultados entre os indivduos e/ou grupos sociais; e 2) promover a solidariedade social mediante a garantia de segurana ao indivduo em determinadas situaes de dependncia, ou vulnerabilidade, entre as quais se podem citar: a) incapacidade de ganhar a vida por conta prpria em decorrncia de fatores externos, que independem da vontade individual; b) vulnerabilidade devido ao ciclo vital do ser humano crianas e idosos, por exemplo; e c) situaes de risco, como em caso de acidentes invalidez por acidente etc. A tarefa de mensurar e analisar os gastos sociais implica o compromisso com um levantamento de dados e informaes que possa transcender a intrincada e opaca contabilidade pblica e a j mencionada complexidade da rede de instituies governamentais. H de se tentar revelar os fins almejados pelas polticas sociais e pelo seu respectivo dispndio de tal modo o mais claro e direto possvel que permita adequada comunicao com os objetivos pretendidos e defendidos pela sociedade, dilogo com os estudos e as pesquisas existentes e tambm manter certa comparabilidade das informaes e dos registros com aqueles gerados em outros pases10. Uma definio mais ampla de gasto social incluiria tanto as atividades do setor pblico quanto as levadas a cabo pelo setor privado da economia, compreendendo estas o emprego de recursos prprios das famlias, empresas privadas e organizaes no governamentais. Para estudar especificamente a atuao do Estado, aplica-se o conceito de Gasto Pblico Social (GPS), que compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor pblico no atendimento de demandas sociais e corresponde ao custo de bens e servios inclusive bens de capital e transferncias, sem deduzir o valor de recuperao depreciao e amortizao dos investimentos em estoque, ou recuperao do principal de emprstimos anteriormente concedidos. Os dispndios diretamente efetuados pelo governo federal bem
10 importante lembrar que a estrutura federativa do Brasil deve ser levada em conta todo o tempo. A anlise sobre a atuao da Unio pode originar concluses equivocadas se no forem devidamente delimitadas as suas fronteiras com a atuao das outras esferas de governo.

105

como a transferncia negociada de recursos a outros nveis de governo estadual e municipal ou a instituies privadas, referentes a programas e aes desenvolvidos nas reas de atuao sociais, so denominados de Gasto Social Federal (GSF). Na metodologia utilizada nos dados apresentados, central a idia de rea de atuao como conceito que orienta o agrupamento das despesas de carter social, segundo um critrio de objetivo ou finalidade dos gastos. um esforo de promover a melhor aproximao possvel da destinao efetiva dos dispndios populao beneficiria. Esse conceito no se enquadra nas classificaes funcionais ou institucionais geralmente utilizadas em estudos sobre os dispndios do governo federal; a forma de agregao do gasto pblico vai alm de mero registro de despesas por rgo setorial critrio institucional , bem como de simples levantamento de despesas por funes ou programas enfoque funcional programtico. A diviso do GSF por reas de atuao procura alocar as aes sociais em grupos diferenciados de acordo com o atendimento s necessidades e aos direitos sociais prevalecentes nas disposies jurdicoinstitucionais de cada pas e, tambm, procura facilitar a leitura e a compreenso dos rumos das polticas sociais adotadas. Para fins deste trabalho, as reas foram denominadas de: previdncia social; benefcios a servidores da Unio; proteo ao trabalhador; organizao agrria; habitao e urbanismo; assistncia social; alimentao e nutrio; sade; educao; cultura; e saneamento bsico. O detalhamento da abrangncia de cada rea e os seus principais programas e aes constam no Quadro 1, a seguir. A organizao dessas reas se baseou na descrio programtica examinada em cada unidade oramentria e, no patamar mais analtico da classificao funcional programtica, na descrio do subttulo ou projeto/atividade (denominada de ao na nova classificao oramentria). Salienta-se que a anlise do trabalho procura cobrir tanto as aes sociais da administrao direta quanto aquelas desenvolvidas e executadas por rgos da administrao indireta que dispem de recursos prprios. Assim, evitou-se a perda de informaes das entidades com atuao social descentralizada da administrao. Para mais detalhes, consultar a metodologia desenvolvida pela equipe responsvel pelo Acompanhamento e Anlise dos Gastos Sociais da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea11.
11 A esse respeito, ver (FERNANDES et al.,1998; CASTRO et al., 2002, 2006).

106

Quadro 1: abrangncia da poltica social do governo federal, por reas de atuao e


principais programas/aes

reas de Atuao
1. Previdncia Social

Principais Programas/aes
Previdncia Social Bsica (Regime Geral de Previdncia Social) Pagamento de Aposentadorias, Penses e AuxliosDoena Previdncia de Inativos e Pensionistas da Unio (Regime Jurdico nico) Assistncia Mdica e Odontolgica aos Servidores Auxlio Alimentao/refeio e transporte; Qualificao Social e Profissional do Trabalhador Integrao das Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda Segurodesemprego Abono Salarial PIS/Pasep Apoio ao pequeno produtor rural Reforma Agrria assentamentos sustentveis para trabalhadores rurais Transferncia de Renda com Condicionalidades Bolsa Famlia Proteo Social Pessoa Portadora de Deficincia (RMV e BPC/Loas) Proteo Social Pessoa Idosa (RMV e BPC/Loas) Erradicao do Trabalho Infantil Apoio Alimentao Escolar na Educao Bsica Aquisio de Alimentos Provenientes da Agricultura Familiar Ateno Bsica em Sade Ateno Hospitalar e Ambulatorial no Sistema nico de Sade Vigilncia Epidemiolgica e Controle de Doenas Transmissveis Vigilncia, Preveno e Ateno em HIV/Aids e outras Doenas Sexualmente Transmissveis Erradicao do analfabetismo Educao infantil Ensino fundamental Ensino mdio Ensino superior (graduao e ps-graduao) Ensino profissionalizante Educao de Jovens e Adultos (EJA)
continua

2. Benefcios a Servidores Pblicos Federais

3. Emprego e Proteo ao Trabalhador

4. Desenvolvimento Agrrio

5. Assistncia Social

6. Alimentao e Nutrio 7. Sade

8. Educao

107

Quadro i continuao

9. Cultura

Etnodesenvolvimento das Sociedades Indgenas Produo e Difuso Cultural Preservao do Patrimnio Histrico Infraestrutura Urbana Morar Melhor e Nosso Bairro Saneamento Bsico e Saneamento Vida Pr-gua Infraestrutura e outros

10. Habitao e Urbanismo 11. Saneamento e Meio Ambiente


fonte: disoc/ipea, sof/loa e ppa.

3.1 resultados em termos de gasto para o governo federal

O resultado da utilizao dos conceitos anteriores para se efetuar o dimensionamento do gasto social apresentado na Tabela 1. Os valores apresentados 12 esto deflacionados ms a ms, em relao a dezembro de 2005, pelo IPCA . O valor corrigido permite ter uma idia da evoluo do gasto descontando-se os valores que representam apenas correo e manuteno do poder de compra do gasto efetuado
Tabela 1: gasto social federal e reas de atuao, em valor constante: 1995-2005 rea de atuao
Alimentao e Nutrio Assistncia Social Benefcios a Servidores Pub. Federais Cultura Desenvolv. Agrrio Educao
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Valores1 constantes1 (R$ bilhes)


1,7 1,0 1,5 1,9 2,0 2,0 1,9 1,7 1,8 1,5 1,7

1,3

1,5

3,0

4,3

5,2

7,5

9,5

1,3

13,4

16,5

18,8

39,6

38,0

40,7

43,2

44,9

46,4

50,2

39,6

48,7

50,5

51,8

0,4 2,4

0,4 2,2

0,4 3,7

0,3 3,6

0,4 2,9

0,4 2,8

0,5 2,9

0,4 2,4

0,4 2,1

0,5 2,9

0,6 3,9

15,2

13,3

12,8

13,9

14,1

16,3

15,9

15,2

14,4

15,9

17,4

continua

12 O processo de correo de valores nominais de uma srie temporal justificado pela necessidade de minimizar os efeitos da flutuao do nvel de preos. Em outras palavras, para se avaliar o crescimento real de uma srie de dados financeiros, necessrio descontar a parte da variao que decorre basicamente da mudana generalizada dos preos (inflao).

108

tabela i continuao Emprego e Defesa do Trabalhador Habitao e Urbanismo Previdncia Social Saneamento Bsico Sade Total
8,5 9,3 9,2 10,3 9,5 9,8 10,9 8,5 11,3 11,9 13,4

1,8

2,8

7,8

5,8

4,7

8,1

6,1

1,8

6,0

6,5

8,7

79,7

87,4

89,5

101,3

104,5

108,5

116,4

79,7

132,8

145,1

158,4

0,5

1,3

2,1

3,1

1,8

2,1

4,3

0,5

0,7

1,2

1,8

28,7 179,8

25,2 182,4

29,0 199,6

27,7 215,2

30,5 220,4

31,8 235,7

33,0 251,7

28,7 261,2

32,2 263,8

35,4 288,0

35,9 312,4

Valor percentual de cada rea de atuao no GSF (%) Alimentao e Nutrio Assistncia Social Benefcios a Serv. Pblicos Federais Cultura Desenvolv. Agrrio Educao Emprego e Defesa do Trabalhador Habitao e Urbanismo Previdncia Social Saneamento Bsico Sade Total 1% 1% 22% 1% 1% 21% 1% 1% 20% 1% 2% 20% 1% 2% 20% 1% 3% 20% 1% 4% 20% 1% 5% 20% 1% 5% 18% 1% 6% 18% 1% 6% 17%

0% 1% 8% 5%

0% 1% 7% 5%

0% 2% 6% 5%

0% 2% 6% 5%

0% 1% 6% 4%

0% 1% 7% 4%

0% 1% 6% 4%

0% 1% 6% 4%

0% 1% 5% 4%

0% 1% 6% 4%

0% 1% 6% 4%

1% 44% 0% 16% 100%

2% 48% 1% 14% 100%

4% 45% 1% 15% 100%

3% 47% 1% 13% 100%

2% 47% 1% 14% 100%

3% 46% 1% 14% 100%

2% 46% 2% 13% 100%

3% 47% 1% 13% 100%

2% 50% 0% 12% 100%

2% 50% 0% 12% 100%

3% 51% 1% 14% 100%

fonte: disoc/ipea Nota ( 1) valores deflacionados ms a ms, para dezembro de 2005, pelo IPCA

109

Os dados apresentados na tabela demonstram a elevao permanente dos gastos, considerando-se os valores corrigidos. O Gasto Social Federal (GSF) saiu de R$ 179,8 bilhes, em 1995, para R$ 312,4 bilhes, em 2005, o que significou que, em 11 anos, o gasto cresceu, em termos reais, cerca de 74% (ver Grfico 1), agregando algo em torno de R$ 11 bilhes ao ano para as polticas sociais. No entanto esse crescimento no ocorreu de forma constante. Houve anos em que os aumentos giraram em torno de 9,4%, e outros em que alcanaram apenas 1,5%.
Grfico 1: variao anual real do gsf 1995-2005

fonte: disoc/ ipea e iBge

Alm disso, os valores no se mostram sempre crescentes ou estveis quando so analisados de forma desagregada por reas de atuao visto que ocorrem movimentos, muitas vezes irregulares em cada rea (ver Tabela 1). Essa dinmica est relacionada principalmente configurao poltica e institucional que se molda em cada rea da poltica social e que, a depender da luta poltica que travada em seu prprio sistema e no entorno econmico, define limites nas opes de ao governamental. Tomando-se o volume de recursos, apresentado na tabela anterior, que foi aplicado a cada ano pelo governo federal nas polticas sociais e construindo o Grfico 2, para facilidade de exposio, observa-se que o ncleo da poltica social federal foi permanentemente localizado ao longo do tempo nas seguintes reas de atuao: previdncia social; benefcios a servidores; sade; assistncia

110

social; educao; e emprego e defesa do trabalhador. Juntas, essas seis reas absorvem algo em torno de 95,0% do GSF no perodo de 1995 a 2005. J a participao de cada uma dessas reas de atuao no montante do gasto social modifica-se durante o perodo, como pode ser observado no grfico a seguir.
Grfico 2: participao dos gastos das reas de atuao no gsf, em % 1995-2005

fonte: disoc/ipea

Houve, de fato, como se pode observar no grfico, alterao expressiva na participao relativa de cada rea de atuao. Por exemplo, a previdncia social ampliou sua participao no gasto social de 44% para 51%, entre os anos de 1995 a 2005, assim como a assistncia social, que tambm ampliou sua participao de 1% para 6%. De outro lado, em compensao ocorreu reduo de importncia relativa nas reas de benefcios aos servidores pblicos, que reduziu sua participao de 22% para 17%; de sade, que caiu de 16% para 11%; e de Educao, que caiu de 8% para 6%. Apesar disso, importante ressaltar que o ncleo duro da poltica social continuou sendo o mesmo. A trajetria dos gastos em cada rea de atuao, quando vista em valores constantes, corrigidos a preos de 2006, mostra que todas as reas tiveram crescimento real no perodo, mas de forma bastante diferenciada, como pode ser constatado na Tabela 1. Por exemplo, a rea de previdncia social elevouse constantemente, saindo de um patamar de cerca de R$ 79,6 bilhes, em 1995, para R$ 158,4 bilhes, em 2005 quase dobrou de valor com a taxa de crescimento anual girando em torno de 7% a.a. A rea respondeu, isoladamente, por cerca de 60% do crescimento real do GSF no perodo.

111

3.2 resultados em termos de benefcios/beneficirios

No entanto necessrio ressaltar que isso se d sob um aumento significativo na proteo social proporcionada por essa poltica, tanto em nmero de beneficirios atendidos, que cresceu de 14,5 milhes, em 1995, para 21,2 milhes, em 2005, como pode ser observado no Quadro 2, quanto em poder aquisitivo do piso do benefcio, vinculado ao salrio mnimo que teve aumento real prximo a 60% no mesmo perodo.
Quadro 2: reas de Atuao e benefcios concedidos 1995-2005
reas de atuao
Previdncia Social

Principais Programas/Aes
Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) Previdncia Social para todos os trabalhadores Regime Pblico de Previdncia Social (RPPS) Previdncia Social para servidores civis e militares Segurodesemprego; Abono PisPasep; Sistema de intermediao nacional de emprego (Sine) Proger Assentamentos de Trabalhadores Rurais Pronaf

Tipo de Benefcio
Aposentadorias Penses, Auxlios e outros

Quantidade de benefcios concedidos 1995


14,5 milhes,

2005
21,2 milhes 14 milhes recebem at 1 salrio mnimo 1.044 mil

Benefcios a Servidores Pblicos e Federais

Aposentadorias Penses, Auxlios e outros

872 mil

Emprego e Defesa do Trabalhador

Seguro concedido Abono concedido Trabalhadores colocados Operaes de crdito Famlias assentadas (estoque) Contratos realizados

4,7 milhes 5,3 milhes 149,4 mil 92 mil (R$ 800 mil) 152,1 mil (R$ 16,7 milhes de hectares) 30,9 mil (R$ 240 milhes) 1,2 milho 3,7 mil (1996) 1,8 milho

5,5 milhes 8,4 milhes 893,6 mil 3 milhes R$ 21 bilhes) 685,8 mil (61,2 milhes de hectares) 1,7 milho (R$ 6,4 bilhes) 2,8 milhes 8,7 milhes 1,0 mil 2,2 milhes

Desenvolvimento Agrrio

Assistncia Social

BBC Loas e RMV Bolsa Famlia Peti Servio de Ao Continuada (SAC)

Benefcios atendidos Famlias atendidas Pessoas atendidas Pessoas atendidas Merendas concedidas ao ano Trabalhador beneficiado

Alimentao e Nutrio

Programa Nacional de Alimentao Escolar Programa de alimentao do trabalhador

4,6 bilhes 33,2 milhes alunos (140 dias) 6,8 milhes

7,3 bilhes 36,4 milhes de alunos (200 dias) 10,6 milhes continua

112

Quadro 2 continuao

Sade Educao

Ateno Bsica (sade da famlia) Educao Bsica Ensino de graduao Ensino de ps-graduao Programa do Livro Didtico

Nmero de equipes Matrcula Matrcula Matrcula (mestrado e doutorado) Livros adquiridos

724 150 municpios 39,7 milhes 367 mil 56 mil 57 milhes

25,9 mil 5 mil municpios 49,5 milhes 580 mil 99 mil 119,3 milhes

fonte: ipea; mec; ms; mds; mps; mpog; mt

Logo a seguir, em termos de volume de recursos, aparece a rea de benefcios a servidores federais em mdia com 20% do GSF , que, aps apresentar um pequeno crescimento entre 1995 e 2002, reduziu-se em 2003 e, desde ento, tem ficado estvel (ver Tabela 1). O movimento de crescimento de gasto no perodo, algo em torno de 3% a.a., ocorreu fundamentalmente por uma corrida preventiva aposentadoria principalmente pela acelerao nos pedidos de aposentadoria proporcional , por receio das perdas de direitos que poderiam advir da reforma da previdncia do servidor pblico13. Por outro lado, a queda nos gastos representa o perodo de desacelerao da procura por benefcios e a diminuio das remuneraes dos funcionrios pblicos a partir de 2003. Em relao ao nmero de beneficirios atendidos, observa-se, no Quadro 2, que tambm houve crescimento, saindo de 872 mil, em 1995, para cerca de 1 milho, em 2005. Ao se comparar o movimento de gasto dessas duas reas, constata-se uma tendncia de ajuste de prioridades na questo previdenciria por parte do governo federal, pois o valor dos gastos federais em benefcios a servidores correspondia a 50% do valor destinado previdncia social, em 1995, sendo reduzido ao longo do perodo at chegar a 33%, em 2005. um ajuste em prol de sentido redistributivo, pois o Regime Pblico de Previdncia Social (RPPS) atende a um nmero muito menor de famlias, quando comparado ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), alm de apresentar um perfil distributivo muito mais concentrado. Como j foi mencionado, o RGPS responde pelos benefcios previdencirios de mais de 21 milhes de pessoas, das quais pouco mais de 14 milhes recebem at um salrio mnimo (SM)
13 De fato, o perodo foi bastante intenso para esta rea: foram duas emendas constitucionais e duas importantes leis complementares, alm de uma srie de leis ordinrias que regulamentaram dispositivos previstos quando das alteraes constitucionais (IPEA, 2007, p. 60).

113

65% do total. Cerca de 18 milhes de pessoas 85% do total recebem at trs SM14. J o Regime Jurdico nico garante cerca de 980 mil benefcios previdencirios, distribudos pelos trs Poderes15. A distribuio dos benefcios por faixa de renda certamente distinta da encontrada no RPPS: observando apenas os dados relativos aos aposentados civis do Poder Executivo, percebe-se que 87% recebem acima de R$ 700,00 e 56%, acima de R$ 1.000,0016. Ressalte-se, portanto, que os dois sistemas de previdncia RGPS e RPPS , como possuem caractersticas muito distintas, apresentaro capacidades redistributivas tambm muito dspares. De todo modo, destinado s reas de previdncia social e de benefcios a servidores federais cerca de 2/3 de todo o GSF essa parcela se mantm ao longo do perodo analisado, embora com flutuaes17. A rea de atuao sade a terceira melhor posicionada do GSF, em relao a volume de recursos. Entre os extremos para o perodo, constata-se tambm crescimento na aplicao de recursos pelo governo de R$ 28,7 bilhes, em 1995, para R$ 35,9 bilhes, em 2005. No entanto a trajetria dos dispndios desse setor bastante complexa, apresentando desajuste nos primeiros anos, seguidos por um perodo de estabilidade. Resumidamente: a crise de financiamento ocorrida em 1993 quando o Ministrio da Previdncia Social interrompeu os repasses de recursos para o SUS foi parcialmente contornada mediante a contratao de vultosos emprstimos nos anos de 1994 a 1996, cujo servio e amortizao oneraram fortemente o oramento do Ministrio da Sade at 1998; a criao do IPMF, pos teriormente CPMF, aportou novos recursos ao setor, mas, por outro lado, permitiu a realocao e redistribuio dos recursos de outras fontes de financiamento o que garantiu a estabilidade dos gastos em sade no perodo da segunda gesto FHC, mas no um forte crescimento; por fim, a Emenda Constitucional n. 29, que
14 Dados para o ano de 2003. Fonte: Base de Dados Histricos do Anurio Estatstico da Previdncia Social. 15 Executivo, cerca de 630 mil civis e 310 mil militares; Legislativo, pouco alm de 10 mil; e Judicirio, em torno de 20 mil. Dados para o ano de 2004. Fonte: BOLETIM ESTATSTICO DE PESSOAL, Braslia: SRH/Min. do Planejamento, n. 105, jan. 2005. 16 Dados nominais de dezembro de 2004. Fonte: BRASIL. Ministrio do Planejamento. Boletim Estatstico de Pessoal, Braslia, jan. 2005. 17 necessrio lembrar ainda que tanto a rea de previdncia social quanto a de benefcios a servidores apresentam crescimento bastante significativo no ano de 1995, que no captado aqui, uma vez que este o primeiro ano do perodo aqui analisado. Vrios fatores podem ser lembrados, como a absoro dos novos beneficirios da previdncia rural; um elevado nmero de aposentadorias preventivas, temerosas de uma reforma na previdncia dos servidores pblicos; e o significativo aumento real no salrio mnimo ocorrido em 1995. (RIBEIRO; FERNANDES, 2000; SCHWARZE; QUERINO, 2002; IPEA, 2007).

114

vincula recursos para o financiamento das polticas de sade, enfrenta tamanha ambiguidade na sua implementao, que no foi suficiente para ampliar mais fortemente os gastos federais dessa rea nos primeiros anos do governo Lula. Um dos indicadores marcantes de ampliao dos benefcios da sade a grande ampliao do Programa Sade da Famlia, que assumiu carter nacional, expandindo sua rede de 724 equipes, em 1995, para cerca de 26 mil equipes, na ampla maioria dos municpios brasileiros18. A rea de educao apresenta trajetria mais errtica, mas igualmente apresenta crescimento. Logo no incio do perodo, sofre ajuste fortssimo, reduzindo o seu dispndio em mais de 20%. A partir da, recupera-se lentamente, superando o patamar inicial somente em 2000, Logo em seguida volta a sofrer novos ajustes de baixa e de recuperao e, em 2005, atinge seu melhor resultado. Em nvel mais agregado de anlise, o fator preponderante para a explicao dessa trajetria a poltica de compresso salarial do funcionalismo pblico vigente na gesto FHC e reaplicada no primeiro ano da gesto Lula, com o aumento de 0,1% para os servidores pblicos19. Alm disso, h tambm considervel restrio quanto aos investimentos e s demais despesas correntes na gesto das universidades. Pelo lado dos resultados desses gastos, observa-se, pelos dados apresentados no Quadro 1, que houve forte crescimento nas matriculas no ensino superior, que subiu de 367 mil matriculas, em 1995, para 580 mil, em 2005, o que representou crescimento de 58,0%, demonstrando ganhos expressivos de produtividade. A trajetria de crescimento mais intensa, isoladamente, foi percorrida pela rea de assistncia social. De um patamar bastante reduzido no incio do perodo apenas R$ 1,3 bilho , multiplicou-se nada menos que 13 vezes, alcanando R$ 18,8 bilhes, em 2005, valor que supera, inclusive, o gasto do governo federal em educao. Dois fatores so indiscutveis para a explicao desse crescimento. Nos primeiros anos, a implementao dos benefcios de prestao continuada da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) para idosos
18 Para uma anlise mais detida da poltica de Sade no perodo e seu respectivo financiamento, v. (RIBEIRO;, PIOLA; SERVO, 2006; IPEA; 2007). 19 importante lembrar que o GSF em educao predominantemente alocado nas instituies federais de ensino superior os gastos com ensino fundamental e mdio esto localizados majoritariamente nos governos estaduais e municipais , de modo que o peso dos gastos com o funcionalismo das Ifes nesta rea determinante para sua trajetria.

115

sem acesso ao sistema previdencirio e s pessoas portadoras de necessidades especiais com renda domiciliar per capita abaixo de SM, trouxe para o mbito da poltica de assistncia social um nmero enorme de novos beneficirios antes desprotegidos o nmero de beneficirios do BPC/RMV cresce de 1,2 milho para 2,8 milhes no perodo analisado. Na sequncia, logo aps a consolidao desse contingente, uma nova fronteira se estabelece, com a criao dos programas federais de transferncia direta de renda, no meio da segunda gesto FHC Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Vale Gs , que atingem milhes de famlias. Unificados sob o programa Bolsa Famlia na gesto Lula, continuam ampliando o nmero de beneficirios, chegando, em 2005, a cerca de 8,7 milhes de famlias e, em 2006, a mais de 11 milhes de famlias. Portanto, o que os dados apresentados nesta seo pretendem demonstrar que se, por um lado, houve crescimento do gasto social no perodo, por outro, tambm houve ampliao dos benefcios sociais oferecidos pelo governo federal. Ou seja, a ampliao dos gastos permitiu ampliao da proteo social, proporcionando um leque mais diversificado de programas e aes sociais para um contingente maior de beneficirios. 4. poltica social e financiamento Para a implementao das polticas sociais, necessria uma grande alocao de recursos, que so captados junto sociedade na forma de impostos, contribuies sociais e, algumas vezes, de endividamento. Nesse sentido, cada poltica social financiada por diversos mecanismos distintos, que configuram determinado padro de financiamento. Mediante a estrutura de financiamento da poltica social de cada perodo, pode-se mensurar e qualificar o esforo estatal na resoluo de demandas sociais. Avaliar o padro de financiamento possibilita um diagnstico sobre os efeitos gerados por um conjunto de aes do Estado sobre o bem estar social e a distribuio de renda no momento da obteno dos respectivos recursos, e fundamental para a compreenso do efeito final da interveno estatal na rea social. Em outras palavras, para conhecer a eficincia, eficcia e efetividade dos programas e polticas pblicas sociais, foroso conhecer o padro segundo o qual estes se financiam, sem o que quaisquer concluses sobre o impacto de determinada poltica diro res116

peito apenas a um lado da questo a aplicao dos recursos sem avaliar os efeitos econmicos e sociais gerados no momento da obteno desses mesmos recursos. A discusso a respeito do financiamento do gasto pblico na rea social se relaciona com as suas condies e limitaes materiais e financeiras que determinam a viabilidade da formulao, implementao e avaliao das polticas. Visto pelo lado jurdicoinstitucional, o estudo do financiamento implica em uma anlise da esfera fiscal cobrindo as caractersticas e o desenrolar histrico das principais fontes de financiamento. Por outro lado, em um enfoque mais analtico, o levantamento e o tratamento de informaes quantitativas e qualitativas visam permitir a identificao do real perfil de financiamento das polticas sociais e de sua respectiva trajetria recente. Da sntese desses dois enfoques, logra-se um olhar integrado da amplitude do espao fiscal e parafiscal que se destina ao financiamento das polticas sociais, que permitir apontar estrangulamentos, extrair lies e propor reformulaes, gerando avanos nas formas de financiamento das polticas sociais. Portanto, na perspectiva da poltica social brasileira, importante observar que a Constituio Federal de 1988, visando garantir o cumprimento dos direitos sociais por ela legalmente estabelecidos, tambm estabelece as possveis formas de captao de recursos junto sociedade, estipulando critrios, limites e responsabilidades s trs esferas de governo. Nesse sentido, a estrutura de financiamento pblico da rea social do governo federal apresentada no Quadro 3, a seguir.
Quadro 3: Estrutura de financiamento da poltica social do Governo Federal 1995-2005
Natureza do Financiamento Principais Contribuio Social Recursos Ordinrios e MDE FSE/FEF Erradicao da Pobreza Outras fontes tributrias Descrio Contribuies Sociais, integrantes do oramento da seguridade social ou no Recursos do Tesouro Nacional e oriundos da desvinculao de impostos para a educao Fundo extinto em 1999, mas grande relevncia no financiamento da poltica Social. Fundo criado a partir de 2000, com crescente ganho de importncia Saldos de exerccios anteriores do Tesouro Nacional, Contribuies de Interveno no Domnio Econmico, taxas, juros de mora, custas judiciais etc. continua

Tributria

117

Quadro 3 continuao

No Tributria

Aplicaes Financeiras Diretamente Arrecadadas Outras fontes no tributrias

Resultado financeiro da aplicao do salrio educao. Recursos diretamente arrecadados pela administrao indireta Saldo de exerccios anteriores de recursos diversos, operaes de crdito interna e externa da administrao indireta, recursos de convnios, doaes de pessoas e de entidades privadas nacionais e internacionais etc.

elaborao: ipea/disoc

A maior parte dos gastos com polticas sociais mesmo financiada por fontes de natureza tributria (aparato fiscal), embora existam substantivas formas alternativas de o Estado arrecadar recursos via fontes no tributrias. Os tributos so prestaes pecunirias compulsrias, em moeda ou em cujo valor nela se possa exprimir, institudos em lei e cobrados mediante atividade administrativa plenamente vinculada. De acordo com os dispositivos constitucionais, as trs esferas de governo podem instituir os seguintes tributos: 1) impostos; 2) taxas, em razo do poder de polcia ou de servios pblicos especficos, prestados ou disposio do contribuinte; e 3) contribuies de melhoria decorrente de obras pblicas. Adicionalmente, a Constituio Federal permite exclusivamente Unio instituir; 4) emprstimos compulsrios, vinculados a despesas que fundamentam sua instituio, tal como no caso de guerra, calamidade pblica ou investimento pblico de carter urgente ou de interesse nacional; 5) contribuies sociais; 6) contribuio de interveno no domnio econmico; 7) contribuies de interesse das categorias profissionais; e 8) contribuies de interesse das categorias econmicas. Essas espcies tributrias, muitas vezes combinadas ou somadas a outras formas de captao de recursos, constituem-se nas fontes de financiamento dos gastos pblicos. Assim, uma interpretao menos estrita dos dispositivos constitucionais pode concluir que o atual ordenamento jurdico garante Unio a existncia de no apenas trs, mas de oito espcies tributrias, cada qual com seus prprios conceitos, fundamentos e limites, tambm dispostos no texto constitucional. Porm essa interpretao no consensual entre tributaristas, juristas e pesquisadores que estudam finanas pblicas. Essa divergncia particularmente relevante na definio da natureza jurdica das contribuies sociais, o que torna necessria a abordagem deste tpico.
118

Nesse sentido, as contribuies especiais, das quais as contribuies sociais fazem parte, constituem uma espcie tributria autnoma, sendo aquela denominao utilizada para diferenci-las das contribuies de melhoria. As contribuies especiais financiam a interveno do Estado no domnio econmico, na rea social ou no interesse de categorias profissionais ou econmicas e so em grande parte arrecadadas por entes pblicos paraestatais e no includas no oramento. Porm no existe consenso quanto natureza jurdica das contribuies especiais, ou seja, no existe uma resposta definitiva pergunta se elas pertencem ao rol das receitas tributrias e, portanto, se esto sujeitas ou no s mesmas normas tributrias. Porm uma anlise interpretativa dos dispositivos da Seo I do Captulo I do Ttulo VI da Constituio Federal de 1988, que trata do Sistema Tributrio Nacional, permite inferir que as contribuies especiais e, em particular, as contribuies sociais podem ser entendidas, sim, como uma nova espcie tributria. Os dispositivos do texto constitucional, em especial os arts. 145, 148 e 149, dispem sobre as competncias para instituio de cada uma das espcies tributrias. Nesse sentido, no art. 145, ficam estabelecidas as espcies de tributos que podem ser institudas pelas trs esferas de governo20 Unio, estados, Distrito Federal e municpios. Assim, ao contrrio da interpretao de alguns tributaristas e estudiosos, o art. 145 no limita as espcies tributrias, mas apenas estabelece as espcies de tributos que podem ser institudas e regulamentadas pelos trs nveis de governo. Por outro lado, os arts. 148 e 149 determinam que a instituio de emprstimos compulsrios e de contribuies especiais de competncia exclusiva da Unio, o que d margem interpretao de que estas tambm seriam espcies tributrias, cujo poder de regulamentao seria exclusivo do governo federal21. Levando em considerao essa interpretao, pode-se inferir, conforme mencionado anteriormente, que o texto constitucional considera como tributos tanto os impostos, as taxas e as contribuies de melhoria como tambm os emprstimos compulsrios e as contribuies especiais contribuies sociais, contribuies de interveno em domnio econmico e contribuies de interesse das categorias profissionais ou econmicas.
20 A saber: impostos; taxas; e contribuies de melhoria. 21 Vale ressaltar que, no pargrafo nico do art. 149 da Constituio Federal de 1988, fica permitido aos estados, ao DF e aos municpios institurem contribuio a ser cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefcio destes, de sistema de previdncia e assistncia.

119

Estando essas contribuies expressamente includas no ordenamento jurdico brasileiro como espcie autnoma de tributo, elas se tornam mais uma espcie tributria equiparada aos impostos, taxas e contribuies de melhoria. Como tributo, ela se apresenta como prestao compulsria, instituda em lei, com base no poder fiscal do Estado, constituindo-se em objeto de obrigao tributria. Consiste, portanto, numa atividade estatal dirigida coletividade, que atinge determinado grupo de pessoas, e distingue-se dos tributos fiscais por estar vinculada e por ser delegada a um rgo pblico favorecido.
4.1 resultados para o financiamento dos gastos

A seguir, mostra-se, na Tabela 2, a evoluo das principais fontes de financiamento da poltica social brasileira no perodo compreendido entre 1995 e 2005.
Tabela 2: Evoluo das principais fontes de financiamento do GSF R$ milhes constantes (IPCA dez/2006)
Natureza tributria do financiamento do Gasto Social Federal: 1995-2005 Principais fontes tributrias Ano Gasto Social Federal Fontes no tributrias Fontes Tributrias Contribuio Social Recursos Ordinrios + MDE (e) Outras Fontes Tributrias (g)

FSE/FEF

(a = b + c)

(b)

(c = d+e+f+g)

(d)

(f)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

179.769,4 182.416,1 199.591,7 215.200,7 220.432,9 235.673,5 251.677,3 261.216,9 263.775,5 288.023,5 312.382,5

17.684,3 15.227,3 10.936,4 12.431,7 9.594,4 12.666,7 10.218,0 11.774,9 7.835,0 8.267,0 9.012,3

162.085,2 167.188,8 188.655,2 202.769,0 210.838,5 223.006,8 241.459,2 249.442,0 255.940,5 279.756,5 303.370,2

101.299,1 111.940,5 131.341,0 131.252,4 160.300,1 183.634,0 190.023,9 201.831,4 205.342,2 231.119,5 249.904,3

15.246,5 16.560,4 16.615,0 22.601,4 27.083,0 26.713,8 43.643,1 37.703,1 40.327,1 36.901,8 40.004,9

43.649,8 35.218,6 32.607,2 38.100,3 16.651,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

1.889,9 3.469,2 8.092,0 10.814,8 6.804,3 12.659,0 7.792,2 9.907,5 10.271,2 11.735,2

13.461,0

fonte: ipea/disoc

120

Os dados mostram que o financiamento da poltica social feito com base nas fontes tributrias e no tributrias, em especial nas tributrias, que responderam, em mdia, pela origem de cerca de 95% do total de recursos utilizados em favor da rea social entre 1995 e 2005 (ver Tabela 3). Conforme se pode observar nas tabelas, as principais fontes tributrias do perodo 1995-2003, em termos de volume de recursos, so: 1) as contribuies sociais; 2) os recursos ordinrios e de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE); e 3) o Fundo Social de Emergncia/Fundo de Estabilizao Fiscal (FSE/FEF), embora extinto em 1999. No custeio mediante outras fontes tributrias, destacam-se o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza e o financiamento via saldo de exerccios anteriores do Tesouro Nacional, este ltimo de carter pontual.
Tabela 3: Evoluo da participao relativa das principais fontes de financiamento do GSF
1995-2005 (em %)

Natureza tributria do financiamento do Gasto Social Federal: 1995-2005 Ano


Principais fontes tributrias Gasto Social Federal Fontes no tributrias Fontes Tributrias Contribuio Social Recursos Ordinrios + MDE Outras Fontes Tributrias

FSE/FEF

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

9,8 8,3 5,5 5,8 4,4 5,4 4,1 4,5 3,0 2,9 2,9

90,2 91,7 94,5 94,2 95,6 94,6 95,9 95,5 97,0 97,1 97,1

56,3 61,4 65,8 61,0 72,7 77,9 75,5 77,3 77,8 80,2 80,0

8,5 9,1 8,3 10,5 12,3 11,3 17,3 14,4 15,3 12,8 12,8

24,3 19,3 16,3 17,7 7,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

1,1 1,9 4,1 5,0 3,1 5,4 3,1 3,8 3,9 4,1 4,3

fonte: ipea/disoc

121

Para compreender o perfil de financiamento da poltica social de meados da dcada de 90 at recentemente, na Tabela 4 se apresenta a evoluo da participao real anual das fontes tributrias e no tributrias do GSF, desmembrando as primeiras pelas principais fontes.
Tabela 4: Trajetria das principais fontes de financiamento do GSF Ano-ndice
(1995=100%) (em %)
Natureza tributria do financiamento do Gasto Social Federal: 1995-2005 Principais fontes tributrias Ano Gasto Social Federal Fontes no Tributrias Fontes Tributrias Contribuio Social Recursos Ordinrios + MDE Outras Fontes Tributrias

FSE/FEF

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
fonte: ipea/disoc

100 101 111 120 123 131 140 145 147 160 174

100 86 62 70 54 72 58 67 44 47 51

100 103 116 125 130 138 149 154 158 173 187

100 111 130 130 158 181 188 199 203 228 247

100 109 109 148 178 175 286 247 265 242 262

100 81 75 87 38 0 0 0 0 0 0

100 184 428 572 360 670 412 524 543 621 712

Diante desses dados, observa-se que o financiamento via fontes, alm de ser proporcionalmente pequeno em toda a srie, perde em importncia no perodo, apresentando queda, em termos relativos, ao longo da srie analisada. Vale ressaltar que as principais fontes no tributrias provm de recursos oriundos de aplicaes financeiras do salrio educao, de recursos diretamente arrecadados pela administrao indireta e de recursos diversos de exerccios anteriores. Por sua vez, dada a relao de complementaridade, observa-se crescimento relativo da participao de fontes tributrias no financiamento das polticas sociais ao longo do perodo. fundamental ressaltar o aumento, em termos relativos, do financiamento via contribuies sociais e, com menos destaque, via recursos ordinrios e de MDE. O aumento participativo dessas fontes decorre, em parte, da necessidade de compensao da perda de recursos devido

122

extino do FSE/FEF, que, apesar de seu carter irregular, mediante desapropriao de receitas vinculadas, revertia para a rea social uma quantia razovel de recursos em meados daquela dcada. Esse movimento das fontes, no entanto, reflete apenas variaes na participao do financiamento do GSF. Para melhor compreenso dessa trajetria, preponderante verificar se houve, e em que grau, crescimento real no volume de recursos dessas fontes de custeio. Esses resultados podem ser vistos na Tabelas 4. Mediante essas informaes, observa-se que o GSF cresce cerca de 74% em termos reais no perodo, apresentando valor mximo em 2005. O valor das fontes no tributrias cai consideravelmente entre 1995 e 2005, mas em termos absolutos, esse decrescimento no afeta muito o GSF, na medida em que aquelas fontes pouco representam no custeio das polticas sociais. Contrabalanando com essa queda est o aumento do financiamento via fontes tributrias, com ganho real de 87% no perodo. Assim, pela tica do financiamento, o crescimento do GSF deriva de um aumento real das fontes tributrias, em especial das contribuies sociais, que crescem 14,7% em termos reais. Embora tambm se observe crescimento de mais de 160% dos recursos ordinrios e de MDE, esse aumento tem impacto relativamente menor do que o aumento das contribuies sociais, na medida em que estas fontes financiam, em mdia, apenas 12% do total das despesas de rea social no perodo como se pode ver pela Tabela 3. Finalmente, os dados mostraram o processo de esvaziamento dos recursos do FSE/FEF, que viria a ser extinto em 2000. Requer-se ressaltar tambm o enorme crescimento real no financiamento por meio de outras fontes tributrias, embora estas pouco representem, em termos relativos, no financiamento total do GSF chegaram a representar no mximo 5,4% do total do GSF, conforme apresentado na Tabela 3. O crescimento de outras fontes tributrias se deve, especialmente, ao financiamento via saldo de exerccios anteriores do Tesouro Nacional, de carter irregular, e criao do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza em 2001. 5. consideraes gerais soBre as polticas sociais22 Para se concluir as discusses apresentadas at agora, torna-se necessrio chamar a ateno para o fato de que as polticas econmicas e o processo pol22 Este captulo foi desenvolvido apoiando-se em Castro et al. (2007), Castro e Cardoso Jr. (2005) e Ipea (2007), principalmente, no texto introdutrio que trata da relao entre poltica social e desenvolvimento.

123

tico importam e afetam o comportamento das polticas sociais e, consequentemente, a situao social da populao brasileira. Nesse sentido, o conjunto de restries macroeconmicas impostas sociedade brasileira, por conta da estratgia de estabilizao monetria adotada a partir de 1994, representou constrangimentos ao crescimento econmico mais vigoroso e ampliao da poltica social e seu gasto. No caso da poltica social, foi implementada uma estratgia de poltica pblica que se manteve presa a uma universalizao restrita, a uma focalizao sobre a pobreza, a uma ampliao da descentralizao para municpios, a uma limitada participao social e a uma privatizao da parte rentvel das polticas sociais. Para a gesto das polticas pblicas, uma das consequncias mais sintomticas desse movimento que as polticas sociais tornam-se insuficientes, diante do quadro de restries macroeconmicas, para combater a estrutura de desigualdades da sociedade brasileira tanto para as existentes quanto para as novas que vo sendo criadas no processo. Alm disso, os gastos com as polticas sociais tendem a ser combatidos, transformando-se em possveis elementos para a gerao do supervit primrio requerido pela estratgia macroeconmica. Tal parece ser, alis, o objetivo no declarado das constantes propostas, acerca da desvinculao do salrio mnimo como indexador dos benefcios da previdncia e da assistncia social e da desvinculao que as contribuies sociais e os demais impostos possuem em relao aos principais componentes do gasto social. Para a populao brasileira, as consequncias esto ligadas s prejudiciais restries ampliao da abrangncia dos benefcios e beneficirios das aes sociais do Estado. Nesse sentido, que se percebe que a proviso e produo de sade e de ensino fundamental, embora tenham alcanado nveis bastante elevados de cobertura e, mais marcante, consolidado, ao menos formalmente, o carter universalizante (pblico e gratuito) dos programas e aes governamentais por todo o territrio nacional, isso no impediu o avano e a concorrncia muito mais que a cooperao/complementao dos setores privados. Isso ocorreu tanto na sade, pela oferta limitada e a qualidade questionvel dos servios pblicos, como na educao, em virtude da nfase conferida pelo Estado ao ensino fundamental. Outro exemplo o que ocorreu nas reas de previdncia e assistncia social, que tambm tiveram a universalidade da cobertura e do atendimento limitada ao longo dos ltimos anos. No caso da previdncia, com exceo do grande aumento de cobertura obtido pela implementao dos regimes de previdncia rural
124

e dos trabalhadores domsticos, o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) teve, na verdade, um poder limitado para ampliar sua cobertura no espao urbano, devido, fundamentalmente, exigncia de contribuio prvia concesso de benefcios, em contexto de grande informalidade das relaes de trabalho no pas. Como a estrutura de remuneraes vinculadas ao RGPS historicamente baixa no Brasil, o nvel dos benefcios acaba por refletir e sancionar a pssima distribuio de renda produzida pelo setor privado, abrindo espao, dessa forma, para o surgimento de um setor de previdncia complementar com potencial de captura junto s franjas mdia e superior da distribuio de rendimentos. No caso da assistncia social, embora se constitua em rea de atendimento exclusivamente voltada para camadas pobres e desassistidas da populao, ela possui tambm poder limitado de ampliao da cobertura, devido, basicamente, aos estreitos limites estabelecidos pelos critrios de renda domiciliar per capita utilizados como condio de elegibilidade aos benefcios. Em um pas onde um contingente muito grande da populao recebe rendimentos muito baixos, critrios restritivos para a concesso de benefcios assistenciais acabam sendo a forma de regular o gasto social nessa rea e, portanto, de impedir presses indesejadas sobre a estrutura j comprometida de financiamento pblico. Universalizao restrita, focalizao na pobreza, descentralizao e participao social significam reduo de gastos sociais potenciais, com rebatimentos incertos em termos da cobertura e do atendimento social bsico e uniforme populao. A privatizao, ao contrrio, uma forma de transferir parte significativa do financiamento de bens e servios sociais diretamente s prprias famlias, que so obrigadas a assumir custos crescentes e a ter reduo da renda disponvel em razo da ausncia ou precariedade da proviso pblica, em especial nas reas de sade, previdncia e educao. Alm disso, cumpre salientar que um dos grandes desafios patenteados atualmente para a poltica pblica no Brasil combinar crescimento econmico com a distribuio de renda. Para fazer frente aos atuais problemas sociais brasileiros, no se pode abrir mo de taxas de crescimento econmico mais elevadas e sustentveis no tempo. uma condio necessria para ajudar a resolver alguns dos problemas clssicos do mercado de trabalho nacional, alm de poder ajudar na resoluo dos problemas fiscais do Estado ao ampliar as possibilidades de arrecadao tributria. Alm disso, tambm se entende que tem de haver espao para melhorias decorrentes de uma ao redistributi125

va do Estado mais efetiva no lado tributrio e dos gastos pblicos, que podem diminuir efetivamente o fosso entre os extremos da distribuio de renda. Nesse sentido, urge formular e implementar um novo processo de desenvolvimento que tenha como um de seus pilares a incluso social. Para isso fundamental pensar em um novo processo que supere alguns problemas, tais como: primazia do crescimento econmico como paradigma do desenvolvimento; relativa irrelevncia do paradigma da igualdade e segurana social na concepo do desenvolvimento; e autossuficincia das teses de modernizao tcnica e/ou avano das foras produtivas capitalistas, independentemente das relaes sociais nelas e por elas forjadas, como vetores do desenvolvimento.

126

referncias BiBliogrficas ABRANCHES, S. H. Poltica social e combate pobreza: a teoria da prtica. In: _____ et al. Poltica social e combate pobreza. Rio de Janeiro: Zahar,1987. AFFONSO, R. B. Descentralizao e reforma do Estado: a federao brasileira na encruzilhada. Economia e Sociedade: Revista do Instituto de Economia da Unicamp, Campinas, n. 14, jun. 2000. ALMEIDA, M. H. T. Federalismo e polticas sociais. In: AFFONSO, Rui de B. (Org.). Descentralizao e polticas sociais. So Paulo: Saraiva, 1996. ARAJO, A. M. C.; TAPIA, J. R. B. Corporativismo e neocorporativismo: o exame de duas trajetrias. Boletim Informativo e Bibliogrfico de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, n. 32, 1991. ARRETCHE, M. Emergncia e desenvolvimento do Welfare State: teorias explicativas. BIB: Boletim Bibliogrfico de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, n. 39, p. 340, 1995. _____. Estado federativo e determinantes da descentralizao de polticas sociais. [s.l.]: {s.n.], [s.d.]. (mimeo). BACHA, E. O Plano Real: uma avaliao. In: MERCADANTE, A. (Org.). O Brasil ps-Real. Campinas: Unicamp, Minella, 1997. BELLUZZO, L. G.; ALMEIDA, J. G. Depois da queda: a economia brasileira da crise da dvida aos impasses do Real. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002. CARNEIRO, R. A supremacia dos mercados e a poltica econmica do governo Lula. Poltica Econmica em Foco, n. 7, nov./abr. 2006. CARVALHO, F. C. Polticas econmicas para economias monetrias. In: UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO. Macroeconomia moderna. Rio de Janeiro, 2000. CASTRO, J.; CARDOSO JR., J. Polticas sociais no Brasil: evoluo do gasto social federal no perodo 1995/2002. In: IPEA. Questo social e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia: Ipea, 2005. CASTRO, J. A. et al. Metodologia para descrio e caracterizao da poltica social. Braslia: Ipea, maio de 2002. (mimeo).
127

______. Anlise da evoluo e dinmica do gasto social federal,1995-2001. Braslia: Ipea, 2003. (Texto para discusso; 988). ______. Gasto social e poltica macroeconmica: trajetrias e tenses no perodo, 1995-2005. Braslia: Ipea, 2007. (Texto para discusso). CEPAL. Aspectos conceptuales y estratgicos de la focalizacin. In: _____. Focalizacin y pobreza. Santiago do Chile: Cepal, 1995. (Cuadernos de la Cepal; 71). ______. Equidade, desenvolvimento e cidadania. Rio de Janeiro: Campus, 2002. ______. Focalizacin y pobreza: nuevas tendencias en materia de poltica social. In: _____. Focalizacin y pobreza. Santiago do Chile: Cepal, 1995. (Cuadernos de la Cepal; 71). COIMBRA, M. Abordagens tericas ao estudo das polticas sociais. In: ABRANCHES, S. H. et al. Poltica social e combate pobreza. Rio de Janeiro: Zahar, 1987. COHN, A. Polticas sociais e pobreza no Brasil. Planejamento e Polticas Pblicas, Braslia: Ipea, n. 12, jun./dez. 1995. DAIN, S. O financiamento pblico na perspectiva da poltica social. Economia e Sociedade: Revista do Instituto de Economia da Unicamp, Campinas: n. 17, dez. 2001. DRAIBE, S. M. Brasil 1980-2000: proteo e insegurana sociais em tempos difceis. In: TALLER INTER REGIONAL PROTECCIN SOCIAL EN UNA ERA INSEGURA: UN INTERCAMBIO SUR-SUR SOBRE POLITICAS SOCIALES ALTERNATIVAS EN REPUESTA A LA GLOBALIZACIN, Santiago del Chile, mai. 2002. Anais Santiago do Chile: PNUD, 2002. _____. As polticas sociais e o neoliberalismo. Reflexes suscitadas pelas experincias latinoamericanas. Revista USP, So Paulo, n. 17, 1993. _____. As polticas sociais na dcada de 90. In: BAUMANN, Renato (Org.). Brasil: uma dcada em transio. Cepal, Campus, 2001. ______. O Welfare State no Brasil: caractersticas e perspectivas. Revista da Anpocs, n. 12, 1988. _____. O Welfare State no Brasil: caractersticas e perspectivas. In: ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS, So Paulo, out. 1988. Anais... So Paulo: Anpocs, p. 13-61, 1989.
128

______; HENRIQUE, W. Welfare State: crise e gesto da crise. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, Anpocs, v.3, n. 6, p. 53-78, 1988. ESPINGANDERSEN, G. As trs economias polticas do Welfare State: o presidencialismo em questo & Welfare e experincias neoliberais. Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, So Paulo: Cedec, n. 24, set. 1991. FAGNANI, E. Ajuste econmico e financiamento da poltica social brasileira: notas sobre o perodo 1993-1998. Economia e Sociedade, Campinas, n. 13, p. 155-178, dez. 1999. FARIA, C. A. Uma genealogia das teorias e modelos do Estado de bem estar social. BIB: Boletim Bibliogrfico de Cincias Sociais, n. 46, p. 3971, 1998. FERNANDES, M. A. et al. Dimensionamento e acompanhamento do gasto social federal, 1994-1996. Braslia: Ipea, 1998. (Texto para discusso; 547). FIORI, Jos L. O federalismo diante do desafio da globalizao. In: AFFONSO, R. B. A.; SILVA, P. L. B. (Orgs.). A federao em perspectiva: ensaios selecionados. So Paulo: Fundap, 1995. IPEA. Boletim de Polticas Sociais: Acompanhamento e Anlise, Braslia, n. 13, mar. 2007. _____. Boletim de Polticas Sociais: Acompanhamento e Anlise. Braslia: n.10, fev. 2005. KERSTENETZKY, C. L. Desigualdade e pobreza: lies de Sen. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 15, n. 42, fev. 2000. LAUTIER, B. Representaes e regulaes estatais da pobreza na Amrica Latina. Revista Sociedade e Estado, v. 13, n. 1, jan./jul. 1998. LAVINAS, L. Combinando compensatrio e redistributivo: o desafio das polticas sociais no Brasil. In: HENRIQUES, R. (Org.). Desigualdade e pobreza no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, dez. 2000. LOPREATO, F. L. C. Poltica fiscal: mudanas e perspectivas. Poltica Econmica em Foco, n. 7, nov./abr. 2006. ______. Um olhar sobre a poltica fiscal recente. Economia e Sociedade, Campinas, v. 11, n. 2, p. 279-304, jul./dez. 2002.
129

LOWI, T. J. Distribuio, regulao, redistribuio: as funes do governo. [S.l.]: [s.n.], [s.d.]. (mimeo). MARQUES, E. Notas crticas literatura sobre Estado, polticas estatais e atores polticos. BIB: Boletim Bibliogrfico de Cincias Sociais, n. 43, p. 67-102, 1989. MARSHALL, T. H. Cidadania e classe social. In: _____. Cidadania, classe social e status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967. MEDEIROS, C. A. Desenvolvimento econmico e estratgias de reduo da pobreza e das desigualdades no Brasil. Rio de Janeiro: [s.n.], 2001. (mimeo). MDICI, A. C. A dinmica do gasto social no Brasil nas trs esferas de governo. So Paulo: Fundap, Iesp, 1994. (Federalismo no Brasil, descentralizao e polticas sociais). _____; MACIEL, M. C. M. P. A dinmica do gasto social nas trs esferas de governo, 1980-1992. In: AFFONSO, R; SILVA, P. L. B. (Orgs.). Descentralizao e polticas sociais. So Paulo: Fundap, 1995. _____; MARQUES, R. M. Sade: entre gastos e resultados. Boletim de Conjuntura Poltico-Social, So Paulo, Fundap, set./out. 1994. MERRIEN, F. X. Estados, providncia e o futuro: uma releitura crtica de pesquisas recentes. In: CARVALHO, D. B. B. et al. (Orgs.). Novos paradigmas da poltica social. Braslia: UnB, 2002. MISHARA, R. Social Welfare: national and international dimensions. International Social Work, v. 30, n. 2, abr., 1987. OLIVEIRA, F. A crise da federao: da oligarquia globalizao. In: AFFONSO, R. B. A.; SILVA, P. L. B. (Orgs.). A federao em perspectiva: ensaios selecionados. So Paulo: Fundap, 1995. OLIVEIRA, F. A. Evoluo, determinantes e dinmica do gasto social no Brasil, 1980-1996. Braslia: Ipea, jun. 1999. (Texto para discusso; 649). OSCLAK, O. Polticas pblicas e regimes polticos: reflexes a partir de algumas experincias latinoamericanas. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 16, n. 1, p. 17-59, jan./mar. 1982. PEREIRA, P. A. P. Poltica social, cidadania e neoliberalismo: reflexo sobre a experincia brasileira. In: CARVALHO, D. B. B. et al. (Org.). Novos paradigmas da poltica social. Braslia: UnB, 2002.
130

PIZARRO, R. La vulnerabilidade social y sus desafos: una mirada desde Amrica Latina. Srie Estudios Estadsticos y prospectivos, Santiago do Chile: Cepal, n. 6, fev. 2001. PRZEWORSKI, A. Capitalismo e social democracia. So Paulo: Companhia das Letras, 1991. cap. 1. RIBEIRO, J. A. C.; FERNANDES, M. A. Acompanhamento e dimensionamento do gasto social federal: consideraes metodolgicas e resultados gerais para os anos 90. Polticas Sociais: Acompanhamento e Anlise, Braslia: Ipea, a. 1, n. 1, 2000. _____; PIOLA, S.; SERVO, L. As novas configuraes de antigos problemas: financiamento e gasto com aes e servios pblicos de sade no Brasil. Rio de Janeiro: Cebes, 2006. (Divulgao em sade para debate; 37). ROSANVALLON, P. A nova questo social: repensando o Estado providncia. Braslia: Instituto Teotnio Vilela, 1998. SAMUELSON, P. A.; NORDHAUS, W. D. Economia. 12.ed. So Paulo: McGraw-Hill, 1988 . SANTACRUZ, R. Fundamentos (econmicos) da regulao pblica dosmercados. Arch: interdisciplinar, Rio de Janeiro, v. 10, n. 29, 2001. SANTOS, W. G. Razes da desordem. Rio de Janeiro: Rocco, 1992. _____. Cidadania e justia. Rio de Janeiro: Campus, 1987. SCHWARZER, H.; QUERINO, A. C. Benefcios sociais e pobreza: programas no contributivos da seguridade social brasileira. Braslia, DF: Ipea, 2002. (Textos para Discusso; 929). SEN, A. K. Igualdade de qu? In: _____. Desigualdade reexaminada. Rio de Janeiro: Record, p. 4368, 2001. SICS, J. A transio do modelo de poltica econmica: uma transio do plano A para o plano A+. [Sl.]: [s.n.], 2003. SILVA, M. O. S. Crise da sociedade salarial e renda mnima: nova forma de poltica social? Campinas: NEEP, 1996. (Caderno de Pesquisa; 29). SILVA, P. L. B.; COSTA, N. R. Fortalecimento da funo avaliao nos pases da Amrica do Sul. In: Ipea. A avaliao de programas pblicos: reflexes sobre a experincia brasileira; relatrio tcnico. Braslia: Ipea, 2002.
131

STIGLITZ, J. E. A globalizao e seus malefcios: a promessa no cumprida de benefcios globais. So Paulo: Futura, 2002. TAVARES, M. da C.; BELLUZZO, L. G. M. Desenvolvimento no Brasil: relembrando um velho tema. In: BIELSCHOWSKY, R.; MUSSI, C. (Orgs.). Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros. Braslia: Ipea, Cepal, mar. 2002. VIANA, M. L. T. W. A americanizao da seguridade social no Brasil. Rio de Janeiro: Revan: Ucam, Iuperj, p. 1751, 1988. _____. A emergente temtica da poltica social na bibliografia brasileira. BIB: Boletim Bibliogrfico de Cincias Sociais, n. 28, 1989. _____. Programas no contributivos da seguridade social no Brasil. Rio de Janeiro: UFRJ, [s.d.]. (mimeo). _____; SILVA, B. A. da. Interpretao e avaliao da poltica social no Brasil: uma bibliografia comentada. In: CEPAL; MPAS. Poltica social em tempo de crise, v. 3. Braslia: Cepal, MPAS, 1989.

132

gesto estrAtgicA De ProgrAMAs sociAis


Cristina Almeida Cunha Filgueiras 1

Este texto parte de duas premissas. A primeira o reconhecimento do papel crucial das capacidades dos gerentes sociais para a implementao dos programas sociais. Com relao a isso, fundamental considerar a observao de Kliksberg.
A gerncia por si s no solucionar os agudos problemas de pobreza e desigualdade. Encar-los implica trabalhar em mltiplos planos. Um dos mais relevantes desenvolver uma ampla negociao, acordos sociais para alcanar as profundas transformaes necessrias. Porm, os mais imaginativos desenhos de poltica fracassaro se no se conta com administraes pblicas eficientes e uma slida gerncia social que garanta a aplicao destes desenhos. (KLIKSBERG, 2003). (traduo nossa)

A segunda premissa se refere ao convencimento de que nas atividades de formao e aperfeioamento dos gerentes de programas sociais indispensvel proporcionar aos alunos situaes de aprendizagem que levem em conta sua experincia prtica na gesto e os estimule a refletir sobre elas. Por essa razo o documento inclui uma abordagem conceitual e prtica sobre a gesto de programas sociais. O texto inicia abordando de forma breve temas relevantes na agenda atual da gesto social, destacando-se o enfoque de resultados e criao de valor pblico e o papel dos gerentes na implementao de programas. Em segundo lugar, so apresentadas as funes dos gerentes de programas e das habilidades que eles devem adquirir para o seu desempenho. Em terceiro lugar so indicadas ferramentas teis para os gerentes sociais, referidas anlise dos problemas sociais, ao planejamento e execuo dos programas, bem como produo e utilizao de informao para a gesto. Para
1 Doutora em Sociologia e Poltica pela UFMG. Pesquisadora e Professora da Escola de Governo - Fundao Joo Pinheiro.

133

cada um dos pontos abordados so propostos exerccios a serem realizados pelos alunos. gerncia e gesto social A gerncia social um campo interdisciplinar e intersetorial de conhecimentos e prticas que apoiam os processos de tomada de decises estratgicas e implementao de aes pblicas, orientadas a alcanar o bem estar social (LICHA, 1999). Trata-se de um tipo de gerncia de polticas pblicas que tem caractersticas prprias associadas s especificidades dos problemas sociais e das alternativas de polticas e programas que pretendem enfrent-los. Ao falarmos em gerncia social inevitvel considerar que ela implica em uma complexa combinao de valores, conhecimentos e prticas. Estando situada em um espao que conjuga as polticas pblicas e o enfoque gerencial em busca do desenvolvimento social. A gerncia pode constituir-se em um veculo para reduzir a brecha entre recursos investidos nas polticas sociais, programas desenvolvidos e resultados alcanados. Segundo Vera,
Como campo de conhecimento, (a gerncia) contribui para entender as mltiplas dimenses do desenvolvimento social, os fatores a ele associados, as opes de polticas pblicas e sua aplicao na prtica. Como campo de ao, resgata a experincia cotidiana dos gerentes sociais, vinculando-as aos objetivos valiosos do desenvolvimento social e, em uma abordagem participativa, prope elevar a eficincia, a eficcia, a equidade e a sustentabilidade da entrega de servios sociais. ((VERA, 2006, p. 13). [destaques acrescidos].

a implementao de programas Para uma anlise adequada dos desafios de gesto no campo social devem ser reconhecidos os principais elementos do contexto no qual os programas se desenvolvem e as caractersticas prprias dos problemas sociais e do campo de intervenes a eles relacionadas (SULBRANDT, 1994). O mundo da implementao mais complexo e incerto que o imaginado por muitos especialistas em planejamento de polticas e formulao de programas. Ele est sujeito influncia de elementos relacionados: s caractersticas especficas das polticas e programas sociais, visto que eles podem ter objetivos mltiplos, metas tambm mltiplas e constantemente redefinidas, carter brando das tecnologias utilizadas etc.;

134

aos fatores organizacionais, devido ao grande nmero de instncias de deciso, fragmentao da organizao pblica e ao papel dos funcionrios nos diversos nveis de execuo do programa; aos fatores do meio ambiente social e poltico. Agregue-se ainda a baixa programabilidade de certos tipos de aes e a elevada interao com os usurios (NOGUEIRA, 2006). Uma viso tradicional e muito otimista dos processos de implementao considera que, uma vez definidos objetivos, metas, recursos e horizonte temporal, estariam dadas as condies para aferir a eficincia e o grau de eficcia dos projetos ou programas. A perspectiva segundo a qual o ciclo de uma poltica pblica visto como um processo simples e linear consagra uma viso top-down da formulao e desenho dos programas, pela qual os problemas de implementao so necessariamente entendidos como desvios de rota. Contudo, como advertem Silva & Melo (2000), nem a administrao pblica nem outros organismos so mecanismo operativo perfeito, onde seria possvel assegurar total fidelidade da implementao ao desenho proposto inicialmente. A implementao de projetos e programas implica processos muito mais complexos que incluem jogos de troca e negociao entre atores, aprendizado institucional, por vezes dissenso, problemas de coordenao entre parceiros, variao no grau de adeso ao projeto pelos diferentes atores, surgimento de oportunidade e de ameaas que no podiam ser previstas no planejamento. Logo, a execuo de um programa pblico no constitui uma etapa fluida e natural de implementao dos objetivos e metas adequadamente desenhadas (GAETANI, 1997). Ela exige constantes reparos, ajustes no mecanismo operativo, redimensionamento da cobertura e, talvez, reformulao do programa. Alm disso, nela ocorrem intercmbios de diversos tipos entre os atores, tais como coordenao entre parceiros, conflitos e competio. Tambm pode haver variao no grau de adeso ao programa dos diversos agentes institucionais. relativamente frequente que, ao iniciarem as atividades de um projeto, os responsveis se encontrem em cenrios diferentes do planejado, frente situaes que dificilmente poderiam ter sido previstas ou outras que os planejadores preferiram no levar em conta. Devido aos motivos apresentados, a implementao dos projetos exige dos gerentes enfoque adaptativo, sentido de oportunidade e capacidade de mobilizar parceiros. Contudo isso no significa deixar de lado a cada momento o
135

planejado, ou mesmo a inexistncia de planejamento inicial claro em termos de objetivos e metas. O papel do gerente fundamental para executar equilibradamente o planejado, com flexibilidade e capacidade de interao, de modo a realizar adaptaes e fazer avanar o programa sem perder de vista o propsito do programa. Ao buscar fortalecer suas capacidades para a gesto, os responsveis pela poltica estaro criando condies para reduzir as incertezas e enfrentar as turbulncias a que esto sujeitas as polticas pblicas. No contexto federativo brasileiro, algumas perguntas se impem: como ser adaptativo na implementao de programas formulados e dirigidos desde o governo federal e executados a nvel local? Como combinar enfoque adaptativo em cada territrio e coerncia poltico-programtica em todo o pas? Evidentemente no se espera que o programa possa ganhar um formato diferenciado em cada municpio onde ser implementado e sofrer permanentemente ajustes. Ao contrrio, devem ser garantidos os elementos programticos e de funcionamento essenciais que fazem com que o programa implementado seja efetivamente o mesmo em todo o territrio nacional. Isso no elimina a exigncia de gerncia adaptativa no nvel local. gesto por resultados e criao de valor pBlico So inmeros os elementos necessrios para que a gesto pblica da assistncia social contribua para a consolidao dos direitos sociais. De partida fundamental que exista clara definio de qual valor pblico a poltica social deve gerar e qual o valor pblico especfico de cada programa. Os valores pblicos que a assistncia social chamada a gerar, os quais justificam o investimento de esforos e expectativas nessa poltica pela sociedade, so: proteo social, promoo do desenvolvimento humano e coeso social. Todo esforo de gesto seria intil caso no estivesse contribuindo para isso, pois as atividades gerenciais no se justificam por si mesmas. Nos processos de transformao da administrao pblica ocorridos nas ltimas dcadas, um dos eixos fundamentais da nova atitude gerencial que se busca difundir consiste em encontrar o maior valor possvel para os cidados (CORTZAR, 2006, p. 6). Supe que o gerente esteja atento s oportunidades para gerar valor, o que supera a atitude passiva do administrador, que baseia suas aes mais nos recursos e atividades do que nas oportunidades e orientao a resultados. Os processos de implementao podem criar oportunidades para garantir a criao de valor pblico pelos programas. Aproveitar tais oportunidades
136

depende em grande medida da capacidade dos gerentes e dos outros atores envolvidos para pensar e atuar estrategicamente e orientados aos objetivos de gerao de resultados para a populao (CORTZAR, 2006, p. 7-8). A preocupao com resultados tornou-se central na gesto pblica. Assim, os gerentes orientam suas decises buscando agregar valor aos insumos utilizados para a execuo dos programas sociais, de forma que, ao final do processo, sejam obtidas mudanas efetivas na situao da populao beneficiria das aes. Faz-se cada vez mais necessria a aplicao de prticas de gesto que permitam intensificar a eficincia interna e o impacto externo dos programas. (MOKATE; SAAVEDRA, 2006). Nesse contexto, adotar um enfoque estratgico da implementao supe considerar os diversos interesses em jogo, bem como as interaes, alianas e conflitos que eles provocam. o tringulo estratgico da gesto Em muitos pases, a experincia de avaliao de projetos e programas sociais tem apontado que, entre as principais deficincias relacionadas ao desempenho insuficiente, encontram-se os problemas no desenho das intervenes e a fragilidade da capacidade gerencial. Porm essa constatao no implica ignorar fatores imprevistos que podem interferir na implementao, nem o escasso controle sobre o contexto. Para superar tais deficincias, faz-se necessrio trabalhar na criao e no fortalecimento do chamado tringulo estratgico da gesto. Essa ideia est amplamente difundida nas teorias de organizao e gesto pblica e revela-se til para identificar as capacidades de gesto de diversos mbitos de governo e de instituies especificas. As capacidades identificadas em trs mbitos da gesto constituiriam os vrtices de um tringulo, constitudos de a) gesto poltica: inclui elementos tais como expressar um projeto poltico e criar condies para sua viabilidade; definir e conhecer a misso, o ambiente, os atores; apoio interno e externo aos governos; exerccio de liderana da autoridade social; estabelecer estratgias de parcerias; b) gesto programtica: inclui elaborar estratgias de interveno; definir os mnimos sociais a serem alcanados; estabelecer objetivos e metas de oferta de servios; procurar garantir a coerncia e sustentabilidade das intervenes; superar o enfoque assistencialista; e c) gesto operacional: inclui contar com recursos fsicos, financeiros e humanos para executar os programas e alcanar os resultados buscados; contar com conhecimento tcnico; pessoal suficiente e capacitado modelo de diviso do
137

trabalho, superviso, controle, monitoramento e avaliao; implementar as estratgias de parceria (TOBAR, 2005). O modelo parte do suposto de que os trs tipos de capacidades devem formar um conjunto, sendo que as vrias dimenses de capacidade de gesto se referem instituio. Por sua vez, os responsveis diretos pelos programas pblicos precisam contar com habilidades em todas estas reas, como veremos a seguir. gerentes e coordenadores de programas: funes e HaBilidades2 So muitas as funes atribudas aos gerentes sociais. Segundo Licha (1999), visando garantir o alcance dos objetivos de impacto das intervenes sobre a realidade e os beneficirios, os gerentes desempenhariam diversas funes estratgicas e operativas. s funes estratgicas compete: 1) monitorar o meio ambiente/contexto organizacional, poltico e socioeconmico; 2) interpretar os dados sobre o meio ambiente/contexto (para identificar oportunidades de longo prazo, gerar viso de futuro, estabelecer prioridades, tendncias etc.); 3) representar a organizao (promover e defender suas aes frente a grupos externos e autoridades); 4) coordenar, isto , vincular e integrar as atividades das diversas unidades ao interior da organizao (e tambm atividades que envolvem outras organizaes); 5) planejar a organizao: desenvolver e tomar decises sobre objetivos, metas e prioridades a mdio e longo prazo; escolher alternativas de ao; 6) conduzir a unidade de trabalho; transformar os planos em aes concretas, com objetivos e prioridades de curto prazo; designar responsabilidades. Por sua vez, so atribuies das funes operativas: 1) preparar, justificar, negociar e administrar o oramento; 2) administrar os recursos materiais; 3) gerir o pessoal da organizao; 4) supervisionar, dirigir e controlar o trabalho cotidiano do pessoal e estimular e reconhecer o desempenho; 5) monitorar a unidade de trabalho; 6) manter organizado o estado de situao das atividades; 7) identificar reas problemas e tomar medidas de corretivas para distribuir tarefas, recursos, definir calendrio, revisar estas distribuies; 8) avaliar o programa quanto ao grau de xito na realizao das metas, efetividade e eficcia.
2 Esta seo constitui uma sntese de Filgueiras (2003).

138

Dentro desse amplo leque, as funes efetivamente assumidas pelos responsveis na gesto social variam conforme o nvel hierrquico e a vinculao mais ou menos direta com um programa especfico e de acordo com o organograma de cada instituio. Desse modo, coordenadores de programas podem ter responsabilidades sobre algumas funes, mas no sobre outras. Continuando a enumerar as aes dos gerentes e organiz-las dentro de uma viso estratgica, til a diviso de tarefas segundo mbitos da gesto, proposta no Quadro 1.
Quadro 1 mbito
Organizao

Tarefas
Determinar atividades ou executar Dividir o trabalho Agrupar tarefas e dispor sua organizao Delegar autoridade na estrutura organizacional Criar divises administrativas Definir o grau de descentralizao da gesto do programa Estabelecer relaes materiais e pessoais orientadas ao xito dos objetivos Definir perfil do gerente do projeto Guiar e supervisionar o pessoal Dotar os cargos criados pela estrutura Sincronizar a ao individual Recrutar e selecionar pessoal Motivar o pessoal Comprometer-se com os objetivos de impacto Coordenar a comunicao com os usurios Adotar prticas inovadoras de gesto Estabelecer a sequncia lgica de realizao das atividades Utilizar ferramentas de programao (carta/cronograma de atividades e outros) Construir matriz de programao Definir objetivos de produto e atividade Fornecer oportunamente insumos ao processo produtivo Cumprir o calendrio de trabalho Reformular o programa em caso de externalidades negativas Definir o monitoramento e linha de base para a avaliao Realizar acompanhamento da gesto Contrastar efeitos e resultados do programa com as metas Detectar desvios Impulsionar aes corretivas Manter sistema preventivo de informao Registrar o nvel de prestao dos servios Analisar o grau de eficcia da focalizao Analisar a eficincia no alcance dos produtos Avaliar eficcia no alcance dos produtos Contrastar eficincia no manejo dos recursos Reprogramar se for necessrio

Direo

Programao

Monitoramento

continua

139

Quadro 1 continuao

Avaliao

Identificar os resultados lquidos esperados do programa Organizar o projeto de acordo com a magnitude da mudana obtida Determinar o impacto obtido pelo programa

fonte: cepal apud alcalda de medelln. Gerncia social. medelln: alcadia, 1997.

Para o desempenho das diversas funes e tarefas mencionadas nos cinco mbitos (organizao, direo, programao, monitoramento e avaliao), so requeridas dos gerentes ou coordenadores de programas e projetos certas habilidades e competncias, dentre as quais destacamos as seguintes: atuar com perspectiva estratgica; conhecer e buscar inovaes; capacidade para manejar complexidade; promover articulao social, coordenao, consensos e alianas; capacidade para gerar compromissos e confiana; exerccio de liderana tanto com relao equipe como para fora do projeto/programa; desenvolvimento de tica de compromisso; capacidade de comunicao; competncia tcnica: conhecimentos especficos para anlise rigorosa e sistemtica dos aspectos fundamentais do contexto e das intervenes. As extensas listas de funes e competncias pessoais do coordenador ou gerente de programa, apresentadas nesta seo, revelam a diversidade de desafios que implicam tais cargos. Certamente os resultados de programas sociais podem estar estreitamente relacionados ao estilo de trabalho tanto dos gerentes quanto dos agentes do nvel local que intervm na execuo, sobretudo aqueles agentes que tm contato direto com a populao. Contudo, no se pode exagerar na crena de que o desempenho dos programas dependa das caractersticas pessoais do gerente e dos elementos da equipe. Sem dvida necessrio contar com pessoas com conhecimentos e habilidades, porm no podemos esquecer que a gerncia se realiza dentro de organizaes. Pessoas com grandes qualidades, preparadas e com experincia, no podem fazer muito caso a organizao onde elas estejam inseridas no permita ou no esteja preparada para desenvolver estilo gerencial adaptativo e estratgico.
140

exerccios
1. Identifique as caractersticas e especificidades dos programas sociais (fatores organizacionais e fatores de contexto). Em seguida, relacione tais caractersticas aos programas de garantia de direitos sociais.

2. Comente os princpios que regem a gesto social mencionados neste texto: gesto por
resultados; valor pblico; viso estratgica.

3. Escolha um programa social municipal e um programa federal executado no municpio.


Identifique, para cada um deles, qual o valor pblico que se prope gerar.

4. Escolha um programa social implementado no municpio e identifique as facilidades e


as dificuldades para sua implementao.

5. Identifique e caracterize os vrtices do tringulo estratgico da gesto social. Analise


a situao do rgo municipal onde voc trabalha com relao a esses elementos.

6. Reflita sobre a importncia do planejamento municipal de programas descentralizados e


sobre os desafios associados execuo de tais programas. Como ocorrem no seu municpio? D exemplo de um programa indicando os aspectos que voc considera positivos e negativos do planejamento.

7. Identifique as funes estratgicas e operativas que so desempenhadas por gerentes de programas pblicos. Relacione tais funes ao programa no qual voc atua.

8. Examine o quadro relativo s tarefas gerenciais nos programas sociais (Quadro 1). Compare-o com a sua experincia de trabalho em programas sociais. Elabore o seu prprio quadro identificando as tarefas que desempenha em cada mbito.

9. O que caracteriza a gerncia adaptativa? H casos no municpio, no setor onde voc


trabalha, que podem ser enquadrados nessa situao? Se h, exemplifique e explique por qu. Houve casos em que era necessria gerncia adaptativa, mas isso no ocorreu? Se houve, exemplifique e aponte os entraves que se apresentaram.

ferramentas para a gesto estratgica A elaborao cuidadosa e o planejamento detalhado da interveno desde o diagnstico do problema ao plano operativo constituem condies indispensveis para o xito de projetos sociais.

141

A gerncia estratgica implica que os gerentes sejam capazes de: analisar a sistemtica do meio ambiente (confeco de mapas de atores, anlise de envolvidos e interessados etc.); evitar proteger as fronteiras das funes e cargos; explorar vinculaes, buscar viso integral da realidade e problemas a enfrentar; criar condies o trabalho interorganizacional (sinergias, coordenao horizontal, negociao de termos de cooperao). Constitui um equvoco acreditar que o xito de um programa est vinculado apenas legitimidade poltica e capacidade de articulao e negociao dos gerentes/coordenadores. Apesar de indispensveis, tais aspectos no so, contudo, suficientes. necessrio que os coordenadores e as equipes com as quais trabalham conheam e saibam utilizar recursos bsicos de planejamento e informao. Por outro lado, tambm constitui um equvoco apostar apenas na utilizao de metodologias considerando que poderiam ser aplicadas independentemente das capacidades tcnicas e polticas dos gerentes/coordenadores. Para cumprir seus objetivos, a gesto social requer um conjunto de ferramentas e recursos que podem ajudar os responsveis pelos programas sociais a adquirir condies para controlar incertezas, perceber e analisar as mudanas (em lugar de ser simplesmente levados por elas) e orientar as aes de forma mais adequada. Situam-se entre os exemplos dos recursos utilizados: anlise do ambiente; anlise de atores envolvidos; construo de cenrios; planejamento estratgico; anlise de problemas; instrumentos de elaborao de projetos e programas; monitoramento e avaliao; tcnicas de administrao de conflitos e de negociao (CKAGNAZAROFF, 2004). Nesta seo sero apresentadas de forma sucinta algumas destas ferramentas. anlise de amBiente e entorno Trata-se de uma ferramenta do planejamento estratgico que permite identificar e avaliar os pontos positivos e negativos da organizao responsvel pelo programa bem como as oportunidades e as ameaas do contexto em que ela atua (CKAGNAZAROFF, 2004). A organizao no pode controlar o ambiente externo, mas deve estar atenta a ele, aproveitando as oportunidades e procurando evitar as eventuais ameaas. Com relao ao ambiente interno, o reconhecimento dos aspectos positivos e negativos da organizao exigncia para que os responsveis por ela ou por um programa nela inserido possam eliminar deficincias e tirar maior proveito da sua excelncia.
142

anlise de ambiente e entorno (anlise sWot)


Ambiente interno Eficincia Deficincias Ambiente externo Oportunidade Ameaa

exerccio
Com sua equipe de trabalho, identifique os aspectos dos contextos externo (oportunidades e ameaas) e interno (eficincia, limitaes) da organizao na qual est inserido o programa de garantia de direitos sociais que est sendo examinado. Com esses elementos, estruture a matriz. Em seguida, discuta com os colegas sobre as concluses que podem ser tiradas a partir desse conjunto de informaes com relao aos seus efeitos sobre a gesto do programa. Para o caso de programas do governo federal executados no municpio, poderia ser feita a anlise levando-se em conta o contexto da administrao municipal onde o programa est inserido.

anlise de envolvidos com o programa Esta anlise tem por objetivo formar um quadro geral de todos os grupos e organizaes envolvidos com o programa. Trata-se de examinar as atribuies, os interesses e as expectativas de cada um deles na implementao da iniciativa. Para isso, construda a matriz abaixo.
anlise de envolvimento
Envolvidos (exemplo de categorias)
Beneficirios Instituio 1 Instituio 2 Instituio 3 Conselho Outros

Relao com o programa

Mandato/funo Recursos que aloca para o programa Interesses e objetivos institucionais relacionados com o programa Elementos de fora e potenciais que podem favorecer a execuo Limites, fragilidades ou dificuldades internas que podem influir negativamente

143

importante observar que na fase de diagnstico do problema, prvia formulao de um programa, utilizada a anlise de envolvidos com o problema, onde so identificados grupos de presso, indivduos, instituies pblicas, empresas privadas, beneficirios diretos e indiretos, afetados, participantes diretos. Em seguida so examinados envolvimento de cada um deles com o problema bem como seus interesses e motivaes com relao a uma interveno sobre o problema.
exerccio
Com sua equipe de trabalho, identifique os principais atores envolvidos e interessados na execuo do programa de garantia de direitos sociais que est sendo examinado. A partir desses elementos, estruture a matriz de acordo com o modelo apresentado acima. Em seguida, discuta com os colegas as concluses que podem ser tiradas desse conjunto de informaes com relao aos seus efeitos sobre a gesto do programa. Identifique aes que podem ser feitas para potencializar os aspectos favorveis e para neutralizar os aspectos desfavorveis ao programa relacionados aos atores identificados.

anlise de parcerias, coordenao interinstitucional, parceria, rede Devido quantidade e diversidade das organizaes que participam na sua implementao, com frequncia os programas sociais envolvem uma complexidade de arranjos institucionais. Isso ocorre de forma mais destacada naquelas iniciativas programticas que adotam um enfoque territorial e intersetorial. Nas cidades onde foram realizados processos de descentralizao de programas e servios, esse tipo de arranjos ganha importncia. Tambm devem ser lembrados os programas intergovernamentais, isto , implementados com a atuao dos trs nveis de governo: federal, estadual e municipal. Nesses contextos, torna-se imprescindvel estabelecer coordenao, compartilhar as diretrizes do programa, criar sinergia, realizar negociaes e estabelecer acordos. Tais exigncias, contudo, levam a tocar em temas como competncias institucionais estabelecidas, culturas organizacionais, atribuies legais, entre outros. Os processos decisrios se tornam mais densos e por vezes demorados. So muitos os desafios polticoinstitucionais e organizacionais envolvidos no trabalho articulado e em rede, por outro lado tambm se apresentam muitas oportunidades. Segundo Teixeira (2002), a gesto de redes implica a gesto de interdependncias. Devido a transformaes ocorridas no setor pblico ocorreu que as
144

responsabilidades foram diludas, e os programas passaram a exigir a mobilizao de recursos de uma pluralidade de atores. A partir da anlise de envolvidos, mencionada anteriormente, possvel passar analise da coordenao. Considerando as mesmas categorias de atores envolvidos, pode ser de grande utilidade para os responsveis por um programa social analisar os elementos que potencializam o trabalho conjunto e identificar problemas e experincias de xito de coordenao.
exerccio
1. Existe no municpio alguma instncia de coordenao de polticas sociais? Caso exista, ela formalizada ou informal? Analise o seu funcionamento. 2. Elabore um quadro analtico sobre o programa no qual voc trabalha tomando como base o modelo sugerido abaixo. desejvel que a anlise seja realizada em conjunto com representantes das demais instituies ou, caso no seja possvel reuni-los, que se promova uma ocasio para apresentar e discutir o que foi elaborado.

anlise de redes, parcerias e coordenao


Itens de anlise Quais so as parcerias mais importantes. O que se espera de cada uma delas; quais so as dificuldades e as fortalezas na interao entre os parceiros.
Instrumentos de coordenao. Aspectos mais relevantes de negociao, conflitos, alianas. Acordos firmados. Instncias de encontro, reunio, tomada de decises coletivas.

Observaes

anlise de um programa em um conjunto de intervenes na proteo social Os programas de garantia de direitos sociais no esto isolados. Ao contrrio, as polticas tm sido definidas de modo que os programas se articulem e
145

se complementem. Exemplos so o Programa Bolsa Famlia (relacionado aos programas de sade e educao, aos programas e projetos complementares de cada prefeitura), o Paif e programas intersetoriais realizados em alguns estados e municpios. A organizao da informao sobre os diversos programas relacionados ao Bolsa Famlia, proposta no modelo abaixo, define como examinar essa articulao.
programas e aes complementares relacionados ao Bolsa famlia no municpio
Programa (ou subprograma) Instituio/ rgo responsvel Objetivo Principal servio prestado ou beneficio obtido Relao direta com o programa

1. Programa Sade da Famlia (PSF) 2. Paif 3. Programa local de assistncia social 4.Programa local de gerao de renda 5. Outros ...

exerccios
1. Identificar os programas e aes de poltica social que esto efetivamente relacionados ao Programa Bolsa Famlia no seu municpio utilizando o modelo proposto. 2. Faa o mesmo exerccio com relao a outros programas que considerar relevantes entre os programas do governo municipal, ou dos governos estadual e federal executados no municpio. 3. J foi mencionado que muitos programas sociais exigem a interveno de vrios rgos da administrao municipal ou de vrios departamentos dentro de um nico rgo. 4. Uma vez mais o Bolsa Famlia exemplifica bem esta situao. Considera-se indispensvel que os gerentes e coordenadores sejam capazes de examinar de forma objetiva a distribuio de funes entre os diversos rgos/departamentos e das oportunidades e desafios envolvidos nessa diviso. Complete a lista de atribuies institucionais do Programa no municpio e preencha o quadro abaixo. Em seguida, examine com sua equipe quais so as oportunidades e desafios para os responsveis pela gesto local, relacionados forma como o programa est estruturado no municpio.

146

programa Bolsa famlia no municpio: atribuies


Atribuies Coordenao do programa
Gesto do cadastro Acompanhamento das famlias beneficirias Acompanhamento do cumprimento das condicionalidades de educao pelas famlias Acompanhamento do cumprimento das condicionalidades de sade pelas famlias Superviso Gesto de benefcios Controle social

rgo responsvel

Oportunidades e desafios

anlise da estrutura lgica do programa, sua cadeia de oBjetivos e corrente de valor Todo programa pblico est fundamentado em hipteses com relao transformao dos insumos, atravs das atividades, em produtos e resultados. Essa cadeia de relaes (ou corrente de valor) deve ser conhecida por gerentes e executores e orientar suas aes estratgicas e operativas. A metodologia do Marco Lgico amplamente utilizada na gesto social para ajudar a explicitar os seguintes elementos: o motivo principal pelo qual o programa realizado; o que o programa pretende alcanar como resultado; como o programa vai obter esses resultados; quais so os fatores externos preponderantes que podem influenciar a execuo do programa e seus resultados. Alm disso, o Marco Lgico exige que sejam identificados os indicadores de xito de cada nvel do programa (impacto, resultados, atividades), como os dados referentes a esses indicadores sero encontrados ou produzidos. A identificao desses elementos central para a elaborao do monitoramento e avaliao do programa3. A matriz lgica de planejamento de um programa, resultante da aplicao desta metodologia, apresenta a estrutura a seguir.
3 Para detalhamento da ferramenta Marco Lgico (CARNEIRO, 2004). Tomando como base diversas publicaes sobre o mtodo do Marco Lgico e principalmente as contribuies de Mokate, este artigo faz uma persuasiva apresentao do que a gesto com foco nos resultados e como este pode ser verificado atravs da anlise da estrutura lgica de objetivos de um programa.

147

matriz lgica do programa


Indicadores e metas
Objetivo Superior do programa/ Efeitos Objetivo central do programa/ impacto Resultados/Produtos/Componentes Atividades Insumos

Meios de verificao

Supostos ou riscos (fatores externos)

Exemplo: Programa de capacitao: Atividades: cursos de capacitao; Objetivo de resultado: Valor criado: profissionais capacitados com aplicao de conceitos, tcnicas e ferramentas de gerncia social nas organizaes onde atuam; Efeito: melhoria nos processos de deciso nas organizaes e de implementao dos programas e, portanto aumento do impacto esperado sobre os beneficirios dos programas.
exerccios
1. Identifique os elementos principais da estrutura lgica do programa no qual voc atua. Em seguida, construa a matriz lgica de planejamento segundo o modelo acima. 2. Identifique como a metodologia do marco lgico pode contribuir em cada uma das fases do ciclo de programa (formulao, implementao e avaliao).

elaBorao do plano operativo Ao passar da elaborao do programa para a sua implementao, essencial contar com um plano operativo. O plano operativo ou de execuo do programa deve responder s seguintes questes: Que resultados se espera gerar com o programa? Quais so os principais resultados/componentes do desenvolvimento do programa?
148

Quais so as metas de objetivos, separados por objetivo de impacto e de resultados? Quais so as metas de cobertura do programa e em que perodo elas sero alcanadas? Quais so os principais indicadores de gesto a serem produzidos e acompanhados pela coordenao? Quais so as fontes de informao que permitiro verificar se as metas estabelecidas esto sendo cumpridas? Que atividades devem ser realizadas? Em que momento (cronograma)? Quem so os responsveis pela execuo de cada uma delas? Que recursos (pessoal, insumos, equipamentos) e em que quantidade sero necessrios para a execuo do projeto? Qual o calendrio de financiamento e de desembolso do projeto? Como ser realizado o acompanhamento fsico-financeiro do projeto? Como ser realizado o monitoramento do projeto? Quem ser o responsvel por realiz-lo? Como esto distribudas as funes dentro da equipe de trabalho?
exerccio

Identifique se existe um plano operativo do programa que est sendo analisado (este documento pode estar nomeado de vrias formas; as informaes podem no estar todas reunidas em um nico documento). Examine o plano com relao sua estrutura e opine se ele pode ser considerado um bom instrumento de navegao. Procure saber se houve alteraes no plano operativo do programa. Se houve, quais foram? Por que ocorreram? Que efeitos provocaram no programa?

anlise de coBertura e focalizao do programa indispensvel que os responsveis pela gesto contem com informao sobre a dimenso do programa e o que bens e servios por ele proporcionados representam frente ao tamanho/proporo do problema social que est sendo abordado. Espera-se que o gestor esteja em condies de confrontar dados relacionados ao universo de potenciais beneficirios e cobertura efetiva do programa. Por essa razo a organizao de dados sobre cobertura do programa e seu exame peridico adquirem relevncia.

149

exerccio
Identifique a informao sobre o universo de potenciais beneficirios do programa no municpio; meta de cobertura do programa; nmero de beneficirios efetivos no municpio. Em seguida, estabelecer as seguintes relaes: universo de potenciais beneficirios do programa no municpio/meta de cobertura do programa; meta de cobertura do programa no municpio/nmero efetivo de beneficirios do programa; Caso seja possvel, detalhe as informaes por regies do municpio. Comente os dados obtidos e as razes que explicam os resultados relativos cobertura do programa. Examine as relaes existentes entre tais resultados e os processos de gesto do programa.

produo e uso de informao como instrumentos de gesto anlise de problemas / diagnstico do municpio: para subsidiar a formulao de um programa e sua implementao, vrios tipos de diagnsticos so esclarecedores. Alguns exemplos: diagnstico do problema; diagnstico da situao da rede de atendimento; cartografia dos equipamentos sociais existentes em um territrio; cartografia dos recursos comunitrios existentes no territrio (organizaes e agentes sociais etc.). A informao produzida por tais levantamentos de grande utilidade aos gerentes sociais para subsidiar a tomada de deciso bem como para o detalhamento de aspectos especficos do plano operativo. Os instrumentos para realizao desses tipos de diagnsticos no so avaliados neste documento porque so objeto de outro documento que ser apresentado na Oficina de Capacitao por outro consultor. monitoramento O que chamamos em um sentido amplo avaliao do programa ou projeto tem incio desde o momento em que se define o problema que ser enfrentado ou a necessidade que deve ser atendida. Nesse sentido, o enfoque avaliativo deve estar presente no processo decisrio e de planejamento e acompanhar todo o processo gerencial. importante lembrar que o sistema de informao de um programa ou projeto deve ser uma atividade meio, no uma atividade fim. (FILGUEIRAS, 2007). Assim como um programa social deve estar orientado a gerar valor
150

pblico, a razo de ser do monitoramento e da avaliao contribuir para que esse propsito se cumpra. Todo esforo que requer a realizao de uma avaliao s tem sentido se o conhecimento produzido for utilizado para retroalimentar a gesto e se o conhecimento da informao gerada no ficar limitado aos responsveis imediatos pelos programas. Portanto, o monitoramento deveria ser uma atividade permanente da gerncia de uma organizao social orientada para gerar resultados. Seu objetivo detectar de forma oportuna a eficcia e as deficincias dos processos de execuo, em relao ao propsito de fazer ajustes para a gesto tima das iniciativas. Ao realizar monitoramento, em geral buscam-se respostas a uma srie de perguntas, entre elas as seguintes: Em que medida a iniciativa est cumprindo as atividades especificadas na programao? Qual a relao entre a qualidade e a quantidade dos servios ou atividades esperados e o que est sendo produzido? Em que medida a iniciativa est atingindo os beneficirios esperados? (cobertura e focalizao); Os recursos do programa so utilizados de forma apropriada? Qual o nvel de satisfao dos diversos envolvidos na iniciativa? (MOKATE, 2006), O monitoramento pressupe a produo sistemtica e o registro da informao sobre a execuo do programa. Para isso preciso haver previamente definido indicadores adequados, pois eles so a medula do sistema de monitoramento e informao do programa. Tal definio no tarefa simples. Um indicador est associado a certos pressupostos e est associado abordagem terica sobre o tema ao qual se refere. Ao especificar ou definir um indicador, estamos definindo qual informao sobre o programa ser relevante e necessria produzir. Uma vez definidos os indicadores, mister estabelecer qual a quantidade de informao necessria, quando ela dever ser produzida ou coletada, e como isso ocorrer. Tambm preciso especificar de antemo por quem essa informao ser utilizada. Essa verificao peridica do estado de implementao da iniciativa tem como ponto de referncia o plano de trabalho (ou plano operativo). Ao comparar o obtido com os objetivos estabelecidos, o monitoramento deve identificar as deficincias a tempo. Ele deve proporcionar elementos de anlise para conhecer por que o desenvolvimento do projeto no alcanou o previsto bem como identificar as limitaes e assinalar as medidas para super-las. Dessa forma, o monitoramento pode ser utilizado para ajustar os objetivos e revisar o plano de trabalho.
151

exerccios
1. Identificar indicadores de gesto do programa que est sendo examinado. Por exemplo, sobre o Programa Bolsa Famlia: 1) taxa de cobertura por tipo de beneficio (e sua variao ao longo de um perodo determinado); 2) o percentual de famlias beneficirias que receberam visita domiciliar de acompanhamento (e sua variao ao longo de um perodo determinado). Reflita sobre a forma como produzida essa informao e seu fluxo; a utilidade da informao para o gestor local do programa 2. Analise a situao de um programa do governo municipal. O programa escolhido conta com um banco de dados? Em que consiste esse banco? Com qual frequncia ele atualizado? 3. O programa analisado no item 2 possui um plano de monitoramento? Caso conte com um plano, descreva-o de forma sucinta indicando seus elementos principais e o uso das informaes geradas: que informao utilizada? Como ela produzida? Como so utilizados os resultados do monitoramento? 4. Identifique aprendizados institucionais e lies decorrentes da execuo do programa. Esses aprendizados foram teis para a gesto municipal no seu conjunto? Por qu? Eles foram teis para a gesto de outros programas? Por qu?

152

referncias BiBliogrficas CEPAL. Divisin de Desarrollo Social. Gestin de programas sociales. In: ALCALDA DE MEDELLN. Gestin social. Medelln, Alcalda, 1997. Ckagnazaroff, I. B. Gesto social: uma viso introdutria. In: CARNEIRO, C. B. L.; COSTA, B. L. D. (Orgs.). Gesto social, v. 2: o que h de novo? Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, p. 13-29, 2004. Disponvel em: <http://www.eg.fjp.mg.gov.br/pblicacoes/ver_textosn.php?categ oria=3&subcategoria=18&ano=2004&cat_cat=1>. CARNEIRO C., B. L. Interveno com foco nos resultados: elementos para o desenho e avaliao de projetos sociais. In: CARNEIRO C., B. L.; COSTA B., L. D. (Orgs.). Gesto social, v. 2: o que h de novo? Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, p. 13-29, 2004. Disponvel em: <http:// www.eg.fjp.mg.gov.br/pblicacoes/ver_textosn.php?categoria=3&subcate goria=18&ano=2004&cat_cat=1>. CORTZAR V., J. C. Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin de los programas sociales. In: _____. (Ed.). Entre el diseo y la evaluacin: el papel crucial de la implementacin de los programas sociales. Washington D.C.: Banco Interamericano del Desarrollo. p. 1-62, 2006. Disponvel em: <http://indes.iadb.org/verpub.asp?docNum=28950>. Acesso em: 1 ago. 2007. Filgueiras C., A. C. Aspectos da implementao e do monitoramento de projetos sociais: curso de extenso em planejamento e gesto de projetos de reduo da pobreza. Belo Horizonte: Fundao Marista, Associazione Volontari per il Servizio Internazionale, nov. 2003. ______. Avaliao de programas: oportunidade para a institucionalidade social. Servio Social e Sociedade, n. 90, 2007. GAETANI, F. Gesto e avaliao de polticas e programas sociais: subsdios para discusso. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, Escola de Governo, jul. 1997. (Cadernos de textos; 3). KLIKSBERG, B. Gerenciamento social: dilemas gerenciais e experincias inovadoras. In: _____ (Org.). Pobreza: uma questo inadivel. Braslia: Enap, 1994. ______. Hacia una gerencia social eficiente: algunas cuestiones claves. [S.l.]: Iadb, 2003. Disponvel em: <http://www.iadb.org/etica/documentos/kli_hacia.htm>. Acesso em: 1 ago. 2007.

153

LICHA, I. El enfoque de gerencia social. Washington, D.C.: Indes-BID, Jun. 1999. Disponvel em: <http://indes.iadb.org/verpub. asp?docNum=6208>. Acesso em: 1 ago. 2007. ______. Las herramientas de la gerencia social: notas de clase. Washington, D.C.: Indes-BID, 1999. Disponvel em <http://indes.iadb.org/verpub.asp?docNum=6207>. Acesso em: 1 ago. 2007. MARTNEZ N., R. Desafos estratgicos en la implementacin de programas sociales. In: CORTZAR V., J. C. (Ed.). Entre el diseo y la evaluacin: el papel crucial de la implementacin de los programas sociales. Washington D.C.: Banco Interamericano del Desarrollo, p. 1-62, 2006. Disponvel em: <http://indes.iadb.org/verpub.asp?docNum=28950>. Acesso em: 1 ago. 2007. MEZONES, F. El valor pblico en los programas sociales: una aproximacin prctica. In: REPETTO, F. (Ed.). La gerencia social ante los nuevos retos del desarrollo social en Amrica Latina. Ciudad de Guatemala: Indes, Inap, Norwegian Ministry of Foreign Affairs, BID, p. 207-250, 2005. MOKATE, K.; SAAVEDRA, J. J. Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas. Washington D.C.: Indes, 2006. Disponvel em: <http://indes.iadb.org/verpub.asp?docNum=18716#>. Acesso em: 1 ago. 2007. ______. El monitoreo y evaluacin en la gerencia para resultados en el desarrollo. In: VERA, M. (Ed.). Evaluacin para el desarrollo social: aportes para un debate abierto en Amrica Latina. Ciudad de Guatemala: Magna Terra Editores, 2006. SILVA, P. L. B.; MELO, M. A. B. O processo de implementao de polticas pblicas no Brasil: caractersticas e determinaes da avaliao de programas e projetos. Campinas: Nepp-Unicamp, 2000. (Caderno; 48). SULBRANDT, J. A avaliao dos programas sociais: uma perspectiva crtica dos modelos usuais. In: KLIKSBERG, B. (Org.). Pobreza: uma questo inadivel. Braslia: Enap, 1994. (para uso neste mdulo do curso, sugere-se o item III). ______. Introduccin a la gerencia social. Washington D.C.: Indes, [s.d.]. Disponvel em: <http://indes.iadb.org/verpub.asp?docNum=18693>. Acesso em: 1 ago. 2007.
154

Teixeira, S. F. O desafio da gesto das redes de polticas. In: VII CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA. Lisboa, Portugal, 8-11 oct. 2002. Anais... Lisboa: Clad, 2002. Disponvel em: <http:// unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0043204. pdf>. Acesso em: 1 ago. 2007. TOBAR, F. Estratgia e construo de polticas sociais: o caso da Secretaria de Assistncia Social do municpio de So Paulo. Revista de Administrao Pblica, v. 3, 2005. VERA, M. Introduccin: la evaluacin para el desarrollo social entre el esfuerzo y los resultados. In: _____ (Ed.). Evaluacin para el desarrollo social: aportes para un debate abierto en Amrica Latina. Ciudad de Guatemala: Magna Terra Editores, 2006.

155

MonitorAMento e AvALiAo De ProgrAMAs sociAis: PrinciPAis DesAfios


Jeni Vaitsman 1

introduo Neste texto, abordam-se a avaliao e o monitoramento de servios e programas sociais na perspectiva de sua operao local. Inicialmente, procura-se esclarecer diferenas entre avaliao e monitoramento, de um lado, e atividades de controle, de outro. Em seguida, discutem-se as vrias dimenses que podem ter os estudos de avaliao e o monitoramento bem como o uso de indicadores como instrumento de gesto. A partir da, levantam-se alguns pontos que se apresentam como desafios para as gerncias locais na implementao de um sistema de avaliao e monitoramento, em que os trs nveis de governo devem articular-se de forma sistmica, mesmo possuindo cada um necessidades especficas. 1. avaliao, monitoramento e controle comum certa confuso entre, de um lado, avaliao e monitoramento e, de outro, controle. No entanto, enquanto o foco das atividades de controle a legalidade dos atos da administrao pblica, o foco das atividades de avaliao e monitoramento a qualidade da gesto. Essas prticas so comuns aos distintos campos de atuao. As prticas de controle dizem respeito ao cumprimento das normas e dos procedimentos legais e adequados na administrao pblica, ao cumprimento de metas e execuo de programas e oramentos. Pertencem ao controle a auditoria, que visa corrigir desperdcios, improbidade, negligncia e omisso, verificando a aplicao de recursos pblicos segundo critrios tcnicos, operacionais ou legais, e a fiscalizao, que verifica se o objeto dos programas de
1 Doutora em Sociologia pelo IUPERJ. Foi diretora de Avaliao e Monitoramento do MDS de 2004 a 2007. Pesquisadora titular da Fundao Oswaldo Cruz.

157

governo existe e corresponde s especificaes estabelecidas e se h correspondncia entre execuo e produtos especificados. Por outro lado, o objetivo mais geral tanto da avaliao quanto do monitoramento a produo de informao qualificada e sistematizada sobre programas, polticas, aes e servios, a fim de subsidiar a tomada de decises por parte de gestores e gerentes. Como componentes do processo de gesto, a utilizao da avaliao e do monitoramento pode promover ajustes ou mudanas para melhorar o desempenho de um programa e alcanar os objetivos e metas previstos. Embora complementares para a gesto de polticas e programas, a avaliao e o monitoramento so atividades distintas, como se ver a seguir.

2. avaliao A avaliao uma categoria de estudo que pode focalizar diferentes aspectos de um programa, poltica ou servio, como relevncia, eficincia, efetividade, resultados e impactos. Seu objetivo melhorar a qualidade dos processos de implementao ou verificar seus resultados, dando tambm subsdios para o planejamento, a programao e a tomada de decises futuras. Para garantir maior iseno, as avaliaes devem ser executadas por instituies externas, com pesquisas que procuram responder a perguntas especficas, propor medidas de correo e orientar os tomadores de deciso, gestores e demais atores
158

envolvidos no processo de formulao e implementao. Os estudos de avaliao podem ter como objeto as seguintes dimenses (Draibe, 2001): a) processos: estudos sobre os pontos que favorecem ou dificultam os processos de implementao da poltica ou do programa, a includos seus desenhos e suas dimenses organizacionais e institucionais. Os resultados das avaliaes de processos podem ser mais facilmente utilizados por gestores e gerentes, que podem tomar providncias em relao a achados e recomendaes pertinentes. b) resultados, que englobam: desempenho: refere-se aos produtos definidos pelas metas do programa; impacto: mudanas na situao dos beneficirios, provocadas diretamente pelo programa. As avaliaes de impacto procuram, por meio de desenhos quase experimentais, comparar dois grupos similares da populao medindo as diferenas observadas entre eles, decorrentes da exposio e da no exposio a um programa. efeitos: outros resultados do programa, sociais ou institucionais, esperados ou no, que se acabam produzindo em decorrncia dele. A escolha dos desenhos de estudos de avaliao e, consequentemente, dos mtodos depender das perguntas a que se quer responder, dos recursos e das fontes de dados disponveis e do tempo em que se quer obter os resultados. Quanto maior a abrangncia, a representatividade, a combinao de mtodos e o nmero de estratos de uma amostra, mais demorada e cara ser uma pesquisa. Os estudos de avaliao de impacto baseiam-se em grandes amostras, usam mtodos quantitativos de coleta de dados e modelos estatsticos e economtricos para analis-los. Esses desenhos possuem alta legitimidade na comunidade internacional de avaliao e permitem a realizao de estudos abrangentes, com grandes amostras populacionais. No entanto, so pesquisas mais caras e demoram mais tempo at produzir resultados para os tomadores de deciso, formuladores e gestores de nveis hierrquicos mais altos. Por outro lado, as avaliaes de processos ou de desempenho podem ser muito importantes para a resoluo de problemas de gesto e a melhoria do programa. Tanto em estudos de processos quanto de desempenho, os desenhos e mtodos adaptam-se ao contexto, ao problema que se quer pesquisar e
159

abrangncia da pesquisa, frequentemente combinando mtodos quantitativos e qualitativos: surveys com questionrios fechados, entrevistas semiestruturadas e abertas, observao e outros. Uma vantagem desses estudos que, dependendo de seu escopo, podem ser realizados mais rapidamente, dando resultados e informaes teis para gestores e gerentes diretamente voltados para o contexto local. 3. monitoramento O monitoramento consiste no acompanhamento contnuo e cotidiano, por parte de gestores e gerentes, do desenvolvimento dos programas e das polticas em relao a seus objetivos e metas. uma funo inerente gesto e gerncia dos programas, devendo ser capaz de prover informaes sobre o programa, permitindo a adoo de medidas corretivas para melhorar sua operacionalizao. Pode referir-se tanto aos aspectos da estrutura, como por exemplo, execuo fsico-financeira e aos equipamentos, quanto dimenses do processo de implementao e aos seus resultados, como s metas atingidas. O monitoramento se faz por meio de indicadores, que so medidas numricas produzidas regularmente, com base em diferentes fontes de dados, que do aos gestores informaes regulares sobre o desempenho dos programas e das polticas, permitindo verificar se os objetivos e as metas esto sendo alcanados. O termo monitoramento pode referir-se a dois processos distintos, ainda que interligados. Por um lado, o acompanhamento dos programas, que constitui uma atividade interna da organizao, um procedimento a distncia. Por outro, o monitoramento tambm se refere a processos presenciais, verificaes locais, que acabam constituindo um tipo de pesquisa rpida, qualitativa, pela qual gestores, pesquisadores ou outros agentes podem verificar como a implementao est sendo realizada e se est atingindo seus objetivos, alm de identificar os problemas que esto interferindo nas aes, nos processos e na consecuo dos objetivos previstos. Crucial em ambos os processos a regularidade do acompanhamento por meio de indicadores (Vaitsman; Rodrigues; Paes-Sousa, 2006). Preveem-se, pelo menos, quatro etapas para o monitoramento: 1) a coleta regular de dados; 2) o processamento e a transmisso dos dados;
160

3) a produo de indicadores com base nos dados; 4) o acompanhamento e a anlise dos indicadores. 4. indicadores Um indicador consiste em um valor usado para medir e acompanhar a evoluo de algum fenmeno ou os resultados de processos sociais. O aumento ou a diminuio desse valor permite verificar as mudanas na condio desse fenmeno. A matria-prima dos indicadores de programas sociais so os dados que expressam caractersticas relevantes de fenmenos que se quer acompanhar, como a renda, a escolaridade e a frequncia escola. A construo de indicadores requer a organizao de bases de dados contendo as informaes consideradas relevantes para medir mudanas ao longo do tempo. A construo de indicadores se faz por meio da seleo de determinadas variveis existentes em bases de dados disponveis. Em seguida, passa-se ao clculo, que depende no apenas da definio conceitual e de sua frmula matemtica, mas tambm do tratamento e da programao dos dados, que podem ser oriundos de diferentes bancos, secretarias e rgos externos e em diferentes formatos. O clculo de indicadores requer a utilizao de ferramentas computacionais para coletar e processar dados e disponibilizar informaes em diversos formatos, de acordo com o tipo de programa a ser monitorado. A definio de indicadores requer muita clareza sobre os objetivos e a lgica de cada programa. Os indicadores devem conseguir expressar os fenmenos que se pretende acompanhar ou as condies mais significativas para o programa. Os dados tambm devem ser produzidos com periodicidade e agregao definidas, para que os indicadores possam ser comparados. Dentre os atributos que devem ter um indicador, destacam-se: a) a validade: capacidade de o indicador medir o fenmeno que se pretende avaliar; b) a confiabilidade: qualidade dos dados que servem de base para o clculo do indicador; c) a sensibilidade: deve ser sensvel o bastante para captar o atributo desejado em relao a pessoas ou fenmenos; d) a desagregao: o nvel territorial ao qual se refere o indicador; e) a periodicidade: intervalo de tempo em que o indicador atualizado. Isso depende, por sua vez, da periodicidade com que o dado bruto registrado na base de dados original.
161

Os indicadores de monitoramento podem ser classificados ou agrupados em diferentes categorias, como por exemplo: a) indicadores de estrutura ou insumo: informam a quantidade de recursos, de diversos tipos, como os fsico-financeiros, os de infraestrutura, os recursos humanos, que so usados para implementar um programa, um servio ou uma ao. Ex.: quantidade de assistentes sociais contratados, quantidade de gerentes treinados, quantidade de microcomputadores comprados e instalados, percentual dos recursos financeiros executados; b) indicadores de processo: informam as etapas ou os passos dados para desenvolver as atividades necessrias ao alcance dos objetivos e das metas previstas. Fornecem informaes sobre a gesto ou o uso dos recursos descritos pelos indicadores de estrutura. Ex.: existncia de parceria com a sociedade civil para implementao de um servio; a cobertura alcanada por determinado programa com base em sua populao-alvo, recursos executados; c) indicadores de resultados: informam se os objetivos finais do programa foram alcanados, podendo referir-se a: produtos: medem se metas foram atingidas. Ex.: percentual de beneficirios do Agente Jovem que terminou o ensino mdio; impactos: medem resultados atribudos exclusivamente interveno promovida pelo programa, pelo servio ou pela ao. Ex.: aumento da renda familiar de beneficirios do Programa Bolsa-Famlia (PBF); percentual de crianas que deixaram o trabalho infantil em decorrncia do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil; efeitos: medem resultados que no haviam sido antecipados, mas foram provocados pelo programa, pelo servio ou pela ao. Ex.: percentual de novas organizaes prestadoras de servio aps a implantao do Programa de Ateno Integral Famlia. Um indicador expressa diferentes dimenses do fenmeno que se quer acompanhar, como: 1) a unidade de referncia: a que o dado se refere? Ex.: beneficirio, famlia, etc.; 2) o nvel de agregao territorial: a que nvel territorial o dado se refere? Ex.: municpio, UF, Brasil;
162

3) a periodicidade: qual o intervalo de tempo em que o dado gerado e inserido no sistema de informaes? Ex.: mensal, bimestral, anual; 4) a fonte: qual a base de dados que originou o dado recebido? Ex.: Cadnico, Suas-Web, PNAD-IBGE. Indicadores tambm podem ser produzidos com base em resultados de pesquisas de avaliao, traduzindo condies da dimenso avaliada, como estrutura, processos, resultados, ou outra. Contudo isso s tem efeito se a pesquisa for repetida para se compararem os indicadores no tempo, ou se eles tiverem comparabilidade com outros indicadores produzidos por diferentes bases de dados. 5. avaliao e monitoramento: desafios para a gerncia local Um sistema um conjunto de elementos articulados entre si. Seu funcionamento depende do modo como se d a relao entre seus elementos, sendo que o comportamento de cada um deles afeta todo o conjunto. Um sistema de monitoramento dos programas e servios sociais envolvendo os trs nveis de governo implica a articulao entre as diferentes organizaes e atores responsveis pelas atividades que constituem o objeto do sistema. No caso dos programas do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), essa instncia federal possui a atribuio de coordenao do sistema. A descentralizao, dentro de um desenho institucional em que municpios e estados so entes federativos, implicou a transferncia de poder decisrio, competncias e recursos para um conjunto de atividades, entre as quais a elaborao de diagnsticos sociais e o desenvolvimento de atividades de avaliao e monitoramento. No entanto, a maior parte dos 5.564 municpios brasileiros de pequeno porte e com capacidade gerencial e assistencial limitadas, o que restringe suas condies para desenvolver diagnsticos sociais bem como atividades de avaliao e monitoramento. Ainda assim, o conjunto dos municpios participa do sistema de avaliao e monitoramento dos programas sociais do MDS, possuindo papis e atribuies para seu funcionamento. No que se refere avaliao, como visto, os estudos feitos com esse fim no so necessariamente realizados de forma regular. Alm disso, quando contratados pelo governo federal, costumam ser desenhados para responder questes pertinentes s tomadas de deciso de nveis mais altos da hierarquia de for163

mulao das polticas. As pesquisas, ainda que representativas, pois realizadas com base em grandes amostras, nacionais e regionais, muitas vezes deixam de fora questes de interesse local, pertinentes a determinados municpios ou territrios. Gerentes locais necessitam de informao em tempo real sobre diferentes tipos de problemas, sejam eles as dificuldades de implementao enfrentadas pelos profissionais ou as vulnerabilidades novas ou antigas em seu territrio. Eles precisam tomar decises rpidas, portanto, as avaliaes rpidas e direcionadas a questes de interesse dos servios em seu territrio so mais pertinentes para a gerncia local, sobretudo nos municpios menores, ,com a sua populao-alvo. Por outro lado, as atividades de monitoramento so contnuas e realizadas com o concurso de dados primrios coletados sobre o conjunto de programas e servios nos municpios. Os dados produzidos pelas gerncias locais constituem a matria-prima para a produo de indicadores de monitoramento dos programas e servios. Esses dados no apenas fornecem informaes para a atuao do gerente, mas tambm podem subsidiar avaliaes sobre situaes especficas no municpio. Ao mesmo tempo, ao informarem sobre o municpio, constituem elementos do sistema de monitoramento dos programas e servios do MDS de abrangncia nacional. Para o desenvolvimento de atividades de avaliao e monitoramento, vislumbram- se para as gerncias locais, entre os quais: a) capacidade gerencial As fontes de dados para a produo de informao sobre servios, aes e programas sociais so os sistemas de informao gerenciais, que fornecem os insumos para a elaborao de indicadores de monitoramento. O registro regular e correto de dados no local onde a ao ou o servio so produzidos consiste em um dos ns crticos para a produo de indicadores, sejam eles especficos para a gerncia local, sejam eles gerais para o sistema de monitoramento do MDS. A alimentao regular dos dados uma das condies para a qualidade do sistema de informao. Diante da diversidade dos municpios relativa capacidade gerencial e tecnolgica, h dois desafios interligados: a criao e a manuteno dessa capacidade, sobretudo nos municpio menores. Capacidade gerencial e tecnolgica envolve recursos fsicos, financeiros e humanos. No que se refere aos recursos fsico-financeiros, alm do investimento em equipamento, sua operao e ma164

nuteno requerem a previso regular de recursos para esse fim. Em relao aos recursos humanos, preciso contratar e capacitar, de forma permanente, profissionais para as vrias atividades que implicam a operao de um sistema de monitoramento e avaliao em nvel local, como a alimentao do sistema de informao, o processamento de dados e a capacidade em analis-los. A utilizao da informao como prtica de rotina um desafio que depende de recursos humanos capacitados e bem informados sobre a realidade local, o que implica na fixao dos recursos humanos no contexto local. A criao de funo especfica para avaliao e monitoramento tambm se apresenta como desafio, sobretudo nos municpios de maior porte. b) identificao de especificidades locais A informao possibilitada por avaliaes ou por indicadores de monitoramento utilizada da mesma maneira pelos gestores e gerentes dos vrios nveis do sistema. Certamente, h convergncias e similaridades, mas gestores e gerentes federais, estaduais e municipais possuem distintas necessidades. Embora os sistemas locais de avaliao e monitoramento devam articular-se e integrar-se ao sistema nacional sob a gesto do MDS, os municpios tm necessidades e demandas especficas. Ainda que se trate de sistemas, um nvel no se reduz ao outro. As atribuies de gestores dos diferentes nveis do sistema de proteo social so distintas, o que significa que suas perguntas nem sempre so as mesmas. Um desafio para as gerncias locais identificar que informao necessita ser gerada para fazer frente a problemas especficos em seu municpio ou territrio. Que tipo de estudos de avaliao so necessrios e possveis sob a responsabilidade local? A diversidade de porte e de capacidade de gesto dos municpios delimita necessidades e possibilidades de estudos de avaliao. Os perfis e indicadores de vulnerabilidade especficos de cada territrio constituem a base para diagnsticos sociais e o planejamento de aes pelos gerentes locais. So eles que tm condies de produzir e analisar informaes em relao s diversas situaes de beneficirios individuais bem como tomar iniciativas para melhorar o desempenho e a qualidade do atendimento. Alm dos indicadores gerais, que so parte do sistema de monitoramento de abrangncia nacional, um desafio que pode advir a definio de indicadores que expressem condies no contempladas pelos indicadores gerais, mas que devem ser acompanhadas, como as relativas aos grupos vulnerveis, aos tipos de vulnerabilidades existentes e prestao de servios locais.
165

Por exemplo, se o Programa de Ateno Integral Famlia (Paif ) um eixo articulador da assistncia social e os Cras sua porta de entrada, imperioso que o monitoramento local capte informaes sobre as famlias no territrio, que permitam intervenes especficas e o acompanhamento mais prximo das mudanas nas condies de vulnerabilidade dessas famlias. Nesse sentido, indicadores de monitoramento j desenvolvidos pelo MDS ou um conjunto de indicadores, como o ndice de Desenvolvimento das Famlias (IDF), poderiam, se necessrio, ser combinados com indicadores especficos para o monitoramento e a avaliao locais. Outro exemplo o PBF, cujo carter intersetorial faz com que o monitoramento e a avaliao de sua gesto e dos resultados das condicionalidades dependam da articulao entre as organizaes de sade, educao e assistncia social em nvel local. Nesse sentido, o monitoramento e a avaliao tanto de processos como de resultados dependem da articulao efetiva entre os nveis e setores de governo. c) articulao/integrao de informao entre os nveis local e central A operao local de um sistema de monitoramento est vinculada existncia de sistemas de informao. Para que a informao produzida em nvel central chegue ao municpio e seja efetivamente utilizada pelos gerentes, preciso tornar as ferramentas e os sistemas do MDS em instrumentos efetivamente teis aos gerentes e gestores. Para isso elas tm de ser assimilveis, no redundantes, tornando-se soluo e no problema para os gerentes. Que ferramentas, sistemas ou mdulos de sistemas de informao geral com variveis e indicadores especficos seriam necessrios na perspectiva da gesto e gerncia locais e que, s vezes, no so contempladas pelos sistemas de informao e indicadores j existentes? Por exemplo, se gerentes necessitam monitorar ou avaliar a ateno dedicada por prestadores de servios locais, seria preciso contemplar essa necessidade nos sistemas e ferramentas de informao. d) adeso dos profissionais s atividades de avaliao e monitoramento. A Poltica de Avaliao e Monitoramento do MDS (Brasil. MDS, 2006) prev que parceiros governamentais e no governamentais que recebem recursos para financiar programas e aes enviem regularmente dados relativos a esses programas e a essas aes, de forma a subsidiar a construo de indicadores que fazem parte de seu sistema de monitoramento.
166

A adeso dos profissionais envolvidos nas vrias etapas dessa atividade pressupe, em primeiro lugar, que eles conheam os objetivos das atividades em que esto envolvidos e acreditem em sua relevncia. O desconhecimento no apenas do significado, mas tambm da prpria funo avaliao e monitoramento pode produzir resistncia em relao ao seu papel. Qualquer atividade nova exige a adeso das pessoas e resistncias no podem ser superadas apenas hierarquicamente. Um desafio cultural fazer com que a avaliao e monitoramento passem a ser vistos como instrumentos de interesse para a organizao e necessrios para melhorar o processo de trabalho e o desempenho dos programas. O comprometimento dos profissionais existe no apenas em funo das normas ou de valores pessoais, mas do conhecimento que eles tm sobre os objetivos de suas atividades. preciso que as pessoas envolvidas em qualquer atividade saibam o que esto fazendo e para que serve o que esto fazendo. Capacitao e treinamento devem ser estendidos a todos os profissionais envolvidos, e no somente aos nveis superiores. O papel dos gerentes crucial nesse sentido, em sua relao com os vrios nveis hierrquicos da gesto. 6. consideraes finais A institucionalizao das atividades de avaliao e monitoramento como parte de um sistema nacional enfrenta desafios em seus vrios nveis de implementao, onde os atores envolvidos no processo tm distintos graus de governabilidade sobre esses desafios. Procurou-se apontar aqueles desafios sobre os quais a gesto local pode ter maior poder, seja para tomar decises e encaminhar solues, seja para vocalizar as demandas locais nos fruns apropriados. A produo e a anlise de informao qualificada, por meio de um sistema nacional de avaliao e monitoramento, podem, e devem, integrar-se agenda da gesto social como base para o planejamento da expanso e consolidao da rede de servios e programas de proteo social.

167

referncias BiBliogrficas BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Portaria n. 329, de 11 de outubro de 2006. Institui e regulamenta a Poltica de Monitoramento e Avaliao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Braslia: MDS, 2006. DRAIBE, S. M. Introduo. In: Barreira, M. C. R N.; Carvalho, M. C. B (Orgs.). Tendncias e perspectivas na avaliao de polticas e programas sociais. So Paulo: IEE/PUC-SP, 2001. VAITSMAN, J; RODRIGUES, R. W. S; PAES-SOUSA, R. O sistema de avaliao e monitoramento das polticas e programas sociais: a experincia do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Braslia: UNESCO, MDS, 2006. (Policy papers; 17). Referncias bibliogrficas sugeridas sobre: a) avaliao: COHEN, E.; FRANCO, R. Avaliao: conceito e especificidade. In: _____; _____. Avaliao de projetos sociais. Petrpolis: Vozes, 2007. DRAIBE, S. M. Introduo. In: Barreira, M. C. R. N.; Carvalho, M. C. B. (Orgs.). Tendncias e perspectivas na avaliao de polticas e programas sociais. So Paulo: IEE/PUC-SP, 1993. b) avaliao e monitoramento: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Portaria sobre a poltica de avaliao e monitoramento do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Braslia: MDS, 2006. VAITSMAN, J; RODRIGUES, R. W. S; PAES-SOUSA, R. O sistema de avaliao e monitoramento das polticas e programas sociais: a experincia do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Braslia: UNESCO, MDS, 2006. (Policy papers; 17). c) indicadores: JANUZZI, P. M. Conceitos bsicos. In: _____. Indicadores sociais no Brasil: conceitos, fontes de dados e aplicaes. Campinas: Alnea, 2003.

168

d) implementao: VAITSMAN, J. 2006. A integrao entre avaliao e planejamento: desafios polticos e institucionais. In: XI CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Guatemala, 7-10 nov. 2006. Guatemala: CLAD, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, 2006. Disponvel em: <www.clad.org.ve/siare/biblo/biblo_a.html>. e) estudo de caso: SANTOS, A. F.; QUADROS, R. M.; FERREIRA, J. M. Descentralizacin de la salud pblica y sistemas de informacin en Brasil: caso del Municipio de Belo Horizonte. Belo Horizonte: Indes-IDRC, [s.d.]. (Srie estudios de caso y experiencias relevantes en gerencia social en America Latina; 9).

169

vuLnerABiLiDADe, eMPoDerAMento e MetoDoLogiAs centrADAs nA fAMLiA: conexes e uMA exPerinciA PArA refLexo
Carla Bronzo 1

introduo Programas centrados no atendimento s famlias tm sido a estratgia dominante nos sistemas de proteo social em todo o mundo. No Brasil, a partir dos anos 90, a famlia tem sido considerada elemento central na doutrina da proteo integral, norteadora do Estatuto da Criana e do Adolescente e da Lei Orgnica de Assistncia Social, e eixo orientador das aes da Poltica Nacional de Assistncia Social. Mas o que significa, mais especificamente, proteo famlia? Embora se tenham argumentos e provas suficientes sobre a necessidade de se considerar a famlia como foco da interveno, no se tem conhecimento acumulado suficiente sobre dois pontos centrais para o desenvolvimento de uma efetiva proteo social para famlias em situao de pobreza e vulnerabilidade. Primeiro, que desenhos de polticas de proteo social so mais efetivos para o enfrentamento e a superao das condies de pobreza e vulnerabilidade? Segundo, como trabalhar tendo as famlias como foco? Que tecnologias ou metodologias de interveno surtem resultados, e que tipo de resultados quer-se alcanar com as famlias? O primeiro ponto remete ao desenho de polticas locais de proteo social e aos aspectos de gesto das polticas, e o outro diz respeito s metodologias de ao com as famlias. Embora distintas, as duas questes so interligadas e no se tm, no geral, suficiente clareza e conhecimento sistematizado sobre as alternativas de ao, seja quanto forma de produo das polticas e programas, seja quanto s tecnologias ou metodo1 Doutora em Sociologia e Poltica pela UFMG. Pesquisadora e Professora da Escola de Governo/Fundao Joo Pinheiro.

171

logias de ao para o trabalho com as famlias. Diante dessa nebulosidade, os agentes que atuam na ponta, diretamente com as famlias e com a proteo social local, no sabem, ao certo, que estratgias e aes devem utilizar nem o que mais adequado ou efetivo para lidar-se com determinado tipo de pblico nem quais estratgias so mais exitosas. Este texto concentra-se no exame das questes relativas s metodologias centradas na famlia. Pontua alguns elementos capazes de orientar a ao das equipes locais encarregadas da produo de polticas de proteo social e foca na estratgia dos itinerrios de insero social. discutida, com maior detalhe, a experincia do Programa Puente, do Chile, que apresenta metodologia definida, consistente e orientada para prover apoio psicossocial s famlias em situao de alta vulnerabilidade, buscando sua autonomia e empoderamento. Famlias em condio de vulnerabilidade: o que isso quer dizer? Uma primeira abordagem do tema nos leva a definir, com um pouco mais de clareza, o que se entende por famlias pobres, fragilizadas ou em condio de vulnerabilidade social. importante distinguir entre pobreza e vulnerabilidade; estes dois universos pobres e vulnerveis no so necessariamente os mesmos. Nem todos os que se encontram em situao de vulnerabilidade so pobres situados abaixo de alguma linha monetria de pobreza , nem todos os pobres so vulnerveis da mesma forma. vlido comear com uma anlise conceitual, pois uma ideia bsica que diferentes concepes sobre pobreza levam a diferentes formas de mensurao (ou de identificao das pessoas ou famlias consideradas pobres) e tambm, ao mesmo tempo, a diferentes respostas quanto s polticas e estratgias de interveno a serem desenvolvidas. Quer dizer, cada concepo revela uma viso do problema e, ao mesmo tempo, prescreve uma receita, um remdio para o mal da pobreza. Sem se estender muito, suficiente afirmar que os enfoques mais tradicionais, como o enfoque monetrio da pobreza e a perspectiva das necessidades bsicas insatisfeitas, concentram-se nos resultados, enquanto a abordagem afinada com a concepo de vulnerabilidade orienta-se para os processos, examinando as estratgias que as famlias utilizam para lidar com os riscos e a queda de bem estar. Vulnerabilidade articula-se com a ideia de risco e na literatura esses termos frequentemente so abordados de forma conjunta. No campo da proteo social, o foco orientado pela abordagem da vul172

nerabilidade e dos riscos est nas estratgias utilizadas pelas famlias que lhes permitem escapar da pobreza e nas outras que as fazem perpetuar nela. Isso remete contribuio possvel e necessria das polticas pblicas ao fortalecimento das capacidades de indivduos, famlias e regies para o enfrentamento e a superao da condio de vulnerabilidade. Por riscos entende-se uma variedade de situaes que englobam os riscos naturais (como terremotos e demais cataclismos), os riscos de sade (doenas, acidentes, epidemias, deficincias), os riscos ligados ao ciclo de vida (nascimento, maternidade, velhice, morte, ruptura familiar), os riscos sociais (crime, violncia domstica, terrorismo, gangues, excluso social), os riscos econmicos (choques de mercado, riscos financeiros), os riscos ambientais (poluio, desmatamento, desastre nuclear), os riscos polticos (discriminao, golpes de estado, revoltas), tal como sistematizados pela unidade de proteo social do Banco Mundial. Os indivduos e as famlias posicionam-se diferentemente quanto capacidade de resposta aos riscos e s mudanas do entorno (Holzman; Jorgesen, 2000). O enfoque da vulnerabilidade e dos riscos permite uma ponte mais direta com o campo das polticas pblicas, ao explicitar as diferentes estratgias que devem ser desenvolvidas para fazer frente a riscos especficos e fortalecer a capacidade de resposta das famlias, para reduo de sua vulnerabilidade. Vulnerabilidade relaciona-se, por um lado, com a exposio ao risco e, por outro, com a capacidade de resposta, material e simblica que, indivduos, famlias e comunidades conseguem dar para fazer frente ao risco ou ao choque (que significa a materializao do risco). As polticas e os programas inserem-se nesse campo como elementos que podem fortalecer a capacidade de resposta das famlias e de seus membros e reduzir-lhes a vulnerabilidade. As respostas aos riscos podem ser, basicamente, de dois tipos, conforme as estratgias sejam desenvolvidas antes ou depois da ocorrncia do evento de risco. No primeiro caso, as aes podem se dar na perspectiva da preveno ou na da reduo ou mitigao do risco. Na preveno, a finalidade das estratgias reduzir a probabilidade de produo de riscos adversos, as quais ocorrem, portanto, antes que se produzam os riscos. Tais estratgias envolvem polticas macroeconmicas, de regulao, de meio ambiente, de educao, de preveno de epidemias, entre outras. Na perspectiva preventiva da proteo social, as medidas envolvem a reduo dos riscos de desemprego,
173

de subemprego e de baixos salrios, por exemplo. Na mitigao, as intervenes voltam-se para a reduo dos efeitos de riscos futuros e, portanto, tais estratgias situam-se antes da produo dos riscos, medida que buscam reduzir a repercusso ou os efeitos dos eventos de riscos, caso ocorram. Trata-se de medidas ex ante, que buscam reduzir o impacto do risco, caso este se materialize. Envolvem, entre outras aes, a diversificao da renda, o que significa acesso a gama mais ampla de ativos e mecanismos formais e informais de seguros. Uma vez que os eventos tenham ocorrido, o objetivo enfrentar os riscos (Alwang; Siegel; Jorgensen, 2001, p. 3). Nesse caso, tm-se estratgias de superao; as iniciativas so desenhadas para aliviar os efeitos dos riscos, uma vez que estes ocorreram, e esto dirigidas para enfrentar os choques (Mideplan, 2002, p. 36. Sojo, 2003, p. 137; Holzman; Jorgesen, 2000, p. 16-17). Um elemento central do enfoque da vulnerabilidade refere-se noo de ativos, relacionada diretamente ao risco e vulnerabilidade. J por ativos se consideram os diferentes tipos de recursos que as pessoas e famlias possuem e podem mobilizar como estratgias de resposta aos eventos de risco. O conjunto de ativos considerados varia de acordo com a perspectiva terica adotada do enfoque da vulnerabilidade e no existe consenso sobre quais ativos devem ser reconhecidos como centrais. A tipologia de Caroline Moser, por exemplo, considera como ativos o trabalho, o capital humano, a moradia, as relaes familiares, o capital social; outras abordagens consideram como ativos o capital natural, fsico, humano, financeiro e social. O fundamental considerar a interao entre os diferentes tipos de ativos e reconhecer os distintos resultados que tais interaes produzem a curto, mdio e longo prazo.Um exemplo permite esclarecer o ponto: para os pobres, as estratgias que podem parecer as mais adequadas a curto prazo implicam consequncias e perturbaes a mdio e longo prazo, de magnitude bem maior do que os eventos que lhes deram origem. A venda de ativos (propriedades, bens), o desinvestimento em capital humano (como o abandono da escola) ou a reduo da ingesto de calorias constituem estratgias utilizadas pelos pobres para lidar com riscos imediatos, mas exigiro esforos maiores, no futuro, para que os efeitos produzidos sejam sanados (Sojo, 2003, p. 123; Holzman; Jorgesen, 2000, p. 10). Diferentes estratgias ou respostas aos riscos mobilizam diferentes conjuntos de ativos que podem produzir resultados diferentes quanto vulnerabilidade, o que faz com que no haja sempre uma
174

relao unvoca e unidirecional entre pobreza e vulnerabilidade. Por exemplo, embora algumas famlias possam situar-se acima da linha da pobreza com o rendimento do trabalho de seus filhos, elas encontram-se em nvel maior de vulnerabilidade, comprometendo ativos e condies de vida presente e futura de suas crianas, precocemente inseridas no trabalho. Algumas estratgias de curto prazo das quais as famlias lanam mo (trabalho infantil) podem danificar em longo prazo sua base de ativos. De forma semelhante, a eroso do ativo relaes familiares pode ter implicaes econmicas, na medida em que a sada de um dos cnjuges do espao domstico pode implicar a diminuio da renda familiar. O suposto bsico que a vulnerabilidade tem como fatores determinantes a estrutura de oportunidades expresso que identifica o conjunto de recursos, bens e servios, programas, benefcios colocados disposio de pblicos com diferentes nveis e tipos de vulnerabilidade e a dimenso psicossocial. Essa dimenso refere-se, basicamente, s aes (e no-aes) das famlias, para prevenir, mitigar ou enfrentar os riscos. De um lado, fatores exgenos s pessoas e famlias e, de outro, fatores endgenos a elas. Disso decorre que, para enfrentar, de forma efetiva e sustentvel, as condies de vulnerabilidade, qualquer estratgia tem necessariamente de passar pela alterao positiva da estrutura de oportunidade, pelo fortalecimento dos ativos e pela busca de autonomia e protagonismo dos indivduos e das famlias. Tem-se aqui, de forma enftica, o argumento presente em grande parte da literatura sobre o tema da vulnerabilidade e pobreza: as famlias pobres e vulnerveis apresentam ainda, para alm de uma multiplicidade de privaes de carter mais objetivo (renda, ativos materiais, acesso a servios etc.), algumas condies ou aspectos psicossociais negativos que dificultam o enfrentamento e a superao das condies de pobreza. Frequentemente, as famlias nessas condies de intensa e extensa vulnerabilidade e pobreza desenvolvem atitudes e comportamentos de apatia, resignao, baixa autoestima, baixo protagonismo e autonomia, desesperana, subordinao e dependncia, que acabam por aprisionar as famlias e os indivduos nas armadilhas da pobreza. Essas dimenses relacionais, consideradas como aspectos menos tangveis da pobreza, remetem a questes de natureza psicossocial e envolvem o tema das relaes sociais e do empoderamento. Tem-se com isso a necessidade de uma ao intensa e sistemtica sobre os elementos menos tangveis da vida das pessoas considerando o mbito das relaes, sejam estas relaes intrafamiliares
175

ou sociais e comunitrias, que estabelecem as redes de sociabilidade e apoio e constituem definitivos alicerces da proteo social. As pessoas e famlias em condio de vulnerabilidade extrema nunca demais repetir padecem de uma sndrome de privaes e de carncias, mas tambm apresentam potencialidades e ativos que podem ser mobilizados, desde que exista um suporte efetivo e articulado pelas estruturas e processos e traduzidos por meio das polticas pblicas. A adoo de formas mais flexveis e relacionais de gesto pblica, aderentes s necessidades das pessoas, das famlias e dos territrios e desenvolvidas pelos diversos setores de forma mais integrada, constitui estratgia potencialmente mais exitosa. O empoderamento a partir da identificao da vulnerabilidade Ao considerar o duplo carter da pobreza como fenmeno que envolve aspectos mais e menos tangveis, dimenses objetivas de falta de recursos e tambm dimenses subjetivas relativas a valores, comportamento, autonomia, tem-se como implicao que qualquer estratgia que busque a superao da pobreza passa necessariamente pelas pessoas e que, para desenvolver estratgias sustentveis e efetivas, necessrio alterar tais condies limitadoras e investir no empoderamento das pessoas, no desenvolvimento de sua autonomia, de suas competncias e de sua capacidade de autodesenvolvimento, visando ampliao de sua capacidade de ao. Essa questo remete ao tema das relaes sociais, das redes de sociabilidade, das normas, dos valores, dos comportamentos e das dimenses menos tangveis das condies de pobreza. Alterar o cenrio de pobreza requer, alm de estrutura de oportunidades adequada, ateno qualidade dos laos sociais, s condutas e s aes que grupos, indivduos, famlias e comunidades realizam para lidar com sua situao de pobreza e vulnerabilidade. O fortalecimento dos ativos dos indivduos e das famlias a estratgia dominante, cuja concepo envolve aspectos e dimenses relacionais e de natureza psicossocial e abrange, para alm de recursos fsicos ou financeiros, capacidades humanas e tambm recursos imateriais (ideias, habilidades, saberes etc.) e sociais. Alterar condies de vulnerabilidade implica ampliar a base de ativos, fortalecer o repertrio de respostas, expandir capacidades e fronteiras de pensamento e ao. Uma noo que permite expressar esse processo de fortalecimento de ativos a de empoderamento. Pode-se basear na prpria palavra para captar seu sentido bsico: empowerment envolve poder, implica
176

alterao das relaes de poder em favor daqueles que contavam com pouco poder para manejar sua vida, no sentido de ter maior controle sobre elas (Sen, 1997, p. 2). Na tentativa de esclarecer o sentido, alguns autores, como Sen, afirmam que esse termo relaciona-se, por um lado, ao maior controle externo sobre recursos, entendidos, de forma ampla, como recursos materiais, fsicos, intelectuais, financeiros, e, por outro, como controle no mbito das crenas, dos valores e das atitudes, de forma relacionada com a capacidade de autoexpresso e autoafirmao, processos sustentados pela autoconfiana e por mudanas no mbito da subjetividade, que ocorrem no interior, diga-se, de cada um. Os resultados das aes de empoderamento podem ser de diferentes tipos e magnitude, mas todos espelham uma mesma ordem de questes relativas ao aumento do protagonismo, da autonomia, do senso de dignidade, do acrscimo de capacidades. As intervenes que se pautam pela perspectiva do empoderamento seguem formatos distintos, porque no existem para elas regras ou esquemas sistematizados de ao. Elas tanto podem ser programas e aes massivas, de larga escala e limitados no tempo, como aes de pequena escala mais lentas e mais intensas. So processos de difcil mensurao, dada a complexidade da interao entre fatores individuais e coletivos, da combinao das disposies internas de cada um e dos nveis e tipos de ao dos agentes externos, dos fatores micro e macro que intervm com intensidades e configuraes particulares para produzir resultados de mudanas nos mbitos materiais e tambm nos aspectos menos tangveis. Embora as pessoas empoderem a si mesmas, governos e outros atores desempenham papel vital nesse processo, seja estabelecendo leis e regulamentos favorveis ao empoderamento das pessoas (leis antidiscriminao, mudanas legais, facilitao de acesso ao crdito etc.), seja alterando formas de proviso dos servios pblicos para torn-los mais flexveis e porosos s demandas e necessidades dos indivduos e grupos, e atuando sobre a infraestrutura social. Empoderamento como processo e resultado das polticas de proteo social pode ser uma categoria sntese, para se referir ampliao da capacidade de escolhas dos indivduos que ocorre quando se tem acesso a ativos materiais, sociais, ideais que, em interao sinrgica entre si, permitem a reduo da condio de extrema vulnerabilidade. O empoderamento algo que se processa no meio da relao entre usurios e agentes pblicos como produto emergente das relaes que se estabe177

lecem entre as famlias, os agentes, as redes de polticas e as redes sociais. imperioso considerar os programas e servios sociais como sistema de relaes que inclui usurios, prestadores de servios, autoridades e gestores pblicos, entre uma multiplicidade de atores que estabelecem as condies especficas nas quais os programas e servios se realizam (Chacin, 2000). A natureza das relaes que se criam nesse sistema condicionante das trajetrias de insero ou incorporao social e, por isso, impe-se enfatizar que processos de empoderamento exigem uma estrutura de oportunidades que permita a efetivao das escolhas. Por exemplo, a deciso de retirar o filho do trabalho infantil e de inseri-lo no sistema escolar depende da existncia de vagas nas escolas, da mesma forma que a deciso de buscar tratamento para alcoolismo depende da existncia de servios e condies de suporte nas redes sociais que permitam e sustentem essa escolha. Quer dizer, no adianta muito ampliar a capacidade de as pessoas fazerem escolhas se no existem estruturas de oportunidades (entendidas como regras e instituies formais e informais) que tornem possvel efetivar as escolhas e transformar agncia (como capacidade de agir) em ao efetiva (resultados). Os exemplos so inmeros, mas o que se quer enfatizar que a criao de autonomia nas famlias algo que se processa com base nas relaes que se estabelecem entre pessoas e instituies, a partir da interao de aspectos objetivos (acesso a bens e servios, na quantidade e qualidade necessrias) e subjetivos (autoestima, protagonismo, capacidade de deciso e ao) e da complexa interao de fatores micro (relativos s histrias particulares e especficas das famlias e seus membros, contextuais e localizadas) e fatores macro (relativos aos sistemas e estruturas econmicas, sociais, polticas e institucionais mais gerais), sendo algo que pode ou no ocorrer, contingente, portanto, das interaes e dos vnculos que se criam, principalmente, entre as famlias e os agentes pblicos encarregados de seu atendimento. Dimenso relacional e o papel dos agentes pblicos como catalisadores da mudana Uma combinao de acesso a recursos externos e de mudanas no mbito da subjetividade necessria para provocar alteraes nas condies de pobreza e vulnerabilidade. Esse o grande desafio e o ponto que deve ser enfatizado: ao se partir do enfoque da pobreza sob o prisma da vulnerabilidade, decorre da a necessidade lgica de considerar a questo do empoderamento como
178

fundamento de um modelo de ao ou como contedo central das polticas de proteo. Qualquer estratgia efetiva de incluso, para ser coerente com as implicaes baseadas em enfoques amplos sobre a pobreza, deve combinar sob formas e com intensidade variadas aes voltadas para um e outro campo de aes, ao mesmo tempo, fortemente ancoradas nas necessidades materiais e demandas bsicas e voltadas para alteraes nas dinmicas psicossociais que se processam via interaes e relaes sociais, cujo peso significativo cabe s relaes institucionais estabelecidas com os agentes pblicos e de proteo social. So nessas relaes que frequentemente se reforam atitudes psicossociais negativas ou podem ser definidos os rumos e o desenlace das intervenes realizadas nas famlias. Para produzir transformaes nesse mbito de questes que envolvem interaes sociais, familiares, comunitrias, um elemento central so as relaes que se estabelecem entre os pobres e os setores no pobres da sociedade (tcnicos e profissionais do setor pblico, representantes de organizaes no governamentais, agentes do mercado e da sociedade civil etc.). Frequentemente as relaes que se estabelecem entre os setores pobres e os agentes governamentais e no governamentais so assimtricas. Favorecem a dependncia e/ou a estigmatizao, que reforam as atitudes de passividade e resignao. De forma geral, os pobres so vistos pelos setores no pobres (e principalmente pelos agentes pblicos encarregados da execuo de programas sociais) como aqueles que no sabem, que no tm, o que acaba por fortalecer atitudes de passividade, baixa autoestima, resignao, dependncia. Quando o resultado pretendido com a interveno pressupe mudanas e alteraes substanciais no pblicoalvo, a interao estratgica entre tcnicos e usurios das polticas torna-se mais relevante (Nogueira, 1997). Mudanas no plano das subjetividades, de forma geral, requerem intervenes intensas, complexas e duradouras para gerar a confiana e as condies necessrias para se processarem as alteraes. A construo de relaes de confiana entre tcnicos e usurios, relaes sustentadas pela capacidade de resposta efetiva do Estado s necessidades identificadas, constitui o suporte fundamental para os processos de expanso de capacidades e de fortalecimento da autonomia da famlia e de seus membros. Incorporao e insero social: metodologias de interveno As metodologias centradas nas famlias e orientadas para a reverso da vulnerabilidade e o fortalecimento da autonomia so denominadas, na literatura,
179

itinerrios da insero ou incorporao social e buscam atuar em aspectos tangveis e menos tangveis dos fenmenos de pobreza. Elas centram-se na viabilizao do acesso a ativos, a bens e a servios pblicos e sociais, fortalecendo capacidades e habilidades com base em aes que levam em conta o protagonismo da famlia (o plano micro) e sustentam-se no compromisso dos diversos setores pblicos (plano macro) com o processo de incluso social, sob a forma de contratos e compromissos estabelecidos entre as famlias e o setor governamental. Um modelo de interveno pautado pela incorporao exige, do ponto de vista da capacidade governamental, a existncia de recursos, bens e servios que possam ser repassados populao, em quantidade e na forma adequada s necessidades personalizadas. Pelo lado dos indivduos em processo de incorporao, tem-se de ter a adeso, o protagonismo e o compromisso efetivo das pessoas com seu projeto de incorporao. A combinao de ambos requer o trabalho de acompanhamento, atividade que gera vnculos e se realiza com base na confiana, forte expresso do componente relacional. Um processo de incorporao social (ou insero, em outros termos) composto por um mix de dimenses e elementos que so centrais em distintas vises sobre a pobreza, de forma combinada e no excludente. De acordo com Corera, um processo de incorporao social envolve: a) ter condies de vida mnimas em termos de moradia, sade, educao; b) ter recursos econmicos que possibilitem ao cidado ser um consumidor; c) ter uma atividade que possibilite a ele ou a ela o reconhecimento social; d) participar de espaos de cultura, lazer, de sociabilidade; e) tener un lugar en el mundo, pintar algo (CORERA, 2002, p. 352). O desenvolvimento de relaes comunitrias locais e o fortalecimento de redes sociais que possam acolher e responder s demandas so bsicos a. Alm da perspectiva de atuar via redes, tm-se os princpios de organizao que incluem a cooperao entre instituies e departamentos de setores diversos, a articulao de iniciativas governamentais, comunitrias, filantrpicas e privadas e a complementaridade estrutural entre os mbitos econmicos e sociais (Corera, 2002, p. 373). A terminologia varia itinerrios de insero, incorporao social, interveno integral , mas aborda um conjunto de questes similares. Os itinerrios personalizados de incorporacin social (Corera, 2002, p. 366) configuram os caminhos a serem percorridos pelos indivduos ou unidades de convivncia no sentido de sada da condio de excluso. O itinerrio personalizado parte da adeso voluntria dos participantes e no representa uma contrapartida obrigatria ao recebimento
180

de uma renda bsica. O conhecimento da diversidade de situaes de excluso e o mapeamento das possibilidades e limites so elementos fundamentais para uma interveno de insero diferenciada e flexvel. O que central nessa metodologia a dimenso da corresponsabilizao. Esse tipo de metodologia muito sensvel s turbulncias do ambiente e necessrio contar com um forte compromisso, de longo prazo, de ambos os lados: do pblico e dos agentes governamentais. O trabalho de acompanhamento do processo de insero envolve, alm da aplicao de recursos, um trabalho de intensa relao pessoal, continuada e duradoura, sustentada pela confiana recproca entre agentes pblicos e pessoas acompanhadas, fortalecida pela motivao e desejo de os assistidos procurarem sadas sustentveis das situaes de excluso. Esse trabalho personalizado, la carte, atento s especificidades e ao que peculiar s famlias. As dificuldades e limites dessa metodologia so claros. A possibilidade de financiamento de uma poltica com esse desenho de intensa atuao e ampla cobertura no uma questo irrelevante. Sem dvida esse um limitador para qualificar ou apontar os limites empricos de determinados modelos de interveno. A existncia e disponibilidade de redes de servios para atender a demandas de insero so outro constrangimento e ambas exigem como elemento fundamental amplo e forte consenso poltico em torno da adoo de determinadas estratgias de interveno e polticas consistentes e duradouras nas redes de servios pblicos. totalmente diferente desenhar uma poltica de servios pessoais para uma cidade europia, que conheceu um passado de bem estar social e conta com estrutura de proteo ampla e efetiva na qual somente algumas centenas de pessoas dependeriam dos servios personalizados de insero do que desenhar uma poltica para uma cidade ou um centro urbano na maioria dos pases da Amrica Latina. Nesses pases existem pobreza de massa e grande contingente de indigentes, para os quais as privaes so mltiplas, superpostas e esto em um contexto de capacidade de financiamento baixa. Um modelo de interveno to prximo, intenso e integral dificilmente poder ser viabilizado em contextos com alto grau de pobreza ou de forma massiva pelo governo central. Os governos locais podem ser mais efetivos na identificao das necessidades das famlias e na realizao de acompanhamento mais personalizado para o conjunto de famlias mais fortemente afetadas pelas condies de vulnerabilidade. A metodologia dos itinerrios supe uma
181

estrutura de oferta de bens e servios pautada pela integralidade e pela personalizao do atendimento. Programa Puente como exemplo de itinerrios de insero Os desenhos de polticas inspiradas pelas perspectivas dos itinerrios de insero apresentam variaes quanto metodologia, ao nmero de encontros, aos componentes ou s fases. No parece existir um modelo nico, mas diversas adaptaes de um mesmo conjunto de preocupaes, centradas em aes mais intensas e articuladas para um mesmo conjunto de famlias em situao de vulnerabilidade extrema, que se baseiam em pacto ou acordo entre famlias e governo e em estratgias marcadas pela elevada interao e alta flexibilidade na oferta de servios. Um bom exemplo de programas com essa perspectiva clara de itinerrio de insero o Programa Puente, do Chile, componente central do sistema chileno de proteo social. O Puente: Entre La Familia y sus Derechos teve incio em 2002 como iniciativa do nvel central voltada para a melhoria das condies de vida das famlias em extrema pobreza. o principal componente de uma estratgia de incluso social, o Chile Solidrio, que constitui o sistema de proteo social para os mais pobres no Chile. O Sistema Chile Solidrio tem como pblico um universo de 225 mil famlias mais pobres do pas e executado com a participao dos governos locais. A concepo do Chile Solidrio enfatiza o reconhecimento das mltiplas causas associadas produo e reproduo da pobreza extrema e considera que a superao exige mais do que a transferncia de renda. Sustentado fortemente pelo enfoque das capacidades, o programa orientado para ampliar as oportunidades e os recursos das famlias indigentes, na perspectiva de ampliao da autonomia das famlias e de reduo das vulnerabilidades e dos riscos. As dificuldades de insero dos mais pobres nas redes de servios existentes so enfatizadas no diagnstico e orientam as estratgias de interveno. A desinformao, o isolamento e as caractersticas psicossociais que marcam situaes de extrema pobreza dificultariam o acesso aos bens, aos servios e aos programas existentes. Um dos pressupostos do Sistema Chile Solidrio atuar tambm sobre essa dimenso. Uma caracterstica forte do sistema supor a articulao entre as estruturas setoriais e entre os nveis de governo. A articulao entre setores orientada pelos 53 indicadores de incluso definidos pelo Puente, condies que dependem da ao de setores diversos e devem garantir os sete pilares do programa.
182

Alm da transferncia de renda, cujo valor decresce conforme o tempo de permanncia no programa, tem-se uma metodologia de acompanhamento s famlias para fornecer-lhes apoio psicossocial e facilitar o acesso rede de servios. O Puente faz exatamente isso. Consiste na metodologia de interveno denominada estratgia de intervencin integral sobre as famlias em extrema pobreza (Cohen; Gmez, 2005, p. 25). Dessa forma, o Programa, componente do Sistema Chile Solidrio, tem como objetivo fornecer apoio psicossocial s famlias e viabilizar o acesso dessas famlias rede de benefcios e servios. Explicitamente incorpora o marco conceitual do manejo de risco buscando com esse enfoque proteger a sobrevivncia bsica das pessoas e promover maior disposio para assumir riscos. Em seus prprios termos, o objetivo geral da estratgia de interveno integral
[] es mejorar las condiciones de vida de familias en extrema pobreza, generando las oportunidades y proveyendo los recursos que permitan a estas familias recuperar o disponer de uma capacidad funcional y resolutiva eficaz en el entorno personal, familiar, comunitrio e institucional (Fosis, 2002, p. 15).

O Programa promove e apia a instalao, em cada comuna do pas onde residem as famlias-alvo do programa, de uma unidade de interveno familiar (UIF). Essa unidade coordenada pela municipalidade (Winchester, 2005, p. 6) e conta com um nmero de profissionais e tcnicos de apoio familiar condizente com a cobertura do programa na regio. A unidade de interveno familiar apoiada por uma rede local de interveno. Dessa rede participam instituies e organizaes pblicas e privadas que oferecem servios ou bens para a populao pobre e indigente. Na metodologia do Programa, cada tcnico (apoio familiar) trabalha com 64 famlias (Fosis, 2002). a metodologia da interveno integral nas famlias no Puente O marco terico da estratgia de interveno integral composto por trs enfoques (Fosis, 2002, p. 16): capital social, redes e interveno em crise. A perspectiva do capital social orienta a atuao do programa para o desenvolvimento de aes que visam melhorar a capacidade das pessoas de se envolver com o mapeamento das potencialidades e com a busca de solues de seus problemas. Alm disso, salienta-se o papel das redes e formas articuladas de proviso de bens e servios e a importncia da expanso da quantidade e da qualidade das relaes sociais das famlias. A perspectiva das redes sociais constitui outro elemento das diretrizes do Programa e refere-se combinao
183

de aes que produzem efeitos sinrgicos no enfrentamento da pobreza, articulam e complementam recursos em uma atuao integrada (Fosis, 2002, p. 16). A interveno em crise, por sua vez, consiste em uma interveno teraputica, de curta durao e destinada a intervir nas situaes de crise, que podem ter alto impacto em pessoas e famlias vulnerveis, impedindo sua capacidade de funcionamento. Essas intervenes buscam o empoderamento das pessoas no sentido de propiciar-lhes maior controle sobre sua vida, inclusive sobre suas emoes e comportamentos, aumentando as capacidades de respostas e fortalecendo a resilincia das famlias que vivem sob condies de pobreza extrema (Fosis, 2002, p. 16). O Programa Puente utiliza-se de material pedaggico para o trabalho psicossocial com as famlias, desenvolvido de forma ldica e que funciona como uma caixa de ferramentas metodolgicas que pretende desenvolver a gerao de confiana e cooperao entre o apoio familiar e a famlia participante. Esse material repassado a cada famlia logo aps a assinatura do acordo e confere materialidade por meio do uso de figuras, tabuleiro de jogos etc. identificao do potencial da famlia, em termos do capital e dos recursos que ela possui ou possa utilizar, e aos avanos de cada membro da famlia no sentido de se cumprirem as metas estabelecidas. O Programa baseia-se em um contrato com as famlias cujos compromissos mtuos so definidos por um prazo de 24 meses, no decorrer do qual as famlias so apoiadas para que sejam atendidas em 53 condies mnimas de qualidade de vida. Essas condies so agrupadas em sete dimenses (identificao, sade, educao, dinmica familiar, habitabilidade, trabalho e renda), denominadas de pilares do Programa Puente. Para cada dimenso, foram fixadas as condies mnimas a serem atendidas pelas famlias ao longo do programa2. As famlias egressam no programa quando alcanam todas as
2 Exemplo dos tipos de condies mnimas de incluso elencadas, nos seguintes eixos: identificao: todos os membros das famlias com registro civil, carteira de identidade, situao militar regularizada; sade: famlia inscrita no servio de ateno primria, com vacinao das crianas em dia, acompanhamento pr-natal, exames em dia; educao: insero das crianas e jovens na escola, crianas e adultos alfabetizados, insero de crianas com deficincia nas escolas; dinmica familiar: existncia de prticas de conversas na famlia, normas claras de convivncia, mecanismos adequados para enfrentar conflitos, reconhecimento da rede comunitria e programas disponveis, existncia de distribuio mais equitativa das tarefas domsticas; habitabilidade: regularizao da moradia, sistemas adequados de gua e saneamento, condies adequadas de habitabilidade, com equipamentos bsicos para alimentao; trabalho: trabalho regular com remunerao estvel para, pelo menos, um adulto na famlia, inscrio dos desempregados nos servios disponveis, no abandono dos estudos dos jovens para insero no trabalho; renda: acessos aos subsdios a que tenham direito, com renda acima da linha da indigncia e com oramento organizado em termos de recursos e necessidades. A lista mais extensa e bem mais detalhada do

184

condies mnimas que correspondem a suas caractersticas prprias, em cada uma das sete dimenses. Um modelo de interveno pautado pela incorporao exige a existncia de recursos, bens e servios que possam ser repassados populao, em quantidade e na forma adequada s necessidades personalizadas. O estabelecimento do contrato com as famlias tem o carter de promessa pblica (Fosis, 2004) e, como centro, a garantia de patamares dignos e condies mnimas de qualidade de vida. Esse ponto refere-se ao papel da oferta, desenhado com base na identificao das necessidades (mais do que nas demandas) das populaes e famlias vulnerveis e pobres. Uma leitura adequada, pelos tcnicos encarregados de acompanhar tais itinerrios, das condies de vulnerabilidade das famlias e dos ativos que possuem constitui o ponto de partida da metodologia de interveno integral, sendo a base na qual se desenvolvem os processos de empoderamento. O trabalho central dos apoios familiares: agentes catalisadores do processo3 O Programa tem como modelo de interveno a entrega de um servio de apoio psicossocial s famlias e, como estratgia de trabalho, a atuao dos agentes de apoio social, que interagem diretamente com as famlias. O peso dos aspectos psicossociais para a promoo das famlias tem como implicao quase mediata a existncia de operadores que trabalhem diretamente com as famlias na alterao dessas condies limitadoras. A convico que sustenta a estratgia de interveno (servio psicossocial) e a metodologia de trabalho (centrada nos apoios familiares) do Puente que a qualidade da relao estabelecida entre agentes e famlias afeta os rumos e o desenlace da interveno. Constitui uma dimenso absolutamente central do Programa e tratada como tal (Fosis, 2004). O trabalho dos operadores ou dos apoios familiares tem como foco a construo do vnculo com as famlias, tomando as intervenes no como aes,
que foi aqui apresentada, mas a ideia oferecer alguns exemplos do que constitui a lista de 53 condies mnimas que devem ser cumpridas em cada um dos sete pilares do programa. O esforo para identificar as condies bsicas rduo e no se faz sem disputas ou conflitos, uma vez que bastante dificil haver consenso sobre o que constitiui uma condio bsica ou digna de vida. O esforo para pactuar parmetros nacionais, sustentados pela perspectivas dos direitos sociais, no invalida o papel de cada contexto, de cada localidade, em identificar as condies e ajustar os parmetros, complementando-os com vulnerabilidades mais especficas aos diferentes locais. Essa parte e as duas seguintes constituem, praticamente, uma sistematizao do contedo do documento produzido por FOSIS. Los apoyos familiares: los otros constructores del puente. Santiago: Chile, 2004. (Cuadernillo de trabajo; 4).

185

mas como processos que visam alterar atitudes e prticas para o autodesenvolvimento das famlias. O trabalho central de tais operadores do programa calcado na perspectiva da promoo das famlias e na aposta nas capacidades e potencialidades das famlias e de seus membros, entendidas como recursos estratgicos a serem mobilizados para a reduo da vulnerabilidade. Os apoios familiares so os agentes catalisadores do processo, apoios que geram vnculos para o desenvolvimento das famlias, atuam como integradores das famlias s redes diversas, fortalecem o desenvolvimento de processos familiares que, juntamente com a garantia de satisfao de necessidades bsicas, permitem s famlias fortalecer sua capacidade de resposta e reduzir sua vulnerabilidade. A interveno orientada para criar a confiana necessria para que as capacidades latentes das famlias e de seus membros possam emergir. Contudo a gerao de confiana em si mesmo, em sua famlia e nas instituies (Fosis, 2004) um processo de longo prazo. A confiana mtua um ingrediente fundamental, que pode ser ampliado ou minado conforme a capacidade de resposta e de atuao do poder pblico junto s comunidades e famlias. Estabilidade, consistncia, adequao e transparncia nas aes desenvolvidas esto entre os elementos vitais para possibilitar processos de empoderamento, de fortalecimento das capacidades individuais, familiares e comunitrias. Um primeiro elemento da interveno em contextos de grande vulnerabilidade consiste em uma leitura das condies de vida das famlias e dos tipos e graus de exposio a riscos, bem como das condies para enfrentar o que se detectou nessa leitura. O segundo elemento consiste na identificao dos ativos das pessoas e famlias, entendidos como recursos que podem ser mobilizados para mudanas nas condies de vida e envolvem tanto recursos fsicos quanto relaes sociais. Os operadores ou apoios familiares ajudam a famlia a reconhecer sua situao e a rever os recursos de que dispem e que podem utilizar no seu processo de mudana. Com base no estabelecimento dos compromissos de ao, tem-se as projees e alteraes das estratgias de sobrevivncia para as estratgias de integrao. O suposto que as famlias vo alm do cumprimento de certas condies estabelecidas para a participao no programa e alcancem um processo de aprendizagem e mudana, baseado na mobilizao de um repertrio mais amplo de recursos com os quais podem contar. Em sntese, e de acordo com os documentos oficiais do Programa Puente, os apoios
186

familiares assistem s famlias para que estas melhorem seu manejo de riscos, desenvolvendo estratgias adequadas e suficientes para isso (Fosis, 2004). Esses apoios interligam as famlias e suas necessidades s redes de servios e benefcios existentes, articulam-nas com essas redes, fazem a ponte entre elas e essas redes, de forma a focalizar os ativos das pessoas e famlias e a fortalecer os fatores protetores, instrumentos de apoio que buscam ampliar capacidades e o repertrio de recursos e ativos das famlias e de seus membros. Cada uma das 225 mil famlias do Puente tem o acompanhamento de um apoio familiar por um perodo de 24 meses, que acompanha, de forma integral e personalizada, os processos de empoderamento e melhoria das condies de vida das famlias atendidas. A intensidade de contato decrescente ao longo do tempo, as visitas so apoiadas por uma metodologia ldica, e a relao pautada pela confiana e pelo estabelecimento de contratos. O elemento central o vnculo de apoio psicossocial (Fosis, 2004). Esse vnculo, de acordo com o documento especfico do programa, consiste em abertura emocional e racional, voluntria e consciente, entre duas ou mais pessoas, para viver processos de mtua construo de proximidade, respeito e reciprocidade, para alcanar a satisfao de necessidades e expectativas de uma das partes, contando com o apoio da outra (Fosis, 2004). As representaes que os apoios ou operadores familiares fazem das famlias, e que estas fazem daqueles constituem o solo, no final das contas, em que o Puente se ergue. Cabe ao apoio familiar fazer uma leitura das condies de vida, das estratgias e dos ativos que podem ser mobilizados, criados ou fortalecidos para a superao das condies de extrema vulnerabilidade. Cabe s famlias compreenderem o agente externo como oportunidade para a mudana, com uma viso mais clara de suas condies, de seus recursos e do que necessita para viver melhor. O outro, tanto para a famlia quanto para o apoio familiar, s legtimo se existem confiana e respeito na relao que se estabelece e constituir o pilar para a mudana. A metodologia do Puente baseia-se, dessa forma e finalmente, na conversao. O apoio familiar atua como facilitador e tem como propsito estabelecer rodadas de conversao com um material didtico muito bem estruturado, ludicamente trabalhado, que conduz a dinmica relacional orientando e estruturando as formas das interaes entre os agentes e as famlias (Fosis, 2004). O Programa fornece, com base nos apoios familiares, espao para a
187

conversao, onde os operadores atuam para fomentar a reflexo da famlia sobre sua condio, as estratgias e as decises que devem ser tomadas para serem enfrentadas as situaes crticas e geradas as mudanas. Os operadores, nas conversaes, no dizem o que deve ser feito, mas facilitam processos para que a famlia elabore o seu plano de desenvolvimento, cuja estratgia definida resultado de um processo relacional de interaes que ocorreram a partir dos espaos de conversao. Um ponto digno de nota refere-se criao de autonomia das famlias, base e razo de ser dos apoios familiares. Estes no so os solucionadores dos problemas para as famlias, mas trazem informaes, motivao, acompanhamento, assessoria, aconselhamento e aprendizagem, elementos que apontam para o fortalecimento de autonomia e independncia das famlias. O ponto central da metodologia apoiar as famlias para que no precisem de apoio, e essa relao s produz resultados efetivos de mudana se h um processo subjetivamente denso entre operadores e famlias. Nesse sentido, nada mais longe do esprito dessa metodologia que operadores burocrticos, eficientes no registro das formalidades do programa, mas desatentos aos processos subjetivos envolvidos nessas interaes. O tema da mudana de atitudes dos beneficirios central para as estratgias que contam com o desempenho mais autnomo, protagnico ou proativo das famlias e de seus membros, para o alcance dos seus objetivos de superao da vulnerabilidade. Se no se promove mudana de atitudes nos beneficirios, o papel passivo, refratrio, conformista se fortalece, minando as chances de participao ativa, crtica e autogestionria em relao aos programas sociais (Chacin, 2000). No final das contas, o resultado a manuteno do clientelismo, assistencialismo e baixo desempenho das polticas, com o no equacionamento sustentvel das condies de vulnerabilidade. A metodologia do apoio familiar do Puente tem como tarefa construir vnculos entre famlias e operadores e envolve trs dimenses distintas de atuao: construo de relaes de confiana, construo de processos de mudana de atitudes e construo de compromissos para a ao. Essas trs dimenses so bsicas e orientam a ao dos operadores. central que exista um conjunto de acordos, objetivos claros e compartilhados, com definies sobre tempos, espaos, interlocutores, papis, tarefas e clareza quanto ao contexto socioinstitucional em que as aes se desenvolvem. A formalizao desses acordos,
188

tambm muitas vezes tcitos, permite estabelecer as bases em que as relaes entre operadores e famlias ocorrem e em que se determinam as regras do jogo, que devem ser respeitadas, e se definem os contedos bsicos e os limites do tipo de relao que se pretende estabelecer por um perodo longo de tempo, relao essa que entra em questes relativas privacidade das famlias (Fosis, 2004). Quanto a essa primeira dimenso das conversaes que se estabelecem entre apoios e famlias construo de relaes de confiana , tem-se como base os processos de abertura, de disposio emocional e cognitiva real das famlias e de seus membros, para revisar sua situao de vida e desenhar alternativas de ao que contem com o apoio de um agente externo, o facilitador desse processo. A abertura emocional das famlias para se envolverem nesse processo requer sentimento de segurana, exige estabilidade, transparncia, constncia e a sensao de que elas podem contar com o apoio familiar e com recursos, de forma estvel e definida, e de que esto acompanhadas nesse processo. O trabalho dos apoios familiares no , afetiva ou emocionalmente, neutro. Muitas vezes, as intervenes dos apoios ocorrem em momentos de crise, com forte contedo emocional. Nessas situaes, eles devem ser capazes de atuar sensvel e eficazmente, mobilizando as energias presentes para o desenvolvimento de processos de habilitao em outros nveis (Fosis, 2004). A construo de disposio para mudanas constitui outra dimenso das conversaes, orientada para alterar padres de atitudes. O apoio familiar nessa dimenso, busca atuar como mobilizador interno da famlia e de cada um de seus membros, propiciando e fortalecendo dinmicas de aprendizagem baseadas na reflexo sobre aes passadas e seus resultados, gerando condies e disposio para a mudana de atitudes. O que se enfatiza aqui o carter mobilizador das conversaes que induzem os processos de mudanas. A construo de compromissos de ao constitui outra dimenso central em torno da qual as conversaes ocorrem. Esses compromissos envolvem compromissos das pessoas consigo mesmas, com outras pessoas e com o Estado. Os processos de construo intersubjetiva que tm base nos compromissos levam, a cada membro da famlia, a possibilidade de desenvolver projetos de vida, vises de futuro que norteiem e motivem as aes das famlias e dos apoios familiares.
189

Os compromissos de ao situam-se tambm em trs dimenses: 1) compromissos no mbito pessoal e familiar, que trata de modificao de comportamentos, hbitos, disposies, formas de relao e comunicao; 2) compromissos de coordenao das aes, que envolve a elaborao de projetos de vida, identificando aes orientadas para alcance de fins especficos, como os compromissos para a realizao de determinadas atividades, por exemplo; 3) compromissos com a realizao de projetos, que se refere ao projeto de ao como empreendimento levado adiante pelas famlias e com o suporte dos apoios familiares, sobre cujas aes a serem realizadas ambas as partes devem ter clareza, para que o alcance dos objetivos estabelecidos seja de forma coletiva pela famlia e pelo apoio familiar (Fosis, 2004). A famlia, como unidade bsica de interveno, convidada a estabelecer compromisso de ao para a melhoria de suas condies de vida, e os agentes governamentais se comprometem a facilitar os processos de apoio e promoo e a desenvolver as aes necessrias para garantir a efetivao dos compromissos de ao. Esse o contrato. Cabe famlia fazer sua parte como condio bsica sua participao no programa. Tambm o Estado se compromete com os resultados pretendidos, no tempo predeterminado. Da confluncia desses dois elementos agentes e famlias que tm lugar os processos de ganho de autonomia das famlias e de expanso de suas capacidades, com a consequente reduo de suas condies de vulnerabilidade. as fases do processo de interveno personalizada Ainda aqui a referncia a metodologia de interveno integral do Puente. importante reter esse exemplo e examin-lo em detalhe pelo fato de ele constituir um paradigma de ateno psicossocial famlia em pobreza extrema, com metodologia sistematizada, documentada e avaliada, o que constitui algo no generalizado no campo das polticas e programas de proteo social voltados para pblicos vulnerveis. O processo de interveno da metodologia apresenta distintas fases ou etapas. A fase inicial de interveno, com seis meses de durao (com aproximadamente 14 encontros), mais intensa. Nessa fase, espera-se que o vnculo esteja criado e haja clareza sobre as dimenses do programa e quais condies de vida sero objeto de trabalho entre operadores e famlia. Nos dois primeiros meses, a frequncia dos encontros semanal; no terceiro e quarto meses, quinzenal; e no quinto e sexto, mensal.
190

Segue-se a fase de acompanhamento e avaliao nos outros 18 meses seguintes, com sete sesses de acompanhamento. Do stimo ms ao dcimo segundo, os encontros so bimensais, com quatro sesses, e, no segundo ano, os encontros so trimestrais, com trs sesses (Fosis, 2002, p. 22-23; 2004). A fase de fechamento tem como base a finalizao da participao das famlias no programa e ocorre nos dois meses posteriores ao vigsimo quarto ms da interveno, enfatizando a participao da famlia no Sistema de Proteo Chile Solidrio. Nos 45 dias aps o dia de egresso da famlia, realizada a primeira sesso e, aps 15 dias, tem-se o registro final da ficha de egresso, com o bloqueio do sistema de registro, no sendo mais possvel inserir dados nas fichas das famlias (Fosis, 2004).
FaSE 1 Trabalhemos juntos na construo da ponte? Reconhecendo a famlia: quem somos? Sesso 1 Sesso 2 Convite para adeso das famlias ao programa Conhecer a composio familiar e as caractersticas principais de cada um Identificar e pr sobre a mesa as principais preocupaes e tentar estabelecer as prioridades Identificao dos recursos (materiais ou no) com que as famlias contam para melhorar suas condies de vida Reviso das dimenses do programa e identificao das condies mnimas definidas, estabelecendo contratos Sintetizar, junto famlia, os resultados alcanados e reforar os compromissos para cumprir as condies mnimas ainda pendentes Apoio e orientao para o cumprimento das condies mnimas que se encontram pendentes, reforando insero nas redes de apoio Essa sesso ocorre aps o alcance, pela famlia, das 53 condies mnimas e tem como objetivo reforar o contrato e o compromisso da famlia com seu constante desenvolvimento
continua

Os pilares da vida da famlia: Sesso 3 priorizando nossas preocupaes O capital da famlia: organizando a bodega Trabalhando na construo da ponte Reforando a construo da ponte Sesso 4

Sesses 5 a 11

Sesso 12

Fazendo as terminaes da ponte Utilizando a ponte

Sesso 13 em diante Sesso aps o alcance das condies mnimas

191

continuao

O tempo previsto para a primeira fase de seis meses, podendo-se estender at que estejam alcanadas todas as 53 condies mnimas. FASE 2 Acompanhamento, monitoramento e seguimento: durante 18 meses, em sete sesses de trabalho para concluir a interveno, no vigsimo quarto ms, com o egresso das famlias do programa. Essa fase tem como eixo o acompanhamento do cumprimento das clusulas do contrato familiar e o reforo dos compromissos assumidos pelas famlias e pela rede de apoio. FASE FINAL sesso final: recepo das obras. ltima visita famlia, depois de 24 meses de ingresso no Programa Puente, com apoio para sua continuidade no Sistema Chile Solidrio.

Sobre as competncias necessrias dos apoios familiares Um elemento central na metodologia centrada nos itinerrios de insero refere-se s competncias e habilidades necessrias para um bom desempenho das funes dos apoios familiares. Esse constitui outro diferencial do Puente, pela ateno e centralidade conferidas aos agentes de ponta, considerados elementos fundamentais para o processo de converso, de transformao do funcionamento da famlia e das capacidades de seus membros. Aos apoios familiares, pela natureza e centralidade do trabalho que desenvolvem, exige-se formao que agregue qualificaes, destrezas e habilidades que vo alm de formao profissional tcnica convencional, setorial ou unidisciplinar. As habilidades requeridas exigem capacidades distintas para realizar diagnsticos, recolher e sistematizar informaes sobre as famlias e sobre os recursos disponveis nas redes, para operar plataformas tecnolgicas necessrias de monitoramento e avaliao do programa, para atuar como facilitador de processos e dinmicas de empoderamento familiar. Nesse caso, o que nos interessa mais diretamente que os apoios familiares devem apresentar capacidades para desenvolver empatia pelas famlias, conter e dirigir processos psicoemocionais intensos, dominar ferramentas de negociao, mediao de conflitos, aconselhamento, escuta ativa, entre outras (Fosis, 2004). Os apoios familiares devem apresentar formao e competncias prprias, especficas, que envolvem distintas capacidades: a capacidade de aprender constantemente e revisar sua forma de pensar e agir. Com base nas reflexes propiciadas pelas conversaes, podem-se analisar mais criticamente as formas anteriores de pensar, sentir e agir e, dessa forma, ter conscincia de cursos alternativos de ao. Essa reflexividade se apresenta s famlias durante as conversaes, mas tambm aos apoios fa192

miliares, chamados constantemente a refletir e a aprender sobre sua prtica e seu desempenho; capacidade de desenvolver conversaes especializadas. Os apoios familiares tm como base de sua ao as conversaes e, para isso, necessitam desenvolver a capacidade de escuta e de fala, adotando a conversao como intercmbio flexvel, bi ou multidirecional; capacidade para ler o contexto e identificar oportunidades de mudanas. Nesse caso, o apoio familiar necessita de capacidades para: reconhecer os fatos, como eles afetam a famlia e o que seria necessrio mudar; identificar os motivos dados pela famlia para explicar essas situaes; saber como alterar essa situao, identificando estratgias e oportunidades de ao; saber quem so os responsveis pelas aes para que as mudanas se produzam, estabelecendo um itinerrio de aes necessrias para que as alteraes pretendidas se processem. O papel dos apoios familiares justamente este: apoiar as famlias e no resolver por elas, buscar a promoo do desenvolvimento de habilidades e capacidades das pessoas e famlias e no meramente assistir ou transferir solues. Como representante do governo, o apoio familiar assume, inevitavelmente, uma relao de poder diante das famlias atendidas, e no se trata de relao neutra ou simtrica. Entre suas tarefas, o apoio acompanha de forma personalizada cada famlia e cada membro, refletindo e atuando sobre situaes especficas da vida familiar. Os apoios familiares so tcnicos especializados, com alto grau de profissionalismo, que apresentam capacidades e habilidades profissionais e pessoais que lhes permitem atuar como facilitadores de processos de desenvolvimento familiar. Como visitantes em um espao privado, os apoios familiares devem se comportar como visitas que tm a tarefa de propiciar conversaes. A ideia de conversao envolve escutar de forma ativa e falar para ser entendido, e dessas conversaes devem surgir planos e compromissos de ao, de ambas as partes, para o alcance das metas e dos resultados pretendidos (Fosis, 2004). foroso mencionar a existncia da Comunidade de Aprendizagem, que constitui um sistema de formao, acompanhamento e capacitao permanente dos operadores ou apoios familiares viabilizando a criao e o fortalecimento de competncias e habilidades necessrias ao seu efetivo desempenho (Fosis, 2004).
193

A comunidade de aprendizagem envolve vrios componentes: crculos de conversas, nos quais os operadores podem refletir, coletiva e sistematicamente, sobre seu trabalho; intercmbio e circulao de pessoas, ideias, informaes, conhecimento; instituto orientado para desenhar e realizar cursos e oficinas de formao; universidades para cursos de especializao em trabalho social com famlias; plataforma tecnolgica para favorecer a interligao entre os operadores, agentes do Puente (Fosis, 2004). evidente, no desenho e na gesto do Puente, o compromisso com a qualidade das interaes entre os operadores do programa e as famlias, com o desenvolvimento de habilidades, competncias e destrezas que permitem aos apoios familiares desempenharem seu papel com maior efetividade. Consideraes finais Os modelos de interveno calcados na perspectiva dos itinerrios de insero sustentam-se por acompanhamento personalizado das famlias e de seus membros, com acordos e compromissos contratuais firmados entre famlias e agentes governamentais. Esses acordos e compromissos marcam o princpio da corresponsabilizao das famlias e do governo com os processos de empoderamento e autonomizao das famlias e a superao de suas condies de vulnerabilidade. O marco conceitual do enfoque da vulnerabilidade e do manejo de riscos articula-se diretamente com os modelos de itinerrios e com as metodologias de apoio s famlias. O reconhecimento da multiplicidade de aspectos pelos quais a vulnerabilidade se manifesta e da presena de aspectos de natureza psicossocial nas condies de vulnerabilidade e pobreza extrema implicam respostas, do ponto de vista da proteo social, capazes de fazer-lhes frente. O modelo de manejo de riscos decorrente dessa forma de conceber a pobreza identifica os ativos (materiais e menos tangveis) e as estratgias de respostas das famlias e de indivduos aos eventos de riscos. Isso permite desenhar aes voltadas preveno, mitigao e superao dos riscos, o que permite, em tese, objetivos e resultados mais precisos para cada um dos nveis da interveno, orientados em matrizes de riscos. O Programa Puente, vrios outros programas do Chile e tambm da Amrica Latina utilizam-se da matriz de riscos para identificar dimenses selecionadas a serem protegidas (renda, sade, educao, assistncia, moradia etc.), por faixas etrias ou etapas do ciclo individual e familiar e fatores protetores
194

que podem atuar como barreiras e trampolins para a sada das condies de vulnerabilidade. A estratgia dos itinerrios de insero foi apresentada aqui sob a perspectiva do Puente, mas no exclusiva desse programa. Ela bastante conhecida na Europa, onde foi utilizada, principalmente nos anos 90, e desenhada para fornecer respostas integrais e mais aderentes s necessidades das famlias e baseadas em compromissos de ao e de corresponsabilidade entre os operadores do programa e as famlias. O suposto fundamental que existem redes a serem mobilizadas, que sejam porosas s demandas levantadas com capacidade para atend-las com qualidade. As condies da oferta, sua variedade e adequao no so homogneas, e um esforo articulado ao atendimento personalizado consiste em atuar nas condies do contexto, na estrutura de oportunidades que o Estado, o mercado e a sociedade definem em dado contexto e em cada poca. Nenhuma metodologia ser suficiente para desenvolver a autonomia e o protagonismo das famlias se no existirem as condies do entorno que favoream o exerccio dessa autonomia. Ao considerar a perspectiva da vulnerabilidade e, principalmente, do portflio de ativos, tem-se uma vinculao com a questo do empoderamento entendido tanto como o processo quanto como o resultado do fortalecimento da capacidade de resposta dos indivduos e grupos e da ampliao da capacidade de estes fazerem escolhas efetivas e de transformarem escolhas em atos e resultados (Alsop, 2005). Considerar essa perspectiva implica mensurar tanto a dimenso dos ativos (nvel dos indivduos, domiclios e comunidades) quanto as estruturas de oportunidades que permitem transformar a escolha em aes efetivas. A garantia de direitos socioassistenciais alcanada quando as famlias identificadas como pobres e vulnerveis so apoiadas para alcanar um padro de condies dignas de vida, que constituem o patamar da proteo a ser garantida pelo Estado. Entretanto o princpio de cidadania que embasa a concepo de direitos envolve mais do que recepo passiva, pelas famlias, de bens e servios oferecidos pelo Estado e implica, em sua vertente mais republicana, tambm a ideia de responsabilidades e deveres. No caso das polticas de proteo s famlias vulnerveis, esse princpio materializa-se na ideia do contrato, como o caso do Puente e de outros programas orientados pela perspectiva dos itinerrios de insero na Europa e Amrica Latina, e no mecanismo das condicionalidades.
195

As metodologias centradas nos itinerrios de insero traduzem os princpios da integralidade e personalizao do atendimento, da flexibilidade na oferta de bens e servios, do compromisso pblico e da centralidade das dimenses relacionais, baseadas nas conversaes, na criao de vnculos geradores de transformaes em vrios mbitos e no papel central dos agentes de ponta como catalisadores das mudanas. Tais mudanas so tanto objetivas quanto subjetivas, envolvem ampliao do acesso a recursos diversos e demandam envolvimento efetivo dos diversos setores governamentais com o processo de empoderamento e reduo das vulnerabilidades das famlias. Tomar a famlia como unidade de interveno e de orientao da poltica social significa assumir a complexidade de suas formas e de sua heterogeneidade. Com base nesse foco, a tarefa consiste em mapear fatores de risco e de proteo e organizar a interveno de forma integral, adotando a intersetorialidade como diretriz de gesto e o atendimento flexvel e personalizado como estratgia metodolgica de ateno s famlias. No existem receitas ou frmulas prontas. O que se buscou aqui foi apontar, com base no exame de um modelo e de uma metodologia, uma forma assumida por esses princpios. Com um desenho consistente e pertinente para enfrentar condies de vulnerabilidade das famlias pobres, o modelo dos itinerrios de insero e a metodologia de interveno integral s famlias podem constituir-se em referncia til para a construo de abordagens mais adequadas s condies e s possibilidades de polticas desenvolvidas em cada contexto. Sugestes de aplicao 1) Reflita sobre as diferentes formas de conceber pobreza e vulnerabilidade e a ausncia de critrios absolutos. As linhas de pobreza e indigncia constituem parmetros para medir a pobreza em uma perspectiva monetria. Mas pobreza entendida como a necessidade bsica insatisfeita estabelece outros critrios para identific-la, que se relaciona com o acesso a bens e servios. O enfoque da vulnerabilidade, por sua vez, aponta para a multiplicidade de dimenses de privao e reconhece a presena de aspectos objetivos e subjetivos envolvidos na produo e reproduo da pobreza e nas estratgias de interveno para super-la. O uso da perspectiva do ciclo de vida familiar implica identificar riscos especficos em cada faixa etria e em cada etapa do ciclo familiar, o que permite diagnstico mais acurado das necessidades das famlias e de
196

2)

3)

4)

5)

6)

7)

seus membros. Examine a matriz de risco social utilizada nos programas do Chile e estruture uma matriz de riscos que espelhe as condies de vulnerabilidade das famlias com as quais os gestores/alunos trabalham. Uma vez construda a matriz de riscos, como poderiam ser desenhadas as aes no campo da preveno, mitigao e superao dos eventos de riscos? Examine a matriz elaborada pelo Departamento de Proteo Social do Bird, para ter uma ideia mais clara dos tipos de estratgias governamentais possveis em cada um desses tipos de interveno. Em grupo, discuta e identifique outras situaes de interaes de diferentes tipos de ativos e os resultados, negativos e positivos, que produzem, gerando crculos viciosos de pobreza crnica ou crculos virtuosos de insero social com dignidade. Identifique, tambm com base nas discusses em grupo, quais ativos se referem aos fatores exgenos e quais se referem aos fatores endgenos s famlias e suas relaes, ou seja, quais ativos so dependentes da estrutura de oportunidades existente e quais esto no campo de influncia direta das famlias e de seus membros e so de carter psicossocial? Quais conjuntos de ativos poderiam ser fortalecidos ou poderiam ser o foco de uma estratgia orientada ao atendimento integral das famlias vulnerveis? Tendo como ponto de partida o exame das 53 condies mnimas que devem ser alcanadas pelas famlias do Puente, em que medida tais definies so adequadas realidade local das famlias com as quais os gestores trabalham? Imagine e construa uma matriz de aes de distintos setores governamentais que podem ter efeitos sobre outros setores. Por exemplo, aes de segurana alimentar podem ter efeitos na educao pela maior capacidade de aprendizagem. Como o trabalho dos agentes de famlia poderia contribuir para a insero das famlias nas redes de bens e servios? Por que as famlias vulnerveis no tm acesso a tais redes por si mesmas e precisam do suporte das polticas de proteo para esse acesso?

197

referncias BiBliogrficas ALSOP, R. Empowerment: if it matters, how do we measure it? In: INTERNATIONAL CONFERENCE: THE MANY DIMENSIONS OF POVERTY, Brasil, 2005. Conference Paper. Brasil: [s.n.], 2005. ALWANG, J.; SIEGEL, P. B.; JORGESEN, S. Vulnerability: a view from different disciplines. Washington, D.C.: World Bank, Jun. 2001. (Social protection discussion paper series; 0115). BRONZO, C. Programas de proteo social e superao da pobreza: concepes e estratgias de interveno. 2005. Tese (Doutorado) Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte. BUSSO, G. Vulnerabilidad social: nociones e implicancias de polticas sociales para latinoamerica a incios del siglo XXI. Santiago, Chile: Cepal, 2001. CHACIN, N. A. La importancia de la actitude de los beneficiarios en la efectividad de las politicas sociales del sector pblico. In: V CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, Santo Domingo, 2000. Anais Santo Domingo: Governo da Repblica Dominicana, 2000. CHILE. Ministerio de Planificacin y Cooperacin. Divisin Social. Departamento de Evaluacin Social. Sntesis de los principales enfoques, mtodos y estrategias para la superacin de la pobreza. Santiago de Chile: Mideplan, 2002. COHEN, E.; GMEZ, A. Reflexiones sobre las polticas de combate a la indigencia. In: SEMINRIO DE FLACSO, Santiago, jan. 2005. Anais Santiago, Chile: Flacso, 2005. COLOMBIA. Presidencia. Accin social. Disponvel em: <http://www. accionsocial.gov.co/> CORERA, C. O. Nuevas formas de exclusion-inclusion: una propuesta de intervencin desde el trabajo social. In: IX CONGRESO DE DIPLOMADOS EN T.S Y A.S., Madrid, 2002. Anais. Madrid: Gobierno de Espagna, 2002. FOSIS. Los apoyos familiares: los otros constructores del puente. Santiago, Chile: Fosis, 2004. (Cuadernillo de trabajo; 4).
198

_____. Programa Puente: entre la familia y sus derechos. Chile: Fosis, ago. 2002. Disponvel em: <http://www.programapuente.cl/>. HOLZMANN, R.; JORGENSEN, S. Manejo social del riesgo: un nuevo marco conceptual para la Proteccin social y ms all. Santiago, Chile: BIRD, feb. 2000. (Documento de trabajo; 0006). KOWARICK, L. Sobre a vulnerabilidade socioeconmica e civil: Estados Unidos, Frana e Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 18, n. 51, fev. 2003. MOSER, C. Confronting crisis: a comparative study of household responses to poverty and vulnerability in four poor urban communities. Washington, DC: World Bank, 1996. (Environmentally sustainable development studies and monograph series; 8). ______. The asset vulnerability framework: reassessing urban poverty reduction strategies. World Development, v. 26, n 2, p. 1-19, 1998. Disponvel em: <http://www.tessproject.com/products/seminars&training/seminar%20series/Assets_Materials/Reassessing_Urban_Poverty_Reduction_Strategies.pdf>. Acesso em: 10 fev. 2009. RACZYNSKI, D. Equidad, inversion social y pobreza: innovar en como se concibe, disea y gestiona la politicas y los programas sociales. In: SEMINARIO PERSPECTIVAS INNOVATIVAS EN POLTICA SOCIAL. DESIGUALDADES Y REDUCCIN DE BRECHAS DE EQUIDAD, Santiago de Chile, 23-24 may. 2002, Anais. Santiago de Chile: Mideplan, Cepal, 2002. (mimeo). SEN, G. Empowerment as an approach to poverty. [S.l]: [s.n.], Dec. 1997. (Working paper series; 97.07). (mimeo). (background paper to the Human Development Report 1997). SOJO, A. Vulnerabilidad social, aseguramiento y diversificacin de riesgos en Amrica Latina y el Caribe. Revista de la Cepal, n. 80, 2003. Referncias bibliogrficas sobre famlia e polticas pblicas AFONSO, M. L.; FILGUEIRAS, C. Maternidade e vnculo social. Estudos feministas, v. 4, n. 2, 1996. ARRIAGADA, I. Polticas sociales, famlia y trabajo en la Amrica Latina de fin de siglo. Serie Politicas Sociales, Santiago de Chile, CEPAL, n. 21, 1997.
199

______. Familias latinoamericanas: convergencias e divergencias de modelos y politicas. Revista de la Cepal, n. 65, 1998. BARROS, N. A. de. El anlisis de las polticas sociales desde una perspectiva familiar. Servio Social e Sociedade, a. 16, n. 49, p.117-132, 1995. BRANT, M. do C. A proteo social destinada s famlias brasileiras. Servio Social e Sociedade, a. 14, n. 42, p. 68-77, 1993. CALDERN, A. I.; GUIMARES, R. F. Famlia: a crise de um modelo hegemnico. Servio Social e Sociedade, a. 15, n. 46, p. 21-34, 1994. COSTA, A. C. G. da. A famlia como questo social no Brasil. In: KALOUSTIAN, S. M. (Org.). Famlia Brasileira, a base de tudo. 3 ed. So Paulo: Cortez, UNICEF, 1998. FUKUI, L. Famlia: conceitos, transformaes nas ltimas dcadas e paradigmas. In: SILVA, L. A. P.; STANISCI, S. A.; BACCHETTO, S. (Orgs.). Famlias: aspectos conceituais e questes metodolgicas em projetos. Braslia, MPAS/SAS; So Paulo: Edies Fundap, 1998. p. 15-22. GOLDANI, A. M. As famlias brasileiras: mudanas e perspectivas. Cadernos de Pesquisa, Fundao Carlos Chagas, Cortez, n. 91, 1994. _____. Arranjos familiares no Brasil dos Anos 90: proteo e vulnerabilidades. Como Vai, Populao Brasileira? a. 3, n. 3, p. 14-23, 1998. JELIN, E. Familia, gnero y polticas sociales: notas para el debate. In: Urrutia F., M. (Ed.). Familias populares: historia cotidiana e intervencin social. Santiago: Fundacin Andes, ECO, Educacin y Comunicacin, 1997. MARTIN, C. Os limites da proteo da famlia. Revista de Cincias Sociais, Coimbra, n. 42, 1995. MAURS, M.; KALUF, C. Polticas pblicas y famlia en Amrica Latina y el Caribe. In: IV CONFERENCIA IBEROAMERICANA SOBRE FAMILIA, Cartagena de Indias, Sep. 1997. Anais Genebra: UNICEF, 1997. _____. Polticas pblicas y famlia en Amrica Latina y el Caribe. In: IV CONFERENCIA IBEROAMERICANA SOBRE FAMILIA, Cartagena de Indias, Sep. 1997. Anais Genebra: UNICEF, 1997. MIOTO, R. C. T. Famlia e Servio Social. Servio Social e Sociedade, a. 18, n. 55, p. 114-130, 1997.
200

MONTEIRO, M. F. G. Sade reprodutiva. In: KALOUSTIAN, S. M. (Org.). Famlia brasileira, a base de tudo. 3 ed. So Paulo: Cortez, UNICEF, 1998. PEREIRA, P. A. P. Desafios contemporneos para a sociedade e a famlia. Servio Social e Sociedade, a. 16, n. 48, p.103-114, 1995. RIBEIRO, R. M. et al. Estrutura familiar, trabalho e renda. In: KALOUSTIAN, S. M. (Org.). Famlia brasileira, a base de tudo. 3. ed. So Paulo: Cortez, UNICEF, 1998. SANTOS, W. G. dos. Cidadania e justia. Rio de Janeiro: Campus, 1979.

o sisteMA nico De AssistnciA sociAL: uMA novA forMA De gesto DA AssistnciA sociAL
Berenice Rojas Couto1

Passados 13 anos da aprovao da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), preciso retomar conceitualmente no s os princpios e as diretrizes contidos nas formulaes dos diversos documentos que enfeixam a regulao da poltica de assistncia social, como tambm, e principalmente, pensar na estruturao de elementos de gesto que impliquem a materializao desses elementos. O tratamento, no campo da poltica social brasileira de instrumentos de gesto, um tema extremamente novo, principalmente se o campo de poltica for a assistncia social, em que, historicamente, a boa vontade, o amor aos pobres, o voluntarismo tm uma larga aceitao como elementos de mediao. Efetivamente, a Poltica Nacional de Assistncia Social, aprovada pela Resoluo no. 145, de 15 de outubro de 2004, do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), com publicao no DOU de 28/10/2004, resultado de intenso e amplo debate nacional, um instrumento decisivo, que vai consolidar a conduo do trabalho a ser realizado. Apresenta como diretrizes: I. descentralizao polticoadministrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal e a coordenao e execuo dos respectivos programas s esferas estadual e municipal bem como s entidades beneficentes e de assistncia social, garantindo o comando nico das aes em cada esfera de governo, respeitando-se as diferenas e as caractersticas socioterritoriais locais; II. participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis;
1 Assistente Social. Doutora em Servio Social pela PUC/RS. Coordenadora do cursos de ps-graduao Mestrado e Doutorado em Servio Social da Faculdade de Servio Social da PUC/RS. Professora na rea de Poltica Social na graduao e na ps-graduao da Faculdade de Servio Social da PUC/RS e pesquisadora do Ncleo de Pesquisa em Poltica e Economia Social (Nepes).

205

III. primazia da responsabilidade do Estado na conduo da Poltica de Assistncia Social em cada esfera de governo; IV. centralidade na famlia para concepo e implementao dos benefcios, programas e projetos (BRASIL, 2004, p. 32-33). Para a consolidao dessas diretrizes, preciso que a gesto da poltica considere que a negao delas tenha sido apresentada como uma das caractersticas centrais no campo da poltica social de assistncia social. Estabelecer um pacto federativo responsvel solidariamente pelo atendimento s necessidades sociais da populao pobre brasileira convoca a uma microrrevoluo. A centralidade no governo federal, no s na questo de recursos financeiros, como no desenho de que tipo de poltica deveria ser ofertada, caracterstica que persistiu por longo tempo. Retomar a necessidade de autonomia no diagnstico, nas propostas de atendimento e no reconhecimento das diferenas regionais na apresentao das expresses da questo social, principalmente nas formas de resistncia da populao indica que preciso repensar a interveno das trs esferas de governo no caminho da consolidao da poltica. O Sistema nico de Assistncia Social (Suas) introduz uma concepo de sistema orgnico em que a articulao entre as trs esferas de governo constitui-se em elemento fundamental. Desde a Loas, previa-se a poltica de assistncia social articulada entre as esferas municipal, estadual e federal. Essa articulao, embora pensada, resultou em arranjos organizacionais pouco consistentes e em transferncia de responsabilidades. Os municpios, loci primeiros da materializao da poltica, apontavam para a transferncia de responsabilidades sem a devida reforma tributria e sem o empenho dos recursos, que continuavam sendo muito escassos. Imperava a centralizao da poltica na esfera federal e a execuo dos programas e servios vinculados a uma nica fonte de financiamento. A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e o Suas, em especial no seu modo de gesto, repem a necessidade de enfrentar o desafio de dar materialidade poltica, conforme os preceitos da Loas. Uma das questes bsicas apontadas pelo Suas refere-se retomada da centralidade do Estado na garantia da existncia de servios estatais como articuladores do servios socioassistenciais necessrios. Nessa esteira, os Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras), vinculados proteo social bsica, e os Centros Especializados de Assistncia Social (Creas), vinculados
206

proteo social especial, representam a afirmao da presena do Estado na conduo da poltica de assistncia social. Contudo a existncia fsica de espaos, por si s no garante a viabilizao concreta dessa referncia; h, portanto, a necessidade de se adensar o debate sobre o significado desses espaos, o que inclui discusses sobre os servios, a estrutura, os acessos, os processos de qualificao e avaliao, as interfaces e o controle social, o que, sem dvida, pode ser qualificado por subsdios oriundos de processos investigativos e de avaliao da gesto do prprio sistema. Outra questo fundamental nesse trabalho de gesto compartilhada est na tica de entender o papel das entidades beneficentes que devem compor a rede de servios socioassistenciais. Nesse campo, a primazia do atendimento dessas entidades resultou em programas fragmentados, na maior parte das vezes desvinculados da realidade em que se instalavam, sem compromisso com espao pblico, com programas seletivos e com gestes, quase sempre, centralizadoras e pouco participativas. Essa forma de organizao criou um caldo de cultura difcil de absorver, uma vez que os trabalhos realizados contriburam em muito para a reiterao da subalternidade da populao usuria dos servios assistenciais. Isso resultou no enfraquecimento da organizao da populao pobre, sendo hoje um grande desafio a participao desses usurios em entidades que possam ser representadas nos espaos de controle social. Mais uma vez o desafio para a gesto do Suas potencializar, nos espaos de atendimento s populao, atividades que desenvolvam a autonomia e o protagonismo dos usurios na direo de materializar a participao deles no espao de controle social utilizando mecanismos de democratizao da poltica. Para isso colabora, de forma decisiva, a definio de usurio contida na PNAS, ou seja,
[...] cidados e grupos que se encontram em situaes de vulnerabilidade e riscos, tais como: famlias e indivduos com perda ou fragilidade de vnculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos tnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficincias; excluso pela pobreza e/ou no acesso s demais polticas pblicas; uso de substncias psicoativas; diferentes formas de violncia advinda do ncleo familiar, grupos e indivduos; insero precria ou no insero no mercado de trabalho formal e informal; estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que podem representar risco pessoal e social (BRASIL, 2004, p. 33).

207

O fato de compreend-lo inserido em uma realidade social multidimensional, signatrio de vrias expresses da questo social, indica visibilidade poltica a essa parcela da populao e ao seu direito de ser atendida. A centralidade do papel do Estado na conduo da poltica pblica tem o carter de garantir que ela realmente atenda a quem dela necessitar, guardando os princpios da igualdade de acesso, da transparncia administrativa e da probidade no uso do recurso pblico. A rede socioassistencial beneficente deve participar do atendimento s demandas, mas cabe ao Estado estruturar o sistema e resguardar o atendimento s necessidades sociais. Assim, o sistema beneficiado pela experincia acumulada nesse campo pelas entidades, mas preservado no sentido de garantir que a rede ser formada com base no carter pblico e de incluso de todos. A famlia, como elemento aglutinador do atendimento, busca romper com a lgica segmentada da poltica social brasileira. A famlia, como compreenso condensada dos reflexos da desigualdade social brasileira, pensada como ncleo de resistncia e produto de uma realidade dura, expressa no s pelos carecimentos econmicos, polticos e sociais, mas pelos elementos subjetivos de sua forma de resistncia a esses carecimentos. Ateno especial devem ter os gestores ao tratarem dessa centralidade, uma vez que, se no colocada no solo histrico como unidade de reproduo social, pode-se cair na armadilha de transferir do vis individualista, centrado no sujeito, para um vis grupal, transferindo para a famlia a culpabilizao da situao em que se encontra. Ao trabalhar com a perspectiva da centralidade na famlia, preciso recuperar sua condio de representao de classe e associ-la compreenso de que suas vulnerabilidades esto inscritas em um movimento do capitalismo na direo da classe que vive do trabalho (Antunes, 1995). Alm das diretrizes, preciso apontar os objetivos da PNAS que reforam uma nova construo na arquitetura da poltica de assistncia social. Assim, a poltica de assistncia social deve ser realizada de forma integrada s demais polticas sociais setoriais, visando enfrentar as desigualdades e garantir os mnimos sociais, na perspectiva da universalizao dos direitos sociais. Para isso, essas polticas devem: I. prover servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica e/ou especial para as famlias, indivduos e grupos que deles necessitarem;
208

II. contribuir com a incluso e a equidade dos usurios e grupos especficos ampliando o acesso aos bens e servios socioassistenciais bsicos e especiais, em reas urbana e rural; e III. assegurar que as aes no mbito da assistncia social tenham centralidade na famlia e garantam a convivncia familiar e comunitria (Brasil, 2004, p. 33.). Com base nesses objetivos, aparecem duas questes que merecem ser ressaltadas: a garantia da equidade no trato com a populao usuria e a equivalncia de acesso da populao urbana e rural, realidade s garantida pela Constituio de 1988, que vem ser reafirmada pela PNAS/2004. Como consequncia da formulao da PNAS/2004 e da deciso da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, depois de amplo debate, foi reafirmada a construo e normatizao nacional do Suas, aprovadas em julho de 2005 pelo CNAS por meio da Norma Operacional Bsica (NOB) no. 130, de 15 de julho de 2005. O Suas est voltado articulao, em todo o territrio nacional, das responsabilidades, dos vnculos e da hierarquia do sistema de servios, benefcios e aes de assistncia social, de carter permanente ou eventual, executados e providos por pessoas jurdicas de direito pblico, sob o critrio da universalidade e da ao em rede hierarquizada e em articulao com iniciativas da sociedade civil. Assim, possvel afirmar que a PNAS e o Suas alteram as referncias conceituais, a estrutura organizativa e a lgica de gesto e controle das aes na rea. A sua consolidao como sistema implica a determinao de oferta contnua e sistemtica de uma rede constituda e integrada, com padres de atendimento qualificados e pactuados, com planejamento, financiamento e avaliao. Assim, a rede socioassistencial prevista no Suas est articulada em torno da proteo social que, do ponto de vista do sistema, articula-se em proteo bsica e especial e deve prever a existncia de: 1. servios: atividades continuadas, definidas no art. 23 da Loas, que visam melhoria da vida da populao e cujas aes estejam voltadas para as necessidades bsicas da populao, observando os objetivos, princpios e diretrizes estabelecidas nessa lei. A Poltica Nacional de Assistncia Social prev seu ordenamento em rede, de acordo com os nveis de proteo social: bsica e especial, de mdia e alta complexidade; 2. programas: compreendem aes integradas e complementares, tratadas no art. 24 da Loas, com objetivos, tempo e rea de abrangncia, defini-

209

dos para qualificar, incentivar, potencializar e melhorar os benefcios e os servios assistenciais, no se caracterizando como aes continuadas; 3. projetos: definidos nos arts. 25 e 26 da Loas, caracterizam-se como investimentos econmicossociais nos grupos populacionais em situao de pobreza buscando subsidiar tcnica e financeiramente iniciativas que lhes garantam meios e capacidade produtiva e de gesto para a melhoria das condies gerais de subsistncia, elevao do padro de qualidade de vida, preservao do meio ambiente e organizao social, articuladamente com as demais polticas pblicas. De acordo com a PNAS/2004, esses projetos integram o nvel de proteo social bsica, podendo, contudo, voltarem-se ainda s famlias e pessoas em situao de risco, pblico-alvo da proteo social especial; 4. benefcios: 4.1 benefcio de prestao continuada: previsto na Loas e no Estatuto do Idoso, provido pelo governo federal e consiste no repasse de um salrio mnimo mensal ao idoso (pessoa com 65 anos ou mais) e pessoa com deficincia que comprovem no ter meios para suprir sua subsistncia ou de t-la suprida por sua famlia. Esse benefcio compe o nvel de proteo social bsica, sendo seu repasse efetuado diretamente ao beneficirio; 4.2 benefcios eventuais: so previstos no art. 22 da Loas e visam ao pagamento de auxlio por natalidade ou morte, ou para atender s necessidades advindas de situaes de vulnerabilidade temporria, com prioridade para a criana, a famlia, o idoso, a pessoa com deficincia, a gestante, a nutriz e nos casos de calamidade pblica; 4.3 transferncia de renda: programas que visam ao repasse direto de recursos dos fundos de assistncia social aos beneficirios, como forma de acesso renda, visando ao combate fome, pobreza e a outras formas de privao de direitos que levem situao de vulnerabilidade social, criando possibilidades para a emancipao, o exerccio da autonomia das famlias e dos indivduos atendidos e o desenvolvimento local (BRASIL, 2004). O conceito bsico que pontua a poltica o de proteo social, entendida como [...] uma soma de aes [...], que visa proteger o conjunto ou parte da sociedade de riscos naturais e/ou sociais decorrentes da vida em
210

coletividade (Mendes; Wunsch; Couto, 2006, p. 212). Nesse sentido, a PNAS aponta para a realizao de aes direcionadas a proteger os cidados contra riscos sociais inerentes aos ciclos de vida e para o atendimento das necessidades sociais. Na formatao da proteo social da assistncia social, a PNAS apresenta dois nveis de ateno diferenciados: proteo social bsica e proteo social especial de alta e mdia complexidade. A proteo social bsica apresenta carter preventivo e processador da incluso social. Tem como objetivos:
[...] prevenir situaes de risco atravs do desenvolvimento de potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios. Destina-se populao que vive em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privao (ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos, entre outros) e/ou fragilizao de vnculos afetivos relacionais e de pertencimento social (discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por deficincias, entre outras) (BRASIL, 2004, p. 33).

Os servios de proteo social bsica sero referenciados nos Cras e sero compostos tambm por uma rede formada por entidades e organizaes assistenciais da rea de abrangncia dos Cras. As aes de proteo especial voltam-se aos indivduos que se encontram em situao de alta vulnerabilidade pessoal e social, decorrentes de abandono, privao, perda de vnculos, explorao, violncia etc. Essas aes destinamse ao enfrentamento de situaes de risco em famlias e por indivduos cujos direitos tenham sido violados e/ou em situaes nas quais j tenha ocorrido o rompimento dos laos familiares e comunitrios. As aes de proteo especial podem ser de: mdia complexidade: famlias e indivduos com seus direitos violados, mas cujos vnculos familiares e comunitrios no foram rompidos;
alta complexidade: so aquelas que garantem proteo integral moradia, alimentao, higienizao e trabalho protegido para famlias e indivduos com seus direitos violados, que se encontram sem referncia e/ou em situao de ameaa, necessitando ser retirados de seu ncleo familiar e/ou comunitrio (BRASIL, 2004, p. 38).

211

Os servios de proteo social devem prover um conjunto de seguranas que cubram, reduzam ou previnam riscos e vulnerabilidades sociais (SPOSATI, 1997) bem como necessidades emergentes ou permanentes decorrentes de problemas pessoais ou sociais de seus usurios. Seu contedo e suas diretrizes so reveladores da extenso e das particularidades da proteo social adotada pelo Estado e expressa pela poltica de assistncia social. Na PNAS/2004, as seguranas a serem garantidas so: segurana de acolhida: provida por meio da oferta pblica de espaos e servios adequados realizao de aes de recepo, escuta profissional qualificada, informao, referncia, concesso de benefcios, aquisies materiais, sociais e educativas. Supe a abordagem em territrios de incidncia de situaes de risco bem como a oferta de uma rede de servios e de locais de permanncia de indivduos e famlias de curta, mdia ou longa durao; segurana social de renda: complementar poltica de emprego e renda e se efetiva mediante a concesso de bolsas-auxlios financeiros sob determinadas condicionalidades, com a presena ou no de contrato de compromissos, e por meio da concesso de benefcios continuados para cidados no includos no sistema contributivo de proteo social e que apresentem vulnerabilidades decorrentes do ciclo de vida e/ou incapacidade para a vida independente e para o trabalho; segurana de convvio: realiza-se por meio da oferta pblica de servios continuados e de trabalho socioeducativo que garantam a construo, a restaurao e o fortalecimento de laos de pertencimento e vnculos sociais de natureza geracional, intergeracional, familiar, de vizinhana, societrios. A defesa do direito convivncia familiar, que deve ser apoiada para que se possa concretizar, no restringe o estmulo sociabilidades grupais e coletivas que ampliem as formas de participao social e o exerccio da cidadania. Ao contrrio, a segurana de convvio busca romper com a polaridade individual/coletivo, fazendo com que os atendimentos possam transitar do pessoal ao social, estimulando indivduos e famlias a se inserirem em redes sociais que fortaleam o reconhecimento de pautas comuns e a luta em torno de direitos coletivos; segurana de desenvolvimento da autonomia: exige aes profissionais que visem ao desenvolvimento de capacidades e habilidades, para que indivduos e grupos possam ter condies de exercitar escolhas, conquistar
212

maiores possibilidades de independncia pessoal e superar vicissitudes e contingncias que impedem seu protagonismo social e poltico. O mais adequado seria referir-se aos processos de autonomizao considerando a complexidade e a processualidade das dinmicas que interferem nas aquisies e conquistas de graus de responsabilidade e liberdade dos cidados, que s se concretizam se apoiadas nas certezas de provises estatais, proteo social pblica e direitos assegurados; segurana de benefcios materiais ou em pecnia: garantia de acesso proviso estatal, em carter provisrio, de benefcios eventuais para indivduos e famlias em situao de riscos e vulnerabilidades circunstanciais, de emergncia ou calamidade pblica (BRASIL, 2007). O Suas representa um esforo no sentido de organizar, de forma clara, a estruturao nacional da poltica de assistncia social. Sua formulao, com os instrumentos de gerenciamento, de monitoramento, com a definio dos espaos pblicos articuladores, constitui-se em avano notrio no campo da poltica social. Nessa rea preciso destacar as normas tcnicas emanadas do governo federal que tm incidido na organicidade e qualidade dos servios. ferramentas de gesto: insero do suas na agenda poltica Um dos grandes desafios da gesto da poltica social consiste em definir os seus elementos bsicos que devero apontar para concretizao do Suas. Entre eles, tm enorme relevncia a legislao e as normas operacionais e tcnicas construdas no seu processo de implantao e implementao. O amplo conhecimento da Loas, da PNAS/2004 e da NOB/Suas fundamental para o processo de gesto. A NOB/Suas aponta claramente que o plano de assistncia social, o oramento, o monitoramento, a avaliao e a gesto da informao e o relatrio anual de gesto constituem-se em instrumentos privilegiados de gesto. A prpria organizao do sistema, ento, impe a busca de fundamentos tericos nos instrumentais do planejamento participativo como indutor da conformao da rede a ser ofertada. Resultar da a possibilidade concreta de garantia de carter pblico, de protagonismo dos usurios e de construo de indicadores para monitoramento e avaliao do processo. preciso antever que
[...] as propostas devem ser viveis (econmica, estrutural e politicamente), devem ser pertinentes (responder s prioridades estabelecidas, ter alcance

213

e efetividade) devem ter visibilidade (explicitar objetivos, metas, procedimento, recursos) e ter legitimidade (apoio/reconhecimento social dos trabalhadores que atuam na poltica e nos usurios) (PRATES, 2006, p. 49).

Para o projeto de gesto, fundamental um diagnstico claro e objetivo da realidade social em que a poltica chamada a intervir. Para isso torna-se necessrio utilizar os dados disponveis nos bancos de dados do IBGE, do Ipea, alm de estudos feitos por universidades e grupos de pesquisa. O Suas WEB e o Cadastro nico, hoje, so efetivamente excelentes instrumentos gerenciais. Quanto maior for a possibilidade de acertar na anlise prvia da realidade, maior a chance de acertar nas respostas construdas. No possvel, hoje, trabalhar na perspectiva do que sempre foi parmetro para a poltica assistencial, ou seja, o olhar particular das autoridades ou dos tcnicos normalmente desenhado com base na leitura moral da realidade social. Se estiver claro para todos que o desafio enorme e a PNAS/2004 e o Suas apontam a complexidade da realidade social e a multidimensionalidade dos elementos que configuram a situao em que se encontram os usurios da assistncia social , torna-se fundamental enriquecer as propostas de gesto com os dados disponveis seja em estudo prvio, seja em pesquisas empricas da realidade. Para alm disso, precisa-se de ferramentas que identifiquem, com clareza, as situaes em que a poltica dever incidir. Com base nos conceitos de vulnerabilidade e de risco definidos na PNAS, necessrio identificar, no territrio, onde se localizam os elementos que devem ser enfrentados pela ao da poltica de assistncia social. A identificao de indivduos e famlias, embora compreendida como singular, deve ser feita de acordo com a lgica do atendimento s necessidades sociais, de forma que os problemas sejam identificados, sem, contudo, servirem estigmatizao desses grupos. Os impactos na realidade devem ser avaliados como consequncias que determinado problema gera para aquela parcela da sociedade, naquele territrio, e no como um problema particular, individual ou grupal. Um exemplo: o trabalho infantil pode ser a realidade de uma comunidade de adultos desempregados, assim a gesto deve pensar no s em retirar a criana da explorao do trabalho, mas tambm em propor como essas famlias podem ser inseridas no processo produtivo, garantidor de renda. Para isso ser necessrio compreender minimamente a vocao produtiva do municpio e articular a ao com as polticas de trabalho, educao, transporte, entre outras.
214

traBalHo em rede: a necessidade de conceituar o tema A PNAS/2004 bastante clara ao indicar a forma de organizao do atendimento s demandas sociais. Aponta a metodologia de rede como estratgia garantidora do sistema. Para ela, concorrem os conceitos de integralidade, subsidiariedade e complementaridade. A coordenao do sistema estatal, garantindo assim a efetividade da poltica pblica. Nesse caso, os Cras e os Creas so espaos pblicos estatais da maior relevncia, pois seu trabalho deve centrar-se no s no acolhimento dos usurios e de suas demandas, mas como indutor da rede no territrio onde est instalado. A rede no a juno de entidades presentes no territrio; ela a pulsao conjunta das respostas articuladas para enfrentamento das desigualdades sociais identificadas. a constituio de uma estrutura orgnica, viva que articula o conjunto de respostas, com eficincia e eficcia, em torno dos problemas daquele territrio. Essa formulao exige um processo de gesto firme que seja constantemente monitorado e avaliado. retomando os desafios: guisa de finalizao Os grandes desafios esto apresentados primeiramente na perspectiva de pensar uma poltica nacional articulada para uma rea que sempre foi dada a experincias particulares associadas caridade e s benesses. Dentro do sistema, torna-se relevante a questo da territorialidade, no como espao apenas geogrfico de concentrao da pobreza, mas como espao onde existe vida, contradies, resistncias, passividade, que precisa ser resgatado para que a assistncia social identifique no s as carncias da populao como tambm as formas de resistncia por ela engendradas. Pensar o sistema pressupe ter clara a dimenso poltica da assistncia social, e discutir a qualidade nos atendimentos, que deve compreender exigncias universais, embora respeitando caractersticas regionais e locais. O Suas parte do pressuposto de que o acesso poltica de assistncia social se dar na condio de sujeito de direitos, os quais se constroem e se garantem na coletividade, mas tm como centralidade a famlia, tentando romper com a lgica individualista de prestao de servios assistenciais. A organizao dos servios dentro do Suas aponta para a necessidade de garantir a qualidade de acesso na condio de direito e de enfrentar o grande
215

desafio de romper com uma cultura instalada e enraizada na sociedade brasileira, especialmente no que se refere ao tratamento da pobreza baseado em um vis conservador que no permite a instalao de uma cultura de direitos sociais (COUTO, 2004). Engendrar uma organizao da poltica dividindo-a em proteo social bsica e especial delimita com clareza o campo no qual preciso construir respostas. A tentativa de romper com servios por segmentos e realinhar uma rede de prestao de servios articulada s necessidades sociais uma tentativa de redefinir a rede socioassistencial e repens-la. Na contramo dessa organizao, encontra-se a maioria dos servios organizados privados e/ou pblicos que se constituram para atender s demandas dos segmentos. A utilizao de ferramentas gerenciais e de profissionalizao no trato da assistncia social exigir um novo perfil de profissional, e sua qualificao dever ser permanente (vital instrumento: a NOB/RH). Importa romper com a lgica voluntarista e de senso comum que tem alocado recursos humanos nos servios assistenciais. O trabalho em rede exige forte direo da coordenao estatal, uma vez que no campo assistencial ele vem sendo sinnimo da soma de entidades existentes, e no a conjugao de um sistema disponvel para o enfrentamento das refraes da questo social. A rede deve ser propulsora de trabalho sincronizado entre os servios, programas e projetos e a transferncia de renda. A gesto, no caso do Suas, central para a efetividade do sistema e, para que se consolide, ser fundamental utilizar os referenciais do planejamento participativo e pautar-se na premissa da democratizao dos espaos e na garantia de direitos sociais universais e emancipadores.

216

referncias BiBliogrficas ANTUNES, R. Adeus ao trabalho? Ensaio sobre as metamorfoses e a centralidade do mundo do trabalho. So Paulo: Cortez, Unicamp, 1995. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Cadernos Suas. Braslia: MDS/ SNAS, 2007. _____. _____. _____. Norma Operacional Bsica (NOB/Suas). Braslia: MDS/SNAS, nov. 2005. _____. _____. _____. Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS/2004). Braslia: MDS/SNAS, nov. 2004. COUTO, B. O direito social e a assistncia social na sociedade brasileira: uma equao possvel? So Paulo: Cortez, 2004. MENDES, J. M.; WUNSCH, D; COUTO, B. R. Proteo social. In: CATTANI, A. D; HOLZMANN (Orgs.). Dicionrio de trabalho e tecnologia. Porto Alegre: UFRGS, 2006. p. 212-215. PRATES, J. Gesto como processo social e o processo de gesto da poltica de assistncia social. In: MENDES, J. M.; PRATES, J. C.; AGUINSKY, B. (Orgs.). Capacitao sobre PNAS e Suas: no caminho da implantao. Porto Alegre: EDIPUCRS, p. 38-61, 2006. SPOSATI, A. Mnimos sociais e seguridade social: uma revoluo da conscincia da cidadania. Servio Social & Sociedade, So Paulo, n. 55, a. 18, p. 9-38, nov. 1997.

217

notAs soBre o DesenvoLviMento Do trABALho sociAL coM fAMLiAs no MBito DA PoLticA De AssistnciA sociAL
Priscilla Maia de Andrade 1 Mariana Lpez Matias 2

primeiras palavras O presente texto uma reunio de apontamentos sobre o trabalho social com famlias no mbito da assistncia social, fruto de reflexes sobre a implementao do Programa de Ateno Integral Famlia - Paif3. Nesse sentido, no se trata de um artigo terico ou texto normativo ou prescritivo, mas de um pequeno texto reflexivo sobre o significado do trabalho social com famlias do Paif. Para iniciar a reflexo fazemos uma pequena exposio sobre o conceito de famlia para a assistncia social, relacionando-a com o princpio da territorialidade da poltica, aps discorremos sobre algumas diretrizes tericometodolgicas do trabalho social e, por fim, listamos alguns desafios postos ao desenvolvimento do trabalho social com famlias. A fim de subsidiar o aprofundamento das questes suscitadas, ao final do texto h uma lista de artigos e livros que tratam dessa temtica. conceito de famlia para a poltica de assistncia social A famlia o ncleo social bsico de acolhida, convvio, autonomia, sustentabilidade e protagonismo social. No mbito da poltica de Assistncia
1 2 3 Mestre em Poltica Social e Assessora Tcnica do Departamento de Proteo Social Bsica da Secretaria Nacional de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Mestre em Servio Social e Coordenadora de Regulao do Departamento de Proteo Social Bsica da Secretaria Nacional de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. O Programa de Ateno Integral Famlia (Paif ) oferta aes e servios socioassistenciais de prestao continuada, por meio do trabalho social com famlias em situao de vulnerabilidade social, com o objetivo de prevenir o rompimento dos vnculos familiares e a violncia no mbito de suas relaes, garantindo o direito convivncia familiar e comunitria.

219

Social, o conceito de famlia refere-se a grupos de pessoas com laos consanguneos e/ou alianas e/ou de afinidades, cujos vnculos circunscrevem obrigaes recprocas, e est organizada em torno de relaes de gnero e de gerao (BRASIL, 2005). o locus primrio de socializao, aprendizagem e desenvolvimento de capacidades humanas. Com base nessa viso, a poltica de Assistncia Social busca superar a concepo tradicional de famlia, o modelo padro, a unidade idealizada. Mesmo porque temos hoje um universo familiar extremamente variado: modelos, estruturas e dinmicas distintas, compreendidos no como organizaes fixas, mas em movimento. Dessa forma, sobressaem as singularidades das famlias, suas dinmicas, suas redes e tambm suas possibilidades e potencialidades. Lembrando ainda que a famlia tambm um espao de conflitos e tenses. Importante citar tambm que os problemas experimentados e vividos pelas famlias so, quase em sua totalidade, resultados da realidade em que vivem. Ou seja, a questo social interfere e modifica as relaes e dinmicas familiares relatos dos profissionais que desenvolvem trabalho social com famlias no mbito do Sistema nico de Assistncia Social (Suas) e estudos e pesquisas apontam tal fato. Por outro lado, a famlia est vinculada a uma rede de laos que vo para alm do seu bairro. Assim, as famlias enfrentam dificuldades relacionadas ao contexto social e situao de acesso precrio a servios, mas, ao se desenvolver trabalho social com as famlias, no se pode negligenciar a rede de laos que se faz no cotidiano e que funciona como elemento de potencialidade para o trabalho social. Ao reconhecer os efeitos, nas relaes familiares, dos contextos polticos, econmicos e culturais vivenciados em determinado territrio, reconhece-se tambm que os prprios territrios ganham significados e valores para as famlias ali residentes, como tambm para os tcnicos que neles atuam, sendo mais um elemento da vigilncia social. Dessa forma, ao considerar o territrio como ponto central de atuao, a proteo social reconhece a presena de mltiplos fatores de vulnerabilidade e de recursos econmicos, sociais e culturais presentes em determinado local e o impacto desses fatores na fragilizao ou no fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios. Estar no territrio tambm significa estar mais prximo das demandas sociais, dar possibilidade de voz aos mais vulnerveis e estimular a presena e o fortalecimento de instncias mais participativas no mbito territorial. Por
220

essa viso, o territrio o espao de melhor visualizao e contextualizao das estatsticas sociais, de melhor compreenso de alguns fenmenos, de possibilidades de enfrentamento das situaes de vulnerabilidades e risco a que esto expostas as famlias (KOGA, 2006). Nessa direo, ao territorializar a proteo famlia, a assistncia social fortalece-a e promove a sua integrao s demais polticas setoriais, garantindo-lhe acesso aos demais direitos socioassistenciais. diretrizes terico-metodolgicas do traBalHo social Ao eleger a matricialidade sociofamiliar como pilar do Suas, a Poltica de Assistncia Social enfoca a famlia em seu contexto sociocultural e em sua integralidade. Para realizar qualquer trabalho social com as famlias, preciso enfocar todos seus membros e suas demandas, reconhecer suas prprias dinmicas e as repercusses da realidade social, econmica e cultural vivenciadas por elas. Nesse sentido, a matricialidade sociofamiliar perpassa todo o Suas da proteo social bsica proteo social especial, e por isso o foco da poltica de assistncia social o fortalecimento dos vnculos familiares e a defesa e promoo do direito convivncia familiar e comunitria. Assim, a famlia deve ser apoiada com o objetivo de exercer sua funo protetiva, de forma a responder ao dever de sustento, guarda e educao de suas crianas, adolescentes e jovens e garantir proteo aos seus demais membros em situao de dependncia, principalmente idosos e pessoas com deficincia (BRASIL, 2005). O trabalho social com as famlias visa a apoi-las e fortalec-las como protagonistas sociais, e no culpabiliz-las ou responsabiliz-las pela sua situao ou condio. A ampliao das condies materiais e de possibilidades de convvio, educao e proteo social na prpria famlia no restringe as responsabilidades estatais de proteo social a seus membros. Isso em razo de a prpria Constituio Federal de 1988 e de tantas outras leis comporem um arcabouo legal4 que reconhece a responsabilidade de o Estado garantir a oferta de servios e benefcios destinados proteo das famlias.
4 Loas, Estatuto da Criana e do Adolescente, Estatuto do Idoso, Poltica de Integrao da Pessoa com Deficincia, entre outros.

221

Nessa direo, foroso combater o discurso de que as famlias em situao de vulnerabilidade, em especial em decorrncia da pobreza, possuem caractersticas psicossociais negativas que dificultam o enfrentamento e a superao da pobreza, tais como: passividade, baixa autoestima, resignao e dependncia. Ao contrrio, tais aspectos so adquiridos e no inerentes, ou seja, so as estruturas vigentes, e dentre estas se destacam as prticas assistencialistas e clientelistas, que reforam estigmas e moldam posturas, de modo a culpabilizar as famlias por sua situao de vulnerabilidade social. Assim, os instrumentos metodolgicos do trabalho social com famlias devem estar pautados em processo de reflexo sobre a situao de vida das famlias e de suas provveis condicionantes socioeconmicas e culturais. Isso favorece a percepo da dimenso individual e coletiva da problemtica vivenciada, a definio de estratgias e de projetos individuais e coletivos de superao da situao de vulnerabilidade social, com vistas ao efetivo usufruto dos direitos sociais e melhoria da qualidade de vida da populao. Nesse contexto, o trabalho social com famlias no pode possuir instrumentos metodolgicos preestabelecidos. Ao contrrio, as ferramentas metodolgicas devem ser edificadas com base nas especificidades dos sujeitos, em suas identidades, desejos, necessidades, demandas e realidade social, histrica e cultural, isto , as metodologias devem responder diversidade sociocultural do pas, s particularidades de cada territrio. Assim, essencial que os municpios adaptem sua realidade as ferramentas metodolgicas genericamente delineadas no item anterior, respeitando, ainda, as seguintes diretrizes, baseadas na Politica Nacional de Assistncia Social (BRASIL, 2006a, 2006b): reafirmar a assistncia social e a proteo estatal s famlias como direito de cidadania; respeitar a heterogeneidade dos arranjos familiares e sua diversidade cultural; considerar a influncia que as peculiaridades da realidade local e seus aspectos socioeconmicos e culturais tm sobre as famlias; adotar referencial terico-poltico de defesa e promoo de direitos, com vistas autonomia, emancipao e cidadania das famlias; negar posturas prescritivas, adaptativas, modeladoras e moralistas no trabalho social com as famlias;
222

estimular a participao tanto da figura materna quanto da figura paterna no cuidado e na proteo dos demais membros familiares; manter em sigilo as informaes repassadas pelas famlias; valorizar a relao entre geraes, sua convivncia e trocas afetivas e simblicas no mbito familiar; negar concepes, valores e posturas que reafirmem a condio de subalternidade das mulheres na esfera familiar; fortalecer a cultura do dilogo combatendo todas as formas de violncia, preconceito, discriminao e estigmatizao nas relaes familiares; construir mediaes junto s famlias de modo a combater as diversas formas de discriminaes no mbito de suas relaes, em especial aquelas baseadas na orientao sexual, incidncia de deficincia e origem tnicoracial; garantir os meios e as condies para o acesso das pessoas com deficincia a todas as aes desenvolvidas no atendimento socioassistencial e socioeducativo s famlias; utilizar e potencializar os recursos disponveis das famlias, suas formas de organizao, sociabilidade e redes informais de apoio, com foco no resgate de sua autoestima; respeitar as expectativas e demandas das famlias quanto ao trabalho social bem como seus valores, crenas, identidades e sentimento de pertena; estimular a participao das famlias no planejamento, na execuo e na avaliao de todas as atividades nas quais estiverem envolvidas, de forma a promover seu protagonismo; utilizar linguagem simples e, sempre que possvel, outros recursos audiovisuais, tais como desenhos, msicas e cartazes, a fim de facilitar a comunicao com as famlias; relacionar a histria das famlias com a histria e o contexto do territrio em que vivem, a fim de fortalecer seu sentimento de pertena e coletividade. obrigatrio que as aes implementadas sejam adequadas s experincias, s situaes, aos contextos vividos pelas famlias. Portanto, ao implement-las, cabe refletir sobre o tipo de famlia a que a ao se destina, e se ela ter algum significado. Por exemplo: qual a composio desta famlia? Quem so seus membros? Quantos homens e mulheres? A que grupos raciais ou tnicos pertencem? Qual a idade de seus membros? Que histria
223

de vida cada um deles tem para contar? Em que rea vivem (urbana ou rural)? De que servios dispem em sua comunidade? Quais as atividades desempenhadas no dia-a-dia pelos homens e pelas mulheres, incluindo-se as crianas, os jovens e os idosos? Como cada um dos membros da famlia usa o seu tempo? Quais as expectativas e necessidades de cada um dos membros da famlia com relao ao trabalho social que ser realizado? necessrio o encaminhamento para os servios de proteo social especial ou de outras polticas pblicas? Do que cada um mais e menos gosta de fazer? Estas e outras perguntas podero auxiliar a adequar o material pedaggico e o instrumental tcnico-metodolgico s aes e caractersticas das famlias acompanhadas. desafios do traBalHo social com famlias Considerando a diversidade cultural do Brasil, sua dimenso continental e as diversidades regionais, preciso pensar em modelos abertos de trabalho social com famlias. Que a ao desenvolvida seja alicerada no diagnstico local vulnerabilidades e possibilidades dos territrios, riscos e potencialidades das famlias e comunidades, a fim de se desenvolver um trabalho social mais prximo de sua realidade e, dessa forma, ser mais efetivo. Os modelos de trabalho social ainda tm como grande desafio o grande pblico-alvo potencial: h atualmente 11 milhes de famlias no Bolsa Famlia e 2,5 milhes no Benefcio de Prestao Continuada (BPC), alm de famlias com outras vulnerabilidades no aliceradas na renda. O universo amplo, mesmo se houver a priorizao das famlias beneficirias do PBF que esto com dificuldade no cumprimento das condicionalidades (cerca de 20%). Nessa direo, tambm constitui um grande desafio encontrar a justa medida entre aes coletivas e individuais. Dever-se-ia individualizar o acompanhamento em situaes de maiores vulnerabilidades e risco e coletivizar o trabalho em contextos em que a situao de vulnerabilidade compartilhada em determinado territrio. Dado o tamanho desse desafio, destaca-se que o desenho de tipologias adequadas e efetivas de trabalho social deve ser fruto do esforo coletivo dos governos federal, estaduais e municipais bem como das universidades, a fim de implantar modelos de trabalho social capazes de prevenir, enfrentar e mitigar as situaes de risco e vulnerabilidades e promover a incluso social das famlias (BRASIL, 2006a).
224

1. Qualificao de recursos Humanos para o traBalHo social com famlia

O principal instrumento de desenvolvimento do trabalho social com famlias so os profissionais (BRASIL, 2007). Nessa direo, a qualificao torna-se imprescindvel para a compreenso do conceito mais moderno de famlia e de abandono dos preconceitos sobre o modelo ideal de famlia e sobre os estigmas cultivados a respeito de alguns tipos de arranjos familiares. preciso, ento, centrar esforos na formao especfica e capacitao continuada dos agentes da ponta, executores do trabalho social com famlias, bem como proporcionar a troca de experincia com os demais agentes. Os profissionais e gestores devem ter muito claro que o acompanhamento familiar no deve ser uma ao modeladora de comportamentos, lembrando que a importncia dada qualidade das condies de trabalho (o que inclui sua educao permanente) dos agentes se reflete na qualidade da poltica de acompanhamento familiar.
2. eQuidade no desenvolvimento do traBalHo social com famlias

A fim de garantir a equidade no desenvolvimento do trabalho com famlias, preciso construir estratgias e aperfeioar metodologias de atendimento voltadas s que possuem especificidades tnicas diferenciadas, denominadas de povos e comunidades tradicionais, com destaque para os povos indgenas, as comunidades quilombolas e extrativistas. Para alcanar a equidade, tambm imprescindvel desenvolver o trabalho, de forma a no reforar papis tradicionais que promovem desigualdades dentro da esfera domstica, com especial ateno para o reforo da responsabilidade feminina no cuidado e na reproduo social das famlias. Desse modo, o acompanhamento familiar constitui instrumento que pode reforar ou combater desigualdades de gnero no seu mbito mais naturalizado/invisibilizado e, por isso, de difcil alcance: a esfera privada.
3. mensurao do impacto do traBalHo social com famlias

A mensurao do impacto das aes do campo de trabalho social com famlias um dos elementos mais percucientes e desafiadores para a efetividade de qualquer iniciativa nessa esfera de ao social, porque capaz de indicar os acertos e os desacertos e, assim, aprimorar as aes. Desafiador, porque o monitoramento envolve esferas subjetivas, tais como o empoderamento e a autonomia. Ou seja, ser preciso construir indicadores quantitativos e quali-

225

tativos, de modo a considerar suas dimenses tangveis e intangveis (como a autoestima, o protagonismo, a cidadania etc.) e a lembrar que tais impactos variam de acordo com as caractersticas da populao e do territrio.
4. intersetorialidade no desenvolvimento do traBalHo social com famlias

A proteo social somente conseguir universalizar seu atendimento de forma equnime e efetiva se implementada de modo intersetorial. A efetividade do trabalho social est vinculada capacidade de articulao entre os setores da poltica de assistncia, pois somente assim se alcana a convergncia da ao governamental, como pacto de ao coletiva, necessria ao alcance da cidadania. Todavia a idia de intersetorialidade somente pode ser viabilizada se houver efetiva garantia de provimento dos servios setoriais.

226

referncias BiBliogrficas

ACOSTA, A. R.; VITALE, M. A. F. Famlia: redes, laos e polticas pblicas. So Paulo: IEE/PUC-SP, 2003. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico de Assistncia Social (NOB-RH/Suas). Braslia: MDS/SNAS, 2007. _____. _____. _____. Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e Norma Operacional Bsica (NOB/Suas). Braslia: MDS/SNAS, 2005. _____. _____. _____. Proteo bsica do Sistema nico de Assistncia Social: orientaes para o acompanhamento das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia no mbito do Suas. Braslia: MDS/SNAS, 2006a. _____. _____. _____. Proteo bsica do Sistema nico de Assistncia Social: orientaes tcnicas para o Centro de Referncia de Assistncia Social (Cras). Braslia: MDS/SNAS, 2006b. CAMPOS, M. S.; MIOTO, R. C. T. Poltica de assistncia social e a posio da famlia na poltica social brasileira. Revista do Programa de PsGraduao em Servio Social. Braslia, Departamento de Servio Social/ Universidade de Braslia, v.1, n. 12, p. 161-190, jan./jul. 2003. CARNEIRO, C. B. L.; FARIA, C. A. P.; FILGUEIRAS, C. A. C. Famlia e polticas pblicas: subsdios tericos e metodolgicos para estudos de caso sobre programas e experincias em curso. Braslia: NAPP, Unicef, out. 1999. (Texto elaborado para o Sub Projeto Famlia). (mimeo). CARVALHO, M. do C. B. de (Org.). A famlia contempornea em debate. 3.ed. So Paulo: Educ, Ed. da PUC-SP, Cortez, 2000. FONSECA, M. T. M. N. Famlias e polticas sociais: subsdios tericos e metodolgicos para a formulao e gesto de polticas com e para famlias. 2002. Dissertao (Mestrado) - Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte. KOGA, D.; NAKANO, K. Perspectivas territoriais e regionais para polticas pblicas brasileiras. Servio Social & Sociedade. So Paulo: Cortez, n. 85, mar. 2006. MADUREIRA, M. das G. A perspectiva da incluso social nas polticas sociais para e com famlias: anlise da experincia do ncleo de apoio famlia
227

da regional nordeste da Prefeitura de Belo Horizonte com oficinas de sociabilidade e grupos de convivncia. 2004. (Monografia de especializao) - Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte. VASCONCELOS, E. M.; MORGADO, R. Proposta conceitual do Paif: subsdios analticos e metodolgicos na lgica do Sistema nico da Assistncia Social (Suas) e do Programa de Atendimento Integral Famlia (Paif/RJ). Rio de Janeiro: Secretaria de Estado da Famlia e da Assistncia Social do Rio de Janeiro, 2005. WANDERLEY, M. B; OLIVEIRA, I. M. C. (Orgs.). Trabalho com famlias 1: metodologia e monitoramento. So Paulo: IEE-PUC-SP, 2004. _____. Trabalho com famlias 2: textos de apoio. So Paulo: IEE-PUC-SP, 2004.

228

o finAnciAMento DA PoLticA De AssistnciA sociAL nA erA suAs


Gisele de Cssia Tavares 1

A partir da deliberao da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em carter extraordinrio no ms de dezembro de 2003, o esforo no campo do fortalecimento da assistncia social como poltica pblica se voltou para a implantao do Sistema nico de Assistncia Social Suas. A Conferncia dera o rumo, ou seja, estabeleceu que esse sistema deveria ser construdo com algumas bases matriciais, principalmente a territorializao e a hierarquizao das atenes, de acordo com as situaes apresentadas, em nveis de proteo bsica e especial. Com base nessa deliberao considerada marco histrico para a rea , em 2004 o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, recm-criado pela fuso dos extintos Ministrio da Assistncia Social e Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Nutricional e, ainda, do Programa Bolsa Famlia, iniciou, atravs da Secretaria Nacional de Assistncia Social, o processo de implantao do Suas lanando para o pas um novo texto da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) documento que indica as diretrizes norteadoras desse campo para todo o Brasil. A PNAS, aps amplo processo de discusso descentralizada, foi aprovada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social no dia 22 de setembro de 2004, deliberao publicada por meio da Resoluo CNAS n 145, de 15 de outubro de 2004. Prope a implantao de um novo dese nho de gesto para a assistncia social no qual, de fato, se articulassem os trs eixos balizadores dessa poltica pblica: a gesto, o financiamento e o controle social. Seria preciso superar o que tradicionalmente ocorria nesta rea quando, por exemplo, por vezes caminhava-se com passos mais largos na busca
1 Assistente social, mestre em Servio Social e Poltica Social pela Universidade Estadual de Londrina, com o tema relativo ao financiamento da assistncia social. Servidora da Secretaria Municipal de Assistncia Social de Londrina, docente e monitora do Inbrape e ex-diretora do Fundo Nacional de Assistncia Social.

229

do aprimoramento da gesto, mas mantinha-se a mesma concepo e forma de operacionalizao do financiamento. O descompasso entre gesto e financiamento um grande entrave tentativa de xito na efetivao de qualquer poltica pblica e, em se tratando da assistncia social, cuja histria se reveste de dificuldades de concepo, entendimento e operacionalizao, teve, com o passar dos anos, consequncias desastrosas no que se refere sua participao no contexto da garantia dos direitos sociais. Estava posto um grande desafio o de efetivar um modelo que desse conta de suprir a lacuna histrica entre o modo de operar e o de financiar a Poltica de Assistncia Social e de faz-lo dentro do formato de um Sistema nico. Superar o modelo tradicional de operar o financiamento marcado por prticas centralizadas, segmentadas, sobrepostas, pontuais, muitas vezes operadas a partir de bases patrimonialistas e clientelistas e pautadas numa srie histrica, perpetuada, engessada e alicerada num modelo de repasse de recursos operado sob a lgica per capita, que na maioria das vezes no correspondia s necessidades especficas, compe esse desafio. Entretanto, em razo dessa histria e da dimenso que deve ter uma nova construo nesse campo, o caminho para o enfrentamento desse grande desafio faz com que o financiamento da assistncia social envolva uma srie de elementos que integram uma complexa conexo cujo objetivo garantir que, de fato, haja a possibilidade de execuo das aes da rea, traduzida na efetiva aplicao de recursos financeiros para sua proviso e nas condies e formas de sua operacionalizao. Tambm objetiva garantir que a expresso do proposto pelo desenho de gesto dessa poltica de fato ocorra, com o efetivo controle pblico exercido pelos conselhos. Sendo assim, sua compreenso exige o necessrio conhecimento desses elementos, que se fazem importantes no contexto atual da assistncia social, sejam eles ligados a sua relao com as diretrizes da PNAS; forma como o financiamento deve ser operado e gesto financeira; a como se articula com os instrumentos de planejamento pblico; e sua relao com os rgos de controle interno e externo. Sendo assim, a seguir sero abordados alguns desses principais elementos com o intuito de contribuir para a melhor gesto e controle nesse campo, ou seja, o do financiamento da poltica de assistncia social na perspectiva proposta pelo Suas.
230

o financiamento no suas aspectos contemplados na poltica nacional de assistncia social, na norma operacional Bsica da assistncia social e em regulaes complementares O item que trata do Financiamento na PNAS resgata, em seu primeiro pargrafo que, a partir da Constituio Federal de 1988, o Brasil optou pela articulao entre a necessidade de um novo modelo de desenvolvimento econmico e um regime de proteo social. Como resultado desse processo, a Seguridade Social foi includa no texto constitucional, no Captulo II, do Ttulo Da Ordem Social.. sabido que, mesmo representando a solidariedade entre as classes, ou seja, trazendo no bojo da concepo das contribuies sociais a idia de promoo de maior equidade entre os que contribuem diretamente e os que no tm meios para faz-lo2, nem a Seguridade Social, nem qualquer poltica social ou conjunto delas, tm elementos suficientes para mudar o modelo econmico e seus efeitos, e que o cumprimento estrito do que a Constituio Federal estabelece se reveste da complexidade prpria da articulao proposta. Entretanto, com a implantao do Suas, tem-se procurado, ao mesmo tempo que iniciativas voltadas ao crescimento e desenvolvimento econmico so levadas a cabo, aprimorar e fortalecer o regime de proteo social, com a nova configurao da assistncia social e com o Estado assumindo seu papel na proviso dessa poltica pblica. A Poltica Nacional e todas as regulaes dela provenientes propem a concepo e consolidao da assistncia social como Poltica de Estado, no suscetvel s variaes de entendimento de um ou outro governante quanto a sua importncia e lugar no campo das polticas sociais. Considerando que uma das grandes preocupaes nessa rea de que o financiamento expresse o modelo de gesto proposto pelo Suas, as principais diretrizes estabelecidas pela PNAS para o financiamento da assistncia social so que ele se d: tendo como base o territrio; considerando o porte dos municpios; de acordo com a complexidade dos servios, concebidos de maneira hierarquizada e complementar;
2 E ainda, que, ao afirmar que o financiamento da assistncia social tem no oramento da seguridade social sua base, por meio das contribuies, a sociedade assumiu o compromisso pela proviso da proteo social no Brasil.

231

com repasses regulares e automticos para os servios ultrapassando o modelo convenial para esse tipo de proviso da poltica; com o estabelecimento dos pisos de proteo3 que correspondam ao nvel de complexidade da ateno a ser operada; com cofinanciamento, representando a corresponsabilidade que deve haver entre as esferas de governo na proviso da assistncia social como poltica pblica; com correspondncia nos instrumentos de planejamento pblico (PPA, LDO e Loas), com destaque para o PPA que, por seu papel de guia programtico para as aes do poder pblico, pode traduzir, segundo a PNAS, a sntese dos esforos de planejamento de toda a administrao para contemplar os princpios e concepes do SUAS; efetuando projees para a universalizao da cobertura; garantindo reviso da regulao e novas normatizaes; a partir de novas diretrizes para a gesto dos benefcios preconizados pela Loas; com protocolos intersetoriais com Sade e Educao para a transio dos servios afetos a essas reas ainda operados e financiados pela assistncia social; com definio de responsabilidades e papis das entidades sociais. Essa proposta de financiamento compe uma nova lgica de concepo, planejamento e gesto para a poltica de assistncia social, buscando atribuirlhe condies polticas e materiais necessrias para construir respostas responsveis, consequentes e adequadas dimenso das graves e profundas desigualdades sociais, contribuindo para a consolidao da poltica de Assistncia Social como Poltica Pblica de Estado. No item relativo ao financiamento na PNAS fica ainda reforado que os fundos de assistncia social nas trs esferas de governo representam a instncia de financiamento do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social operacionalizado pela via do Suas. Sendo assim, a PNAS estabelece que os servios devem ter financiamento continuado, operado pela via dos fundos de assistncia social, seja diretamente pela esfera prestadora, seja mediante cofinanciamento, operado pelo repasse
3 Os pisos de proteo sero posteriormente inseridos na NOB (Norma Operacional Bsica do Suas) sob a forma de critrios de transferncia e sero tratados no item e, ii deste texto.

232

fundo a fundo; os programas e projetos, tambm devem ser financiados pela via dos fundos, de forma direta ou mediante transferncias, com prazo definido no tempo; e os benefcios em espcie devem ser operados com financiamento direto aos cidados (a exemplo do que j ocorre com o Benefcio de Prestao Continuada (BPC)4 e com o Bolsa Famlia5. O financiamento da Poltica de Assistncia Social nas trs esferas de governo deve guardar relao com o diagnstico socioterritorial (regional, municipal, intramunicipal), que norteie o planejamento das aes e oferea os insumos necessrios oramentao. Esta, por sua vez, deve expressar a unidade do sistema ou seja, com base nos diferentes nveis de complexidade das protees a serem afianadas e com a considerao do nvel de gesto quando do cofinanciamento aos municpios6 , mas traduzindo as diversidades e as especificidades locais e regionais. Outra definio perceptvel da PNAS, que traz uma grande mudana de concepo para a gesto financeira da assistncia social, quanto necessria correspondncia do financiamento s deliberaes dos conselhos e conferncias da rea. Expressa-se, assim, a preocupao com o respeito s instncias de pactuao e deliberao, inclusive com grande peso atribudo aos critrios de partilha de recursos. Nesse escopo as emendas parlamentares tambm so tratadas, e indicada a necessidade de sua integrao s prioridades da rea e do respeito nova forma de operacionalizao. As emendas devem ser propostas de acordo com o que a PNAS orienta e serem executadas nos municpios e estados com base em suas diretrizes. A PNAS indica grandes diretrizes norteadoras para essa nova fase da assistncia social, oferecendo bases sobre as quais todas as iniciativas devem se pautar. Entretanto foi necessria sua traduo em uma norma que orientasse a operacionalizao da assistncia social, inclusive no campo do financiamento com esse novo desenho de gesto ou seja, de fato como poltica pblica. A Norma Operacional Bsica do Suas NOB/Suas, aprovada pela Resoluo CNAS n 130, de 15 de julho de 2005 buscou cumprir esse papel.
4 5 6 Benefcio de Prestao Continuada BPC: benefcio de um salrio mnimo mensal institudo pela CF-88 e regulamentado pela Loas, voltado pessoa idosa e pessoa com deficincia incapacitada para o trabalho sem meios de prover sua subsistncia e nem de t-la provida por sua famlia. Bolsa Famlia Transferncia de Renda com Condicionalidades prevista na Lei n. 10.836, de 9 de janeiro de 2004. A PNAS indica que os municpios sero habilitados em nveis de gesto, o que mais tarde foi detalhado pela NOB nos nveis de gesto inicial, bsica e plena do Suas.

233

Essa norma trata dos aspectos necessrios melhor compreenso do que o Suas prope, visando sua implementao e consolidao. Aborda o carter do Suas; as funes da Poltica Pblica de Assistncia Social7; a rede socioassistencial no Suas; a gesto compartilhada dos servios, por meio de consrcios pblicos; os tipos e nveis de gesto do Suas e as condies para habilitao e desabilitao dos municpios; os instrumentos de gesto como ferramentas de planejamento tcnico e financeiro da Poltica e do Suas nas trs esferas de governo; as instncias de articulao, pactuao e deliberao; e o financiamento. Tendo em vista que a PNAS tem a preocupao de sempre promover a relao entre a gesto, o financiamento e o controle, todos esses aspectos interagem e guardam correspondncia na forma de operao, tendo consequncias integradas. Entretanto, como subsdio anlise ora proposta, sero abordados os itens que se relacionam diretamente com o financiamento propriamente dito. 1. gesto financeira A NOB, em consonncia com o determinado na Constituio Federal de 1988, estabelece que a gesto financeira do Suas deve se dar com nfase nos Fundos de Assistncia Social. Os fundos de assistncia social so fundos especiais, por se constiturem na reunio de recursos financeiros para determinadas aes de acordo com o definido na Lei 4.320/64. Sua nfase na gesto financeira da assistncia social tem o propsito de imprimir maior racionalidade e transparncia aos gastos com essa poltica pblica. A Constituio Federal de 1988, ao instituir fundos especiais como instncias de financiamento das polticas pblicas, trouxe tambm a previso do controle social que deve ser exercido sobre eles, seja no momento da definio da destinao de seu oramento, seja no processo de execuo e aplicao dos recursos previstos. Esses fundos devem, ainda, segundo preconizado nessa norma, ser unidades oramentrias. Essa uma questo a ser destacada na nova forma de operacionalizao proposta porque as unidades oramentrias representam estratgico mecanismo de captao e apoio financeiro aos programas oramentrios e s aes de sua rea de atuao.
7 Funes da Poltica Pblica de Assistncia Social: Proteo Social, Vigilncia Social e Defesa Social e Institucional

234

mister atentar que o Fundo de Assistncia Social no possui personalidade jurdica prpria, ele deve estar vinculado ao rgo gestor da poltica de assistncia social da referida esfera de governo, utilizando o mesmo CNPJ da prefeitura ou um CNPJ equivalente ao de uma filial, em analogia ao que ocorre no setor privado. A ordenao de despesas do Fundo deve ser exercida pelo titular dessa pasta, ou seja, pelo secretrio, diretor, chefe de departamento etc., dessa rea. Ainda em relao aos Fundos de Assistncia Social, a NOB refora uma questo indicada no art. 30 da Loas quando preconiza que cada esfera de governo deve contar com alocao de recursos prprios em seu oramento para financiamento das chamadas aes finalsticas na rea8. Essa uma das exigncias para habilitao do municpio, e os montantes de recursos prprios destinados, em relao s vulnerabilidades identificadas e em proporo ao volume de repasses efetuados pelo Governo Federal compem os indicadores do ndice Suas. Esse ndice foi proposto na NOB com o objetivo de implementar uma gesto financeira transparente dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social, representando a definio de critrios de partilha para transferncia de recursos, critrios tcnicos, que, segundo a prpria Norma tem a finalidade de equalizar, priorizar e projetar a universalizao da cobertura (com a participao das trs esferas de governo), respeitando as realidades locais na aplicao dos recursos transferidos. Os indicadores do ndice Suas contribuem para o estabelecimento de critrios de priorizao e escalonamento da distribuio de recursos para o cofinanciamento da Proteo Social Bsica, de forma a priorizar aqueles municpios com maior proporo de populao vulnervel (indicado pela taxa de pobreza), menor capacidade de investimento (receita corrente lquida municipal per capita) e menor investimento do Governo Federal na Proteo Social Bsica (recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Assistncia Social FNAS para a Proteo Social Bsica per capita). O ndice Suas, que foi pactuado entre as trs esferas de governo, e aprovado pelo Conselho Nacional de Assistncia Social, calculado todo ano pelo MDS, sendo adotado, sempre que h expanso dos recursos para a Proteo Social Bsica, e publicizado o resultado de sua aplicao.
8 As chamadas aes-meio, ou seja, aquelas que se voltam manuteno da sede administrativa e das atividades do rgo gestor no exerccio do seu papel de coordenador da poltica em cada esfera de governo, devem ter recursos alocados na unidade oramentria relativa a essa estrutura, isto , do prprio rgo gestor da poltica.

235

Alm da questo dos fundos de assistncia social, a NOB define que a gesto financeira da assistncia social deve se dar segundo a diretriz da descentralizao polticoadministrativa. O cumprimento dessa diretriz contribui para a ampliao da efetividade das aes dessa poltica, pois na esfera local que a prestao dos servios de fato ocorre, cabendo a essa esfera, com a devida participao e controle dos conselhos, a definio das prioridades para aplicao dos recursos. 2. sistema como referncia Neste item da NOB, buscou-se reforar a intrnseca relao que deve haver entre a gesto e o financiamento, pois o modelo de gesto proposto pelo Suas deve ser a base para a concepo do desenho de financiamento. Assim, o financiamento deve levar em conta a existncia de servios, programas, projetos e benefcios operados no mbito dos territrios, com centralidade na famlia e nos nveis de proteo social bsica e especial. Essas aes operadas na rea da assistncia social so executadas tanto diretamente pelos rgos gestores da poltica quanto em parceria com as entidades socioassistenciais. O processo de financiamento deve, ainda, considerar que o porte e a realidade dos municpios podem gerar a necessidade da gesto compartilhada dos servios. Tambm o aprimoramento da gesto, a vigilncia social e a defesa social institucional esto contemplados como aspectos fundamentais dos investimentos em assistncia social como formas de promover a melhoria dos resultados da Assistncia Social e de sua gesto descentralizada. sabido que ainda se configura como grande desafio para a poltica de assistncia social, pois ainda h grande dificuldade em garantir que, de fato, o financiamento expresse o que a gesto busca desenvolver. Entretanto deve constituir uma seara de resistncia da parte dos atores da poltica de assistncia social para que a superao dessa dificuldade seja alcanada. 3. condies gerais para transferncia de recursos federais A NOB estabelece, para a relao da esfera federal com os estados e municpios no campo do financiamento, que algumas condicionalidades precisam ser cumpridas com o intuito de promover a efetiva adeso ao Sistema nico de Assistncia Social, mediante definio de pressupostos que fortaleam a idia de sistema e a corresponsabilidade. As condies apontadas pela NOB nesse item so as que seguem.
236

No caso dos municpios, observar os nveis de gesto em que se encontrem, de acordo com o estabelecido nesta Norma. Constituir Unidade Oramentria para cada Fundo de Assistncia Social nas respectivas esferas de governo contemplando todos os recursos destinados Poltica de Assistncia Social. Comprovar a execuo oramentria e financeira dos recursos prprios do tesouro e recebidos em cofinanciamento destinados assistncia social, aprovada pelos respectivos conselhos. Corresponder aos critrios de partilha estabelecidos nesta Norma. Comprovar o acompanhamento e controle da gesto pelos respectivos conselhos, demonstrados atravs da aprovao do Relatrio Anual de Gesto, no caso dos municpios e do Distrito Federal, e do relatrio de execuo do plano de Assistncia Social, no caso dos estados. Cumprir o disposto no art. 30 da Loas, incluindo seu pargrafo nico acrescido pela Lei n. 9.720, de 30 de novembro de 1998. Alimentar as bases de dados do Suas-Web9. 4. mecanismos de transferncia Como j mencionado anteriormente, os mecanismos de transferncia dos recursos na assistncia social, operados pela via dos fundos, so os relacionados a seguir: Repasse direto aos destinatrios, no caso dos benefcios. Aporte prprio e transferncia fundo a fundo, para a rede socioassistencial governamental e no governamental. No caso dos repasses fundo a fundo dois mecanismos so propostos pelo Suas: Repasse de recursos de maneira regular e automtica, para financiamento dos servios de natureza continuada nos nveis de proteo estabelecidos na PNAS, com: Pactuao do repasse mediante insero do Plano no Suas-Web; Liberao mensal dos recursos; Cofinanciamento de consrcios e servios de referncia regional; Aprovao do Conselho como condio; Relatrio de Gesto como mecanismo de prestao de contas.
9 Suas-Web um dos aplicativos da Rede Suas (SNAS/MDS) que compreende o Plano de Ao e o Demonstrativo Sinttico de Execuo Fsico-financeira, alm de informaes sobre saldos, contas correntes, repasses de recursos e beneficirios do BPC, entre outros.

237

Nova sistemtica de convnios, com aplicativos informatizados para cofinanciamento de projetos de carter eventual e/ou emergencial e de programas no continuados.10 5. critrios de partilHa e transferncia de recursos Os critrios de partilha e transferncia de recursos so inseridos na NOB com a referncia do preconizado no inciso IX do art. 18 da Loas. A utilizao de critrios tem sido adotada pela esfera federal e deve ser implantada no mbito dos estados e municpios. Nos estados eles devem ser formulados para viabilizar o cofinanciamento dos servios, programas, projetos e benefcios junto aos municpios de sua abrangncia e nos municpios, para viabilizar o financiamento mais justo e transparente de sua rede de servios. Na esfera federal, a aplicao dos critrios de partilha e transferncia tem se dado da seguinte forma: I. Critrios de Partilha: na esfera federal devem ser propostos pelo rgo gestor da poltica de assistncia social, pactuados na Comisso Intergestores Tripartite CIT e deliberados no Conselho Nacional de Assistncia Social. A NOB j indica os principais critrios a serem utilizados no que tange aos servios, mas critrios complementares podem ser incorporados caso se considere necessrio. A utilizao de critrios de partilha visa equalizar, priorizar e projetar a universalizao da cobertura de cofinanciamento em todo o territrio nacional. Na proteo social bsica o ndice Suas, que ser abordado mais adiante, reflete a combinao de indicadores que busca imprimir metodologia objetiva para a efetivao da partilha dos recursos destinados a essa rea, compatibilizando o porte dos municpios e as regies ou estados prioritrios, e na Proteo Social Especial so utilizados critrios especficos e compatveis com a complexidade dos servios. Nos estados tambm devem ser estabelecidos critrios de partilha dos recursos do Feas para os municpios de seu mbito e, nos municpios e Distrito Federal, a adoo dos critrios deve nortear o financiamento dos servios que compem a rede socioassistencial. II. Critrios de Transferncia: neste item a NOB estabelece os pisos de proteo social para a transferncia dos recursos destinados aos servios
10 Ver item relativo aos instrumentos de gesto, abordagem quanto aos sistemas informatizados.

238

de assistncia social. So institudos sete pisos em substituio a cerca de 40 modalidades anteriormente praticadas11, sendo trs na Proteo Social Bsica e quatro na Proteo Social Especial (dois na mdia e dois na alta complexidade). A adoo de piso busca superar a anterior prtica de repasse de recursos com base em valores per capita, pois prope que se oriente a relao de financiamento nas necessidades dos cidados em suas vulnerabilidades e riscos e no no enfoque do necessitado. Assim, sai-se de uma relao que individualiza a demanda para sua considerao como manifestao coletiva. A concepo indicada na NOB de piso compartilhado, ou seja, com base nos custos dos servios, definir o percentual de participao de cada esfera de governo em sua proviso. Entretanto, como incio desse processo, o repasse dos pisos atualmente praticado leva em conta apenas a participao da Unio, sem ainda ter a base na anlise de custos mdios.12 Os pisos definidos pela NOB so: Piso Bsico Fixo valor repassado para atendimento famlia e seus membros, tendo sua base no nmero de famlias referenciadas no mbito dos Cras. Piso Bsico de Transio um piso em extino, que promove a adequao do cofinanciamento anteriormente praticado s regras do Suas integrando os servios desse nvel de proteo. Piso Bsico Varivel voltado ao financiamento de prioridades nacionalmente identificadas (pactuadas na CIT e deliberadas no CNAS), tambm dos servios complementares no territrio e como forma de contemplar especificidades locais e regionais que exijam valores diferenciados de cofinanciamento, inclusive dos Cras. Piso Fixo de Mdia Complexidade valor destinado ao cofinanciamento dos Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social Creas. Agrega os valores repassados anteriormente para manuteno dos servios voltados ao Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes. Piso de Transio de Mdia Complexidade promove a transio dos recursos anteriormente aplicados na rede ora caracterizada como
11 Ver anexo I De-para, em relao aos pisos. 12 A definio do custo mdio dos servios para melhor balizar a definio da participao de cada esfera no piso um dos desafios ainda a serem superados no processo de consolidao do Suas.

239

de Proteo Social Especial de Mdia Complexidade bem como para o cofinanciamento de servios complementares nesse nvel de proteo. Piso de Alta Complexidade I voltado ao cofinanciamento dos servios de acolhimento de crianas, adolescentes, adultos, idosos, prestados em casas lares, abrigos, albergues, ou seja, nos servios de atendimento aos cidados sem vnculo familiar ou que necessitam de afastamento temporrio ou definitivo do seu ncleo familiar. Piso de Alta Complexidade II destinado aos servios de atendimento aos usurios em situaes especficas de risco que exigem ofertas mais complexas e qualificadas. Pode ser operado como complemento do Piso de Alta Complexidade I. 6. o cofinanciamento no suas A concepo de cofinanciamento inserida na NOB busca efetivar o pacto federativo na responsabilidade pela proviso dos servios de assistncia social prestados descentralizadamente. Assim, prope que haja a definio das respectivas responsabilidades e competncias para as trs esferas de governo, com base no diagnstico local, considerando a realidade dos municpios por porte. As bases do cofinanciamento devem levar em conta a complexidade dos servios e as situaes especficas possveis, mas o que se busca ainda definir, o percentual de participao de cada esfera na composio dos pisos de proteo social estabelecidos.
regulaes complementares no campo do financiamento do suas

O Suas, desde a aprovao da NOB, j avanou consideravelmente na regulao dos aspectos relativos ao financiamento. Foram inmeras portarias editadas, tendo destaque a Portaria 459/05, que institui o Plano de Ao como forma de pactuao do cofinanciamento federal (configurando-se em parte do Plano Municipal de Assistncia Social no que se refere exigncia do financiamento e cumprimento do art. 30 da Loas, at que se tenha um instrumento uniformemente pactuado em todo o territrio nacional) e o Demonstrativo Sinttico da Execuo Fsico-Financeira (que a parte do Relatrio de Gesto referente execuo dos recursos repassados em cofinanciamento e demonstra o alcance de tais recursos em forma de atendimento; e, ainda, estabelece regras
240

para a reprogramao de saldos apurados ao final dos exerccios financeiros, com sanes em casos de no preenchimento do Plano e do Demonstrativo no SuasWeb. Tambm as Portarias n 440 e 442 marcaram um importante momento nesse processo, pois tratam da regulao dos pisos de proteo social (Pisos de Proteo Social Bsica pela Portaria n 442/05 e Pisos de Proteo Social Especial pela Portaria n 440/05). Por essas portarias definiu-se que os recursos repassados pela via fundo a fundo, de maneira regular e automtica, devem ser utilizados, de acordo com as prioridades estabelecidas nos Planos de Assistncia Social, para garantir a proviso dos meios necessrios para a oferta dos servios socioassistenciais de proteo social bsica e especial no mbito dos municpios, Distrito Federal e dos estados (nos casos da prestao de servios regionalizados ou nos casos em que assumirem a gesto financeira por municpios no habilitados aos nveis de gesto estabelecidos pela NOB/Suas). As despesas, segundo orientaes do Tribunal de Contas da Unio em caderno editado no ano de 2007, devem ser efetuadas seguindo-se as exigncias legais de processamento, empenho, liquidao e efetivao do pagamento, devendo o gestor manter a respectiva documentao administrativa e fiscal pelo perodo mnimo legal exigido. Excetuam-se da possibilidade de gasto as despesas com pessoal efetivo do quadro de servidores da referida esfera de governo, com o pagamento de encargos sociais e aquelas relativas a reclamatrias trabalhistas. O gasto com pessoal ainda uma luta em curso na rea, pois a assistncia social carece da atuao de profissionais como sua grande tecnologia. Por isso urge a necessidade de viabilizao de meios para que a precarizao das relaes de trabalho em sua rea seja superada, cenrio no qual a possibilidade de pagamento de quadros de servidores concursados assume grande relevncia.
instrumentos de gesto

A NOB Suas disciplina a gesto pblica da poltica de assistncia social no territrio brasileiro, instituindo e reconhecendo a importncia das ferramentas de planejamento tcnico e financeiro: plano e oramento da assistncia social; monitoramento, avaliao, gesto da informao e relatrio anual de gesto, em consonncia com a CF/88, a Loas/93 e as legislaes complementares. Tendo em vista que o Oramento Pblico se constitui num dos aspectos do planejamento pblico de maior importncia, pois expressa, por um lado, a projeo das receitas, e por outro, autoriza limites de gastos nos projetos e atividades propostos pelo Poder Executivo, com o Sistema nico de Assistncia Social planeja-se alcanar gradativamente um novo patamar
241

em termos de oramento e de ofertas de servios para a assistncia social, em corresponsabilidade pelas trs esferas de governo, que produza impactos positivos e efetivos no quadro de enfrentamento s situaes de vulnerabilidade e risco da populao no pas. Sendo assim, o Oramento Pblico, que j se constitua em componente fundamental da gesto pblica da assistncia social, se reveste de maior importncia ainda a partir de sua insero como instrumento legitimado pela normatizao do Suas. Por isso torna-se fundamental que os atores da poltica, em especial, se apropriem das informaes afetas a essa temtica buscando conhecer o que oramento, o processo e o ciclo oramentrios, os instrumentos do planejamento oramentrio, os princpios oramentrios, a legislao e caractersticas referentes aos fundos especiais, dentre os quais se situam os fundos de assistncia social. Entretanto, antes da abordagem do oramento, vale ressaltar um diferencial na relao da Gesto da Informao com a operacionalizao do financiamento que, na esfera federal, tem contribudo deveras para o aprimoramento e agilizao dos processos relacionados a essa dimenso da gesto da Poltica. Sistemas informatizados, que compem a Rede Suas, tm sido utilizados na gesto financeira da assistncia social como forma de imprimir maior preciso e agilidade s operaes. Entre eles tm destaque o Sisfaf, o Siaorc e o Siscon. O Sistema Fundo a Fundo Sisfaf utilizado para o repasse regular e automtico dos recursos destinados aos servios socioassistenciais prestados no mbito dos municpios, Distrito Federal e, eventualmente, dos estados. um sistema operado internamente pelo Fundo Nacional de Assistncia Social, mas que se alimenta das informaes inseridas no SuasWeb, ou seja, nos dados oferecidos pelos Planos de Ao e Demonstrativos preenchidos pelos municpios, Distrito Federal e estados que executam descentralizadamente os servios da poltica de assistncia social nos nveis de proteo social bsica e especial (de mdia e alta complexidade). um aplicativo que agiliza e moderniza os procedimentos de repasses de recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social para os fundos municipais e estaduais, ou seja, um sistema de transferncia fundo a fundo. Toda a base de dados de pagamentos est disponvel no sistema InfoSuas.
242

O Sistema de Acompanhamento Oramentrio do Suas Siaorc oferece maiores condies para gesto oramentria do recurso gerido pelo Fundo Nacional de Assistncia Social e para a execuo rpida e eficaz das operaes necessrias execuo dos recursos no campo da assistncia social. O sistema se comunica com a base corporativa da Rede Suas, mas tambm com o Sistema de Administrao Financeira do Governo Federal o Siafi. O Siscon um sistema que possibilita melhor gesto dos convnios operados na rea da assistncia social, acompanhando todo trmite desde o preenchimento dos planos de trabalho, formalizao do convnio e prestao de contas. Isso porque alguns programas e projetos dessa rea ainda tm sido operados pela via convenial e exigem a adoo de formas menos burocratizadas para sua gesto13. Tambm se alimenta das informaes constantes nas bases da Rede Suas e se configura ainda como um sistema relacional do Governo Federal com os gestores municipais, estaduais e do Distrito Federal, pois permite a interao e a troca de informaes necessrias aprovao das propostas de acordo com a legislao vigente e regulaes complementares. Esse sistema contm aplicativos que facilitam a anlise relativa prestao de contas e o controle documental, o que tem grandioso potencial na agilizao da anlise e concluso dos processos. A seguir sero abordados os principais aspectos relacionados ao Oramento Pblico, como forma de oferecer subsdios para compreender melhor essa relao.
a relao entre o financiamento da assistncia social e o oramento pBlico o oramento como instrumento de gesto, financiamento e controle da poltica de assistncia social

Pode-se afirmar que na gesto de uma poltica pblica a destinao oramentria e sua execuo, ou seja, seu efetivo financiamento, so condies para que haja a possibilidade de atendimento da populao nas necessidades apresentadas. Nesse aspecto o oramento se constitui num dos aspectos do planejamento pblico de maior importncia. Nessa perspectiva, portanto, no processo de planejamento das polticas sociais pblicas, o financiamento item fundamental, pois expressa os recursos
13 Vale ressaltar que, alm dos servios, alguns programas e projetos tambm devero ser operados pela via da transferncia automtica, sem a adoo da Instruo Normativa n. 01 da Secretaria do Tesouro Nacional. Entretanto essa ainda uma regulamentao em curso que se espera tenha efetividade em breve.

243

disponveis, seja para manuteno (chamada custeio), seja em investimentos (as chamadas despesas de capital, que podem ser em equipamentos, materiais permanentes, reparos na estrutura fsica ou edificaes). O financiamento detalhado no processo de planejamento atravs do oramento daquilo que se prope realizar, levando-se em considerao todas as naturezas de despesas previstas. O que tambm pressuposto das polticas sociais, reforado na assistncia social na perspectiva do Suas, pois os instrumentos de planejamento oramentrio devem contemplar as aes de assistncia social na funo oramentria 08, conforme os nveis de complexidade previstos na PNAS. O oramento expressa o planejamento das atividades do setor pblico, transcendendo a mera contabilidade entre crditos e dbitos desse setor. Atravs do oramento pblico busca-se dar legitimidade s aes de governo. Assim, a assistncia social, como todas as polticas pblicas, precisa de recursos para a execuo de suas aes que, na gesto pblica, pressupe o processo de planejamento denominado Oramento Pblico. O Oramento Pblico, conforme definio do Instituto Polis/PUC-SP um instrumento (uma ferramenta) de planejamento que expressa, por um lado, a projeo das receitas, e por outro, autoriza limites de gastos nos projetos e atividades propostos pelo Poder Executivo (TAVARES, 2004, p. 80). Embora seja uma pea tcnica e legalmente definida, ser sempre uma definio clara das prioridades de atuao e interveno do setor pblico no processo social, sendo instncia de disputa e controle poltico e econmico dos recursos pblicos. Assim, importante o estabelecimento de prticas que fujam da poltica tradicional e do clientelismo sem responsabilidade fiscal. Por expressar as prioridades da gesto, o oramento no deve ser concebido como tema de competncia exclusiva de especialistas das reas contbil, administrativa, financeira etc., pois os tcnicos que atuam na gesto das polticas pblicas so os que conhecem com maior profundidade a realidade, as demandas e prioridades de suas reas, tendo assim, maiores condies de avaliar o que deve ser garantido para supri-las e atend-las, e tambm, partindo do princpio de que os conselhos dessas polticas, deliberativos, devem analisar a proposta oramentria antes de aprov-la, acompanhar e fiscalizar sua execuo. Tambm esses atores devem conhecer seu contedo e, ao menos em parte, seu significado.
244

Assim, essa forma de planejamento pblico o instrumento que traa o programa de trabalho de uma administrao para o(s) ano(s) seguinte(s) a sua agenda e como considera que ele deve ser financiado. Dessa maneira o financiamento e o oramento, por seu carter tcnico-poltico, se constituem em indicadores estratgicos para a anlise das Polticas Sociais. A nfase no financiamento no deve, no entanto, fazer com que se perca de vista os outros eixos de anlise como, por exemplo, sua gesto e controle, j que os trs interagem, e sua gesto se d com o estabelecimento de etapas e alternativas, que integram diferentes elementos, com acompanhamento da execuo, de modo a permitir avaliao, correes e reformulaes, se necessrias. Por tudo isso, preciso que os atores da poltica, em especial, se apropriem das informaes afetas a essa temtica, buscando conhecer o que oramento, os instrumentos do planejamento oramentrio, os princpios oramentrios, a legislao e caractersticas referentes aos fundos especiais, dentre os quais se situam os fundos de assistncia social. Os principais instrumentos de planejamento na administrao pblica so o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual. Esses instrumentos representam um processo que busca racionalizar a ao determinando objetivos, hierarquizando necessidades e prevendo os recursos necessrios para as aes, os programas, os projetos, os servios e os benefcios estabelecidos. Para melhor abordar esse tema, sero apresentados a seguir o processo oramentrio e o ciclo oramentrio e suas etapas. o processo oramentrio O documento oramentrio, composto pela lei do oramento e seus anexos, a expresso mais clara do que se pode definir como sistema oramentrio ou processo oramentrio14, cuja fundamentao est nos arts. 165 a 169 da Constituio Federal de 1988. O primeiro desses artigos define os instrumentos normativos desse sistema: a lei complementar de carter financeiro, a lei do plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes oramentrias (LDO) e a lei oramentria anual (LOA). Essas leis possuem caractersticas distintas, porm articuladas entre si.
14 Rezende (2002 ), Colin e Fowler (2001) e Rocha (2001) citados em Tavares (2004, p. 103) levando-se em considerao, alm da Constituio Federal, a Lei n 4.320/64 e a Lei n 8.666/93.

245

Com o novo desenho de gesto inaugurado pela Constituio Federal (CF1988) e, no caso da assistncia social, reforado pela Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) e pela Poltica Nacional de Assistncia Social, evidencia-se grande nfase na relao entre o planejamento e o oramento, verificando-se maior possibilidade de integrao dos instrumentos bsicos de planejamento e oramento definidos na Carta Magna com a poltica de assistncia social, uma vez que deve haver maior sintonia e articulao entre eles e deles com esta poltica pblica15. A lei complementar de carter financeiro a que define vigncia, prazos e modo de elaborao do PPA, que um plano de investimentos, com o qual devero estar em consonncia os planos e programas. A ela que cabe dispor sobre o exerccio financeiro, e tambm dos fundamentos para elaborao dos demais instrumentos normativos do sistema oramentrio: a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual, devendo ainda, estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta e as condies para a instituio e funcionamento de fundos. Essa lei tem carter permanente, caracterizando-se como normativa para as demais, que tm carter temporrio e nela devem fundamentar-se. Considerando que ainda no foi promulgada, a lei que atualmente cumpre o papel a ser assumido por essa nova normativa a Lei 4.320/64. A formao das demais leis oramentrias de que trata o art. 165 da CF1988 sujeita a procedimentos especiais e, por sua natureza de leis temporrias, so de iniciativa legislativa vinculada, o que, de acordo com Silva quer dizer que, no tempo definido, a autoridade a que se atribui o poder de iniciativa (o Chefe do Executivo), em cumprimento aos arts. 165 e 166 da CF-88 dever tomar as providncias necessrias ao envio de seu projeto ao Legislativo (SILVA apud TAVARES, 2004). Conforme a avaliao de Giacomoni o oramento anual se constitui, de acordo com o modelo de integrao entre planejamento e oramento, num
instrumento de curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de mdio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos de governo onde esto definidos os grandes objetivos e metas,
15 Tambm a LOAS, em seu art. 30 refora essa relao quando estabelece como uma das condies para que haja o repasse de recursos da Unio para os municpios a existncia do Plano de Assistncia Social.

246

os projetos estratgicos e as polticas bsicas. Por isso, na elaborao da proposta oramentria devem-se utilizar os componentes buscados no sistema de planejamento como principais elementos e informaes (GIACOMONI apud TAVARES, 2004, p. 104).

Partindo das consideraes de Rocha em sua anlise acerca do financiamento da poltica de Assistncia Social, pode-se afirmar que entender esse marco institucional/legal que disciplina a aplicao dos recursos nas polticas sociais brasileiras condio fundamental para que se entenda tambm sua insero no conjunto das polticas governamentais e a inter-relao dessas polticas (ROCHA apud TAVARES, 2004, p. 104). Assim, importante definir os instrumentos, no sentido de possibilitar maiores condies para tal entendimento e conceb-los, de fato, como instrumento de gesto da Poltica de Assistncia Social. a) PPA deve planejar as aes governamentais de mdio prazo e de durao maior que um exerccio. Envolve quatro exerccios financeiros, tendo vigncia do segundo ano de um mandato at o primeiro ano do mandato seguinte. O prazo para seu envio ao Legislativo definido no art. 35 da Constituio, devendo se dar, no caso da Unio, quatro meses antes do encerramento do exerccio, retornando para a sano do Executivo at o dia 15 de dezembro. Nos outros entes da Federao, o calendrio poder ser fixado por legislao prpria de acordo com as peculiaridades locais. Silva comenta que no 1 do art. 165 e no 6 do art. 166 est institudo que o PPA dever estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de carter continuado (SILVA apud TAVARES, 2004). De acordo com Giacomoni, o PPA uma modalidade voltada programao da administrao pblica que se constitui como guia plurianual para as autorizaes oramentrias anuais. A CF-88 concedeu ao PPA grande importncia em razo de suas caractersticas principais (GIACOMONI apud TAVARES, 2004). A abrangncia de seus contedos o estabelecimento, de forma regionalizada, das diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para as despesas de capital e para as relativas aos programas de durao continuada.
247

A base para a elaborao de planos e programas, uma vez que esta deve se dar em consonncia com o PPA. A fato de nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem a prvia incluso no PPA. O PPA, a partir da CF-1988, passa a se constituir na sntese dos esforos de planejamento de toda a administrao pblica, orientando a elaborao dos demais planos e programas de governo, assim como do prprio oramento anual. b) LDO prevista no art. 165 da CF-1988, deve eleger prioridades, metas e estabelecer limites da receita e despesa a cada ano, orientando a elaborao da Lei Oramentria Anual. Cumpre o papel de integrar o PPA e a LOA, pois, alm de orientar a elaborao dos oramentos anuais, destaca da programao plurianual as prioridades e metas a serem executadas em cada oramento anual (GIACOMONI apud TAVARES, 2004). De acordo com a Constituio e com a Lei Complementar n 101 (a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal), a LDO dispe sobre: as prioridades e metas da administrao pblica, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente; a estrutura e organizao dos oramentos; as diretrizes para a elaborao e execuo dos oramentos e suas alteraes; as disposies relativas dvida pblica; as disposies relativas s despesas com pessoal e encargos sociais; as disposies sobre alteraes na legislao tributria; a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento; as disposies gerais. O mesmo autor salienta que, a partir da Lei Complementar n 101/2000, a LDO passou a ter a incumbncia de disciplinar temas especficos, como: equilbrio entre receitas e despesas; metas fiscais; riscos fiscais; programao financeira e cronograma de desembolso; critrios e forma de limitao e empenho; normas relativas ao controle de custas e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos;
248

condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas; forma de utilizao e montante da reserva de contingncia a integrar a 204; demonstraes trimestrais apresentadas pelo Banco Central sobre o impacto e o custo fiscal das suas operaes; concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de receita. A LDO, a partir da CF-1988, passa a significar uma efetiva inovao no sistema oramentrio brasileiro, contribuindo para a transparncia e controle de seu processo. O prazo para seu envio ao Legislativo tambm definido no art. 35 da Constituio, sendo que no caso da Unio deve se dar at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio do primeiro perodo da sesso legislativa (30 de junho) para sano. Para demais entes a lei faculta a adoo de normas prprias, com a exigncia de que os prazos permitam LDO o cumprimento de sua principal finalidade: orientar a elaborao do projeto da LOA. c) LOA deve explicitar as prioridades e possibilidades de gasto em rubricas de receita e despesa. Essa lei orientada pela LDO e deve prever todos os fatos referentes s despesas, inclusive isenes, anistias, remisses, benefcios financeiros e creditcios, as fontes de receita e as despesas de todos os setores e rgos da administrao pblica direta e indireta. composta pelo Oramento Fiscal, em que os fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta (inclusive as fundaes pblicas) so considerados; Oramento de Investimentos das Estatais, ou seja, nas empresas em que o poder pblico detenha maioria do capital social com direito a voto, seja essa maioria direta ou indireta; Oramento da Seguridade Social, que congrega a Sade, a Previdncia e a Assistncia Social, abrangendo todas as entidades e rgos a elas vinculados, seja da administrao direta ou indireta, os fundos e fundaes pblicas. O Oramento Fiscal, em razo de sua abrangncia e dimenso, constituise no principal dos trs oramentos que devem compor a LOA. Nele se integram as autarquias, as fundaes, parte das empresas pblicas e algumas sociedades de economia mista.
249

O Oramento da Seguridade Social um oramento de reas funcionais, que cobre todas as despesas que possam ser classificadas como de seguridade social, e no apenas seus rgos e entidades. Por fim, h o oramento de investimento das empresas, em razo da natureza de receita pblica, j que tem as fontes de recursos que viabilizam tais investimentos, o que refora a necessidade de acompanhamento e controle pblicos. Alm de contemplar tais especificidades, a lei oramentria deve ainda, de acordo com a CF-88, demonstrar o efeito que tm as isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia sobre as receitas e despesas pblicas. A CF-1988 define como prazo para a Unio at quatro meses do encerramento do exerccio (31 de agosto) para envio do projeto de lei ao Legislativo, e at o encerramento da sesso legislativa (15 de dezembro) para sua devoluo ao Executivo para sano. At que a Lei Complementar prevista no art. 165 9 no o fizer em definitivo, os prazos para os demais entes da federao estados, Distrito Federal e municpios sero estabelecidos nas constituies estaduais e leis orgnicas municipais. o ciclo oramentrio Como forma de viabilizao da proposta oramentria segundo os princpios citados, desenvolve-se o Ciclo Oramentrio, que representa o perodo compreendido entre a elaborao e o encerramento do Oramento, o qual se caracteriza por um conjunto de quatro etapas. 1) Elaborao e apresentao Primeira etapa do ciclo oramentrio, de competncia do Executivo, pressupe a estimativa da receita e a formulao do programa de trabalho, a partir do diagnstico dos problemas, da formulao de alternativas, da tomada de decises, da fixao de metas e da definio de custos. o momento em que so formuladas as polticas e os programas de trabalho, estabelecendo-se as prioridades e calculando-se os quantitativos dos gastos. Em razo de envolver tomada de decises, no que tange assistncia social, antes de encaminhada ao Legislativo, a proposta oramentria para a rea dever ser objeto de anlise e aprovao pelo Conselho da referida esfera de governo.16
16 Ver apostila O oramento como ferramenta para o financiamento e a gesto das polticas sociais, em anexo.

250

2) Aprovao e autorizao Legislativa Segunda etapa do ciclo oramentrio, refere-se tramitao do projeto de lei oramentria no Poder Legislativo, que analisa, discute, vota e aprova a proposta apresentada pelo Executivo, procedendo, por vezes, alteraes, denominadas emendas parlamentares. Rezende cita o disposto no 3 do art. 166, da CF/88, que diz que as emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre as dotaes para pessoal e seus encargos e servio da dvida, bem como as transferncias tributrias constitucionais para estados, municpios e Distrito Federal; sejam relacionadas com a correo de erros e omisses, ou com os dispositivos do teto do projeto de lei (REZENDE apud TAVARES, 2004, p. 152). Com a fuso da proposta do projeto de lei com as emendas, elaborado o substitutivo que ser discutido e votado pelo plenrio do Legislativo. Aps receber a aprovao, o oramento retorna para a sano do Chefe do Executivo e, aps sua transformao em lei, deve entrar em vigor no dia 1 de janeiro do ano subsequente. A aprovao legislativa expressa a autorizao para que o Executivo cobre as necessidades e receitas e realize as despesas. 3) Programao e execuo Terceira etapa do ciclo oramentrio, de responsabilidade do Executivo, consiste nos fluxos de recursos que entram e saem do Tesouro. a fase em que as decises e escolhas expressas no oramento passam a ter natureza financeira. Como subsdio para tais decises, a discriminao ou especializao das despesas a serem efetuadas podem ser feitas atravs do quadro de detalhamento das despesas, que traz o grau de especializao das contas julgado necessrio pelos participantes do processo de elaborao, aprovao, execuo, controle e avaliao da receitas e despesas pblicas. A organizao da lei oramentria se d atravs de crditos oramentrios, aos quais so definidas dotaes. A Dotao Oramentria o montante de recursos financeiros com que o crdito oramen-

251

trio conta. Conforme definio de Machado & Reis17 o crdito oramentrio seria portador de uma dotao e estabelece o limite de recursos financeiro autorizado (MACHADO; REIS apud GIACOMONI, 2002, p. 261). A execuo oramentria precisa ser acompanhada para que seja possvel analisar a evoluo dos saldos das dotaes e, dessa forma, a avaliao quanto programao do oramento. Regra geral, porm, algumas etapas devem ser observadas como exigncias ao processo de execuo oramentria. A licitao (regulamentada pela Lei n 8.666/93), que prev como modalidades a carta convite, a tomada de preos e a concorrncia pblica, de acordo com os montantes que sero aplicados. O empenho: ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio. A liquidao, que consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, com base nos ttulos e documentos comprobatrios do crdito em questo. O pagamento, mediante ordem de pagamento, que se configura como o despacho determinando que a despesa seja paga, exarado por autoridade competente. Tal ordem somente pode ser exarada em documentos processados pelos servios de contabilidade do respectivo rgo, sendo o pagamento efetuado pela tesouraria ou congnere, por estabelecimentos bancrios ou, excepcionalmente, por meio de adiantamentos. 4) Avaliao e controle Tem sua realizao iniciada durante a execuo, quando so produzidos balancetes mensais e as prestaes de contas pblicas que subsidiaro a elaborao do balano geral anual. Tais instrumentos so apreciados pelo Poder Legislativo e Tribunal de Contas. No caso da poltica de assistncia social, devem ser submetidos tambm aos respectivos conselhos para anlise, pronunciamento e controle sistemtico da aplicao dos recursos da poltica. responsabilidade do Executivo, do Legislativo e da sociedade. Como forma de garantir que haja o acompanhamento da sociedade quanto execuo oramentria e financeira, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que devem ser realizadas audincias pblicas quadrimestralmente para a prestao de contas populao. O expediente das audincias pblicas tambm preconi17 Ver Tavares, 2004, p. 155.

252

zado pelo Estatuto das Cidades, que, em seu art. 44, define que o Executivo deve promover essas audincias para tratar das questes ao oramento para o ano seguinte. consideraes finais O conjunto das questes tratadas neste texto teve o propsito de contribuir para o melhor entendimento de como se concebeu o financiamento no novo desenho da Poltica Nacional de Assistncia Social, em intrnseca relao com a gesto dessa poltica, ressaltando a importncia do efetivo controle dos conselhos em sua execuo. O oramento foi destacado como relevante instrumento de gesto dessa poltica, tendo sido fortemente reforado como tal a partir de sua insero na NOB/Suas. Sendo assim, no se pode concluir essa abordagem sem uma reflexo sobre como, no mbito dos municpios, dos estados, do Distrito Federal e da Unio, importante que, alm de lutar pela busca de recursos suficientes, constantemente proceder a uma anlise da poltica de assistncia social pela via do seu financiamento. Fagnani aponta trs indicadores para essa anlise. A direo do gasto permite avaliar se os recursos destinaram-se efetivamente aos segmentos prioritrios e aos estratos mais carentes, refletindo metas e diretrizes do programa de determinada poltica social. Permite, ainda, analisar o tipo de articulao existente entre a poltica pblica estudada e os setores privados, mostrando indcios da ocorrncia de processos de privatizao do Estado. Tambm traz indcios sobre possveis desvios da atuao estatal, como por ex., a utilizao de programas sociais para fins eleitorais, clientelistas ou fisiolgicos. A magnitude do gasto social atravs do qual possvel analisar a compatibilidade entre a previso de recursos e a dimenso das carncias sociais. Esse exame deve ser realizado com base na perspectiva histrica (sries histricas que demonstrem a evoluo do gasto per capita, sua proporo em relao ao PIB, seu desempenho vis--vis amplitude do problema sobre o qual se pretende atuar). A natureza das fontes de financiamento no Brasil, tem sido efetuado o financiamento das polticas sociais atravs de fontes de trs naturezas: recursos fiscais, recursos autossustentados e contribuies sociais. Cada uma indica uma conduo na relao das polticas econmicas com as polticas
253

sociais. Alm disso, outra questo relacionada natureza das fontes de financiamento a proviso de recursos que determinada fonte pode assegurar, ou seja, a capacidade efetiva de financiamento de uma fonte devido sua condio de arrecadao. Portanto, no campo da assistncia social fundamental analisar se a fonte que alicera seu financiamento justa e se, efetivamente, tem perspectivas de arrecadao (FAGNANI, 1998, p. 121-122). Isso tudo tem o propsito de identificar de que conjunto de medidas adotadas para a implantao do novo modelo de gesto institudo pelo Suas se configura no estabelecimento de um modelo democrtico, descentralizado, que tem a misso de enfrentar as situaes de vulnerabilidade e risco a que as famlias e os cidados brasileiros esto sujeitos, ampliando a rede de assistncia social, na perspectiva de consolidao da assistncia social como Poltica de Estado (permanente e fortalecida).

254

referncias BiBliogrficas BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado, 1988. _____. Lei n 8.742 de 7 de dezembro de 1993. Dispe sobre a organizao da Assistncia Social e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil Braslia: 8 dez. 1993. Disponvel em: <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8742.htm>. _____. Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Braslia: MDS/SNAS, 2004. _____. _____. _____. Norma Operacional Bsica da Assistncia Social. Braslia: MDS/SNAS, 2005. COLIN, D. R.; FOWLER, M. B. Loas: Lei Orgnica da Assistncia Social anotada. So Paulo: Veras, 1999. ____; _____. Controle e financiamento das polticas pblicas. In: SO PAULO. Conselho Estadual de Assistncia Social. Capacitao dos Conselheiros Municipais de Assistncia Social. Maring: Ceas/SECR/ UEM, 2001. FAGNANI, E. Avaliao do ponto de vista do gasto e financiamento das polticas pblicas. In: RICO, E. M (Org.). Avaliao de polticas sociais: uma questo em debate. So Paulo: Cortez, IEE, 1998. GIACOMONI, J. Oramento pblico. 6.ed. So Paulo: Atlas, 1996. _____. Oramento pblico. 11.ed. So Paulo: Atlas, 2002. INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIOECONMICOS. O oramento pblico a seu alcance. Braslia: Inesc, 2006. MEIRELLES, H. L. Direito administrativo. 17.ed. So Paulo: Malheiros Editores, 1992. REZENDE, J. Oramento pblico. Londrina: Ressel, 2002. SILVA, J. A. Curso de direito constitucional positivo. 20.ed. So Paulo: Malheiros, 2002. SOUZA, E. A.; MURGE, A. Curso de oramento pblico. Londrina: [s.n.], 1998. (mimeo).
255

TAVARES, G. de C. O oramento como ferramenta para o financiamento e a gesto das polticas sociais. Londrina: [s.n.], 2005. anexo i
Tabela De-Para quanto ao financiamento dos servios de assistncia social DE PSB Infncia PSB JOI PSB JOPA PSB ASSEF PSB Idoso PSB IDO CONV PSB IDO CONV. 4 h PSB IDO CONV. 6 h PSB IDO CONV. 8 h PSB Famlia PSB ASA PSB POT PSB Jovem ASE 15 a 17 PSB Jovem ASE (nmero atual) PSB Jovem ASE (nmero expanso) PSB Jovem BAJ 15 a 17 PSE MC DEF PSE- MC- DEF- DIS COM A B eC BOLSA AGENTE JOVEM PISO DE TRANSIO DE MDIA COMPLEXIDADE
continua

PARA PISO BSICO DE TRANSIO

PISO BSICO DE TRANSIO

PISO BSICO FIXO

PISO BSICO VARIVEL

256

tabela de-para continuao

PSE- MC-DEF- HAB A; B e C PSE- MC- DEF-HAB- INT PSE-AC-DEF-PREV/TRAT- C1; B1; A1 PSE-AC-DEF-BOL NC PSE-AC-DEF-BOL MA C; B; e A PSE-MC-DEF-RECO PSE-MC-DEF-DOM PSE-MC-DEF-ACEDI DE PSE MC IDOSO PSE-MC-Idoso-ACEDI PSE- MC-IDO-DOM-IND PSE-MC-IDO-DEID PSE MC Serv/CT PISO FIXO DA MDIA COMPLEXIDADE PARA PISO DE TRANSIO DE MDIA COMPLEXIDADE

PSE MC PETI BOLSA PETI BOLSA RURAL PETI BOLSA URBANA PETI BOLSA URBANA 1 PSE MC PETI JORNADA PETI-JORNADA - RURAL PETI- JORNADA URBANA PETI JORNADA URBANA I

PETI BOLSA PETI BOLSA - RURAL PETI BOLSA - URBANA PETI BOLSA- URBANA I PETI AES EDUCATIVAS E DE CONVIVNCIA PETI- AES EDUCATIVAS E DE CONVIVNCIA- RURAL PETI- AES EDUCATIVAS E DE CONVIVNCIA- URBANA PETI- AES EDUCATIVAS E DE CONVIVNCIA- URBANA I
continua

257

tabela de-para continuao

PSE AC DEF PSE-AC-DEF-RECA PSE-AC-DEF-ABRG PSE-AC-DEF-REFA PSE AC IDOSO PSE-AC-IDO-ATI-IN PSE-AC-IDO-ATI-DE PSE AC IDO - RERE PSE- AC-IDO-RECA PSE AC JUVENT ABR PSE AC JUV ABRIN PSE AC JUV ABRIF

PISO DE ALTA COMPLEXIDADE I

PISO DE ALTA COMPLEXIDADE I

PISO DE ALTA COMPLEXIDADE I

Obs: Aps a implantao do ProJovem e a integrao Peti-Bolsa Famlia, houve alteraes na forma de financiamento relacionada nesta tabela, pois no mais se opera o repasse de bolsas pelo Fundo Nacional de Assistncia Social.

258

notAs soBre o gAsto e o finAnciAMento DA AssistnciA sociAL e soBre As trAnsfernciAs funDo A funDo
Rosa Maria Marques 1

apresentao Este texto est dividido em trs partes. Na primeira, so apresentadas noes bsicas do oramento pblico, necessrias de serem conhecidas por qualquer gestor. Na segunda, relativa ao gasto com assistncia social, sua evoluo no plano federal e a participao dessa esfera no total da despesa, isto , considerando os trs nveis de governo. Especial ateno dada ao Programa Bolsa Famlia e ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC), pois o gasto federal representa 75,7% do gasto com assistncia social e, nele, esses dois tipos de despesa utilizam a maior parte dos recursos. Em relao ao Bolsa Famlia e ao BPC, apresentam-se, ainda, sua distribuio regional e a importncia desses recursos junto aos municpios, comparando-os receita disponvel (receita prpria, mais as transferncias constitucionais). Na terceira parte, faz-se um breve levantamento do marco institucional da assistncia, com destaque para a Norma Operacional Bsica (NOB) 2005 e para o ndice do Sistema nico de Assistncia Social (ndice Suas).
noes de oramento pBlico o planejamento e o processo oramentrio

A construo do processo oramentrio exige a definio de programas que busquem responder aos problemas identificados com base no diagnstico realizado. Cada programa constitui-se em uma das formas de expresso da poltica de assistncia, cujo objetivo produzir uma mudana na situao existente.
1 Ps-doutora pela Faculte de Science Ecconomiqques da Universit Pierre Mendes France de Grenoble. Professora titular do Departamento de Economia e do Programa de Ps-Graduao em Economia Poltica da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP).

259

O programa deve conter objetivos, metas (objetivos quantificados) e indicadores para que se possa acompanhar, controlar e avaliar a sua execuo. Para que estejam em sintonia com a implementao do Sistema nico da Assistncia Social (Suas), estados e municpios devem adaptar seus programas Agenda Nacional de Assistncia. Em novembro de 2007, foram aprovadas as metas do Plano Decenal, importantes parmetros para orientar a atuao dos entes federados.
as diretrizes da conferncia de assistncia e o plano de assistncia

As diretrizes estaduais e municipais demonstram os eixos prioritrios de interveno, de forma a balizar os programas, seus objetivos e metas da poltica de assistncia. A periodicidade de elaborao da Agenda de Assistncia anual e constitui a primeira etapa do processo de planejamento, sendo exigncia para a habilitao dos estados e municpios ao Suas e instrumento essencial para balizar o Plano de Assistncia. O Plano de Assistncia consolida o processo de planejamento, devendo incorporar a programao da poltica de assistncia e indicar as intenes polticas, o diagnstico, as estratgias, as prioridades, os programas de atuao, seus objetivos, metas e indicadores de avaliao. O Plano de Assistncia deve conter o Quadro de Metas inspirado na Agenda de Assistncia. Esse Quadro de Metas transforma-se na principal referncia para orientar a elaborao da gesto. A periodicidade de elaborao do Plano de Assistncia anual, sendo revisto a cada ano em razo de novas metas de gesto e adequao dinmica da poltica de assistncia. As Diretrizes e o Plano de Assistncia devem ser submetidos aos respectivos conselhos e aprovados por eles (BRASIL, 2005). Os programas previstos no Plano e as Diretrizes da Assistncia devem constituir a base para a elaborao dos instrumentos do processo oramentrio Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA).
os instrumentos do processo oramentrio: ppa, ldo e loa

A gesto oramentrio-financeira da assistncia deve relacionar de forma articulada as funes planejar, orar, executar, acompanhar, fiscalizar e avaliar os recursos aplicados na rea. A Figura 1 mostra as funes integradas dessa gesto oramentrio-financeira, indicando a existncia de um fluxo permanente do planejamento at a avaliao.
260

Figura 1: Funes integradas da gesto oramentrio-financeira

Planejamento Agenda de Assistncia; Plano de Assistncia; Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Oramentrias Oramento LOA compatvel com planejamento; Execuo oramentria Fundo de Assistncia - cumprindo as metas do planejamento acompanhamento e fiscalizao Conselho de Assistncia - controle social avaliao Relatrio de Gesto

A lgica de trabalhar os recursos de forma planejada decorre da Constituio Federal de 1988, que estabelece trs instrumentos para o processo oramentrio: o PPA, a LDO e a LOA. Mais recentemente, novas medidas legais foram criadas para assegurar a estreita relao entre planejamento e oramento. So duas as principais alteraes na legislao: a Portaria no 42/1999, da Secretaria de Oramento e Finanas (SOF) do Ministrio do Planejamento, e a Lei de Responsabilidade Fiscal no 101/2000. Os recursos estaduais e municipais destinados ao Suas devem ser explicitados e seus valores apresentados no PPA, na LDO e na LOA, segundo os programas definidos nas Diretrizes e no Plano de Assistncia. Na lgica da construo desses instrumentos oramentrios, o PPA deve ser elaborado em primeiro lugar, seguido da LDO e da LOA. Na realidade o PPA orienta a elaborao de quatro LDOs, e cada LDO orienta a elaborao de uma LOA.
261

plano plurianual

O Plano Plurianual estabelece as diretrizes e os programas da administrao pblica para as despesas de capital (investimento) e outras delas decorrentes e para as despesas dos programas de durao continuada. O PPA elaborado no primeiro ano de mandato do governante, tendo como data final de encaminhamento ao Legislativo o dia 31 de agosto. O Poder Legislativo tem a liberdade de sugerir emendas, que podem ou no ser acatadas pelo Executivo. O PPA estar em vigor no segundo, terceiro e quarto anos do mandato desse governante e at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato subsequente. O PPA contm a relao dos programas que sero seguidos pela administrao nos quatro anos seguintes e deve discriminar os objetivos, as metas e os indicadores desses programas para a avaliao. Os programas estabelecidos nas Diretrizes e no Plano da Assistncia devem estar contidos no Plano Plurianual.
lei de diretrizes oramentrias

A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) define as metas e prioridades dos programas, incluindo despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientando a elaborao da Lei Oramentria Anual. O Poder Executivo tem a responsabilidade de encaminhar a LDO ao Legislativo at 15 de abril, que deve devolv-la aprovada at 30 de junho. A partir da Lei de Responsabilidade Fiscal foram ampliadas as funes da LDO, a saber: dispor sobre o equilbrio entre receitas e despesas; estabelecer critrios e forma de limitao de empenho; definir normas para o controle de custos e a avaliao dos resultados dos programas; determinar condies para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas; e apresentar dois anexos: o de Metas Fiscais e o de Riscos Fiscais2. A LDO representa a ligao entre o PPA e a LOA, cujas metas e prioridades devem seguir a lgica dos programas estabelecidos no PPA.

O Anexo de Metas Fiscais apresenta uma avaliao do cumprimento das metas referentes a receitas fiscais, despesas fiscais, resultados nominal e primrio e o montante da dvida pblica para os trs exerccios seguintes, mostrando a evoluo nos dois exerccios anteriores e no exerccio em vigor. O Anexo de Riscos Fiscais apresenta uma avaliao das obrigaes decorrentes do julgamento de aes judiciais em tramitao e outros riscos que possam vir a afetar as contas, acompanhados das providncias que devero ser tomadas, caso esses riscos venham a se concretizar.

262

lei oramentria anual

A Lei Oramentria Anual (LOA) define recursos, estimando receitas e fixando despesas, referentes aos trs poderes (Legislativo, Judicirio e Executivo). Inclui todos os rgos da administrao direta e indireta, os fundos especiais (Fundo de Assistncia, seja municipal, estadual ou nacional), fundaes e demais instituies mantidas pelo poder pblico, para o exerccio financeiro susbequente. evidente que os recursos alocados aos programas devem levar em considerao as metas fsicas e fiscais que o governo pretende atingir no exerccio seguinte, sendo o oramento elaborado com base no PPA e na LDO. O Poder Executivo deve encaminhar ao Legislativo a proposta oramentria at 30 de agosto de cada ano, e esta deve ser aprovada pelo Poder Legislativo at 15 de dezembro, entrando em vigncia no exerccio financeiro seguinte.
classificao oramentria

Os critrios de classificao do oramento facilitam a identificao de programas; proporcionam a contribuio para o acompanhamento da execuo oramentria; determinam a fixao de responsabilidades; e possibilitam a anlise dos efeitos econmicos das atividades governamentais. Os diversos tipos de classificao oramentria da despesa so apresentados a seguir: Classificao institucional Esta classificao permite identificar o rgo e a unidade oramentria responsvel pela despesa de assistncia. Classificao funcional programtica Demonstra detalhadamente as despesas, desde a funo, a subfuno e o programa at o projeto/atividade. A Portaria no 42/1999, do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto, estabeleceu nova metodologia de classificao funcional-programtica, determinando funes e subfunes, deixando a cargo das administraes pblicas a liberdade de criar seus programas, projetos e atividades. Funo Maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que compete ao setor pblico. Exemplos de funes:
263

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Legislativa Judiciria Essencial Justia Administrao Defesa Nacional Segurana Pblica Relaes Exteriores Assistncia Social Previdncia Social Sade

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Urbanismo Habitao Saneamento Gesto Ambiental Cincia e Tecnologia Agricultura Organizao Agrria Indstria Comrcio e Servios Comunicaes

Subfuno Representa uma parte da funo, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico. Programa Instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos. mensurado por indicadores estabelecidos no PPA. Projeto Instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo. atividade Instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo. o gasto com assistncia social
o gasto por funo e suBfuno

A Assistncia Social somente foi elevada condio de funo no demonstrativo da execuo oramentria da Unio de 2000, isto , depois de 12 anos de promulgada a Constituio de 1988. Antes disso, o gasto da rea era apresentado junto com o da previdncia, integrando a funo Assistncia e Previdncia Social.
264

De 2000 a 2006, o gasto com assistncia social, por funo, no conceito de liquidado3, aumentou 167,5%, isto , cresceu mais de uma vez e meia. Esse aumento, contudo, est claramente situado nos ltimos anos, como mostra o Grfico 1. No primeiro ano do governo Luiz Incio Lula da Silva (2003), sua execuo oramentria largamente determinada pelo oramento aprovado no ano anterior, ainda durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. No plano dos municpios e dos estados, contudo, o Demonstrativo das Despesas por Funo, da Consolidao das Contas Pblicas, continua a apresentar a assistncia social com a previdncia social nos anos 2000 e 2001. Somente a partir do ano seguinte, a assistncia social elevada condio de funo nos estados e municpios, aparecendo o registro de seu gasto parte da previdncia social. A Tabela 1 mostra a participao de cada nvel de governo no gasto com assistncia social, nos anos 2002 a 2006. Nela fica evidente o significativo aumento desses gastos pela esfera federal e o decrscimo, tambm significativo, pelos estados. Em geral, tratando-se de nmeros relativos, no se deve inferir que houve reduo do volume de recursos aplicados, isto , possvel haver queda na participao e aumento dos gastos em termos absolutos. isso que ocorre no caso dos municpios que, embora tenham acusado queda na sua participao de 3,5 pontos percentuais (entre 2002 e 2006), aumentaram suas despesas com assistncia, principalmente em 2006. J nos estados, a queda de quase 22 pontos percentuais no perodo implicou a reduo substantiva dos recursos alocados nessa funo.
3 O conceito de despesa liquidada indica que os valores no incluem os chamados Restos a Pagar daquele mesmo ano. Esses Restos a Pagar so definidos, no art. 36 da Lei no 4.320/64, como despesas empenhadas, mas no pagas at o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas (empenhos executados, liquidados e prontos para pagamento, ou seja, o direito do credor j foi verificado) das no processadas (contratos em plena execuo, sem que haja ainda o pleno reconhecimento do direito do credor). Os Restos a Pagar so considerados desembolso efetivo do exerccio em que ocorreu sua liquidao, registrados na conta Despesas de Exerccios Anteriores. O art. 37 da Lei no 4.320/64 diz que as despesas no processadas de exerccios encerrados sejam includas no oramento do exerccio seguinte em dotao especfica e discriminadas por elemento de despesa. Para isso, preciso consignar crdito prprio a elas. A despesa liquidada permite destacar o direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito; apurar a origem e o objeto que se deve pagar; a importncia exata e a quem se deve pagar para extinguir a obrigao. A base o contrato, bem como o ajuste ou acordo respectivo na nota de empenho e nos comprovantes de entrega do material ou da prestao efetiva do servio. As fases que compreendem essa despesa so: recebimento da mercadoria ou prestao do servio; inspeo e liberao; laudo de medio; atestado de prestao de servios; requisio de pagamento; controle interno; autorizao de pagamento; cheque ou ordem de pagamento via depsito em conta.

265

Grfico 1 despesa da unio assistncia social 2005 em bilhes

fonte: sistema integrado de administrao financeira do governo federal. elaborao prpria.

Tabela 1 - participao dos nveis de governo na funo assistncia % Anos


2002

Municpio
18,7 25,0 17,5 16,1 15,2

Estado
31,0 15,3 9,3 10,7 9,1

Unio
50,3 59,7 73,1 73,3 75,7

Total
100,0 100,0 100,0 100,0

2003 2004 2005 2006


Fonte: Siafi - Consolidao das Contas Pblicas. elaborao prpria.

100,0

A partir de 2004, a Consolidao das Contas Pblicas comea a divulgar tambm o gasto por subfuno. So elas: Assistncia ao Idoso, Assistncia ao Portador de Deficincia, Assistncia Criana e ao Adolescente, Assistncia Comunitria e Demais Subfunes. No ano de 2006, quando a Unio foi responsvel por 75,7% do gasto das trs esferas de governo, 74,2% esto registrados em Demais Subfunes (Grfico 2).

266

Grfico 2 participao das subfunes no gasto da unio com assistncia social - 2006

fonte: sistema integrado de administrao financeira do governo federal. elaborao prpria.

o gasto do ministrio do desenvolvimento social e comBate fome

Para o ano de 2007, a Lei Oramentria previu para o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) R$ 24.316.920.484,00, isto , R$ 24,3 bilhes. Os gastos realizados por esse ministrio so praticamente todos financiados com recursos da Unio e da Seguridade Social. As fontes so: Recursos Ordinrios (100); Alienao de Bens Apreendidos (139); Operaes de Crdito Externas em Moeda (148); Recursos Prprios no-Financeiros (150); Contribuio Social sobre o Lucro Lquido das Pessoas Jurdicas (151); Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social Cofins (153); Fundo de Combate Erradicao da Pobreza (179); Recursos Prprios Financeiros (180); Restituio de Recursos de Convnios e Congneres (182); e Doaes para o Combate Fome (194). Tanto a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido das Pessoas Jurdicas (CSLL) como a Cofins integram os recur267

sos da Seguridade Social. Em termos de importncia para o financiamento do MDS, a Cofins participa com 64,5%, e o Fundo de Combate Erradicao da Pobreza com 31,2%, o que totaliza 95,7%. Dos 19 programas de responsabilidade desse ministrio, a Transferncia de Renda com Condicionalidades, Bolsa Famlia e a Proteo Social Bsica (inclui o gasto com o BPC) abarcam, respectivamente, 36,3% e 58,4% dos recursos a ele destinados. Os dois juntos correspondem a 94,7% desses recursos. Considerados apenas os benefcios que esses programas contemplam e deixando de lado os gastos-meios, a Proteo Social Bsica prev a destinao de R$ 6.224.776.426,00 para a Assistncia ao Idoso e R$ 7.307.907.606,00 para a Assistncia ao Portador de Deficincia. Em termos de unidade contbil, o MDS, propriamente dito, conta com R$ 9.470.797.192,00, e o Fundo de Assistncia Social (FAS) com R$ 14.846.123.292,00. Dessa forma, o Programa Bolsa Famlia de responsabilidade direta do MDS, e a Assistncia ao Idoso e ao Portador de Deficincia, do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS).
o gasto do programa Bolsa famlia

Em outubro de 20064, o programa alcanou 11.009.341 de famlias, ao custo de R$ 680,08 milhes no ms, o que perfaz 8,2 bilhes ao ano. Em termos de abrangncia da populao atingida, em outubro de 2006 foram 48.441.100 pessoas, isto , 25,9% da populao estimada pelo IBGE para 2006. Em relao meta do governo para o ano, isso equivaleu a 98,2%. J para o ano de 2007, a Lei Oramentria previu para esse programa um pouco mais de R$ 8,8 bilhes, isto , um aumento em sua dotao. Em termos de distribuio dos recursos entre as cinco regies geogrficas do pas, o oramento aprovado, por exemplo, aumentou o recebimento de recursos pelo Nordeste e diminuiu o do Norte. Os grficos 3 e 4 apresentam, respectivamente, a distribuio regional prevista para 2007 e a distribuio efetivamente realizada em 2006.
4 Essas transferncias no apresentam sazonalidade. Por isso no h distoro dos resultados pelo uso da informao de outubro de 2006. Vale salientar, contudo, que, quando essa pesquisa foi realizada, o valor fixo, para famlias em situao de extrema pobreza, sem ocorrncia, era de R$ 50,00 reais, e o valor por filho em idade escolar, de R$ 15,00. Dessa forma, a mdia dos valores recebidos aqui mencionados menor do que a atual. Os dados e os grficos aqui apresentados do Programa Bolsa Famlia e do BPC foram resultado da pesquisa O Bolsa Famlia e o BPC: cobertura e importncia nos municpios, realizada para o MDS, (MARQUES et al., 2006)

268

Grfico 3: distribuio dos recursos do oramento de 2007 do Bolsa famlia, por regio

fonte: lei oramentria de 2007 (elaborao prpria).

Grfico 4: distribuio efetivamente realizada pelo Bolsa famlia, por regio, em outubro
de 2006

fonte: mds (elaborao prpria.). extrado de marques et al., 2006.

Na pesquisa realizada com dados de outubro de 2006, fornecidos pelo MDS e mencionada na nota 4, verificou-se que, na Regio Norte, o programa

269

necessitava ser ampliado, porque a taxa de cobertura, mesmo considerando a populao-alvo estimada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) de 2004, atingia apenas 87,81%. Nessa regio, em outubro de 2006, foram beneficiadas 1.005.817 famlias. Para o oramento de 2007, previso de 1.011.968 famlias. Assim, embora o Norte v sofrer reduo na participao dos recursos de 2007, o nmero de famlias a ser atendido aumentaria, mas ainda abaixo da previso de famlias necessitadas para o ano de 2004 (1.083.681). Em termos de distribuio entre as regies, as famlias beneficirias do BolsaFamlia esto altamente concentradas nas regies Nordeste (49,8%) e Sudeste (26,07%). O valor mdio repassado por famlia beneficiria em outubro de 2006, para o Brasil, de R$ 61,77, mas verifica-se que esse valor varia entre as regies geogrficas, sendo R$ 67,60 na Regio Norte, R$ 65,36 no Nordeste, R$ 56,66 no Sudeste, R$ 55,55 no Sul e R$ 54,93 no Centro-Oeste. Os repasses do Bolsa Famlia aos municpios equivalem, no perodo de janeiro a outubro de 2006, a 15,0% das transferncias constitucionais federais efetuadas aos municpios. Na Regio Nordeste, esse percentual ainda maior (23,5%). Nas demais regies, com exceo do Norte, onde praticamente igual mdia nacional, bastante inferior. No Nordeste, os estados de Pernambuco, do Cear e do Maranho registram um percentual acima da mdia da regio, 25,5%, 25,7% e 25,7%, respectivamente. No Norte (16%), o destaque fica por conta do Amap, registrando apenas 7,9%. Na Regio Centro-Oeste (10,5%), os percentuais dos estados so muito homogneos, prximos da mdia regional. Na Regio Sudeste (10,4%), o percentual varia entre 13,5% (Minas Gerais) e 8,3% (So Paulo). Na Regio Sul (8,4%), apenas Santa Catarina se destaca, com percentual inferior mdia regional (5,2%). A importncia da injeo de recursos do Programa Bolsa Famlia nos municpios e, em decorrncia, nos estados e nas regies apresentada na Tabela 2. A transferncia de recursos s famlias pobres e muito pobres tem efeitos que vo alm da prpria famlia. A literatura econmica nos ensina que, quanto menor a renda de um indivduo ou de uma famlia maior a destinao de acrscimo de renda para o consumo. No caso das famlias em questo, supe-se que todo o acrscimo de renda propiciada pelo Programa Bolsa Famlia destinado ao consumo. Alm disso, a teoria nos ensina que, para famlias nessa con270

dio, o aumento de renda destinado praticamente compra de alimentos. Pesquisa realizada pelo Ministrio da Sade atesta essa hiptese ao afirmar que, para famlias com renda mensal per capita inferior a R$ 90,00, de cada 1 real (R$ 1,00) de benefcio recebido, 89 centavos so gastos em alimentos (BRASIL, 2003). Destaque-se que essa pesquisa supunha (para 2003) um per capita inferior a R$ 90,00, e o Programa Bolsa Famlia, em 2006, j considerava um per capita que variava entre R$ 60,00 e R$ 120,00 (ver Quadro 1). De qualquer forma, a transferncia de renda para famlias pobres ou muito pobres implica a elevao direta do consumo principalmente em seu entorno, em geral formado de pequenos comerciantes, situados na economia informal5. Contudo esses comerciantes iro prover seus estoques com os distribuidores locais, tais como supermercados, os quais, por sua vez, aumentaro sua demanda junto indstria e aos grandes distribuidores. Por isso o efeito multiplicador da transferncia no municpio ultrapassa muito o valor do Bolsa Famlia. No caso do consumo de alimentos, considerando a informao do Ministrio da Sade (MS) de 2003, o efeito multiplicador de dez vezes o valor transferido para as famlias do municpio. Em mbito nacional, isso representa que os R$ 8,2 bilhes gastos com o Bolsa Famlia em 2006 foram responsveis pela movimentao de R$ 82 bilhes.
Tabela 2: percentual dos repasses do Bolsa famlia em relao s transferncias
constitucionais federais e ao fpm, segundo o idH-m

Percentual dos Repasses do Bolsa Famlia em Relao s Transferncias Constitucionais Federais e ao FPM, segundo IDH-M janeiro a outubro de 2006 Bolsa Famlia / Transferncias Regies / Estados Bolsa Famlia / FPM

Em relao ao IDH-M mdio brasileiro de 0,757 (2000) acima abaixo


16,5 14,3

acima
21,8

abaixo
29,9 22,9
continua

Regio Norte Acre

14,4

Essa constatao foi observada durante o governo Martha Suplicy, na cidade de So Paulo, isto , que as famlias tendem a fazer suas compras perto de sua moradia.

271

tabela 2 continuao

Amazonas Amap Par Rondnia Roraima Tocantins Regio Nordeste Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Regio Centro-Oeste Distrito Federal Gois Mato Grosso do Sul Mato Grosso Regio Sudeste Espirito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Regio Sul Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina Brasil

20,0 4,4 19,8 13,5 9,0 4,6 20,4 24,1 17,4 21,5 13,3 28,3 14,9 17,4 17,7 12,2 9,2 9,6 9,7 9,2 9,6 11,9 8,8 8,2 8,1 9,1 9,3 5,0 10,4

17,1 13,3 18,3 13,7 16,5 13,3 24,0 21,7 23,2 27,5 26,5 23,7 24,9 24,6 18,2 20,1 8,9 9,0 7,4 9,9 13,3 12,6 15,0 12,8 8,5 9,6 9,8 9,5 7,7 19,1

55,9 6,2 26,3 20,1 10,3 5,8 31,4 40,7 26,7 29,6 19,0 48,1 19,9 28,0 26,3 22,6 16,0 19,9 18,1 19,6 22,5 19,6 30,9 17,6 13,6 15,6 15,8 8,1 19,5

31,2 26,6 35,5 25,5 35,4 19,7 39,2 34,0 38,2 46,8 46,3 34,1 40,6 38,9 28,7 35,0 13,1 12,6 11,2 15,7 20,2 24,1 19,7 32,0 13,3 13,2 13,7 13,1 10,0 30,5

fonte: elaborao prpria, com dados do mds.

272

Quadro 1: Pblico-alvo do Programa Bolsa Famlia e seu benefcio em 2007 Critrio de elegibilidade Situao das famlias
Situao de pobreza

renda mensal per capita


De R$ 60,01 a R$ 120,00

Ocorrncia de crianas/ adolescentes de 0-15 anos, gestantes e nutrizes


1 membro 2 membros 3 ou + membros

Quantidade e tipos de benefcio


(1) Varivel (2) Varivel (3) Varivel Bsico Bsico + (1) Varivel Bsico + (2) Varivel Bsico + (3) Varivel

Valores R$

18,00 36,00
54,00

Situao de extrema pobreza

At R$ 60,00

Sem ocorrncia 1 membro 2 membros 3 ou + membros

58,00 76,00 94,00 95,00

fonte: ministrio do desenvolvimento social e combate fome.

o gasto do Benefcio de prestao continuada

O mesmo exerccio de comparao da situao de outubro de 2006 com as metas e os recursos previstos no oramento de 2007 no pode ser feito em relao ao BPC, pois a Lei Oramentria apresenta os dados estado a estado. Embora isso no seja um impeditivo, demandaria certo tempo, de que no se dispe no momento. Em dezembro de 2006, foram pagos 2.477.485 benefcios. Destes, 1.293.645 destinaram-se a pessoas portadoras de deficincia e 1.183.840 a idosos. No ano, foram gastos R$ 9.718.787.581,00, mais, portanto, do que o total de recursos utilizados pelo Programa Bolsa Famlia. O BPC corresponde a um salrio mnimo e destinado a idosos e portadores de deficincia de famlia com renda per capita inferior a 25% do salrio mnimo. Para registro e futuras comparaes, apresenta-se a distribuio dos benefcios pagos aos idosos e s pessoas portadoras de deficincia, por regio, em outubro de 2006 (Grficos 5 e 6). Na comparao com o total das transferncias constitucionais aos municpios, os recursos envolvidos com o BPC (pessoas portadoras de deficincia e idosos) variam entre 27,13% (Regio Centro-Oeste) e 12,46% (Regio Sul). Na Regio Norte, esse percentual vai de 27,01% (Amap) a 9,79% (Roraima).
273

No Nordeste, o maior percentual encontrado foi o de Pernambuco (30,29%), e o menor o do Piau (11,05%). Nos estados da regio Centro-Oeste, a participao dos recursos do BPC em relao s transferncias constitucionais muito homognea. J na regio Sudeste, o Rio de Janeiro registra um percentual de 20,76%, e o Esprito Santo 13,29%. Na regio Sul, cujos estados so os que, em conjunto, registram os menores percentuais, assim mesmo destaca-se a situao de Santa Catarina, com apenas 7,33%. A anlise das capitais demonstra que, em geral, a importncia do BPC em relao s transferncias constitucionais maior do que no estado, com exceo de Palmas e Vitria. Esse resultado est de acordo com o esperado, pois, de um lado, as capitais recebem relativamente menos do Fundo de Participao dos Municpios e, de outro, no se permite aos trabalhadores sem vnculo empregatcio a possibilidade de aposentarem pelo regime especial dos rurais, embora precisem passar pelo teste de meios. No caso de Palmas, certamente a baixa taxa de participao dos recursos do BPC (5,95%) deve-se ao fluxo migratrio recebido pelo municpio nos ltimos anos, alterando o volume de recursos recebidos a ttulo de transferncias constitucionais. No geral, o leque da variao observada nas capitais vai de 79,44% (Recife) a 5,95% (Palmas). Essas e outras informaes podem ser vistas nas Tabelas 3 e 4, indicando a importncia desses recursos.
Grfico 5: Distribuio do BPC pessoas portadoras de deficincia, por regio em
outubro de 2006

fonte: mds (elaborao prpria). extrado de marques et al., 2006.

274

Grfico 6: distribuio do Bpc idosos, por regio, em outubro de 2006

fonte: mds; elaborao prpria. extrado de marques et alli, 2006.

Tabela 3: importncia relativa Bpc em relao ao total de transferncias constitucionais Regies/Estados


Norte 21,37% Acre Amazonas Amap Par Rondnia Roraima Tocantins Nordeste 20,93% Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba 19,42% 22,63% 19,58% 22,35% 17,61% 30,82% 34,21% 30,43% 42,79% 21,80% Macei Salvador Fortaleza So Lus Jao Pessoa
continua

Capitais
17,79% 25,70% 27,01% 22,86% 20,40% 9,79% 15,42% 21,19% 34,49% 27,98% 60,61% 27,21% 10,97% 5,95% Rio Branco Manaus Macap Belm Porto Velho BoaVista Palmas

275

tabela 3 continuao

Piau Rio Grande do Norte Sergipe Centro-Oeste 27,13% Distrito Federal Gois Mato Grosso do Sul Mato Grosso Sudeste 19,20% Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Sul 19,20% Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul

11,05% 14,22% 15,98%

18,12% 25,94% 36,40%

Teresina Natal Aracaju

21,98% 24,24% 25,98%

34,43% 40,18% 49,26%

Distrito Federal Goinia Campo Grande Cuiab

13,29% 18,71% 20,76% 19,82%

9,71% 31,44% 22,57% 40,70%

Vitria Belo Horizonte Rio de Janeiro So Paulo

15,23% 7,33% 12,64%

31,08% 10,72% 36,91%

Curitiba Florianpolis Porto Alegre

fonte: mds; elaborao prpria. extrado de marques et al, 2006.

Tabela 4: importncia relativa Bpc em relao s transferncias do fpm


Janeiro a outubro de 2006

Regies/Estados
Norte - 36,79%

Capitais
28,36% 52,59% 43,30% 41,62% 35,54% 12,51% 24,87% 96,19% 39,63% 75,71% 39,30% 12,49% Rio Branco Manaus Macap Belm Porto Velho Boa Vista
continua

Acre Amazonas Amap Par Rondnia Roraima

276

tabela 4 continuao

Tocantins
Nordeste 33,96%

21,78%

7,14%

Palmas
Macei Salvador Fortaleza So Lus Joo Pessoa Recife Teresina Natal

Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe
Centro-Oeste 44,41%

30,43% 37,37% 32,73% 38,30% 25,25% 49,67% 16,92% 22,44% 27,15%

39,16% 56,66% 46,69% 58,85% 31,05% 132,02% 24,27% 41,56% 54,18%

Aracaju
Distrito Federal Goinia Campo Grande

Distrito Federal Gois Mato Grosso do Sul Mato Grosso


Sudeste 36,69%

33,64% 43,92% 44,28%

75,36% 128,75% 95,99%

Cuiab
Vitria Belo Horizonte Rio de Janeiro

Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo


Sul 19,82%

27,86% 27,30% 65,18% 40,81%

22,33% 70,00% 229,68% 539,34%

So Paulo
Curitiba Florianpolis

Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul

23,76% 11,57% 20,61%

77,84% 17,73% 92,30%

Porto Alegre

fonte: mds; elaborao prpria. extrado de marques et al, 2006.

Para ilustrar a distribuio de frequncia (nmero) dos valores recebidos como BPC, nos municpios, em relao s transferncias constitucionais, apresenta-se o Quadro 2. Note-se que, em 17,7% deles, o volume de recursos
277

recebidos como BPC varia entre 10,01% a 14,99% do total das transferncias constitucionais recebidas e que, em 5,9% dos municpios, o BPC representa mais de 30,05% a 49,95% dos recursos constitucionais transferidos. Esses dados denotam o peso dessas transferncias nos municpios. Elas constituem elemento fundamental para a manuteno da renda local, impulsionando sua economia.
Quadro 2: frequncia da relao Bpc/transferncias constitucionais Faixas de 0,01 a 1,00 de 1,01 a 3,00 de 3,01 a 5,00 de 5,01 a 10,00 de 10,01 a 14,99 de 15,02 a 20,00 de 20,01 a 29,99 de 30,05 a 49,95 de 50,16 a 79,60 Igual ou acima de 80 Total
fonte: elaborao prpria, com dados do mds.

Municpios Quantidade
419 734 608 1183 955 561 542 319 77 10 5.408 7,7 13,6 11,2 21,9 17,7 10,4 10,0 5,9 1,4 0,2

% no total

100,00

o sistema nico de assistncia social


o marco institucional

Segundo o MDS, o marco regulatrio da Assistncia Social, entre a promulgao da Constituio de 1988 e 2006, pode ser assim resumido: a) 1989: criao do Ministrio do Bem estar Social: sua atuao centralizada no governo federal, sem alterar o modelo anterior; b) 1990: primeira redao da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), vetada pelo Executivo; c) 1993: aprovao da Loas Lei 8.842, de 7 de dezembro. Estabelece que a gesto da poltica e a organizao das aes devem fazer parte de um
278

d)

e)

f)

g)

sistema descentralizado e participativo (paritrio), organizado nos trs nveis de governo, definindo, portanto, suas competncias. Cria o Fundo Nacional de Assistncia Social, apoiado no Fundo Especial do art. 71 da Lei Federal no 4.320/64. O fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao; 1997: edio da Norma Operacional Bsica (NOB), que conceitua o sistema descentralizado e participativo, amplia o mbito de competncia dos governos federal, estaduais e municipais e institui a exigncia de Conselho, Fundo e Plano Municipal de Assistncia Social como condio para o municpio poder receber recursos federais. Prope a criao de uma Comisso Tripartite, de carter consultivo, com representantes dos trs nveis de governo com o objetivo de pactuar a poltica de assistncia. Prope ainda a adoo de dois nveis de gesto da assistncia: a) estadual o Fundo Estadual de Assistncia Social (Feas) recebe os recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), cujo objetivo coordenar e apoiar tcnica e financeiramente, entre outros, os municpios no-habilitados segundo o art. 30 da Loas; b) municipal o Fundo Municipal de Assistncia Social (FMAS), que recebia diretamente recursos do FNAS; 1998: nova edio da NOB, que diferencia servios, programas e projetos e, com isso, a forma de transferncia de recursos (contnua ou via convnio); amplia as atribuies dos Conselhos de Assistncia Social; e cria os espaos de negociao e pactuao por meio das Comisses Intergestora Bipartite e Tripartite, que renem representaes municipais, estaduais e federais de assistncia social. Naquele ano, ainda, foi editado o primeiro texto da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Ainda no ano, o Decreto no 2.529, de 25 de maro, regulamenta o repasse de recursos fundo a fundo; 2004: criao do MDS. Suspenso da exigncia da Certido Negativa de Dbitos para os municpios e estados receberem recursos do MDS (Lei 10.954/04). Em dezembro, definio da Poltica Nacional de Assistncia Social, quando so diferenciados os trs nveis de adeso dos municpios: inicial, bsico e pleno; 2005: edio da NOB 2005, em 14 de julho, pelo Conselho Nacional de Assistncia Social. Em agosto, criado o Sistema nico de Assistn279

cia Social (Suas), que rene as iniciativas dos municpios, dos estados, do Distrito Federal e do governo federal.
aspectos da noB 2005: a rede, a ao compartilHada e os tipos de HaBilitao

Segundo a NOB 2005, a rede de assistncia social contempla servios (de ao continuada), que visam a nveis de proteo social (bsica e especial, mdia e alta complexidade); programas, que compreendem aes integradas e complementares; projetos, que consistem em investimentos junto populao em situao de pobreza; o BPC; benefcios eventuais, no caso de auxlio-natalidade, morte ou para atender a necessidades decorrentes de vulnerabilidade temporria, cuja prioridade a ser seguida determinada em relao ao que passvel de receb-los ou situao; e transferncia de renda, que consiste de programas cujo repasse de recursos dos fundos aos beneficirios direto. Tal como na rea da sade, a NOB 2005 pressupe a cooperao entre os trs nveis de governo: Unio, estados, municpios e Distrito Federal. Cabe aos estados a coordenao da gesto pblica nos espaos regionais, tais como as regies metropolitanas, as aglomeraes urbanas e as microrregies. Essa gesto deve ser realizada em parceria com os municpios envolvidos sem que estes percam a autonomia. As instncias de negociao e pactuao de aspectos operacionais da gesto do Suas so as Comisso Intergestores Bipartite (CIB) e a Comisso Intergestores Tripartite (CIT). Essas instncias so organizadas em mbito federal (as CITs) e estadual (as CIBs) com vista a assegurar a negociao e o acordo entre os gestores envolvidos. As pactuaes devem ser apreciadas e aprovadas pelos conselhos de Assistncia Social. So instncias deliberativas: o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), os Conselhos Estaduais de Assistncia Social (Ceas), o Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal (CAS/DF) e os Conselhos Municipais de Assistncia Social (CMAS). Tambm as Conferncias de Assistncia Social so instncias deliberativas, mas no sentido de que avaliam a poltica de assistncia social e propem diretrizes para o aperfeioamento do Suas. Segundo a NOB 2005, o Fundo Nacional de Assistncia Social a instncia, no mbito da Unio, qual so alocados os recursos destinados ao financiamento das aes dessa poltica, destacadas na Loas como benefcios, servios, programas e projetos. As demais esferas de governo devem instituir
280

tais fundos em seu mbito como unidades oramentrias, com alocao de recursos prprios para subsdio s aes programticas e cofinanciamento da poltica, garantida a diretriz do comando nico e da primazia da responsabilidade do Estado. J o art. 30 da Loas estabelece, como condio de repasse de recursos do FNAS para os fundos estaduais, do Distrito Federal e municipais, a constituio do conselho, a elaborao do plano e a instituio e funcionamento do fundo, com alocao de recursos prprios do Tesouro em seu oramento. Destaca-se que a NOB 2005 reafirma os tipos de gesto dos municpios. A seguir, feito um breve resumo das condies desses tipos de gesto. No caso da Gesto Inicial, o municpio recebe recursos do FNAS conforme sua srie histrica, agora transformada em Piso Bsico de Transio, Piso de Transio de Mdia Complexidade e Piso de Alta Complexidade e definida nessa norma. condio para receber esses recursos que o municpio tenha Conselho de Assistncia Social, de composio paritria entre governo e sociedade civil; Fundo de Assistncia Social, com orientao e controle dos respectivos Conselhos de Assistncia Social, Plano de Assistncia Social e comprove a utilizao de recursos prprios depositados no fundo. Compete aos municpios nessa condio atualizar as bases de dados da Rede Suas, inserir as famlias que preencham os critrios de acesso do Bolsa Famlia no Cadastro nico, preencher o plano de ao no sistema Suas-WEB e apresentar o relatrio de gesto. Como forma de incentivo, alm dos pisos mencionados, os municpios recebem recursos para a erradicao do trabalho infantil e para o combate do abuso e da explorao sexual de crianas e adolescentes. No caso da Gesto Bsica, o municpio assume a gesto da proteo social bsica, cabendo-lhe, portanto, organizar a proteo bsica, prevenir situao de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies. Para isso, precisa atender aos requisitos exigidos no caso de municpios que estejam na gesto inicial, alocar os recursos financeiros prprios no Fundo de Assistncia Social e execut-los como unidade oramentria, para as aes de Proteo Social Bsica; estruturar os Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras), de acordo com seu porte, em reas de maior vulnerabilidade social; manter estrutura para recepo, identificao, encaminhamento, orientao e acompanhamento dos beneficirios do BPC e dos Benefcios Eventuais, com equipe profissional composta por, no mnimo, um profissional de servio social; apresentar Plano de Insero e Acompanhamento de Beneficirios do

281

BPC; garantir a prioridade de acesso aos servios da proteo social bsica, de acordo com suas necessidades, das famlias e de seus membros beneficirios do Programa Bolsa Famlia; realizar diagnstico de reas de risco e vulnerabilidade social; ter, como responsvel, na Secretaria Executiva do CMAS, profissional com formao de nvel superior em educao. No caso de municpios pequenos, pode-se compartilhar o profissional com o rgo gestor. Alm das duas primeiras responsabilidades da Gesto Inicial, os municpios devem participar da gesto do BPC, integrando-o Poltica de Assistncia Social, garantido o acesso s informaes sobre os seus beneficirios; participar das aes regionais e estaduais, pactuadas no mbito do Suas, quando sua demanda, porte e condies de gesto o exigirem e justificarem, visando assegurar aos seus cidados o acesso aos servios de mdia e/ou alta complexidade; instituir plano de acompanhamento, monitoramento e avaliao das aes de proteo social na rede prpria e na rede prestadora de servios, em articulao com o sistema estadual e de acordo com o sistema federal, pautado nas diretrizes da PNAS/2004; identificar e reconhecer, entre todas as entidades inscritas no Conselho Municipal de Assistncia Social, aquelas que atendem aos requisitos definidos por essa norma, para o estabelecimento do vnculo Suas; preencher o Plano de Ao no sistema Suas-WEB e apresentar o Relatrio de Gesto como forma de prestao de contas. Em relao aos recursos, essa gesto diferencia-se da Gesto Inicial por receber recursos do Fundo Nacional da Assistncia Social para as aes de reviso do BPC e por participar de programas de capacitao de gestores, profissionais, conselheiros e da rede prestadora de servios promovidos pelo estado e pela Unio. Na Gesto Plena, o municpio responsvel por todas as aes de assistncia social, sejam elas financiadas pelo Fundo Nacional de Assistncia Social, mediante repasse fundo a fundo, sejam as que cheguem diretamente aos usurios, sejam, ainda, as provenientes de iseno de tributos, em razo do Certificado de Entidades Beneficentes de Assistncia Social (Ceas). Quanto aos requisitos, diferencia-se da Gesto Bsica por realizar diagnstico de reas de vulnerabilidade e risco, com base em estudos e pesquisas realizadas por instituies pblicas e privadas de notria especializao; cumprir pactos de resultados, com base em indicadores sociais comuns previamente estabelecidos; instalar e coordenar o sistema municipal de monitoramento e avaliao das aes da assistncia social por nvel de proteo bsica e especial, em articulao com o sistema estadual, validado pelo sistema federal; declarar capacidade

282

instalada na proteo social especial de alta complexidade, a ser cofinanciada pela Unio e pelos estados, gradualmente, e disponibilidade oramentria e financeira do FNAS. O gestor do fundo deve ser nomeado para a Secretaria Municipal de Assistncia Social e ser nela lotado, ou em rgo congnere; e elaborar e executar a poltica de recursos humanos, com a implantao de carreira para os servidores pblicos que atuarem na rea da Assistncia Social. Em relao aos incentivos, o municpio com Gesto Plena diferencia-se do que tiver Gesto Bsica, principalmente por partilhar os recursos relativos aos programas e projetos voltados promoo da incluso produtiva. A essa norma seguiram-se vrias portarias, definindo os valores para os pisos. Atualmente, os critrios de transferncia so os seguintes: a) Pisos de Proteo Social Bsica Piso Bsico Fixo; Piso Bsico de Transio; Piso Bsico Varivel; b) Pisos de Proteo Social Especial de Mdia Complexidade Piso de Transio de Mdia Complexidade e Piso Fixo da Mdia Complexidade; c) Pisos de Proteo Social Especial de Alta Complexidade Piso de Alta Complexidade I e Piso de Alta Complexidade II. Em relao aos critrios de distribuio dos recursos federais, a considerao do porte do municpio leva situao mostrada no Quadro 3.
Quadro 3: critrio de partilha dos recursos federais aos municpios Porte dos municpios
At 20.000 habitantes De 20.001 a 50.000 De 50.001 a 100.000 De 100.001 a 900.000 Acima de 900.000
fonte: mds.

Classificao
Porte I Porte II Mdio porte Grande porte Metrpole

% dos recursos
20 17 12 31 29

Um segundo critrio o da taxa de vulnerabilidade por estado, que define a transferncia com base no peso da populao vulnervel. Um terceiro critrio, apresentado pelo MDS em novembro de 2005, seria o cruzamento de indicadores que utilizassem como fonte de informao uma nica base de
283

dados pblica e que expressassem as diferentes realidades municipais em cada porte. Com base nisso, chegar-se-ia ao ndice Suas, que considera a taxa de vulnerabilidade social municipal (percentual da populao vulnervel sobre a populao total do municpio IBGE), de peso 2; a Receita Corrente Lquida municipal per capita (Ministrio da Fazenda e IBGE), de peso 1; e os recursos transferidos pelo FNAS para a Proteo Social Bsica per capita (MDS e IBGE), de peso 1.

284

referncias BiBliogrficas BRASIL. Ministrio da Fazenda. Tesouro Nacional. Disponvel em: <http:// www.tesouro.fazenda.gov.br>. Acesso em: 11 ago. 2007. ______. Ministrio da Sade. Avaliao do Programa Bolsa Alimentao: estudo 2; anlise de impacto preliminar. Braslia: Ministrio da Sade, 2003. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Portal. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/>. Acesso em: 10 ago. 2007. ______. ______. Norma Operacional Bsica (NOB 2005). Braslia: MDS, 2005. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/institucional/fundo-nacionalde-assistencia-social-fnas>. Acesso em: 9, 10 e 11 ago. 2007. MARQUES, R. et al. Importncia do Bolsa Famlia nos municpios brasileiros: relatrio de pesquisa. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, 2004. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/institucional/ scretarias/secretaria de avaliao>. Acesso em: 16 dez. 2006. ______. O Bolsa Famlia e o BPC: cobertura e importncia nos municpios; relatrio de pesquisa. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, 2006.

285

A centrALiDADe DA inforMAo no cAMPo DAs PoLticAs PBLicAs


Roberto Wagner da Silva Rodrigues 1

As polticas sociais do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) esto materializadas em programas, projetos e aes sociais que geram um grande volume de dados administrativos. Um dos requisitos para a gesto desses dados centraliz-los em um repositrio para gerao de informaes estratgicas e sua posterior recuperao. Para esse mister, a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi) construiu uma ferramenta que gerencia e produz mapas e indicadores a partir de um repositrio, cujos dados so usados para anlise, permitindo aos gestores acompanhar a implementao das polticas ao longo do tempo. 1. introduo

As polticas pblicas do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) cobrem milhes de pessoas em todo o territrio nacional. Essa cobertura traz desafios no tratamento de grandes volumes de informaes, cujo enfrentamento requer o uso intenso de ferramentas tecnolgicas que as secretarias finalsticas do Ministrio vm utilizando desde 2004. Vrios sistemas de informao e algumas ferramentas computacionais de apoio foram implantadas com o propsito de auxiliar na execuo das polticas sociais produzindo informaes complexas que podem ser usadas estrategicamente na conduo dessas polticas. A necessidade de tratar as informaes geradas pelas polticas requer a estruturao formal de uma atividade de gesto que d apoio e atenda s diversas demandas por informaes estratgicas. Isso exige a criao de instrumentos de gesto da informao que auxiliem no acompanhamento, avaliao e monitoramento das polticas sociais (BRASIL, 2004), envolvendo todas as
1 PhD e DIC in computing Science, Imperial College of Science Technology and Medicine, Inglaterra. Professor do Centro Federal de Educao Tecnolgica do Cear. Diretor de Gesto da Informao e Recursos Tecnolgico do MDS.

287

secretarias do ministrio e seus parceiros. Para tanto, necessrio que se introduzam tecnologias capazes de integrar dados e informaes sociais, os quais esto estreitamente relacionados com a misso do ministrio, porm no esto relacionados entre si. Um dos instrumentos criados pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi), denominada de Matriz de Informaes Sociais, tem o propsito de monitorar informaes centralizadas para uso por todo o Ministrio (VAITSMAN; RODRIGUES; PAES-SOUSA, 2006). A informao centralizada permite que as secretarias finalsticas possam no s acompanhar a execuo de suas aes e programas sociais, mas tambm ter acesso a informaes de outras fontes que possam servir como referncia, bem como contribuir com a gesto efetiva de suas prprias aes. Este documento descreve a experincia de centralizao de dados e informaes sociais no MDS realizada por meio da Sagi. Mostramos como a ferramenta Matriz de Informaes Sociais permite produzir informaes estratgicas necessrias para a tomada de deciso com repercusses dentro e fora do MDS. Finalmente, descrevemos a implementao da ferramenta, ilustrando com exemplos os principais resultados obtidos e o processo pelo qual fatos histricos produzidos pelos principais sistemas de informaes foram reunidos de modo que as decises no sejam tomadas baseadas apenas em experincias dos gestores. 2. fluxo de informaes As polticas pblicas do MDS so materializadas em programas e aes sociais, cujo acompanhamento, tanto da execuo quanto do desempenho e efetividade, tornam imprescindveis o uso de ferramentas tecnolgicas que abarquem o volume e escala das operaes necessrias para realizar essas polticas. No menos importante a definio clara de um protocolo de comunicao e de intercmbio de informaes entre as unidades organizacionais e entre estas e seus parceiros. No entanto ferramentas so apenas instrumentos por meio dos quais os processos organizacionais e interorganizacionais so implementados. A coleta, processamento e disponibilizao da informao tornam-se processos parte que auxiliam os gestores no alcance de seus objetivos organizacionais. Isso exige articulao com os principais agentes sociais e provedores de tecnologia
288

envolvidos com a produo e consumo de dados para dentro e para fora do ministrio. O trabalho de articulao desses agentes implica principalmente no ordenamento do fluxo das informaes. Isso requer planejamento detalhado desses fluxos com o propsito de identificar vrias das suas dimenses: fontes, destino, transformaes e armazenamento de dados para posterior recuperao (ver modelo na seo 3). Uma vez mapeado o fluxo com esses elementos, os gestores dos altos escales podem obter informaes acuradas para apoiar a tomada de decises estratgicas sobre as polticas sociais.
Figura 1 Fluxo de dados e informaes do MDS

fonte: elaborao prpria.

A Figura 1 mostra um mapeamento em alto nvel do fluxo de dados e informaes do MDS. So mostradas vrias instituies que so fontes de dados e informaes que alimentam o repositrio central de dados que serve a todo o ministrio. As fontes so a origem ou simplesmente de onde partem os dados ou informaes a serem armazenados ou consumidos, conforme convencionado pelo modelo de fluxo adotado. Uma informao complexa pode ser produzida a partir de dados oriundos de vrias fontes. Essas fontes podem ser organizaes especializadas que enviam ou produzem dados, como o IBGE, ou um jornal de grande circulao. As fontes consideradas secundrias so, em geral, rgos que prestam ou executam servios de informtica. As fontes primrias, no caso do MDS,
289

so principalmente as prefeituras e rgos parceiros executores da poltica. Na figura 1 destacamos alguns desses rgos, a saber: Dataprev: uma empresa pblica criada para prestar servios de informtica para previdncia social. Ao tempo desta publicao, ainda provia servios de infraestrutura tecnolgica (comunicao de dados e hospedagem de servidores), alm de disponibilizar sistemas para consulta de dados do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) como, por exemplo, o Sistema de Inteligncia e Suporte ao Controle Externo (Sintese). Essa entidade tem estreita relao com a Coordenao Geral de Informtica e com a Secretaria Nacional de Assistncia Social do MDS. Caixa Econmica Federal: a responsvel legal pela operacionalizao do programa Bolsa Famlia e pela coleta e armazenamento dos dados do cadastro nico. A lista dos beneficirios do programa enviada, regularmente, para a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) e repassadas Sagi que armazena essas informaes formando um histrico para comparaes e anlises das polticas no contexto de um determinado territrio. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE): principal rgo de pesquisas sociais do pas. Realiza pesquisas regulares como a Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar (PNAD), que servem de referncia, ou tem seus dados incorporados ao acervo de dados do ministrio para anlise e avaliao. Outras instituies como o Banco do Brasil (BB), o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) e a Articulao do Semirido (ASA) tm relaes institucionais com o ministrio por meio de contratos e convnios dos quais so gerados dados administrativos. Observar que as secretarias do MDS, como a Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sesan), Senarc e Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) so fundamentais, colaborando no s na coleta, mas tambm na produo de dados, os quais so usados na Sagi para monitoramento ou simples consulta como informaes gerenciais (VAITSMAN; RODRIGUES; PAES-SOUSA, 2006). O recebimento dos dados de vrios agentes externos requer uma estratgia acurada para organizao dos dados para posterior recuperao. Adicionalmente, preciso ordenar os fluxos de entrada de dados e os de disponibilizao de informaes por meio de instrumentos adequados para que todo o ministrio tenha acesso. A Sagi passa a ser o centro desse fluxo, evitando assim multiplicidade de canais gerando informaes conflituosas. Os principais demandantes da Sagi so a Secretaria Executiva e o Gabinete do Ministro.
290

3. o modelo de centralizao Dentro do fluxo de informaes preciso identificar aquelas que podem ser armazenadas por variveis de fluxo ou de estoque. As variveis de fluxo capturam dados volteis ou em constante movimento, e as variveis de estoque capturam dados estticos que representam uma situao em um determinado instante. Com essas variveis possvel calcular ou instanciar indicadores comparveis ou no, mas que retratam com certa preciso a evoluo das polticas ao longo do tempo. A busca por um modelo de centralizao das informaes se justifica porque medida que se desenvolvem sistemas de informaes operacionais e gerenciais, reunir informaes a partir de tais sistemas ponto a ponto uma tarefa praticamente impossvel. O volume de dados chega a uma ordem de grandeza de terabytes (1012). Tal escala e a complexidade dos sistemas podem tornar invivel o tempo necessrio para armazenar e manter os dados. Isso requer novos mtodos de armazenamento, estruturao e novas tecnologias para a gerao e recuperao dessas informaes. A figura 2 mostra o modelo clssico que utilizamos como referncia para classificar fontes e agentes que lidam com o fluxo e armazenamento de informao no mbito do MDS. Esse modelo compreende quatro elementos: os produtores de dados e informaes, os consumidores de informaes, os agentes transformadores de dados, e os elementos que estocam ou armazenam dados e informaes para posterior recuperao.
Figura 2 Modelo classificao de atores

fonte: elaborao prpria.

291

Os grupos produtores de dados e informao so aqueles que a partir da realidade registram dados administrativos que possam ser utilizados futuramente. O consumidor de informao e dados um demandante, que no nvel estratgico utiliza a informao e adquire ou produz conhecimento para a tomada de deciso. Finalmente, os transformadores de dados, os quais recebem dados brutos (no-tratados, mas j classificados e ordenados) para serem contextualizados conforme os objetivos dos gestores pblicos. Essa transformao ocorre tendo como fontes imediatas os produtores de dados, seguindo a sequncia produo transformao consumo, ou podem ser iniciadas a partir de dados j previamente armazenados, seguindo a sequncia produo armazenamento consumo. Assim, identificamos na tabela abaixo, os agentes produtores, consumidores, transformadores, armazenadores e os responsveis pelos fluxos existentes. Esse mapeamento segue a estrutura dos processos organizacionais mostrados na Figura 1. Identificamos tambm as aes de centralidade das informaes por eixos de ao encetados pelo MDS. Observar que um agente pode ser produtor e consumidor de informao. Outros tm papeis fixos, ou seja, fazem exclusivamente uma das aes da cadeia. A tabela mapeia os consumidores e produtores da informao dentro do ministrio. Esse mapeamento permite regular o fluxo de acordo com o papel e as necessidades de cada unidade organizacional. Algumas vezes a demanda por informao depende da produo de dados pelo prprio demandante a partir dos seus programas ou a exija dos seus parceiros imediatos.
Tabela 1 Distribuio dos papeis das unidades organizacionais
EIXOS DE ATUAO Produtor Transformador/ Processador Consumidor Armazenamento

Assistncia Social

Prefeituras Governos de estados Organizaes parceiras

MDS (Suas)* MDS (Suas) CNAS (Suas) CEF Senarc

SNAS Sagi SNAS Sagi SNAS Senarc Sagi -------

CGI/SPOA CGI/SPOA CGI/SPOA** Senac Sagi Senarc


continua

Transferncia de Renda Condicionada

Prefeituras Governos de estados

292

tabela 1 continuao

Organizaes parceiras Segurana Alimentar e Nutricional Prefeituras Governos de estados Organizaes parceiras

Senarc Sesan Sesan ASA Conab

------Sesan Sagi Sesan Sagi Sesan

Senarc Sesan*** Sesan Sesan

fonte: elaborao prpria *suas sistema nico da assistncia social (sistemas de informaes do) **cgi coordenao geral de informtica **spoa subsecretaria de planejamento, oramento e administrao ***sesan secretaria nacional de segurana alimentar e nutricional

Os produtores de dados primrios so aqueles com os quais o MDS estabelece parcerias para execuo dos programas sociais. uma marca do MDS o trabalho conjunto com as prefeituras, governos estaduais e organizaes parceiras. O MDS disponibiliza instrumentos de coleta de dados via internet para acesso direto a fim de registrar as informaes. Normalmente existe um formulrio para preenchimento de dados dos usurios e dos servios prestados. No caso do cadastro nico, os dados so coletados via formulrio eletrnico instalado nas prefeituras, cujo contedo enviado para a Caixa Econmica Federal. As secretarias do MDS (Senarc, Sesan e SNAS) tambm transformam dados, mesmo que por meio de planilhas. Existem tambm sistemas de informaes desenvolvidos dentro do ministrio pela Coordenao Geral de Informtica que so acessados diretamente pelas prefeituras. Essas mesmas secretarias so tambm consumidoras de informao medida que demandam das prefeituras e dos parceiros. importante observar que a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi) aparece como consumidora de dados e informaes em todos os casos. A razo disso que ela responsvel pelo armazenamento dos dados num repositrio. No entanto esse armazenamento de dados corporativos no prescinde dos dados armazenados pelas prprias secretarias por meio dos seus sistemas gerenciais ou operativos. Para gerenciar esse armazenamento, a Sagi desenvolveu sua prpria ferramenta, denominada Matriz de Informaes Sociais (MI Social).

293

4. gerao do repositrio Existem performativos aspectos administrativos e tecnolgicos vinculados construo de uma ferramenta que trabalha com informaes estratgicas. No aspecto administrativo, preciso definir com clareza, pelo menos num primeiro momento, responsabilidades pelo fluxo de informaes entre as unidades organizacionais dentro do ministrio e entre ele e seus parceiros, principalmente estados e municpios. A definio formal de como esse fluxo deve acontecer ainda no tem sido considerada nos instrumentos administrativos de contratos e convnios. Para realizar a gesto dos dados e seu fluxo em direo a um repositrio centralizado, a Sagi tem negociado com todos os atores internos envolvidos. Consideramos que acordos formais entre o MDS e parceiros so realizados pelas secretarias e podem ser estabelecidos de vrias formas. Primeiro com inteno de padronizar instrumentos de coleta de dados. Segundo, para definir o fluxo e sua regularidade. Terceiro, com o intuito de padronizar estruturas de dados dos arquivos usados como insumos para o repositrio. No aspecto tcnico, seguimos as recomendaes de Inmon (1997), o qual afirma ser necessrio definir com preciso as interfaces dos sistemas operacionais com o repositrio. Assim, no caso do MDS, os sistemas gerenciais operativos requerem definio formal de um conector entre o repositrio corporativo de dados e os sistemas operacionais e gerenciais dos programas sociais. Os dados no repositrio so povoados ao longo do tempo, seguindo a evoluo dos sistemas que o alimentam.
Figura 3: Construo do repositrio central

fonte: elaborao prpria

294

O modelo de fluxo para povoar o repositrio mostrado na Figura 3. Repositrio central de dados na realidade um banco de dados especializado, que permite integrar e gerenciar o fluxo de dados e informaes dos programas e aes sociais a partir dos repositrios internos. Esses repositrios so os bancos de dados dos sistemas operativos e gerenciais do Sistema nico da Assistncia Social (Suas), os do programa Bolsa Famlia e todas as aes de segurana alimentar. Os repositrios externos so construdos a partir dos arquivos enviados ou adquiridos pelo MDS e incluem principalmente os dados do IBGE usados como referncia para anlise. Um trabalho recorrente a modificao de estrutura de dados dos arquivos enviados pelos parceiros. Mais ainda, muitas das informaes podem estar em um formato cuja estrutura no padronizada, por serem solicitadas esporadicamente. Muitos dos dados vm sob a forma de arquivos ou de documentos que devem ser armazenados e recuperados de acordo com suas caractersticas. A carga dessas informaes um momento crtico na atualizao do repositrio. A construo de um repositrio central no precisa ser realizada necessariamente com ferramentas especiais. Na realidade, no utilizamos nenhuma ferramenta de data warehouse, mas sim um banco de dados relacional que alimentado por vrios programas extratores. Esses programas leem os dados enviados pelos parceiros, realizam algum tipo de transformao e armazenam os dados de acordo com os metadados do repositrio central. Para fazer a extrao dos dados, mapeamos todas as fontes necessrias para produzir as informaes de que precisamos. Em seguida fazemos a limpeza dos dados eliminando aqueles que no trazem as informaes, ou no tm qualquer significado. A transformao vem em seguida e precisa ter uma padronizao de estruturas de dados como referncia. Por exemplo, qual o formato da data afinal; DD/MM/AA, MM/AA/AAAA ou DD/nome/AA, onde nome o nome do ms (julho, agosto...) e no o seu nmero. Tudo isso aliado ao fato de que os arquivos vm de diferentes tecnologias que tm suas prprias convenes tcnicas e precisam ser convertidas aos padres tcnicos do MDS. 5. arQuitetura da informao Para produzir informaes estratgicas preciso ter acesso a dados primrios e secundrios provenientes das fontes de dados. Os dados so agrupados e organizados, conforme um modelo de relacionamento baseado em eventos
295

registrados ao longo do tempo. Os eventos so os momentos de execuo da poltica dos quais obtemos uma informao relevante para acompanhamento. Com essa informao possvel realizar previses e comparaes no e entre territrios, a partir de anlises e simulaes. Para produzir um instrumento de gesto da informao preciso definir para que as informaes sero utilizadas. No caso do MDS desejamos responder a duas perguntas bsicas. 1) Dados os programas, projetos e aes sociais do MDS, em que territrio(s) podem ser encontrados. O territrio dever mostrar beneficirios ou usurios bem como os repasses financeiros para aquelas iniciativas. 2) Selecionado um territrio, qual a atuao do MDS em termos de programas, projetos e aes sociais. Tambm para esse caso, mostrar beneficirios e repasses financeiros. A figura abaixo ilustra a arquitetura da ferramenta concebida para responder a essas duas perguntas. Para responder primeira preciso relacionar todas as aes sociais agregadas por territrio. O mdulo de territrio acessa o banco de dados para disponibilizar todas as malhas territoriais ali registradas. No caso particular da MI Social, a unidade territorial predominante o municpio. Porm h vrias outras unidades agregadas, tais como microrregies e reas especiais como o semirido.
Figura 4: Arquitetura de informao

fonte: elaborao prpria.

296

Para responder segunda, foi desenvolvido o mdulo de programas. O mdulo lista todas as aes sociais do MDS para os quais se tenha dados disponveis. Podem-se discriminar um ou mais programas que resultaro numa tabela de dados em conformidade com os parmetros escolhidos. Dados adicionais como nmero de pobres, populao e transferncia constitucionais podem ser usados como unidades para comparao e formulao de indicadores. A arquitetura definida tem uma preocupao essencial com a questo espacial. A Poltica de Assistncia Social hoje descentralizada, centrada principalmente na famlia com base no territrio. No entanto a ferramenta incorpora funcionalidades para alm da questo espacial. Os dados so agrupados em funo do tempo, registrando um histrico de evoluo das aes sociais. A menor unidade de tempo mensal e finaliza com a consolidao anual. 6. implementao da matriz de informao A Matriz de Informaes Sociais (MI Social) uma ferramenta de monitoramento desenvolvida para acompanhar as polticas e programas conduzidos pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). A ferramenta disponibiliza dados, informaes e indicadores sociais para agregados territoriais: municpios, microrregies, unidades federativas, bem como agregados especiais tais como o semirido e a bacia do Rio So Francisco. Utilizando esses agregados territoriais como parmetros de pesquisa, a MI Social capaz de apresentar resultados em tabelas, fichas, grficos e mapas a cada interao. possvel assim, gerar tabelas dinmicas de dados sociais conforme escolha de itens de pesquisa disposio do usurio. Dados sociais podem ser tambm georreferenciados, possibilitando a gerao dinmica de mapas em tempo real de execuo. Fichas e grficos so gerados por demanda, que podem ser exportados para uso de outras ferramentas. A ferramenta foi construda de modo a atender s perguntas comentadas na seo anterior. Foi implementada, portanto, conforme aquela arquitetura apresentada. Cada mdulo desenvolvido tem correspondncia a pelo menos um dos componentes da arquitetura, a saber: a) Mdulo Mapas Sociais: permite que o usurio construa mapas temticos em tempo real. A cada nova interao do usurio o mapa reflete mudanas realizadas no banco de dados mostrando uma nova configurao de acordo com faixas de nmeros (percentis). O mapa apresentado
297

definido em funo de indicadores que j esto embutidos na ferramenta. O territrio destacado no mapa depende do territrio para o qual o indicador foi calculado. Uma funo estratgica desse mdulo a ilustrao da cobertura das aes sociais em grandes reas territoriais. possvel fazer seleo de pontos do territrio que tenha especial interesse para anlise. Pode-se, por exemplo, escolher um grupo de municpios e compar-los, conforme parmetros previamente definidos. Para esses municpios um relatrio pode ser gerado, incluindo todos os dados socioeconmicos disponveis nas bases de dados.
Figura 5: Mapa de Sada da Matriz de Informao

fonte: mi social, mds.

Uma sada para as cisternas mostrada na Figura 5, para o caso do semirido. A ferramenta pode apresentar em detalhes informaes dos municpios a partir de um mapa detalhado. Pode-se visualizar, em particular, todas as informaes de todos os programas sociais do MDS que tem incidncia sobre os semirido. Caso seja necessrio, pode-se navegar pela vizinhana do territrio para produzir grficos para comparao de informaes. b) Mdulo Tabelas Sociais: o mdulo Tabelas Sociais oferece uma sequncia de parmetros para filtragem das informaes dos programas e aes sociais por municpio. Nesse mdulo o usurio define as variveis e indicadores, unidades geogrficas, perodo de referncia e formato do relatrio da pesquisa que deseja realizar no banco de dados.
298

Tabela 2: Sada Tabulada da Matriz de Informao Municpio Transferncia de renda


Bolsa Famlia

N.

UF

Municpio

CDIGO IBGE
270010 270030 270070 270090 270120 270160 270180 270200 270235 270240 270250 270255 270290 270310 270330 270340 270370

6/2005 Qtd. Famlias 1.903 13.153 897 822 1.282 1.814 801 1.102 2.046 3.061 810 2.179 3.692 3.037 223 547 712 Valor Total 147.625,00 937.858,00 71.486,00 62.742,00 94.238,00 140.283,00 63.211,00 82.770,00 150.353,00 221.582,00 61.371,00 158.981,00 265.662,00 216.256,00 163.028,00 41.605,00 53.393,00

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

AL AL AL AL AL AL AL AL AL AL AL AL AL AL AL AL AL

GUA BRANCA ARAPIRACA BATALHA BELO MONTE CACIMBINHAS CANAPI CARNEIROS COIT DO NIA CRABAS DELMIRO GOUVEIA DOIS RIACHOS ESTRELA DE ALAGOAS GIRAU DO PONCIANO IGACI INHAPI JACAR DOS HOMENS JARAMATAIA

fonte: mi social, mds.

Para cada consulta mensal desagregada por municpio ou por estado, haver uma listagem diferente de variveis e indicadores. Isso ocorre em funo das diversas possibilidades de cruzamento de dados disponveis na MI Social. O exemplo da Tabela 2 mostra uma sada da matriz para alguns municpios do estado de Alagoas para o Bolsa Famlia. Outros dados de programas como o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) esto disponveis.

299

Figura 6: Municpios que so interseo das reas de interesse da integrao


nacional e que tm 33% de pobreza.

fonte: mi social, mds.

c) Mdulo de Cartogramas: funciona como biblioteca de imagens estticas, tais como mapas, grficos e tabelas (ver Figura 6). Esse mdulo rene estudos prvios realizados em outras ferramentas como o Statistical Package for Social Science (SPSS). Em geral, os mapas mostram cruzamentos de informaes por territrios. Por exemplo, um mapa que mostre todos os municpios com pelo menos 33% de pobres, que estejam no programa Bolsa Famlia e que so prioridades de programas de trabalho e renda do Ministrio da Integrao Nacional. A imagem mostrada foi gerada em outra ferramenta. Ela representa a fotografia de um conjunto de condies que precisavam ser cruzadas para formular critrios de atuao para o MDS. O mapa poder ser consultado, mas pode ser refeito de acordo com os novos dados disponveis. Com isso podemos arrolar todos os mapas gerados para um determinado critrio e confront-los. Esse tipo de abordagem muito til para aes sociais que so aperidicas e pontuais.
300

Embora uma ferramenta como a MI Social seja de grande utilidade, h ainda que se preencher as lacunas entre os dados mostrados e o que realmente significam. Por exemplo, num momento de expanso, um gestor pode entender como positivo o aumento do nmero de bolsas de um ms para outro. Porm o mesmo aumento pode ser negativo quando a meta j foi atingida, e o programa passa para uma fase mais qualitativa, ou seja, o aumento pode significar que a vida das pessoas est piorando. A questo da interpretao da informao relevante, pois em caso de esses dados serem utilizados como objetos de pesquisa ou como demonstrao de alcance de metas, imprescindvel trabalhar com questes com causalidade e contexto (MAY, 2001). Essa fase requer novo comportamento dos gestores e novas habilidades para enxergar atravs dos nmeros a realidade social em que se est intervindo. Os nmeros devem ser adequados e pertinentes para responder se a realidade est ou no melhorando para os mais pobres, e quais so os instrumentos adequados para uma interveno social justa e efetiva. 7. consideraes finais O MDS lida diariamente com milhares de municpios por meio de seus programas, projetos e aes sociais. Conscientes da necessidade de lidar com um volume grande de informaes e da complexidade das operaes necessrias para armazen-las e mant-las, foi desenvolvida uma ferramenta totalmente baseada em software livre para organizar os dados do ministrio, para subsidiar, principalmente, o gabinete e os secretrios na sua tomada de deciso junto s polticas. Neste trabalho apresentamos as concepo da ferramenta MI Social e suas principais caractersticas, dentre as quais podemos destacar: Visa atender as necessidades de informao estratgicas para gestores de alto nvel como o ministro, secretrios, assessores e diretores; Pode ser adaptado conforme os parmetros escolhidos para filtrar ou definir o formato e contedo da informao a ser mostrada; Contm recursos grficos que permitem acompanhar o desempenho dos programas em termos de repasses financeiros e beneficirios; Proporciona acesso rpido s informaes de todos os programas e aes sociais para os quais se tem dados disponveis;
301

Necessidade de intensa interao com as secretarias finalsticas e acompanhamento constante da atualidade dos dados; Uma caracterstica performativa que a ferramenta pode servir como instrumento de aprendizagem, fundamental para o planejamento estratgico (KAPLAN; NORTON, 1997). Em termos simples, a funo do repositrio de informaes manipulado pela MI Social centralizar as informaes ditas corporativas tornandoas acessveis dentro e fora do ministrio. O repositrio central est separado dos bancos de dados operacionais, que no sofrem qualquer interferncia. A principal vantagem, no entanto, disponibilizar dados integrados e histricos respondendo a perguntas que no podem ser respondidas pelos sistemas operacionais e apenas parcialmente pelos sistemas de informaes gerenciais.

302

referncias BiBliogrficas BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Braslia: 2004. INMON, W. H. Como construir o Data Warehouse. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1997. KAPLAN, R. S. A estratgia em ao: balanced score card. 21.ed. Boston: Harvard Business School Press, 1997. MAY, T. Pesquisa social: questes, mtodos e processos. 3.ed. Buckingham: Open University Press, 2001. VAITSMAN, J.; RODRIGUES, R. W. S.; PAES-SOUSA, R. O Sistema de avaliao e monitoramento das polticas e programas sociais: a experincia do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome do Brasil. Braslia, DF: UNESCO, MDS, 2006. (Srie MOST policy papers; 17).

303

A gesto DA inforMAo eM AssistnciA sociAL


Luziele Tapajs 1

So muitas e minuciosas as operaes realizadas para fundamentar institucional e politicamente as deliberaes das conferncias nacionais nesses 13 anos de Loas. O ineditismo de algumas providncias no tempo de constituio do Suas para o incremento tcnico e institucional da gesto, como o uso de Tecnologias de Informao, exemplo singular desse novo alicerce. A associao da rea da poltica pblica com tecnologia e gesto da informao torna-se, nesse processo, condio essencial, e no acessria, do Sistema nico. A idia do Sistema nico de Assistncia Social (Suas) tem razes incontestveis: os dispositivos constitucionais de 1988 (respeitando os ensejos do movimento social), as deliberaes das conferncias nacionais e, sobretudo, os imperativos de uma realidade social coberta por uma histrica desigualdade social em nosso pas. O Suas encontrou dupla matria-prima para se tornar um novo modelo de gesto da rea: o respeito ao direito social, dever do estado, e a nova ordem de compreenso e mtodos para a sua operao, visando uma efetiva implementao da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas). uma variao indita que favorece a sociedade brasileira em sua integralidade e, principalmente, o usurio dessa poltica pblica. Inserido em meio a desafios e adversidades e garantido a partir de uma construo coletiva e republicana, o Suas materializa-se cotidianamente em um movimento que comprova a possibilidade de superao dos limites institucionais e polticos historicamente definidos. Para tanto, busca sincronizar as novas modulaes polticoinstitucionais e tcnicas trazidas pela Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) s melhores tendncias de gesto favorecendo novos processos e (novos) resultados dessa poltica pblica.
1 Assessora da Secretaria Nacional de Assistncia Social, gestora da Rede Suas, doutora em servio social pela Pontifcia Universidade Catlica (PUC/SP) e professora da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).

304

Nesse mbito, assumir o dever de criar o Suas em conformidade com a deliberao da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, foi deciso categrica que inspirou o exame, a escolha, a negociao e a pactuao de outros parmetros para a sua realizao, cuja coordenao nacional coube Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). A gesto da informao, nesse sentido, um dos instrumentos identificados como imprescindveis para o alcance da misso da SNAS, em curso: construir e consolidar um sistema descentralizado e participativo nos moldes de um sistema nico e unificador dessa poltica em todo o territrio nacional. Esse campo conceitual e operacional, indito na poltica de assistncia social, foi adensado como instrumento de gesto com vistas consolidao das inovaes ensejadas nas estruturas de gesto, articulao e pactuao da poltica. Efetivamente, vem sendo incorporado para oportunizar, favorecer e influir de maneira positiva nas responsabilidades e corresponsabilidades para a implementao do direito assistncia social. Como sabido, a gesto da informao desempenhada pelo processamento de dados provenientes de mltiplas fontes, mais frequentemente acionada a partir de um conjunto de aparatos tecnolgicos de grande monta e complexidade, de forma a poder gerar informao relevante e til para o tempo e necessidades da gesto. A compreenso da gesto da informao nessa rea especfica de poltica pblica dimensiona o tratamento dos dados tendo como perspectiva as possibilidades de gerao de processos e produtos (informao e conhecimento) que ocasionem alteraes significativas nos modelos institucionais de gesto e, sobretudo, no alcance, na soluo e na visibilidade da ao da poltica de assistncia social vivenciados at ento. A gesto da informao do Suas vem sendo desenvolvida para compor a associao entre a gesto estratgica da poltica e as Tecnologias de Informao, procurando selecionar a informao relevante para a definio dos melhores processos, para a agilizao de procedimentos e fluxos e facilitando, por sua vez, a tomada de decises e o controle pblico e social de toda a operao que envolve a poltica. Equivale dizer que a informao e sua gesto, por meio de ferramentas tecnolgicas, so concebidas como mediao lgica e indispensvel na ao decisria e, portanto, estratgica no contexto da poltica. Reconhecem-se, assim, as novas e amplas possibilidades de conjugao da Tecnologia da Informao
305

com o campo da gesto pblica, o que aponta, decididamente, para a implantao do direito social e do seu reconhecimento como dever do estado. Nesse sentido, a gesto da informao opera com dados e fluxos de informao do Suas com uma clara definio de estratgias referentes produo, armazenamento, organizao, classificao e disseminao dos dados, obedecendo a um padro nacional e eletrnico definido no mbito da assistncia social. O campo da Seguridade Social brasileira segundo as disposies da Constituio Federal constitudo pela poltica de Assistncia Social em conjunto com as polticas de Sade e Previdncia Social. Diversamente das duas ltimas reas, a poltica de Assistncia Social inaugura, com os artefatos construdos para a gesto da informao assim dimensionada, a almejada e necessria associao com as possibilidades ofertadas pelas novas tecnologias. As polticas de Sade e Previdncia Social j tiram partido de uma evoluo de base tecnolgica disseminada pela utilizao das tecnologias da informao, com sua incorporao a todas as dimenses das organizaes vinculadas ao campo dessas polticas, inclusive com uma consequente ampliao de conectividade entre os entes da federao, possibilitada pela convergncia de vrias tecnologias e dispositivos. Hoje podemos observar um fantstico potencial de programas e sistemas que sustentam o desenvolvimento dessas polticas de seguridade, comprovando que um paradigma de gesto em plena assimilao no campo da proteo social; e cada vez mais assumido como componente estratgico para o funcionamento dessas organizaes, da mesma forma que vem sendo realizado em outros setores da administrao pblica federal. As iniciativas relativas construo de sistemas e programas estabelecidos nos governos anteriores no garantiram esse alcance, mas justo reconhecer que j apontavam para a necessidade de suporte nessa rea. Compreendida como instrumento de gesto pela NOB/Suas, a construo dessa rea especfica exigiu o equacionamento de ideias-base contendo os termos e as diretrizes em torno da consolidao desse novo conceito no setor. Da mesma forma, estabeleceu princpios para o projeto de um Sistema Nacional de Informao que pudesse alcanar todos os setores da poltica de Assistncia Social. Tal sistema foi designado como Rede Suas. A Rede um sistema de informao resultante da integrao de vrios instrumentos de produo, recebimento, armazenamento e transmisso de dados e informao com escopos diferenciados no arcabouo da gesto para o con306

trole social e financiamento da poltica. De fato, chama-se de sistema por conta da condio interativa e da perspectiva de rede de relaes que determina, em funo da dependncia recproca entre um conjunto de elementos, partes ou rgos componentes dos sistemas, isto , subsistemas dinamicamente inter-relacionados com a organizao especfica. No caso, gestores, usurios, tcnicos, rede de entidades executoras de servios socioassistenciais e a sociedade. O sistema de informao da assistncia social confere sentido para os dados produzidos pelos aplicativos, processando de forma utilitria dados e informao com objetivos bem definidos. Assim, para haver gesto da informao preciso alterar a ao de quem a produz, armazena, organiza e a classifica nas esferas de gesto. Sem dvida, uma premissa fundamental para que se possa conceber um sistema de informao pensar em informao como direito de todo cidado, conforme estabelecido nos parmetros do Suas. O Suas define-se como novo modelo de gesto. Para alm, atua com a noo do direito proteo social ancorada na cidadania, com proposta e gesto de ruptura com a fragmentao programtica de aes entre os entes da federao e refuta as prticas minimalistas de ateno social, ao requalificar essa poltica de seguridade social como dever do estado na direo da universalizao. O Suas a consagrao da assistncia social como poltica de estado levada a termo pelo MDS. Dessa forma, nada mais congruente que a definio de polticas de informao que considerem a tecnologia como veculo de promoo da cidadania tornarem-se, ento, fundamentais para o alcance de tais objetivos, entre eles o enfrentamento das questes sociais da atualidade, sob a gide de governo democrtico e popular. Da ressalta-se que a composio e modulao de um sistema de informao, que fornea condies para a construo do Suas, corresponda a um alto grau de complexidade e deva estar definido como uma das competncias centrais dos rgos gestores. s estratgias projetadas para a implantao do Sistema acopla-se seguramente a construo de tal suporte. Tornou-se imperativo para a realizao dos objetivos, princpios e diretrizes definidos na PNAS e na NOB/Suas, avanar estrategicamente na direo da sua construo. Tal deciso incidiu, conforme exige a noo de sistema nico, em um projeto integrado e composto de elevada funcionalidade e articulado para as trs esferas de governo. Com isso possibilita-se uma substancial e decisiva alterao em torno da realizao de polticas estratgicas de monitoramento e avaliao. Elas so de307

senhadas como meio de aferir e aperfeioar os projetos existentes, aprimorando o conhecimento sobre os componentes que perfazem a poltica e sua execuo; contribuindo para o seu planejamento futuro, tendo como pano de fundo sua contribuio s metas institucionais. Essa alterao no se realiza plenamente, como se sabe, sem um consistente e organizado trabalho com os dados que se produzem e que so criados com o objetivo de revelar as alternativas, os resultados e a realidade sem dificuldades. Esses apontamentos so claros em indicar a relevncia de um aporte de informaes que contm uma complexa utilizao de tecnologias associadas, e que sejam caracterizadas pela reverso das tendncias que evidenciam experincias anteriores: centralizao de informaes e de dados no nvel central, utilizao dos suportes tecnolgicos estritamente no nvel operacional, dependncia externa de consultores e empresas privadas e inexistncia de pessoal ocupado na rea de sistemas, entre outros. A motivao da construo de um sistema para a rea da assistncia social se consagra a partir da necessidade de acessar diversas funes que implementem e incrementem as operaes da assistncia social no seu atual estgio. Por isso a construo de um sistema de informao que envolva as especificidades das aes de proteo social bsica e especial de alta e mdia complexidade que reflita a sistemtica operacional adequada natureza e gesto de cada ao e que considere as regras de gesto financeira e administrativa demandou minuciosa anlise envolvendo aspectos tcnicos, sociais e polticos; considerando inclusive os nveis de impacto em todos os aspectos de relevncia no desenvolvimento da poltica de assistncia social, sobretudo na aferio de seus nveis de resolutividade. A conjuntura que se pretendeu alterar foi definida por aspectos que sempre refrearam a fora dos empreendimentos sociais, e por meio da qual puderam ser identificados os seguintes aspectos operacionais prejudiciais implantao do sistema pretendido: sistemas existentes sem mecanismos e possibilidades de interoperabilidade ou cooperao; hospedados em instalaes separadas e, em alguns casos, em plataformas incompatveis; fragmentao de dados dos programas sociais em bases de dados heterogneas e sem rotinas automatizadas;
308

produo de informaes atravs de planilhas eletrnicas preparadas manualmente e reconfiguradas conforme novas necessidades; informaes gerenciais para tomada de deciso, obtidas atravs da consulta de sistemas informatizados, ambientados em instalaes fora do MDS; fluxos de dados e informaes dos programas da assistncia social sem padronizao; gerenciamento central e sem a devida socializao com outras reas-fim do MDS; beneficirios e gestores envolvidos nos processos com interaes precrias entre si e com outros rgos do governo; impossibilidade de acompanhamento da execuo e do alcance dos programas inexistindo uma base de dados de apoio para a ao de controle financeiro, monitoramento e avaliao. O empenho em fundar esse novo tempo, abastecido pelas melhoras estratgicas de instrumentos de gesto, contou com um componente que resulta em um claro diferencial: a construo coletiva do sistema de informao do Suas, sem prejuzo responsabilidade institucional da SNAS. Nesse sentido, a SNAS realizou, em novembro de 2005, a 1 Oficina Nacional sobre Gesto da Informao em Assistncia Social. O evento contou com a participao exclusiva de estados e municpios para apresentar a proposta da Rede Suas. Durante o encontro foram debatidas as ideias-base para que o sistema e a gesto da informao se realizassem sob a perspectiva do enunciado na NOB/Suas: produzir, de forma coletiva, as condies estruturais para as operaes de gesto, monitoramento e avaliao do Suas. Os resultados dessa oficina delimitaram um conjunto de ideias sobre as finalidades, as linhas diretivas, os padres e protocolos, as estratgias, os usos e usurios potenciais de informao em assistncia social, que podem ser condensados conforme a seguir. finalidade do sistema nacional de informao do sistema nico de assistncia social rede suas (para Que e por Que Queremos organizar e padronizar a gesto da informao) Organizar a produo, o armazenamento, o processamento e a disseminao dos dados e da informao disponibilizando-os na tica da garantia da cidadania;
309

Dar suporte operao, gesto, ao financiamento e ao controle social do Suas; Dar suporte ao monitoramento e avaliao de programas, servios, projetos e benefcios contemplando os diversos integrantes dessa poltica pblica (gestores, tcnicos, usurios, entidades, conselhos e sociedade); Trabalhar dados operacionais e gerenciais visando a criao de indicadores de processos e resultados e as anlises da decorrentes; Identificar e conhecer o usurio da assistncia social e seu movimento no campo da proteo social bsica e especial; Estruturar novas condies e funes que implementem e incrementem o negcio da poltica de assistncia social no seu atual estgio; Dar suporte realizao de atividades, que propiciem incremento aos nveis da qualidade da gesto e que favoream a identificao das novas competncias essenciais, para que a gesto da poltica possa atingir seus objetivos e para o enfrentamento dos desafios no campo das questes sociais; Criar e gerir subsdios para a implantao de uma poltica articulada de informao, que realmente promova novos patamares de desenvolvimento da poltica de Assistncia Social no Brasil, na perspectiva da integrao das aes a serem realizadas e dos recursos utilizados, facilitando a participao, o controle social e uma gesto otimizada da poltica; Democratizar a informao na amplitude de circunstncias que caracterizam a poltica de Assistncia Social, desenvolvendo sistemas de informao que sero base estruturante e produto do Suas e na integrao das bases de dados de interesse para o campo socioassistencial; Construir um suporte informacional que no s favorea a gesto colegiada e a administrao da poltica, mas tambm a realizao do controle social; Integrar dados e informaes dos trs nveis de gesto, garantindo perfeita comunicao entre os entes federados e criando uma base de dados especfica e corporativa da rea; Prestar contas sociedade. linHas diretivas (Que normas, Que instrues, Que padres ou Que indicaes respeitaremos coletivamente para a concretizao do sistema) Alinhamento com as estratgias, os objetivos e os imperativos da PNAS, concebendo o tratamento dos dados e a gesto da informao para projetar
310

processos e produtos que ocasionem alteraes substantivas nos modelos institucionais de gesto; Respeito s especificidades regionais e locais e aos sistemas desenvolvidos em todas as esferas de gesto; Trnsito da informao em todos os nveis gerenciais (tcnicos, gerentes e gestores); Conjugao da Tecnologia da Informao e poltica pblica de Assistncia Social. Sempre na direo da realizao da cidadania e da implantao do direito social; Compreenso de que o sistema de informao do Suas no se resume informatizao e/ou instalao de aplicativos e ferramentas computacionais, mas afirma-se tambm como uma cultura a ser disseminada na gesto e no controle social; Constituio de um sistema de informao para o Suas considerando: 1. a estrutura de funcionamento da assistncia social na ordem do Sistema nico, com mtodos geis, acessveis, transparentes e compartilhados; 2. o envolvimento de todos os atores previstos (gesto, controle social, usurios, profissionais e sociedade civil) e seus relacionamentos; 3. as demandas relacionadas operao da poltica. Consistncia e confiabilidade de dados bem como dos resultados produzidos (j que incidem diretamente na vida do usurio) e previso e respeito ao princpio tico atravs do sigilo das informaes legalmente institudo; Integrao e disponibilidade na rede internet e alcance a rgos gestores, conselhos, rede de entidades, sociedade, usurios da poltica de Assistncia Social e ainda possibilidade de cooperao com outros sistemas, com a garantia de acesso diferenciado entre eles; Implantao do sistema com previso de escalabilidade, o que implica desempenho e capacidade sempre mais acrescida; Concepo do sistema de forma distribuda, disponibilizado majoritariamente via internet atendendo aos seus diversos utilizadores; Previso de anlise e tratamento dos dados, de maneira a permitir que a informao seja disponibilizada de maneira compreensvel populao; Enfoque na transparncia e na acessibilidade; Atualizao sistemtica e definida com gestores das trs esferas. Uma condio necessria para o xito de uma poltica ou programa social a abrangncia e a profundidade analtica dos dados produzidos e sua consequente
311

transformao em informao, assim como a periodicidade de sua reviso ou atualizao. padres e protocolos Uso de plataforma e padres abertos, preferencialmente com adeso poltica de uso de softwares livres e padres de interoperabilidade do Governo e-ping para a devida integrao entre as trs esferas de governos e a rede socioassistencial; Foco na construo de Web Services para troca de informaes entre sistemas; Adoo de aplicaes de acesso externo ao MDS utilizando a internet como canal, mas sempre com uma proposta alternativa para atender as localidades com difcil acesso a essa tecnologia; Padronizao de formato de comunicao entre os componentes de softwares e integrao de sistemas e componentes (prprios e relativos), assim como de bancos de dados e aplicativos, produzindo como resultado final aos usurios, uma viso de um grande sistema completamente integrado; Desenvolvimento do sistema com forte insumo de interconectividade e interatividade: interface Web, projetada em duas esferas com uma verso internet e uma verso intranet; Identificao dos municpios com a chave nica do nmero do IBGE; Utilizao de identificao unvoca do usurio/famlia do Suas, por exemplo definir o Nmero de Indentificao Social (NIS) como referncia; Utilizao dos setores censitrios para geoprocessamento dos dados; Respeito, nos aplicativos vinculados ao processamento de transaes financeiras, aos padres estabelecidos pelos rgos de controle para prestao de contas; Unificao de termos e campos de entrada de dados considerando a regulao especfica (portarias, decretos e resolues) para a integrao de dados e utilizao de ferramentas de gesto padronizadas, como planos e relatrios gerenciais. estratgias (Que aes, tarefas e prazos devemos nos impor para atingirmos nossos oBjetivos) Incorporar e sedimentar o campo da informao na rea da assistncia social;
312

Modificar a forma de se orientar a ao de quem produz, armazena, organiza e classifica a informao no setor das esferas de gesto, at porque uma premissa fundamental para que se possa conceber um sistema de informao pensar em informao como direito de todo cidado; Respeitar a perspectiva de sistema em rede, favorecer a relao entre os setores e integrao de vrios instrumentos de produo, recebimento, armazenamento e entrega de dados e informao, tendo como referncia o desenvolvimento de sistemas dinamicamente inter-relacionados respeitando a organizao especfica, no caso, gestores, usurios, tcnicos e a sociedade; Respeitar a autonomia de estados, Distrito Federal (DF) e municpios na construo de suas estratgias, em consonncia com as diretivas da Rede Suas; Construir coletivamente (com estados, DF e municpios) a concepo metodolgica para o processo de monitoramento e avaliao; Desenvolver o sistema e os aplicativos que o compem, de forma crescente e evolutiva; Estabelecer funes em dois nveis centrais: o nvel do processamento de transaes, atravs da aplicao dos conceitos e Tecnologia da Informao nas operaes de gesto da Assistncia Social, com a automatizao das rotinas com padro nacional e eletrnico; o nvel de suporte gerencial e apoio deciso, com uma variedade de possibilidades que favorea gestores e sociedade civil e a prtica do controle social; Envolver todos os que atuam na poltica, seus relacionamentos, demandas e aes e associ-los s funcionalidades da Tecnologia da Informao e identificar os respectivos impactos para funcionamento e operaes; Desenvolver ferramentas orientadas a processos e resultados. O sistema deve permitir gesto focada nos resultados e nos processos, baseada no monitoramento e na avaliao constante e nos procedimentos operacionais exigidos atualmente para o alcance das tarefas cotidianas; Construir aplicativos e subsistemas flexveis para implementar a padronizao de dados e os fluxos de coleta e disseminao, respeitando particularidades e diferenas regionais; Produzir tipologia padronizada de dados, respeitados os termos comuns e regulados pelos instrumentos legais do Suas, no mbito da proteo social bsica e especial de mdia e alta complexidade; Produzir e fornecer matriz bsica de informao (cesta de indicadores) a ser utilizada pelas trs esferas de governo;
313

Favorecer a instalao de nova cultura de gesto com metodologias e rotinas operacionais automatizadas substituindo a utilizao de planilhas, tabelas e relatrios e instalando a operao em rede; Comprometer-se com entrada e sada de dados gerando uma dinmica de atualizao e compromisso com a Rede Suas; Utilizar tecnologias de georreferenciamento e geoprocessamento; Utilizar novos padres de comunicao que representem reduo de custos e aumento de efetividade; Utilizar tecnologias de gesto eletrnica de documentos que permitam a completa associao de fluxos de trabalhos a documentos gerados, armazenados, recuperados, alterados, eliminados, com registro de origem, responsabilidade, datas etc.; Utilizar os sistemas de informao das reas complementares da Seguridade Social: sade e previdncia, e integrar-se a eles; Garantir aporte de recursos na estruturao dos sistemas, considerado como investimento no setor; Definir, nas trs esferas governamentais, informaes fundamentais e alinhamento de conceitos para a gesto da informao; Garantir a discusso e formulao de propostas nas instncias de pactuao e deliberao do Suas; Incorporar ao GT Suas/WEB/MDS/SNAS representantes das cinco regies do pas; Implantar projeto-piloto da Rede Suas, contemplando todas as regies do pas; Promover capacitao sistemtica e continuada para os gestores estaduais e municipais da Rede Suas. usos e usurios potenciais da informao (Que informaes e para Qual pBlico: gestores, tcnicos, usurios da pnas, entidades e sociedade civil) O sistema de informao deve ser estruturado de forma que corresponda organizao da poltica pblica de Assistncia Social, atendendo s necessidades de informao de gestores, tcnicos, entidades, sociedade civil e usurios; A conjuno e integrao de um amplo espectro de informaes da assistncia social no pas ganha sentido e relevncia, salientando tanto o proces314

so como os resultados das operaes da poltica. Isso significa gerir e disseminar informaes sobre aes especficas para gestores, entidades da rede de atendimento socioassistencial complementar, tcnicos e sociedade; O ambiente transacional da Rede Suas deve responder s necessidades de processamento de transaes financeiras da poltica pblica de Assistncia Social. Ele deve ser acoplado aos processos de execuo oramentria e fluxo financeiro, sendo especfico para gestores e tcnicos envolvidos no gerenciamento dos processos; Sistemas-espelho devem disseminar a informao produzida de forma transparente e aberta; O suporte gerencial e o apoio deciso, essenciais para a organizao da poltica pblica de Assistncia Social sob a tica do Suas, formado por aplicaes inerentes ao campo da gerncia da poltica, dirigido para os trs nveis de gesto e para o campo prprio do controle social, os conselhos de assistncia social e cmaras gestoras; Considerando a relevncia dessa rea para a realizao da poltica de Assistncia Social, em conformidade com os dispositivos da Loas e as funes definidas pela PNAS e os determinantes apontados na NOB/Suas, todo o volume de dados e informaes das aplicaes ser espelhado em sistemas de consultas que sero disponibilizados na internet; A rede de atendimento socioassistencial dever ser identificada em sistema prprio, recebendo e fornecendo insumos para outros aplicativos. Ela deve ser estruturada em consonncia com os dispositivos legais, e sua base cadastral deve estar disponvel por meio do Cadastro Nacional do Suas (CadSuas); A Rede Suas deve consolidar os cadastros de usurios, de servios, de aes, programas e benefcios e investimentos realizados pelas trs esferas, o que possibilitar a visibilidade das realizaes locais e boas prticas; Projetar a incorporao de fluxo de atendimento fsico (rede de entidades socioassistenciais) e execuo financeira no vinculada ao cofinanciamento federal. responsaBilidades institucionais (tarefas e compromissos dos trs nveis de gesto) O sistema nacional de informao do Suas uma deliberao da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social e sua organizao responsabilidade do rgo gestor nacional em estreita parceria com estados, DF e municpios;
315

Unio, estados, DF e municpios possuem a responsabilidade de construir coletivamente e cofinanciar o sistema nacional de informao, a Rede Suas, em conformidade com as suas condies, respondendo de forma proativa s demandas; O sistema de informao precisa ser considerado como estratgico e ser priorizado no mbito da gesto, com recursos financeiros e tcnicos oriundos das trs esferas de governo; O sistema nacional de informao do Suas um sistema multicomposto e deve ser alimentado por subsistemas dinamicamente inter-relacionados e que respondam s necessidades de seus utilizadores, gerando insumos para as operaes de gesto e para o controle social. A participao da Unio, estados, DF e municpios , nesse sentido, fundamental para seu xito; Os recursos de comunicao, informao e capacitao dos estados, DF e municpios devem operar na direo de consolidar o modelo descentralizado da Assistncia Social (previsto na Loas, ratificado na NOB e na regulao pertinente). Recomenda-se ao MDS realizar a segunda oficina, preferencialmente com os participantes da 1a oficina, visando definir com maior clareza as responsabilidades das trs esferas de governo bem como discutir as sugestes apresentadas a seguir: garantia de aportes financeiros para implantao e funcionamento do sistema nos estados, DF e municpios; aquisio de equipamentos e capacitao de recursos humanos; disponibilizao dos bancos de dados corporativos para os estados e DF; definio, com os estados, DF e municpios, dos principais indicadores de processo e de impacto das aes da PNAS. Recomenda-se aos estados e ao DF cofinanciar a implantao e garantir o funcionamento do sistema nos municpios (atravs de capacitao de recursos humanos, aquisio de equipamentos e acompanhamento); compatibilizar os sistemas estaduais ao modelo padro definido pelo MDS e disponibilizar os bancos de dados corporativos aos municpios. Recomenda-se, ainda, aos municpios cofinanciar a implantao e garantir o funcionamento do sistema; alimentar e responsabilizar-se pela fidedignidade das informaes do sistema; disponibilizar para a sociedade as informaes sobre a aplicao de recursos e suas aes; e monitorar e avaliar a rede socioassistencial para acompanhar a qualidade do atendimento oferecido aos usurios.
316

Esses resultados foram categricos quanto concepo que deveria orientar na realizao da gesto da informao produzida na rea e quanto aos parmetros que deveriam balizar o desenvolvimento das ferramentas tecnolgicas especficas, visando o melhor contexto para a sua operacionalizao. Delinearam respostas e definiram caminhos para arquitetar um sistema de informao para o Suas. A organizao e a utilizao da informao com o suporte do aparato tecnolgico configuram-se como robusto instrumento contra a precariedade, a descontinuidade e prticas rsticas de gerncia que acarretam significativa carga de riscos e erros na produo de dados e informao para alm de morosidade de fluxos e grave ausncia de conectividades. O atual quadro promovido pela Rede Suas incide positivamente em todos os processos que caracterizam a gesto da poltica de Assistncia Social, podendo exterminar duas particularidades historicamente danosas para o setor: de um lado, a automao de processos como item perifrico na agenda propositiva de prioridades no nvel de administrao nas diferentes esferas de governo, e, de outro, o registro manual das volumosas operaes dos servios socioassistenciais produzindo, em sua maioria, resultados pouco confiveis ou mesmo incongruentes com os escopos institucionais. Nesse sentido, as melhores ferramentas de informao para o setor da assistncia social so aquelas projetadas em um sistema de informao de grande extenso, que possibilita, inclusive, a alterao dessas duas particularidades. Seguramente, o uso das Tecnologias da Informao como esteio para a gesto e para a realizao da atividade socioassistencial proporciona um extraordinrio incremento nos nveis da qualidade de oferta desse direito social, alm de favorecer a identificao das novas competncias essenciais para que a gesto da poltica possa atingir seus objetivos e para o enfrentamento dos desafios no campo das questes sociais. No caso da poltica de Assistncia Social, essas competncias essenciais so todas aquelas que permitem resultados efetivos de proteo social no escopo universalizante do Suas. A argumentao apresentada at ento confirma que a incorporao e a sedimentao deste campo informacional para a rea da assistncia social constitucional ao Suas, e se traduz em um dos maiores e mais condizentes investimentos de suporte sua realizao. Entretanto, quando se apregoa essa importncia, necessrio reforar que a questo no se reduz absoro de equipamentos e recursos fsicos da Tec317

nologia da Informao para a rea. Dessa forma, propor a informao como um componente do processo de gesto e controle social das polticas gera a necessidade de pensar os parmetros de sua realizao, visto que deve tambm provocar o repensar das prticas e, a partir da, auxiliar nos processos de alterao e favorecimento do Suas. Nesse sentido, sugerir a informao e a construo de sistemas de informao qualificados para esse quadro de alterao e de amadurecimento poltico significa a possibilidade de a informao, quando adequadamente tratada e assimilada, e, portanto, qualificada, tornar-se um forte componente de produo de conhecimento, modificando o estoque dos saberes e, consequentemente, do alcance da poltica de Assistncia Social.

318

referncias BiBliogrficas BRASIL. Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Temas e ideias-base para o sistema nacional de informao do Suas. Braslia: MDS/SNAS, 2006. TAPAJS, L. Informao e polticas de seguridade social: uma nova arena de realizaes dos direitos sociais. 2003. Tese (Doutorado) Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo.

319

PesquisA De inforMAes BsicAs MuniciPAis 2005 suPLeMento De AssistnciA sociAL


Vnia Pacheco 1

de extrema operacionalidade possuir dados estatsticos sobre a oferta de servios e a capacidade de os governos municipais atenderem sua populao. O conhecimento e a aprendizagem em escala local proporcionados pelas informaes estatsticas vm responder s exigncias imediatas de compreenso da heterogeneidade estrutural no pas, a fim de tornar efetiva a participao da imensa riqueza, diversidade e criatividade brasileira no contexto do avano social, poltico e econmico. As diversidades produtivas, sociais, culturais e espaciais (regionais, urbanas e rurais), por muito tempo, foram tratadas como desequilbrios e assimetrias obstculos colocados ao desafio, que promover o desenvolvimento num pas continental e perifrico como o nosso. O Brasil extremamente dessemelhante em muitos aspectos, incluindo tanto o ponto de vista poltico quanto o administrativo; da que a qualidade dos registros administrativos diversa em nvel federal (entre os ministrios, por exemplo), estadual e municipal. Atualmente, contudo, as escalas nacional, regional e local mostram-se crescentemente articuladas e demonstram a urgncia que h em engendrar aes mais geis, consolidadas e sistemticas, o que demanda, necessariamente, uma oferta de informaes municipais de qualidade, como instrumento efetivo de planejamento, diagnstico e monitoramento das condies locais. Dados sobre a oferta de servios de assistncia social no Brasil so escassos e dispersos. No h levantamentos ou pesquisas regulares que identifiquem as instituies que prestam esses servios e investiguem de que forma o fazem. A maioria das pesquisas concentra-se em aspectos relacionados a indicadores sociais de determinados grupos populacionais ou reas geogrficas,
1 Especialista em Polticas Estratgicas. Pesquisadora do IBGE.

321

fornecendo, assim, um perfil da demanda potencial pelos servios de assistncia social com base em indicadores relacionados vulnerabilidade dos grupos pesquisados. Assim, fez-se necessria a realizao de um estudo sobre a rede da assistncia social no Brasil, com informaes sobre os servios prestados, de modo a orientar investimentos estratgicos inclusive no que se refere capacitao de recursos humanos , bem como subsidiar mecanismos de regulao da qualidade dos servios, da partilha e de repasses de recursos. A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic) realizada anualmente pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em todos os municpios brasileiros e busca obter informaes relacionadas gesto de todas as prefeituras. O questionrio bsico da Munic contempla questes sobre: informaes sobre o prefeito, a composio do quadro de pessoal na administrao direta e indireta, legislao e instrumentos de planejamento, habitao, transporte e cultura. Para a obteno de maior detalhamento das informaes sobre os recursos humanos vinculados atividade de assistncia social, a articulao institucional com o conselho da rea, a legislao municipal, as fontes de recursos pblicos para a rea, os convnios e as parcerias realizados, as aes, os projetos e programas existentes e os servios prestados, fez-se necessria a realizao de um Suplemento sobre Assistncia Social anexo Munic. A realizao da pesquisa tem por objetivo o conhecimento da estrutura e do funcionamento da rede de assistncia social pblica municipal com informaes suficientes para a sua caracterizao, visando subsidiar a implantao do novo modelo de gesto de assistncia social. Para isso, contou com a participao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, que viabilizou a realizao desse suplemento ao celebrar convnio com o IBGE e engajar seus tcnicos no processo de definio dos temas, dos conceitos e do contedo final do questionrio da pesquisa, por meio de reunies e constante intercmbio de informaes. Assinale-se que um s municpio Formosa do Oeste, no Estado do Paran a despeito do empenho do tcnico do IBGE, no respondeu ao Suplemento de Assistncia Social.
322

suplemento de assistncia social A administrao e a gesto das aes pblicas de assistncia social so competncia exclusiva do poder pblico, que implica o exerccio de funes de coordenao, articulao, negociao, planejamento, acompanhamento, controle, avaliao e auditoria. Executar a poltica de assistncia social a principal competncia do gestor municipal. Alm disso, outras responsabilidades so imputadas a essa esfera de gesto, como a formulao da Poltica Municipal de Assistncia Social, o cofinanciamento dessa poltica, a elaborao do Plano Municipal de Assistncia Social, a organizao e gesto da rede municipal de incluso e de proteo social, a superviso, o monitoramento e a avaliao das aes em mbito local. A municipalizao da assistncia social possibilita a tomada de deciso mais prxima ao local onde os problemas acontecem e maior chance de reposta imediata e concreta. E diante da importncia do estabelecimento de estruturas organizacionais como um dos requisitos para a ao municipal na assistncia social, o Suplemento de Assistncia Social da Munic 2005 levantou um conjunto de informaes inditas sobre a estrutura administrativa e legal da assistncia social nos 5.564 municpios brasileiros. O retrato proporcionado pelo suplemento constitui, em si mesmo, um estratgico instrumento de gesto para as trs esferas administrativas: a federal, a estadual e a municipal. Em vrios momentos, vemo-nos diante de movimentos municipais resultantes de investimentos de polticas estaduais e federais da assistncia social. O rgo gestor da assistncia social em mbito municipal tem sob sua responsabilidade, em princpio e idealmente, formular e implementar uma poltica baseada na realidade do municpio, inclusive na realidade socioeconmica. Alm de se apoiar nas caractersticas do municpio, essa poltica deve estabelecer prioridades e metas para curto, mdio e longo prazos, determinar recursos humanos e materiais necessrios e prever mecanismos de avaliao de resultados. Os dados levantados pelo Suplemento de Assistncia Social nos mostram que 99,7% dos municpios brasileiros possuam, em 2005, estrutura organizacional para tratar da poltica de assistncia social. Dos que a possuam, a maioria
323

apresentava essa estrutura ligada administrao direta, na forma de secretaria2 municipal exclusiva (59,0%); os demais apresentavam-na como secretaria em 3 conjunto com outra poltica (21,0%); setor subordinado diretamente chefia do Executivo (12,9%); e setor subordinado a outra secretaria (6,9%). Apenas 14 municpios possuam rgos gestores ligados administrao indireta, com constituio jurdica de fundao4 pblica municipal. Esses municpios esto distribudos nos seguintes estados: Gois, Maranho, Par, Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Santa Catarina. Entre os 16 municpios informantes que declararam no possuir estrutura especfica para a assistncia social est o Distrito Estadual de Fernando de Noronha, considerado como municpio pela Munic, mas cuja estrutura polticoorganizacional est vinculada ao Estado de Pernambuco, responsvel pelo desenvolvimento de todas as polticas setoriais. Na ilha, o rgo responsvel pela gesto da assistncia social a Coordenadoria de Promoo Social e Eventos, vinculada diretamente Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania de Pernambuco. Os outros municpios pertencem aos estados de Gois (1), de Minas Gerais (9), da Paraba (3), de Santa Catarina (1), e de So Paulo (1). Apesar de terem declarado no possuir estrutura especfica, todos nomearam o rgo gestor da assistncia social. Onze municpios nomearam a Prefeitura Municipal ou o gabinete do prefeito como gestores, um nomeou um servio dentro da poltica de educao, e trs nomearam o Conselho Municipal de Assistncia Social, porm em nenhum deles a assistncia social possua estrutura especfica na forma discriminada pelo Suplemento de Assistncia Social. Para a gesto da poltica de assistncia social, no basta apenas haver estruturas organizacionais institudas, preciso conhecer a infraestrutura do rgo responsvel pela poltica de assistncia social nos municpios, a interconectividade do rgo, a qualidade dessa conexo e a presena e as possibilidades das ferramentas de gesto digital disponveis. Com referncia infraestrutura de comunicao do rgo responsvel pela poltica de assistncia social nos municpios brasileiros, em 72,7% deles o rgo responsvel pela gesto da poltica possui linha telefnica, sendo que, em 25,4%, alm da linha h ramal para comunicao interna. A pesquisa ainda
2 3 4 Secretarias so rgos subordinados diretamente ao Executivo, criados por lei. Setor a parte organizacional da prefeitura sem status de secretaria. Entidade dotada de personalidade jurdica de direito pblico, sem fins lucrativos, criada por lei, com autonomia administrativa e funcionamento custeado pelo poder pblico.

324

levantou que, em 469 (8,4%) municpios, no so disponibilizados nem linha telefnica nem ramal interno. As regies Norte e Nordeste so as que apresentaram as maiores propores de municpios nessa situao 17,6% e 17,5%, respectivamente. Os estados do Amap e Piau registram o maior nmero de municpios sem linha telefnica ou ramal respectivamente, 43,8% e 43,5%. A carncia de linha telefnica e ramal ocorre, principalmente, nos municpios menos populosos, chegando a 10,4% nos que tm at 5 mil habitantes, o que pode dificultar a gesto do setor. Em somente 184 municpios (3,3%), todos com populao de at 50 mil habitantes, no h nenhum computador em funcionamento. A proporo de municpios sem computador decresce conforme aumenta a classe de tamanho da populao. Na Regio Nordeste, 93 municpios (5,2% do total) afirmaram que os rgos responsveis pela poltica de assistncia social no dispem de nenhum computador; na Regio Sul, apenas 13 municpios (1,1%) no dispem desse equipamento. Os estados do Piau (14,3% do total) e da Paraba (12,1% do total) so os que apresentam o maior percentual de municpios sem computadores. O fato de 88,9% dos rgos responsveis pela poltica de assistncia social dos municpios brasileiros contarem com acesso internet um facilitador em termos de informao e gesto, no s no mbito municipal, como tambm no estadual e federal, quando se considera o estabelecimento de um sistema de dilogo e parceria entre os entes da Federao. Percebe-se uma relao direta entre as classes de tamanho da populao e o percentual de municpios com o acesso internet. Nos municpios com at 5 mil habitantes, 83,7% contam com o acesso. O percentual cresce linear e gradativamente at alcanar 100,0% nos municpios com mais de 500 mil habitantes. Em relao s regies, na Sul, 96,5% das prefeituras responderam que o rgo conta com acesso internet, enquanto na Regio Norte a porcentagem de 77,3%. Os estados do Paran e do Mato Grosso do Sul so destaques positivos, apresentando 98,0% e 98,7% dos municpios, respectivamente, com acesso internet, a partir do rgo responsvel pela assistncia social. No Amap, 56,3% dos municpios esto conectados rede. Como j foi dito anteriormente, executar a poltica de assistncia social a principal competncia do rgo gestor municipal. Para isso, a organizao da gesto das aes de assistncia social deve ser disciplinada por instrumentos que regulem e normatizem procedimentos, estratgias e o processo participativo da assistncia social.
325

Dessa maneira, os municpios podem estabelecer normas e disposies legais, legislao, criando obrigaes e direitos, instituindo organizaes, mecanismos e instrumentos para a ao da assistncia social, tanto por meio de leis votadas pelas cmaras municipais, como por meio de regulamentos do Executivo. A Lei Orgnica do Municpio contempla um conjunto de leis bsicas que definem a estrutura e a organizao municipal para o desempenho de suas funes. Funciona como Constituio municipal, Lei Maior do municpio. A descentralizao e a regulamentao das aes da poltica de assistncia social assumiram tal importncia que a porcentagem de municpios brasileiros que dispunham de captulo ou artigo sobre a matria em suas leis orgnicas era de 97,1%, chegando a 100% nos municpios com mais de 500 mil habitantes e a mais de 95,0% considerando todas as regies, Chama a ateno a elevada porcentagem de municpios que regulamentam a assistncia social por meio da Lei Orgnica Municipal e de outro instrumento legal5. No conjunto do pas, 96,6% dos municpios declararam ter mais de um instrumento legal sobre a matria. Essa porcentagem foi mais elevada no grupo de municpios com populao acima de 500 mil habitantes. No recorte regional, destacou-se a Regio Norte, que apresentou 97,6% de seus municpios com mais de um instrumento. Entre os principais objetos da assistncia social discriminados no questionrio, regulamentados por instrumento legal, foram pesquisados: o Conselho Municipal de Assistncia Social, o Fundo Municipal de Assistncia Social, a Poltica Municipal de Assistncia Social, os padres e parmetros para a oferta de servios de assistncia social, os projetos, os programas e as aes de assistncia social e concesso de incentivos fiscais para entidades de assistncia social. Dos municpios que declararam no possuir nenhum dos objetos pesquisados regulamentados por instrumento legal, 34 encontravam-se nas regies Sudeste e Sul, esta ltima com 24 municpios do total. Os estados de Minas Gerais e do Rio Grande do Sul destacavam-se dos demais, com 11 municpios cada um. A assistncia social constitui rea de ao do poder pblico que deve, constitucionalmente, garantir o atendimento a todos os cidados, no mbito das polticas pblicas no contributivas de seguridade social, conforme o disposto
5 Foi considerada instrumento legal a legislao pertinente, que abrange: leis, decretos, portarias e resolues.

326

no Captulo II da Constituio Federal do Brasil. A Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) Lei no 8.742/93 propiciou reordenamento institucional da rea, ao viabilizar o princpio da descentralizao dos recursos e das decises para o mbito municipal e ao condicionar esse processo criao de canais de participao da populao na formulao de polticas e no controle de aes desenvolvidas no campo da assistncia social. Cabe ao municpio definir, por meio de um plano municipal de assistncia social, as polticas e diretrizes para sua rea de jurisdio, em conformidade com as diretrizes gerais da Poltica Nacional de Assistncia Social. O rgo gestor da assistncia social o responsvel pela formulao, pela implantao e pelo acompanhamento dos programas e projetos que compem a rede de proteo social do municpio e so geridos diretamente pela administrao municipal ou por meio de parcerias e convnios com entidades sociais. Os resultados revelam um quadro de desigualdades regionais. Municpios com plano municipal de assistncia social chegaram ao seu nvel mais baixo na Regio Norte, com 87,1%, seguido das regies Sudeste (89,7%), Nordeste (91,6%) e Centro-Oeste (91,8%). A Regio Sul apresenta a maior porcentagem de municpios com plano, 95,0%. O monitoramento deve ser considerado como atividade de aprimoramento dos servios, projetos e programas, que permitir a correo dos rumos de um plano. Deve estar voltado anlise da cobertura e do desenvolvimento das atividades. J a avaliao um processo que procura determinar a pertinncia e o impacto de planos, programas, projetos e atividades da assistncia social. Alm de gerar informaes que possibilitam ao gestor da assistncia social atuar no sentido de melhorar a qualidade das aes, o monitoramento e a avaliao podem ajudar a identificar melhor o pblico-alvo e aperfeioar o processo de definio das prioridades das aes. O percentual de municpios que utilizavam o processo de monitoramento e avaliao do Plano Municipal de Assistncia Social de 96,2% entre aqueles que declararam possuir plano municipal. A criao de conselhos municipais vem atender ao novo desenho institucional do Estado brasileiro, que projeta sua nfase na descentralizao administrativa, atribuindo novas responsabilidades locais ao Executivo municipal e incitando maior participao popular na organizao e gesto de polticas e recursos de reas especficas.
327

O Conselho Municipal de Assistncia Social, embasado pela Loas, a instncia local de formulao de estratgias e de controle da execuo da poltica da assistncia social. um rgo colegiado de carter permanente e tem sua criao, composio, organizao e competncia fixadas por lei. Esse conselho estava presente em 98,8% dos municpios brasileiros. Dos 5.564 municpios, 5.497 possuam um conselho, que tem por finalidade, ao menos, debater as questes referentes assistncia social. Destes, 5.211 (94,8%) tm carter deliberativo, ou seja, tm o poder de decidir sobre a implantao de polticas e a administrao de recursos relativos sua rea de atuao. De acordo com as diretrizes traadas pelo governo federal, as prefeituras tm papel estratgico na identificao dos problemas que, de fato, existem nos municpios, cabendo aos gestores municipais o direcionamento das polticas sociais com maior preciso e eficcia. Uma importante caracterstica examinada na pesquisa diz respeito s associaes e parcerias das prefeituras municipais no apenas com os governos estadual e federal, mas tambm com instituies privadas, organismos internacionais e organizaes no governamentais para a execuo de programas na assistncia social. A relevncia reside no fato de que so as prefeituras que tm a possibilidade de articular vrias aes para promover o desenvolvimento social, j que so os principais elos com as comunidades para concretizar as aes dos programas. O Suplemento de Assistncia Social da Munic 2005 investigou a existncia de legislao municipal especfica para a realizao de convnios e de outras parcerias para a prestao de servios na rea, os servios prestados e as modalidades de atendimento em que esses servios foram executados. No entanto a falta de regulamentao legal municipal especfica no impede que as prefeituras faam parcerias para a execuo de servios na assistncia social. Cabe esclarecer que a pesquisa considera a prefeitura no exerccio de dois papis, como executora ou participante dos convnios: executora do convnio ou outro tipo de parceria com vistas a desenvolver aes em assistncia social, quando ela executa o servio, a ao, o projeto ou o programa objeto do convnio ou de outro tipo de parceria em que o parceiro apenas participante. Quando o parceiro quem executa o servio, a ao, o projeto ou o programa, a prefeitura considerada participante.
328

Um dos motivos pelos quais as parcerias se estabelecem a necessidade de execuo dos servios, projetos e programas. Os servios constituem estruturas operacionais organizadas para desenvolver atenes especficas aos segmentos da populao usuria da rede de assistncia social. Projetos so intervenes especficas com produtos, metodologias, metas, prazos prprios e podem constituirse em unidades operativas de programas, bem como configurar-se ou no em servios. Programas renem as aes com os mesmos objetivos, colocados num conjunto que lhe d abrangncia, continuidade e desdobramentos. o programa que confere ao Plano Municipal de Assistncia Social a possibilidade de articular aes para que se complementem e no se esgotem em si mesmas. A pesquisa investigou sobre os servios realizados nos municpios por meio do rgo gestor da assistncia social na prefeitura. A quase totalidade dos municpios brasileiros (96,3%) informou ter realizado servios na rea de assistncia social em 2005. Mesmo nos municpios com menor populao (at 5 mil habitantes) a porcentagem foi alta: 93,5%. A concepo da assistncia social como mediadora nas situaes que envolvem risco pessoal e social se materializa nas diversas modalidades de atendimento. Os servios realizados pela assistncia social j mencionados so disponibilizados por diferentes modalidades de atendimento. Tais modalidades so as tipificaes da organizao da poltica de assistncia social e correspondem articulao e compatibilizao entre as necessidades sociais identificadas e os recursos existentes. Entre os municpios que prestaram servios na rea de assistncia social, 99,9% realizaram alguma modalidade de atendimento. A informao atualizada ferramenta essencial para a formulao e implementao de polticas pblicas, especialmente em reas em que a prestao de servios descentralizada, como o caso da assistncia social. Assim sendo, os dados do Suplemento de Assistncia Social procuraram revelar a real capacidade instalada e a efetiva oferta de servios por parte dos municpios, a fim de identificar necessidades, planejar investimentos, avaliar o desempenho das estruturas estabelecidas e regular os servios prestados.

329

trAnsfernciA De renDA coM conDicionALiDADe: A exPerinciA Do ProgrAMA BoLsA fAMLiA1


Rosani Cunha 2

1. contextualizao No Brasil, a Constituio Federal de 1988 pode ser entendida como o marco da garantia de direitos de cidadania e da construo da rede de proteo social. Essa Constituio, que materializa o processo de redemocratizao vivido pelo pas, resultou de um amplo processo de discusso e de mobilizao poltica. Dentre seus contedos mais expressivos merecem destaque o forte componente de garantia de direitos de cidadania e de correspondente responsabilizao do Estado; de afirmao do compromisso com a democracia direta, por meio da institucionalizao de canais de participao da populao no controle da gesto pblica e, ainda, de construo de um novo pacto federativo, com nfase na descentralizao e no fortalecimento dos municpios. J em seu art. 1o a Constituio afirma o carter federativo e republicano do Estado, com uma inovao em relao a outras federaes: o Brasil passa a contar com trs esferas autnomas de governo, com os municpios sendo reconhecidos como entes federados, dotados de responsabilidades e de competncias prprias, de governo prprio, de autonomia para legislar e instituir tributos em sua esfera de competncia. No art. 3 da Constituio so definidos os princpios fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, dentre eles o de erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Este, portanto, um compromisso de todas as esferas de governo. No campo das polticas pblicas,
1 2 Texto elaborado como subsdio ao curso para Diretivos: Transferncias Condicionadas. Indes/BID. Braslia, julho de 2007. In Memorian. Rosani Cunha foi Especialista em Sade e Administrao Pblica e Secretria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

331

a Constituio garante o direito universal (independentemente de qualquer pagamento direto ou indireto) sade e educao e, ainda, define que a Seguridade Social constituda pelas polticas de previdncia social, de sade e de assistncia social. Portanto, qualquer anlise de poltica pblica deve considerar, dentre outros, os seguintes parmetros: o carter federativo do Estado, o compartilhamento de responsabilidades dos entes federados em relao reduo da pobreza e da desigualdade, a garantia de direitos de cidadania, com a correspondente obrigao do Estado, em especial nas reas de sade e de educao. Tais anlises devem tambm levar em conta que, apesar de avanos recentes na reduo da desigualdade e da pobreza, o Brasil tem sua histria marcada por nveis inaceitveis de desigualdades econmicas, sociais e regionais. Apesar de ser rico, gerando anualmente mais de US$ 1 trilho em bens e servios, possui um grande contingente de famlias pobres. Deve-se considerar ainda que o Brasil grande, em termos populacionais e territoriais, contando hoje com mais de 180 milhes de habitantes, dos quais cerca de 45 milhes vivem em situao de pobreza. Especificamente para melhor compreenso do processo de implementao do Programa Bolsa Famlia, preciso ainda considerar os avanos na construo de uma rede de proteo e promoo social, prvios implementao do Programa. O direito universal sade e educao no Brasil, definidos pela legislao como condicionalidades do Programa, tem sido acompanhado pela expressiva ampliao, diversificao e capilarizao da oferta de servios nessas reas. No caso dos servios bsicos de sade e do ensino fundamental, o pas j universalizou o acesso e a presena dessa infraestrutura requisito para a implementao do Programa, medida que os servios so oferecidos, e sua utilizao pode ser cobrada como uma condicionalidade. No que se refere assistncia social, o art. 203 da Constituio, define que essa deve ser prestada a quem dela necessitar, independente de contribuio seguridade social. No processo recente de implementao das novas concepes de assistncia, que incluem a proteo famlia, a habilitao e reabilitao dos portadores de deficincia, a promoo da integrao com o mercado de trabalho, dentre outros, merece destaque a implementao do Sistema nico de Assistncia Social, cujo formato e mecanismos institucionais foram inspirados no sistema de sade. Este definido, na sua normatizao,
332

como um sistema pblico no contributivo, descentralizado e participativo que tem por funo a gesto do contedo especfico da Assistncia Social no campo da proteo social brasileira. Esse modelo articula a prestao de servios com as transferncias de renda no contributivas para pessoas e famlias ou indivduos em situaes de vulnerabilidade social. 2. as transferncias de renda como estratgia de reduo da poBreza e da desigualdade As polticas de transferncia de renda passam a se constituir em escolhas do poder pblico em especial a partir de meados da dcada dos 90, quando as polticas sociais comeam a considerar, na sua formulao, a pobreza tambm como questo social e coletiva. Naquele perodo, observam-se as primeiras experincias de programas de transferncia condicionada de renda na Amrica Latina. Merecem destaque as experincias desenvolvidas no Brasil, em especial aquelas implementadas pelos municpios e estados, como os programas de Campinas e do Distrito Federal, ambos iniciados em 1995, que precedem programas federais similares, e a experincia do Mxico, hoje denominado Programa Oportunidades. O debate internacional sobre programas de transferncia de renda, contudo, antecede a implementao dessas polticas e existe j h vrias dcadas. De forma geral, tais debates consideram que dificilmente a erradicao da pobreza e a reduo da desigualdade se viabilizam sem polticas ativas de transferncia de renda. Considerando quais devem ser os destinatrios de polticas de transferncia de renda e, ainda, se tais transferncias devem ou no ser condicionadas, trs matrizes principais pautam o debate. A primeira delas rene aqueles que entendem que as transferncias de renda devem ser universais, garantidas como direito de todos os cidados, sem levar em conta a renda e sem a necessidade de contrapartidas por parte dos beneficirios. Portanto, as transferncias seriam incondicionais. Essa concepo se materializa em propostas como as de renda bsica ou renda de cidadania. A transferncia de renda, nessa concepo, seria uma forma de garantia de cidadania, de autonomia e poder de escolha, de compartilhamento da riqueza produzida por todos e fortaleceria o sentimento de solidariedade e de pertencimento dos cidados. O objetivo seria a construo de uma sociedade mais
333

igualitria e, aqui, o fundamental tratar todos os cidados de forma isonmica sem qualquer processo de focalizao, inclusive, pelo risco de levar estigmatizao dos pobres, pela necessidade de testes de meios para comprovao de renda, que, adicionalmente, geram custos desnecessrios. Os processos de redistribuio seriam assegurados por polticas tributrias progressivas. Uma segunda concepo aquela que entende que polticas de transferncia de renda, e mesmo polticas pblicas no sentido mais amplo, so estratgicas para garantir a sobrevivncia de famlias ou indivduos especficos, mas devem ser residuais. Devem se restringir queles extremamente pobres ou incapazes de prover sua prpria sobrevivncia. Tal concepo no se restringe transferncia de renda, mas tambm entende que a atuao do Estado em reas como sade, educao, assistncia social, dentre outras, tambm devem ser residuais, com a oferta de kits ou pacotes bsicos de servios para os extremamente pobres, e de solues de mercado para outros segmentos sociais, aplicadas tambm nas aes e servios que no compem tal pacote bsico. Nessa concepo, apenas os extremamente pobres podem ser atendidos, com desenhos de focalizao bastante restritivos tanto para a transferncia de renda quanto para acesso aos servios pblicos. Esse tipo de concepo tambm pressupe a vinculao da transferncia de renda a determinados gastos, definidos pelo Poder Pblico, sem opo de escolha para a famlia. Um terceiro grupo entende que polticas para reduo da pobreza e das desigualdades pressupem uma opo do Poder Pblico em privilegiar os mais pobres. Para eles preciso um tratamento diferenciado, de forma a reduzir desigualdades vividas e, no futuro, promover a igualdade. Encontra-se aqui uma traduo do princpio da equidade, que demanda para sua efetivao parmetros de justia distributiva. Embora defenda polticas universais, entende que mesmo sendo direitos de todos, devem ter um olhar diferenciado para os mais pobres, com priorizao de atendimento. Para privilegiar os mais pobres, tambm enfatiza critrios de acesso e, assim, trabalham com mecanismos de focalizao, mas no numa concepo residual, de selecionar apenas os extremamente pobres. Focalizao entendida como a aplicao de critrios de priorizao, em especial para enfatizar a garantia de direitos e a incluso daqueles que historicamente estiveram margem das polticas pblicas. O Programa Bolsa Famlia adota essa concepo.
334

3. a experincia Brasileira com transferncias condicionadas de renda3 No caso brasileiro, vrias foram as experincias que serviram de referncia para o aperfeioamento e ampliao dos programas de transferncia condicionada de renda e mesmo para o desenho e implementao do Programa Bolsa Famlia, dentre elas: 1995: experincias pioneiras de Campinas e do Distrito Federal, com transferncia de recursos a famlias que garantissem a frequncia escolar de suas crianas; 1996: Programa Bolsa Escola de Belo Horizonte; 1996: Programa de Erradicao do Trabalho Infantil Peti (mbito nacional); 1998: Programa Nacional de Garantia de Renda Mnima (MEC); 2001: Bolsa Escola e Bolsa Alimentao (mbito nacional); 2002: Auxlio Gs (mbito nacional); e 2003: Carto Alimentao (mbito nacional). As experincias de transferncia de renda implementadas pelo Governo Federal, acima citadas, sempre estiveram vinculadas a segmentos populacionais especficos e a polticas setoriais. A partir de 2003, com a eleio do Presidente Lula, as questes do combate fome, pobreza e desigualdade passam a ser tema de destaque na agenda pblica, prioritrio para diferentes reas de governo e coordenado pelo prprio Presidente da Repblica. Se est claro que a erradicao da pobreza e a reduo da desigualdade no podem se realizar sem perspectiva de longo prazo, tambm est claro que no se viabilizam sem mecanismos diretos, e de grande escala, de redistribuio de renda. Os programas de transferncia de renda passam, ento, a ganhar centralidade quanto poltica que articula dimenses econmicas e sociais e, ao mesmo tempo, incorpora tanto viso de longo prazo, com impacto para geraes futuras, como iniciativas que repercutem de forma mais imediata nos indicadores de pobreza e desigualdade.
3 Apesar de no se constituir numa transferncia condicionada de renda, tambm merece destaque a experincia brasileira com o Benefcio de Prestao Continuada BPC. Esse beneficio, estabelecido pela Constituio Federal e posteriormente regulamentado pela Lei Orgnica da Assistncia Social, pode ser entendido como uma garantia de renda bsica, no valor de um salrio mnimo, s pessoas com deficincia e aos idosos a partir de 65 anos de idade com renda familiar per capita mensal de at salrio mnimo. Considerando como referncia o salrio mnimo de novembro de 2008, com renda menor que R$ 103,75 mensais.

335

4. a criao do programa Bolsa famlia: em Busca de um novo padro de poltica de comBate poBreza O Programa Bolsa Famlia foi criado em outubro de 2003 e pode ser considerado um fato determinante para a ampliao, articulao e consolidao da rede de proteo social no pas. Diferentemente da prtica de outros pases, a experincia brasileira est ancorada numa norma legal federal, a Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 20044, o que d mais estabilidade e perspectiva de continuidade sua implementao.
4.1. o desenHo do programa

O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa de transferncia de renda com condicionalidades, com tratamentos diferenciados para famlias pobres e extremamente pobres. Est fundado em conceitos de pobreza e de extrema pobreza definidos pela renda familiar per capita mensal. Mesmo reconhecendo que pobreza um fenmeno multidimensional, que no se restringe privao de renda, vrios estudiosos entendem que a insuficincia de renda uma boa representao de outras dimenses de pobreza. O PBF considera elegveis famlias com at R$ 120,00 de renda mensal. Dentre elas, as famlias com renda per capita mensal de at R$ 60,00, consideradas extremamente pobres, so elegveis independentemente de sua composio. As famlias com renda per capita mensal entre R$ 60,01 e R$ 120,00, por sua vez, podem ingressar no Programa desde que apresentem em sua composio crianas e adolescentes de at 17 anos, gestantes ou mes que estejam amamentando5. Famlia, na definio da lei que criou o Bolsa Famlia, entendida como a unidade nuclear, eventualmente ampliada por pessoas que com ela possuem laos de parentesco ou afinidade, que forma um grupo domstico e viva sob o mesmo teto, mantendo-se pela contribuio de seus membros. Os benefcios do Bolsa Famlia so de trs tipos: bsico, varivel, e varivel vinculado ao jovem, de acordo com a renda familiar per capita. O benefcio bsico pago s famlias extremamente pobres, e os benefcios varivel e varivel vinculado ao jovem so pagos segundo a composio familiar. Cada
4 5 Em outubro de 2003, o Poder Executivo editou a Medida Provisria n 132, posteriormente convertida, aps aprovao do Congresso Nacional, na referida Lei n 10.836, de 2004. Considerando a cotao do dlar atualmente, de US$ 1,00 para cada R$ 2,10, as linhas de pobreza utilizadas pelo PBF so: famlias extremamente pobres, aquelas com renda mensal per capita at US$ 28,60 e famlias pobres, aquelas com renda entre US$ 28,60 e US$ 57,10.

336

famlia recebe entre R$ 20,00 e R$ 182,00 por ms, dependendo da sua situao socioeconmica e do nmero de crianas e jovens at 17 anos6, conforme quadro abaixo.
Quadro I Valores de benefcios do Programa Bolsa Famlia segundo renda e
composio familiar (em R$)
Situao da famlia Renda mensal per capita Ocorrncia de crianas e adolescentes de 0 a 15 anos Ocorrncia de jovens de 16 e 17 anos Quantidade e Tipos de Benefcio Valor do benefcio (em R$)

Pobreza

R$ 60,01 a R$ 120,00

1 membro

sem ocorrncia 1 membro 2 membros

1 varivel 1 varivel + 1 varivel jovem 1 varivel + 2 variveis jovem 2 variveis 2 variveis + 1 varivel jovem 2 variveis + 2 variveis jovem 3 variveis 3 variveis + 1 varivel jovem 3 variveis + 2 variveis jovem

20,00 50,00 80,00

2 membros

sem ocorrncia 1 membro 2 membros

40,00 70,00 100,00

3 ou + membros

sem ocorrncia 1 membro 2 membros

60,00 90,00 120,00

Extrema Pobreza

at R$ 60,00

sem ocorrncia

sem ocorrncia 1 membro 2 membros

Bsico
Bsico + 1 varivel jovem Bsico + 2 variveis jovem

62,00 92,00 122,00

continua

Valores reajustados pelo Decreto n 6.491, de 26 de junho de 2008.

337

Quadro 1 continuao

1 membro

sem ocorrncia 1 membro

Bsico + 1 varivel Bsico + 1 varivel + 1 varivel jovem Bsico + 1 varivel + 2 variveis jovem Bsico + 2 variveis Bsico + 2 variveis + 1 varivel jovem Bsico + 2 variveis + 2 variveis jovem Bsico + 3 variveis Bsico + 3 variveis + 1 varivel jovem

82,00 112,00

2 membros

142,00

2 membros

sem ocorrncia 1 membro

102,00 132,00

2 membros

162,00

3 ou + membros

sem ocorrncia 1 membro

122,00 152,00

2 membros

Bsico + 3 variveis + 2 variveis jovem

182,00

fonte: senarc/mds.

A partir da concepo anteriormente apresentada e considerando os princpios definidos em sua lei de criao, possvel definir o Bolsa Famlia a partir da articulao de trs dimenses especficas. So elas: Alvio imediato da pobreza, por meio da transferncia direta de renda; Contribuio para a reduo da pobreza entre geraes, por meio do cumprimento das condicionalidades; e Articulao com outras polticas pblicas, de forma a desenvolver as capacidades das famlias beneficirias.
338

O alvio imediato da pobreza, primeira dimenso apontada, hoje o resultado mais perceptvel e mensurvel do PBF, e garantido por meio do acesso da famlia renda. Estudos mostram que o Brasil tem reduzido a pobreza, em especial a extrema pobreza, a desigualdade e a fome, e o Bolsa Famlia tem papel preponderante nesse resultado. Tambm mostram que as famlias utilizam o benefcio principalmente para a compra de alimentos. Uma sntese de tais resultados ser apresentada adiante. Um aspecto estratgico na transferncia direta que no h intermediao no pagamento do benefcio. sacado diretamente pelo beneficirio, por meio de carto magntico, na rede bancria ou correspondente bancrio. Embora seja atualmente uma caracterstica percebida com naturalidade, o fato de no haver intermedirio uma mudana radical em relao histria de clientelismo no pas, quando os benefcios sociais sempre estiveram vinculados a polticos, governantes ou entidades assistenciais especficas. A utilizao de uma ampla rede bancria para pagamento de benefcios tambm uma inovao da experincia brasileira e s foi viabilizada, para uso do Bolsa Famlia, pela existncia prvia de uma logstica de pagamento bastante capilarizada e, ainda, pelo amplo acesso da populao. Essa rede, que conta com cerca de 40,5 mil pontos de pagamento, est sob responsabilidade da Caixa Econmica Federal, um banco pblico, operador do Bolsa Famlia segundo contrato estabelecido com o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Para entender melhor a segunda dimenso do Programa (a contribuio do PBF para a reduo da pobreza entre geraes) preciso responder pergunta: afinal qual a concepo de condicionalidades com a qual o Bolsa Famlia trabalha? As condicionalidades devem ser entendidas como um contrato entre as famlias e o poder pblico. Ao mesmo tempo que devem ser cumpridas pelo ncleo familiar para que este possa receber o benefcio mensal, o reforo no cumprimento das condicionalidades nas reas de sade e educao amplia o acesso aos direitos sociais bsicos para as famlias que recebem o benefcio financeiro. O objetivo associar a renda ao acesso das crianas e adolescentes educao bsica, sua permanncia na escola e ao acesso dos grupos familiares rede de sade. As condicionalidades, na concepo adotada pelo Bolsa Famlia, podem ainda ser entendidas como um contrato pautado por trs tipos complementa339

res de responsabilidade. De um lado, so responsabilidades das famlias em relao ao cumprimento de uma agenda mnima na rea da sade e da educao que possam melhorar as condies para que as crianas e jovens de famlias beneficirias desfrutem de maior bem estar no futuro. Essa agenda, na rea de educao, a matrcula e a frequncia escolar mnima de 85% das crianas e dos adolescentes entre 6 e 15 anos, e de 75% dos jovens de 16 e 17 anos, integrantes das famlias beneficirias. Na rea de sade, a agenda o acompanhamento da vacinao e do crescimento e desenvolvimento das crianas at 6 anos de idade e, ainda, da gravidez, parto e puerprio. Alm disso, tambm deve ser assegurado o compromisso da famlia de que as crianas no sero expostas ao trabalho infantil. imprescindvel lembrar que as condicionalidades, no caso brasileiro, esto associadas a polticas definidas na Constituio Federal como universais e de responsabilidade do Poder Pblico. Assim, ao lado do compromisso da famlia, preciso assegurar o compromisso do poder pblico em prover servios nas reas de sade e educao que, embora de carter universal, em vrias situaes no garantem o acesso dos mais excludos. Nesse sentido, as condicionalidades podem ser entendidas como reforo de direitos de cidadania, reforo do direito de acesso j previsto na Constituio Federal. por esse motivo que o compromisso da famlia s pode ser exigido se houver oferta de servios e garantia de acesso. Mais do que isso, uma forma de responsabilizar o poder pblico pela busca ativa dos mais excludos, se porventura no for identificada busca espontnea de servios. O terceiro componente do contrato o monitoramento. O acompanhamento das condicionalidades para o recebimento do benefcio do programa, mais do que um carter punitivo de suspenso de benefcios, est relacionado ao monitoramento do acesso das famlias aos direitos sociais bsicos de educao e sade, bem como identificao das causas do seu eventual descumprimento. Nesse caso, identificar os motivos de no-cumprimento de condicionalidades um fundamental instrumento para a identificao das famlias que se encontram em maior grau de vulnerabilidade e risco social, sendo, portanto, um indicador para a orientao das polticas sociais e para a priorizao para acompanhamento familiar mais individualizado. Essa concepo de condicionalidade, como reforo ao direito de acesso das famlias, s se viabiliza se o acompanhamento for compartilhado pelas trs
340

esferas de governo, pela sociedade e pelas prprias famlias. O alcance desse propsito requer uma abordagem intersetorial, na qual o acompanhamento das famlias seja feito de forma articulada por equipes das reas de assistncia social, educao, sade e outras reas que, no municpio, respondam por aes que propiciem a insero social e a emancipao das famlias em situao de pobreza. Nesse contexto, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome tem apoiado os municpios na ampliao e melhoria do acompanhamento das famlias beneficirias do PBF por intermdio do Programa de Ateno Integral Famlia (Paif ) implementado por meio dos Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras), unidades pblicas de base territorial, localizadas em reas de vulnerabilidade social, e que atuam com as famlias e indivduos em seu contexto comunitrio. Essas unidades desenvolvem servios socioassistenciais, socioeducativos e de convivncia, de projetos de preparao para a incluso produtiva voltados para as famlias, seus membros e indivduos, conforme suas necessidades identificadas no territrio. O pblico prioritrio da articulao Paif/PBF so as famlias com crianas, adolescentes e gestantes que deixaram de cumprir qualquer uma das condicionalidades das reas de sade ou educao. So as famlias mais vulnerveis, que demandam uma sistemtica especfica de acompanhamento familiar. A terceira dimenso do Programa articulao entre o PBF e outras polticas pblicas est associada ao entendimento da pobreza como fenmeno complexo e multidimensional. Ou seja, a pobreza no deve ser entendida apenas como sinnimo de insuficincia de renda das famlias, nem seu combate pode se restringir ao recebimento de recursos financeiros pelas famlias beneficiadas. A partir de tal concepo, a plena efetivao dos objetivos do Bolsa Famlia dependente da sua integrao com aes e servios que permitam o desenvolvimento das capacidades das famlias. A lei que criou o Bolsa Famlia denomina tais polticas de aes complementares. Mas, afinal, o que so as aes complementares? Elas se constituem numa estratgia de interveno articulada e integrada, entre diferentes reas dos governos federal, estados e municpios e tambm da sociedade, que permita o desenvolvimento das capacidades das famlias ou o combate a vulnerabilidades especficas. a associao entre polticas de combate pobreza e polticas de promoo da cidadania. Demandam, necessariamente, articulao interse341

torial, coordenao e integrao entre polticas que tenham foco em famlias pobres ou, ainda, que possam priorizar-lhes o acesso. Nesse sentido, as aes complementares no esto dentro do Bolsa Famlia nem a ele se subordinam, apesar da falta de preciso da denominao utilizada pela legislao. O Programa, como componente fundamental do sistema de proteo e promoo social, , cada vez mais, o elemento de integrao e de articulao de diferentes aes pblicas que possam, ao chegar de forma integrada s famlias pobres, contribuir para o desenvolvimento de suas capacidades, para a ampliao de suas possibilidades de escolha, com impacto na incluso social dos ncleos familiares. Essa dimenso objetiva permitir que as famlias desenvolvam suas capacidades de forma a estar em situao mais satisfatria do que aquela em que estavam antes de sua incluso no Programa. Para outras famlias, o acesso s aes complementares pode contribuir para que elas no demandem mais o benefcio, em funo da possibilidade de prover renda a partir do seu prprio trabalho. Dentre as mais significativas aes em curso, merecem destaque aquelas nas reas de gerao de trabalho e renda, aumento da escolaridade e acesso ao conhecimento, melhorias nas condies habitacionais, dentre outras polticas que visam promover o desenvolvimento social e econmico sustentvel das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia. Apesar de haver quem se refira a tais aes como portas de sada, no nos parece o melhor termo, uma vez que traz embutida uma concepo de que as transferncias de renda so solues temporrias e, ainda, que as famlias pobres por elas atendidas so indesejveis e devem rapidamente ser retiradas.
4.2. outras caractersticas do programa Bolsa famlia

Alm daquelas j abordadas, uma caracterstica de fundamental importncia e que merece destaque o foco no ncleo familiar integral, e no os membros da famlia individualmente, como unidade da ao do PBF. Essa definio supera a abordagem fragmentada e segmentada de cada um dos indivduos que compe a famlia, a partir de critrios distintos (idade e sexo, por exemplo). uma diferena vital em relao s experincias anteriores, como, por exemplo, o Bolsa Escola e o Bolsa Alimentao. Segundo, mesmo tendo a famlia como alvo da sua ao, o PBF reconhece e refora a importncia do papel das mulheres no interior da famlia. Ela a
342

responsvel legal e preferencial para o recebimento dos benefcios, situao que est presente em 95% das famlias beneficirias. Estudos mostram que as mulheres administram melhor os recursos financeiros em proveito de toda a famlia. Elas fazem as melhores escolhas sobre em que aplicar melhor os recursos, de forma que toda a famlia possa ser beneficiada. O fato de receber e administrar os recursos tem feito com que as mulheres, segundo pesquisas realizadas pelo MDS e por outras instituies, tenham fortalecido seu papel nas famlia e na sua comunidade. Terceiro, a famlia beneficiria tem direito de escolha quanto ao uso do recurso financeiro recebido. Para o PBF, ningum melhor que a famlia para decidir onde o recurso financeiro exigvel, quais as necessidades da famlia devem ser satisfeitas, qual a melhor deciso alocativa em proveito de toda a famlia. Como dito anteriormente, tal desenho no consenso e em algumas experincias, no prprio Brasil e em outros pases, as famlias s podem utilizar o recurso recebido para aquisio de produtos ou servios especficos, definidos pelo governo. Alm de ter que comprovar gasto, em algumas situaes as famlias s podem utilizar o recurso em determinados estabelecimentos, segundo determinao governamental. No PBF, o apoio financeiro visa complementar a renda familiar para suas necessidades bsicas, e a famlia sabe melhor que o governo quais so tais necessidades. No h, portanto, necessidade de comprovar a utilizao desse recurso. Estudos mostram que as famlias utilizam os recursos preferencialmente para a compra de alimentos, em estabelecimentos prximos residncia, o que contribui para o desenvolvimento da economia local.
4.3. os programas remanescentes

A implementao do Bolsa Famlia no ignorou a existncia prvia de outros programas de transferncia de renda. A lei que criou o PBF definiu pela unificao dos programas no constitucionais de transferncia de renda (alguns com condicionalidades, outros no) ento existentes: Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs e Carto Alimentao. Passaram a ser chamados de programas remanescentes. Ao mesmo tempo em que tal deciso garantiu o direito das famlias que j vinham sendo atendidas e, ainda, deu legitimidade ideia de que tais programas no so iniciativa de um nico governo, mas demandam compromisso continuado; o processo de integrao agregou complexidade implementao do PBF.
343

A criao do Bolsa Famlia, no entanto, no pode ser entendida como mera unificao dos programas anteriores ou apenas a busca de maior grau de racionalidade administrativa do governo. As caractersticas do PBF anteriormente apresentadas mostram isso. Em especial, houve mudana de concepo no que diz respeito ao atendimento de toda a famlia, e no de seus membros isoladamente, superao de divergncias de critrios de elegibilidade e de sobreposio de pblicos-alvo, a ampliao de cobertura e de recursos financeiros alocados, dentre outros. O quadro a seguir mostra as caractersticas de cada um dos chamados Programas Remanescentes.
Bolsa-Escola: o Bolsa-Escola federal foi criado em 2001 por iniciativa do Ministrio da Educao. O pblico-alvo era formado por crianas entre 6 e 15 anos de idades cujas famlias tinham uma renda per capita abaixo de R$ 90,00. O valor do benefcio era de R$ 15,00 por criana at um mximo de R$ 45,00 (trs crianas). Em termos de condicionalidades, as crianas beneficirias deviam ter frequncia s aulas de pelo menos 85%. A maior parte das crianas beneficirias foram cadastradas no Cadastro do Bolsa Escola Cadbes. Bolsa alimentao: criado em setembro de 2001 por iniciativa do Ministrio da Sade. Tinha como objetivo combater a mortalidade infantil em famlias com renda per capita mensal de R$ 90,00. O valor do benefcio era de R$ 15,00 por criana entre 0 e 6 anos ou mulher grvida at um mximo de R$ 45,00 (trs crianas). Em termos de condicionalidades, a famlia se comprometeria a atualizar o carto de vacinao para crianas entre 0 e 6 anos, e, para as mes, a fazer visitas regulares ao posto de sade para o pr-natal e enquanto estivesse amamentando. auxlio Gs: criado em dezembro de 2001 como medida compensatria para o fim do subsdio ao gs de cozinha. Destinado a famlias com renda mensal per capita de at salrio mnimo, no impunha nenhuma condicionalidade famlia a no ser estar registrada no Cadastro nico. O valor do benefcio era de R$ 7,50 por ms, pagos bimestralmente. O Ministrio de Minas e Energia era responsvel por sua administrao. Carto-alimentao: criado em 2003, consiste em uma transferncia de R$ 50,00 para famlias com uma renda familiar per capita menor do que metade do salrio mnimo por 6 meses (esse perodo poderia ser prorrogado at o mximo de 18 meses). O objetivo era lutar contra a insegurana alimentar enquanto outras medidas aes estruturantes seriam implementadas a fim de assegurar que as famlias deixariam de padecer de insegurana alimentar. O programa tambm no tinha condicionalidade, e sua implementao ficou a cargo dos Comits Gestores.

Em dezembro de 2005, ao identificar que o PBF e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil Peti, tinham objetivos similares e, ao mesmo

344

tempo, atendiam famlias com praticamente o mesmo perfil, o Governo Federal decidiu pela sua integrao. Nos casos de trabalho infantil, alm das condicionalidades do Programa Bolsa Famlia anteriormente apresentadas, as crianas deviam cumprir uma jornada de atividades socioeducativas, com atividades de reforo escolar, esportivas e culturais, de cidadania, dentre outras.
Peti: o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil foi criado em 1996. Consiste na transferncia de renda para as famlias com crianas e adolescentes, trabalhando ou em risco de trabalhar em atividades consideradas perigosas e prejudiciais sade. O programa tambm prev o repasse de verbas para que os municpios desenvolvam atividades socioeducativas e de convivncia. O valor do benefcio de R$ 25,00 por criana nas reas rurais e R$ 40,00 nas reas urbanas. As famlias se comprometem a no permitir que crianas menores de 16 anos trabalhem e que elas tenham pelo menos 75% de presena na escola.

4.4. o cadastro nico de programa sociais do governo federal como instrumento de identificao e seleo de Beneficirios

O Cadastro nico de Programas Sociais do Governo Federal, criado em 2001, tambm conhecido como Cadnico, a base de dados utilizada para o registro de informaes socioeconmicas das famlias com renda mensal de at meio salrio mnimo por pessoa. Por meio dele realizada a seleo dos beneficirios do Bolsa Famlia, dentre outros programas do Governo Federal voltados para famlias pobres. Contudo cabe salientar que o fato de famlias estarem includas no Cadnico no gera a incluso automtica em programas do Governo Federal. O Cadnico um instrumento de coleta de informaes que tem como objetivo identificar todas as famlias em situao de pobreza. composto por trs ncleos bsicos de informao: Identificao da pessoa (que geram o NIS das pessoas): nome completo nome da me data de nascimento municpio de nascimento algum documento de emisso nacional (CPF ou Ttulo de Eleitor)

345

Identificao do endereo Caracterizao socioeconmica: composio familiar (n de pessoas, existncia de gestantes, idosos, portadores de deficincia) caractersticas do domiclio (nmero de cmodos, tipo de construo, gua, esgoto e lixo) qualificao escolar dos membros da famlia qualificao profissional e situao no mercado de trabalho rendimentos e despesas familiares (aluguel, transporte, alimentao e outros) O cadastramento feito pelos municpios, a partir de sistema informatizado disponibilizado pelo Governo Federal, e a veracidade das informaes registradas no Cadnico de responsabilidade do gestor local. O cidado que responde ao questionrio tambm informado sobre suas responsabilidades em relao veracidade das informaes. Aps a coleta de dados, as informaes so transmitidas para o Governo Federal, que avalia a qualidade e a consistncia das informaes. Aps esse processo, para cada cidado cadastrado gerado um Nmero de Identificao Social (NIS), que a base para toda a gesto do Bolsa Famlia: a chave primria de identificao das pessoas (evitando multiplicidades de cadastros e permitindo comparao com outras bases de dados). Esse nmero similar aos nmeros de seguridade social existentes em vrios pases e mediante esse registro que o responsvel legal pela famlia identificado quando do recebimento de benefcios. Os dados socioeconmicos bsicos contidos no Cadastro nico, alm de permitir a seleo de famlias para o PBF e para outros programas sociais, tambm permitem o monitoramento e avaliao dos efeitos de tais programas nas condies de vida das populaes beneficirias. Para tanto, tornou-se imperativa a qualidade dos dados registrados e a exigncia de que reflitam a realidade das famlias cadastradas, o que suscitou vrias iniciativas para o aperfeioamento desse cadastro. Envolvem desde processos massivos e permanentes de atualizao cadastral, auditorias de base de dados, comparao entre a informao do cadastro e outras bases administrativas do Governo Federal, dentre outras. Considerando que erros de excluso so frequentes e de resoluo mais complexa para a implementao de polticas focalizadas e, ainda, que as fa346

mlias mais vulnerveis tradicionalmente estiveram s margens das polticas pblicas, so as que realmente necessitam e as mais dificilmente localizadas e includas, a implementao do PBF tem priorizado uma srie de estratgias de busca ativa das famlias mais pobres. So processos ativos de cadastramento, com metodologias especficas, voltados em especial para famlias indgenas, quilombolas7, em situao de trabalho infantil, egressos de situao anloga ao trabalho escravo, dentre outras. Embora o Governo Federal buscasse, desde 2001, a unificao das informaes dos programas sociais em um nico banco de dados, essas informaes, no entanto, eram coletadas segundo critrios distintos, ditados pela lgica e interesses de cada um dos programas ento existentes. A unificao dos programas de transferncia de renda no Programa Bolsa Famlia imps a necessidade de unificao dessas informaes em uma base de dados nacional, mudando a concepo do Cadnico. Ele se tornou instrumento essencial para identificar e localizar as famlias pobres e, assim, viabilizar o planejamento de polticas pblicas dos governos federal, estaduais e municipais de forma coordenada. Refletindo essa nova concepo, em junho de 2007 foi publicado o Decreto n 6.135, que, dentre outras resolues, define todos os conceitos considerados fundamentais para a garantia da qualidade do processo de cadastramento, torna obrigatrio o uso do cadastro por todas as polticas do Governo Federal voltadas para famlias pobres e, ainda, regula poltica de acesso informao, de forma a preservar aspectos de tica, privacidade e sigilo no seu uso.
4.5. descentralizao e cooperao federativa

a prpria Constituio Federal quem cria as bases para a responsabilidade conjunta e para a cooperao entre a Unio, estados e municpios no combate pobreza, desigualdade e excluso social. Dentre os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil est o compromisso pela erradicao da pobreza e da marginalizao, assim como a reduo das desigualdades sociais e regionais (CF/88, art. 3, inc III). Ainda, o texto constitucional estabelece como competncia comum da Unio, estados, Distrito Federal e municpios combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos (CF/88, art. 23, inc X).
7 Comunidades remanescentes de quilombos, reuniam escravos fugitivos. A escravido durou at 1888 no Brasil.

347

Ao mesmo tempo que a constituio define responsabilidades conjuntas para a Unio, estados e municpios, o fato que o PBF no um direito constitucional, como dito anteriormente, mas foi criado por meio de lei ordinria, infraconstitucional, faz com que seja necessrio implementar processos de negociao e coordenao federativa com caractersticas bastante diversas daquelas que so usuais nas polticas pblicas brasileiras. Foi preciso construir mecanismos voluntrios de adeso e pactuao. a chamada descentralizao pactuada. Esse desenho se materializou em duas modalidades principais. A primeira delas, denominada de pactuao, representada por processos formais de integrao entre o PBF e iniciativas de transferncia de renda prprias de estados e municpios. Nessa modalidade, existente em pouco mais de 20 estados e municpios, h complementao de valores de benefcios por meio da alocao de recursos oramentrios adicionais daquele governo que assinou o termo de pactuao, com impactos positivos no aumento do valor pago s famlias. A segunda modalidade de relao federativa se d por meio da formalizao de um processo de adeso, em que o municpio ou estado se comprometem a desenvolver aes especficas, previamente formalizadas, para apoiar a implementao do PBF no seu territrio. Essa segunda modalidade ocorre em praticamente todos os municpios brasileiros8. O processo de adeso foi formalizado em maio de 2005, por meio de publicao de portaria do MDS, que definiu as responsabilidades prprias do Governo Federal e aquelas que deveriam, mediante ato voluntrio, ser assumidas por estados e municpios que assim o dispusessem. Como requisito para a adeso, e respeitando o princpio constitucional de auto-organizao, caberia s prefeituras e aos estados definirem as reas responsveis pela gesto do PBF em suas esferas de competncia e, ainda, comprovarem a existncia de controle social do Programa. Na maior parte das vezes a gesto do Programa est vinculada rea de assistncia social, mas tambm h casos em que o Programa est sob responsabilidade de secretarias de sade, educao, ou mesmo das reas de planejamento e governo. Dentre as atribuies dos gestores est a promoo da ao intersetorial, articulando outras polticas pblicas como sade, educao, assistncia social, dentre outras, com foco nas famlias beneficirias; a identificao das famlias pobres e sua inscrio no Cadastro nico; o acompanhamento das condiciona8 Dos 5.564 municpios brasileiros, apenas 4 no formalizaram sua adeso ao PBF.

348

lidades, com estratgias para acompanhamento diferenciado das famlias mais vulnerveis; a articulao e oferta de aes complementares, dentre outras. Para apoiar os municpios na gesto descentralizada do PBF e no atendimento das famlias, o Governo Federal repassa recursos financeiros aos governos locais. Esse repasse de recursos tem como referncia o ndice de Gesto Descentralizada IGD, que calculado com base em quatro variveis: a) qualidade das informaes do Cadastro nico; b) atualizao das informaes cadastrais pelo menos a cada dois anos; c) e d) atendimento, e respectiva informao, das famlias beneficirias pelo PBF na rea de sade e educao. Os recursos do IGD so repassados aos municpios mensalmente, considerando os procedimentos descritos a seguir. Com base nas variveis citadas, calculado o IGD. Esse ndice multiplicado pelo nmero de famlias do PBF em cada municpio, e o valor encontrado multiplicado por R$ 2,50. Valor repassado mensalmente. Os municpios que no atingirem um IGD pelo menos igual a 0,55 no recebem recursos, de forma a estimular que tenham uma qualidade mnima de gesto. O grfico a seguir mostra a evoluo do IGD e uma avaliao preliminar permite dizer que hoje o principal instrumento para a garantia de qualidade da gesto do Bolsa Famlia e uma das principais inovaes do Programa.

fonte: senarc/mds.

349

Dentre as atividades que podem ser realizadas pelos municpios com recursos do IGD, destacam-se: Gesto de condicionalidades Acompanhamento das famlias beneficirias, especialmente das mais vulnerveis Cadastramento de novas famlias, atualizao e reviso do cadastro Implementao de aes complementares Mais recentemente iniciou-se o repasse de recursos tambm aos estados, no mesmo modelo concebido para o IGD, mas por meio do ndice de Gesto Descentralizada Estadual IGDE a fim de incentivar as atividades de apoio tcnico e operacional aos municpios realizadas pelos estados. O fortalecimento da gesto descentralizada tambm tem demandado a construo de sistemas informatizados que permitam maior autonomia e qualidade de gesto, em especial para os municpios. Tem demandado ainda a realizao de processos intensos de capacitao e de informao de gestores e de instncias de controle social.
4.6. o controle da sociedade soBre o programa

A Lei n 10.836, de 2004, estabelece o controle social como um de seus componentes, garantindo a participao da sociedade na execuo e no acompanhamento do Programa. Diferentemente de outras polticas pblicas, a legislao que cria o Programa Bolsa Famlia definiu que o municpio pode criar uma instncia de controle especificamente para o PBF, ou pode delegar competncias para uma instncia previamente existente, desde que haja participao paritria entre governo e sociedade, com composio intersetorial. Ao aderir ao Bolsa Famlia e ao Cadnico, o municpio deve comprovar a existncia de uma instncia de controle social. Significa que 5.560 municpios brasileiros tm uma instncia de controle, com participao da sociedade, para acompanhamento do PBF. Cerca de 50% foram criadas de forma especfica para o controle do Bolsa Famlia e, dentre as outras 50%, o maior nmero de conselhos de assistncia social. Dentre suas atribuies, encontram-se: apoiar a fiscalizao do processo de implementao do PBF; apoiar o trabalho de outras polticas sociais para favorecer as famlias beneficirias; verificar se os servios de educao e sade so oferecidos corretamente no municpio e ajudar na identificao das fam350

lias mais pobres e mais vulnerveis do municpio, para que sejam cadastradas e possam entrar no Bolsa Famlia.
4.7. a identificao e seleo de Beneficirios

Como dito anteriormente, o pblico alvo do Programa Bolsa Famlia so as famlias em situao de extrema pobreza e de pobreza. A primeira situao constituda pelas famlias com insuficincia de renda para a alimentao dos seus membros. A segunda formada pelo grupo de pessoas cuja renda insuficiente para atender s necessidades alimentares e mais um conjunto de despesas bsicas, como habitao, transporte, vesturio etc. As linhas de pobreza que permitem a mensurao e identificao de tais famlias utilizam critrios de renda. O processo de seleo de famlias para o PBF, tendo como uma das suas preocupaes a reduo de erros de focalizao, articula quatro instrumentos principais: 1) uma estimativa de famlias pobres para cada municpio brasileiro, que serve como referncia para o cadastramento; 2) a identificao individual e o cadastramento das famlias mais pobres pelos municpios, que funciona como uma pr-seleo das famlias mais pobres no seu territrio; 3) um processo de habilitao de cadastros para a gerao da folha de pagamentos; e 4) mecanismos de auditoria e de controle externo. Para a estimativa de famlias pobres, utilizada metodologia especialmente elaborada pelo Instituto de Planejamento Econmico Aplicado Ipea, que utiliza como referncia as informaes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD, realizada a cada ano pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Esse procedimento gera a estimativa de famlias pobres em todo o pas, hoje de 11,1 milhes de famlias. A partir da, so feitos desdobramentos de estimativas especficas para cada municpio brasileiro, calculados com base na PNAD e nas informaes do Censo Demogrfico. Ou seja, embora o PBF no trabalhe com cotas de atendimento, como foi o caso do Bolsa Escola e outros anteriores, utiliza como referncia estimativas de cobertura calculadas com base na PNAD. Os resultados de tal metodologia so amplamente divulgados, estando disponveis, com dados para cada municpio brasileiro, na internet (http://www.mds.gov. br/bolsafamilia/) e em outros instrumentos de divulgao utilizados pelo MDS. Com base na estimativa de famlias pobres, os municpios identificam e cadastram as famlias mais pobres do seu territrio. As prefeituras, por meio dos gestores municipais do Programa, desempenham funo estratgica na
351

identificao das famlias que se encontram em situao de pobreza em seu municpio, de forma a direcionar com maior preciso e eficcia a incluso das famlias no Cadastro e, por conseguinte, no PBF. A incluso da famlia no PBF feita exclusivamente entre as famlias cadastradas no Cadastro nico, observando os critrios de elegibilidade do Programa. A concesso de benefcios, com a correspondente incluso de famlias no Programa, feita exclusivamente pelo Governo Federal, a partir da identificao de famlias elegveis no Cadastro nico e, ainda, considerando como referncia a estimativa de famlias pobres para cada municpio brasileiro. Tal incluso tambm considerou, at o ano de 2007, os processos de migrao de famlias que eram atendidas pelos Programas Remanescentes. Antes da gerao da folha de pagamentos, que a cada ms revisada, com excluso de famlias que, segundo informaes cadastrais, no atendem mais o perfil do Programa, e incluso de novas famlias, feita uma habilitao de cadastros, que consiste em verificar, dentre as famlias cadastradas as regras de elegibilidade e, ainda, avaliar as informaes cadastrais, de forma a evitar que cadastros com informaes inconsistentes, em duplicidade ou de famlias inelegveis venham a ingressar no PBF indevidamente. importante chamar a ateno para o fato de que, em nenhuma das fases descritas h indicao individual de famlias. O processo totalmente informatizado e impessoal, o que garante maior segurana ao processo de concesso de benefcios. Quanto aos mecanismos de auditoria e de controle externo, quarta fase do processo descrito, regularmente so realizadas auditorias nas bases de dados do Cadnico e de benefcios9. Dentre elas, destacam-se a auditoria para identificao de duplicidades, a anlise de qualidade e de consistncia de informaes e, a principal delas, a comparao entre a base de dados do Cadastro, especificamente no que se refere renda, com as informaes contidas na Relao Anual de Informaes Sociais Rais. Com informaes de todos os trabalhadores brasileiros inseridos no mercado formal de trabalho, contm a informao de renda preenchida pelo empregador. Esse processo, hoje, decisivo para reduzir erros de focalizao de incluso. Alm disso, conforme dito anteriormente, a implementao do Bolsa Famlia acompanhada por ampla
9 A base de dados de benefcios um subconjunto do Cadastro nico. composta por aquelas famlias que, uma vez cadastradas, foram selecionadas para o Bolsa Famlia. importante lembrar que o critrio de renda do cadastro diferente daquele utilizado pelo PBF: so cadastradas famlias com renda per capita mensal at R$ 207,50 e so elegveis ao PBF famlias com at R$ 120,00.

352

rede de fiscalizao, composta por instituies pblicas de controle externo do Poder Executivo.
4.8. outros procedimentos operacionais para gesto do Bolsa famlia

A gesto do Programa Bolsa Famlia no mbito federal de responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS, por meio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania Senarc. Outros rgos federais tambm tm responsabilidades na implementao do Programa, como os Ministrios da Sade e da Educao, responsveis pelo acompanhamento das condicionalidades nas respectivas reas, e a Caixa Econmica Federal, agente operador do Programa, mediante contrato com o MDS. Como dito anteriormente, a cada ms so geradas novas folhas de pagamento de benefcios do PBF. Nos casos de novos beneficirios, alm do ingresso da famlia na folha de pagamentos, h emisso do carto magntico e envio para a residncia, segundo o endereo informado no Cadnico. Esses processamentos so realizados pela Caixa. Antes da gerao da folha de pagamentos, no entanto, a Senarc avalia, a partir de informaes recebidas dos Ministrios da Sade e da Educao (de acordo com calendrio especfico) quais as famlias que no cumpriram condicionalidades no perodo especfico. Nas situaes de no-cumprimento de condicionalidades, h aplicao de sanes gradativas. O objetivo, como foi dito anteriormente, no punir a famlia, mas estimular que elas corrijam os problemas que acarretaram o descumprimento de condicionalidade, por meio de estratgias de acompanhamento familiar realizadas pelos municpios. Com base nas informaes sobre o descumprimento das condicionalidades, cabe Senarc a tarefa de aplicar as sanes. Para cada registro de descumprimento h uma sano correspondente, com efeitos diferenciados sobre o pagamento do benefcio. Na primeira situao de descumprimento, h uma advertncia. A famlia passa a ser considerada em situao de inadimplncia, mas continua recebendo o benefcio normalmente. Na segunda, h bloqueio de pagamento. Uma parcela de pagamento do benefcio fica retida por 30 dias e, aps esse perodo, a famlia volta a receb-lo. No terceiro descumprimento h suspenso de pagamento; duas parcelas de pagamento do benefcio no so pagas famlia. Aps 60 dias a famlia volta a receber o benefcio.
353

Na quarta vez, novamente suspenso, com duas parcelas de pagamento do benefcio deixando de ser pagas. Aps 60 dias a famlia volta a receber o benefcio. No quinto registro de descumprimento, h o cancelamento do benefcio, e a famlia desligada do PBF. Todas essas ocorrncias so comunicadas s famlias, por meio de notificao por escrito aos respectivos responsveis legais. Gerada a folha de pagamentos, com excluso de famlias que no atendem mais ao perfil do Programa, com incluso de novas famlias e com bloqueios, suspenses ou cancelamentos de benefcios por no-cumprimento de condicionalidade, a Senarc libera recursos financeiros para o Agente Operador do PBF, da ordem de R$ 940,00 milhes/ms, para cobrir toda a folha de pagamentos. O Agente Operador repassa tais recursos para suas agncias e correspondentes bancrios, para que possam pagar os benefcios s famlias. H um calendrio regular de pagamento. As famlias recebem benefcios segundo o nmero final do NIS (que est impresso no seu carto bancrio). Os benefcios so pagos nos ltimos dez dias teis de cada ms. A mesma folha de pagamento informada para os municpios, por meio do Sistema de Gesto de Benefcios Sibec e publicada na internet, de forma a dar transparncia gesto do Programa. Por meio do Sibec, os municpios tambm podem realizar atividades de gesto de benefcios, desde que cumpram alguns requisitos normatizados pelo MDS10. Dentre estas aes, encontram-se: Bloqueio: atividade em que h suspenso temporria de pagamento de benefcio, utilizada para averiguao de alguma suspeita de irregularidade; Desbloqueio: liberao de benefcio bloqueado, disponibilizando-o para a famlia; e Cancelamento de benefcio: excluso da famlia do Programa, utilizado nos casos em que h comprovao de alguma irregularidade ou quando a famlia no atende mais ao critrio de elegibilidade ao Programa. A Caixa Econmica Federal o agente operador do Bolsa Famlia, responsvel pelo fornecimento de infraestrutura para organizao e manuteno
10 Sobre o assunto, consultar a Portaria GM/MDS 555/05, disponvel na internet, no endereo: <http://www.mds. gov.br/bolsafamilia/>

354

do Cadastro nico; processamento do banco de dados, desenvolvimento e fornecimento dos aplicativos de entrada e transmisso de dados; identificao de pessoas cadastradas com o Nmero de Identificao Social NIS; atendimento aos beneficirios e cadastramento de senha; efetivao e processamento dos benefcios. Para realizar tais atividades, a Caixa tem contrato de prestao de servios com o MDS, composto por um projeto bsico, com definio de todos os servios a serem prestados pela Caixa, e por um Acordo de Nvel de Servios ANS, que contm parmetros de qualidade esperada, sanes em caso de no-cumprimento de tais parmetros e indicadores para monitoramento de cada item constante no ANS. 5. sntese dos principais resultados do programa Bolsa famlia Apesar de a criao do Programa Bolsa Famlia ter ocorrido h apenas quatro anos e meio, os principais resultados podem ser observados pelo cumprimento das metas de atendimento; pela evoluo do acompanhamento das condicionalidades das famlias beneficirias; pelas melhorias nas estratgias de implementao, aperfeioamento e controle do Programa; e, principalmente, pelos resultados de pesquisas que mostram que o Brasil est vencendo a fome, a pobreza e a desigualdade. Em relao ao cumprimento de metas fsicas, o Programa Bolsa Famlia est presente em todos os 5.56411 municpios brasileiros e no Distrito Federal e beneficia 11,1 milhes de famlias, nmero estimado de famlias pobres, que corresponde a aproximadamente 45 milhes de pessoas. Esse processo de ampliao de atendimento foi acompanhado por estratgias de aperfeioamento da seleo de beneficirios, de forma a incluir famlias que efetivamente atendessem aos critrios de elegibilidade definidos em sua legislao. Como resultado desse processo, cerca de 2,4 milhes de famlias tiveram benefcios cancelados ou bloqueados desde o incio do Programa. So cancelamentos e bloqueios decorrentes de maior controle de gesto e, ainda, de mudanas legtimas no perfil das famlias que, por terem tido sua renda ampliada no perodo, deixaram de atender aos critrios de elegibilidade do Programa. O acompanhamento das condicionalidades das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia, frequncia escolar e atendimento em sade, tambm
11 Ou seja, o PBF executado at mesmo nos quatro municpios que no formalizaram sua adeso.

355

tem sido priorizado. Em relao frequncia escolar, mais de 90% das escolas brasileiras informam frequncia de cerca de 11 milhes de crianas. importante considerar que a informao sobre o nmero de crianas individualmente acompanhadas s foi possvel aps a construo de sistema informatizado para o acompanhamento especfico, que no estava disponvel antes de 2004. Esse sistema permite que os municpios informem a frequncia de todas e de cada uma das crianas de famlias beneficirias do PBF, com os seus resultados servindo de referncia para as advertncias, bloqueios, suspenses e cancelamentos de benefcios, nos casos de frequncia inferior a 75% ou 85%. Foram 768.449 advertncias, 292.607 bloqueios, 140.041, 1 suspenso; 142.360, 2 suspenso; e 70.348 cancelamentos at o momento. Diferentes especialistas, instituies de pesquisas e organismos de cooperao multilateral tm avaliado os impactos do Programa Bolsa Famlia. A maior parte desses estudos utiliza dados das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios PNADs, realizadas pelo IBGE nos anos de 2004 e 2005. Trs temas principais tm sido abordados de forma mais detalhada pelos estudos em curso: o grau de focalizao do Programa, suas contribuies para a reduo da pobreza e da desigualdade, e seu impacto na garantia de segurana alimentar e nutricional das famlias beneficirias. Dentre os estudos que avaliam focalizao, merecem destaque anlises realizadas pelo Banco Mundial BIRD, com base em informaes da PNAD 2004, que mostra que cerca de 71% das famlias beneficirias do Bolsa Famlia estavam no primeiro quintil de renda, e que 21% estavam no segundo quintil (tambm pblico-alvo do Programa). Esse grau de acerto nos mais pobres, segundo o Banco Mundial, o mais expressivo dentre todos os programas de transferncia condicionada de renda em vigor na Amrica Latina e o melhor entre outros programas brasileiros que tambm tm como objetivo atender s famlias mais pobres. Estudo realizado pelo Ipea mostra resultados similares. Os resultados apresentados pelas PNADs 2004 e 2005 mostram que o Brasil est reduzindo a pobreza, em especial em seu grau mais extremo, bem como a desigualdade. A maior parte dos estudos em curso mostra que a reduo da pobreza observada no perodo deve-se principalmente reduo da desigualdade. Segundo o estudo Programas de Transferncia de Renda no Brasil: Impactos sobre a Desigualdade, que utiliza como referncia a PNAD 2004, o Programa Bolsa Famlia individualmente responsvel por 21% da
356

queda da desigualdade, medida pelo Gini, observada at aquele momento. importante considerar que, quando foi realizado tal estudo, o Programa ainda no havia atingido a meta de 11,1 milhes de famlias atendidas. Para os autores, esse resultado bastante expressivo, em especial quando se considera que o Programa tem custo fiscal menor que 0,4% do PIB. Tambm em relao erradicao da fome e garantia de segurana alimentar e nutricional, os resultados do Bolsa Famlia so expressivos. Diferentes estudos realizados mostram que o Bolsa Famlia teve notrio impacto na melhoria da situao alimentar e nutricional dos seus beneficirios, e especialmente das crianas. A Chamada Nutricional, realizada de forma conjunta pelos Ministrios da Sade e do Desenvolvimento Social, com avaliao nutricional de cerca de 15 mil crianas do semirido em 2005, mostrou que a participao no programa reduz o risco de desnutrio crnica em todas as faixas etrias. Os maiores beneficirios so as crianas com idade entre 6 e 11 meses, faixa em que se observa uma reduo do risco em 62,1%. Esse resultado indiscutvel, uma vez que dficits de crescimento nessa faixa etria so irreversveis posteriormente. Outro estudo pesquisa de opinio com 3 mil famlias beneficirias do Bolsa Famlia realizado pelo DataUFF e pela Universidade Federal da Bahia, com o objetivo de avaliar o impacto do Programa Bolsa Famlia quanto segurana alimentar e nutricional, mostrou que: Aumentou a quantidade e melhorou a qualidade da alimentao das famlias beneficirias aps a concesso do benefcio: 85,6% das famlias consideraram que a alimentao da famlia melhorou ou melhorou muito; 73,3% das famlias dos beneficirios relataram que a variedade dos alimentos da dieta melhorou muito; 26,7% atestaram que a dieta melhorou (satisfao de 100%); e 54,7% das famlias consideraram que a quantidade de alimentos consumidos boa ou muito boa; 41,0% a consideraram regular. Trs ou mais refeies por dia so feitas por: 94,2% das crianas menores de 5 anos; e 85% dos jovens e adultos. Tambm j esto disponveis estudos que mostram que a transferncia de recursos para pagamento de benefcios mobiliza a economia local, em especial
357

nos municpios de pequeno porte. Alm disto, segundo resultados preliminares da pesquisa O Programa Bolsa Famlia e o Enfrentamento das Desigualdades de Gnero, o fato de o benefcio ser pago mulher melhora sua autoestima, reduz a dependncia com relao ao parceiro e reduz os conflitos domsticos. 6. prximas agendas para aperfeioamento do Bolsa famlia Apesar dos resultados j mensurados e do consenso que se criou, em funo da sua escala e da sua complexidade o Programa no pode ser considerado finalizado. Vrias so as agendas em curso para seu aprimoramento. Alguns desses desafios so ampliaes ou aperfeioamento de atividades em curso e, outros, so revises de desenho. Dentre as prioridades de curto prazo, merecem destaque as seguintes: Ampliao, em grande escala e como poltica de todo o governo, da oferta de programas complementares; Articulao entre o acompanhamento das condicionalidades e estratgias de acompanhamento das famlias, em especial das mais vulnerveis; Aprimoramento da gesto compartilhada do Programa com os estados; Aperfeioamento da focalizao, com prioridade para a incluso dos mais excludos; e Reviso do formulrio do Cadnico e aperfeioamento dos instrumentos de cadastramento. Na rea de programas complementares, o Governo Federal tem priorizado atividades de integrao entre o PBF e programas de alfabetizao e aumento de escolaridade dos adultos; articulao com iniciativas de desenvolvimento local e agricultura familiar; programas de qualificao profissional e gerao de trabalho e renda, dentre outros. Esse trabalho pressupe coordenao entre aes desenvolvidas pelo Governo Federal e aquelas de responsabilidade de outras esferas de governo, com compartilhamento de informaes cadastrais, de forma a desenvolver aes segundo o perfil das famlias beneficirias do PBF. No mbito da gesto interna, esto sendo priorizadas a formatao de novo formulrio do Cadnico e a construo de indicadores multidimensionais de pobreza. So instrumentos que podem ser utilizados para controle da informao cadastral (como preditor de renda, por exemplo) para identificar vulnerabilidades e potencialidades que permitam a articulao de programas comple358

mentares segundo o perfil das famlias do PBF e, ainda, como ferramentas para identificao de vulnerabilidades para acompanhamento das famlias. Articulada s aes de aperfeioamento de orientao aos gestores municipais e cadastradores, est a elaborao de mapas de pobreza por setor censitrio, realizada em conjunto com o IBGE. Esses mapas consistem no georreferenciamento de indicadores de vulnerabilidade que indicam o rendimento monetrio das famlias. A disponibilizao desse instrumento aos municpios pode ser um fator relevante para o aperfeioamento de estratgias de cadastramento e acompanhamento das famlias mais vulnerveis, ao mesmo tempo que os governos locais podero utiliz-los para planejamento de suas prprias polticas pblicas. Como concluso, os programas de transferncia de renda com condicionalidades, nos moldes do Bolsa Famlia, podem ser definidos como polticas que contemplam o alvio imediato da pobreza e, de forma articulada, sua superao, em especial para a gerao seguinte. Nesse sentido, a dimenso da transferncia de renda, embora seja o componente mais visvel, no deve ser concebido como um fim em si. importante chamar a ateno, no entanto, que no caso brasileiro o Bolsa Famlia no a nica poltica para o enfrentamento da pobreza e da desigualdade. Embora eixo integrador e articulador, parte dessa poltica. Tambm preciso considerar que o Programa tem pouco mais de quatro anos de existncia e, portanto, no pode ser considerado como finalizado, demandando aperfeioamentos e ajustes constantes.

359

referncias BiBliogrficas BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado, 1988. _____. Lei n 8.742 de 7 de dezembro de 1993. Dispe sobre a organizao da Assistncia Social e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil Braslia: 8 dez. 1993. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8742.htm>. ______. Presidncia da Repblica. Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Cria o Programa Bolsa Famlia e d outras providncias.. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil Braslia: 10 jan. 2004. Disponvel em: <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L10.836.htm>. CASTAEDA, T.; LINDERT, K. O desenho e a implantao dos sistemas de focalizao familiar: lies da Amrica Latina e dos Estados Unidos. Washington, D.C.: World Bank, Jun. 2005. Disponvel em: <http://siteresources. worldbank.org/socialprotection/resources/0526portuguese.pdf>. COHN, A. Programas de Transferncia de Renda no Brasil. Braslia: Ipea, set. 2004 . (Estudos e pesquisa; 85). _____; FONSECA, A. O Bolsa-Famlia e a questo social. [S.l.]: Fundao Perseu Abramo, abr. 2004. Disponvel em: <http://www2.fpa.org.br/portal/ modules/news/article.php?storyid=3184>. FONSECA, A. M. M.; VIANA, A. L. D. Tenses e avanos na descentralizao das polticas sociais: o caso do Bolsa Famlia. In: FLEURY, S. Democracia, descentralizao e desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de Janeiro: FGV, 2006. MEDEIROS, M.; BRITTO, T.; SOARES, F. Programas focalizados de transferncia de renda no Brasil: contribuies para o debate. Braslia: Ipea, jun. 2007. (Texto para discusso; 1283). MESQUITA, C. S. O programa bolsa famlia: uma anlise de seu impacto e significado social. 2007. Dissertao (Mestrado em Poltica Social) Universidade de Braslia. PAES DE BARROS, R.; CARVALHO, M.; FRANCO, S. Pobreza multidimensional no Brasil. Braslia: Ipea, out. 2006. (Texto para discusso; 1227).

360

SOARES, F. V. et. al. Programas de transferncia de renda no Brasil: impactos sobre a desigualdade. Braslia: Ipea, out. 2006. (Texto para discusso; 1228). SUPLICY, E. Renda bsica de cidadania: a sada pela porta. So Paulo: Cortez, 2002.

361

sisteMAs De inforMAo e De gesto Do ProgrAMA BoLsA fAMLiA e Do cADAstro nico De ProgrAMAs sociAis Do governo feDerAL
Ana Vieira 1

introduo O Programa Bolsa Famlia (PBF) est presente em todos os municpios brasileiros, atendendo a mais de 11 milhes de famlias pobres e extremamente pobres2. A dimenso do programa e sua complexidade logstica fazem necessria a adoo de um desenho de gesto baseado no compartilhamento de atribuies e competncias entre todos os entes federados e de implementao descentralizada de todas as atividades previstas pelo programa, desde o cadastramento at o acompanhamento das famlias em situao de descumprimento das condicionalidades. Alm da necessidade de coordenao e negociao permanentes, tal estratgia est fortemente apoiada em sistemas informatizados que garantem a agilidade no fluxo de informaes. Em outras palavras, para a sua operacionalizao, o Programa Bolsa Famlia relaciona-se com alguns sistemas que se encarregam do cadastramento e da seleo das famlias bem como do pagamento dos benefcios e da gesto de condicionalidades. A incluso da famlia no Cadastro nico de Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico) um pr-requisito para a participao no BolsaFamlia. O cadastramento realizado diretamente pelos municpios com base em formulrios e sistemas disponibilizados pelo governo federal, devendo ser includas no Cadnico todas as famlias com renda familiar per capita de at
1 2 Especialista em Sistema da Informao. Coordenadora-geral de Sistemas do Departamento de Cadastro nico da Secretaria Nacional de Renda e de Cidadania. De acordo com o Decreto no 5.749, de 11 de abril de 2006, para o PBF, famlias pobres so aquelas com renda familiar per capita entre R$ 60,01 e R$ 120,00, e famlias extremamente pobres so aquelas com renda familiar per capita de at R$ 60,00.

363

salrio mnimo, ou, no caso de o cadastro estar sendo utilizado por outro programa federal, estadual, ou municipal, at o valor dos recortes de renda de entrada definidos por esses programas. Mensalmente, so executados, em uma extrao mensal da base operacional do Cadnico, procedimentos visando: a) identificao de alteraes do perfil de elegibilidade das famlias beneficirias e; b) identificao de famlias no beneficirias com perfil de elegibilidade. O primeiro procedimento visa identificar alteraes nas caractersticas da famlia que acarretem alteraes no valor do benefcio transferido. Por exemplo, a incluso de mais um membro no registro de uma famlia que recebe apenas benefcio(s) varivel(eis) (vinculados s crianas e jovens de 0 a 15 anos) pode diminuir a renda per capita familiar e levar a que essa famlia faa jus ao recebimento tambm do benefcio bsico (vinculado renda per capita familiar). Tambm pode ocorrer o oposto, ou seja, a famlia deixar de ser elegvel para determinado benefcio. Por outro lado, a alterao das informaes cadastrais de renda e nmero de membros da famlia pode levar excluso da famlia do programa, em decorrncia de deixar de apresentar o perfil de elegibilidade para o PBF, ou seja, renda familiar per capita igual ou inferior a R$ 120,00. Esse processo denominado de repercusso das alteraes cadastrais na folha PBF. O processo de repercusso das alteraes cadastrais, somado s aes de gesto de benefcios nos nveis local e central, acarretam, dentre outras situaes, a excluso de uma srie de famlias do PBF. Ento, a incluso de novas famlias visando manuteno da meta de cobertura ocorre por meio do segundo procedimento enumerado anteriormente: identificao de famlias no beneficirias com perfil de elegibilidade. medida que novas famlias elegveis obtm a concesso do benefcio, passam a compor a folha de pagamento do programa e passaro mensalmente pelo processo de repercusso das alteraes cadastrais. Mas o Sistema do Cadastro nico vai alm de um instrumento de identificao e monitoramento de elegibilidade de famlias para o PBF. Ele um instrumento valioso de planejamento de polticas pblicas, pois agrega informaes socioeconmicas das famlias cadastradas, permitindo a formulao e a integrao de diversas aes para a populao de baixa renda. O acompanhamento de condicionalidades nas reas de sade, educao e assistncia social realizado com base em extraes da base do Cadastro nico,

364

que geram os arquivos denominados pblico-alvo. O registro do acompanhamento das condicionalidades feito no Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional (Sisvan), no que diz respeito rea da sade, e no Sistema de Frequncia Escolar, no que diz respeito educao. Ao final de cada perodo de acompanhamento (bimestral para a educao e semestral para a sade), os ministrios setoriais consolidam os dados encaminhados pelos municpios e os enviam ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). No MDS, as informaes so consolidadas para a identificao das famlias em situao de descumprimento das condicionalidades. Essas informaes so, ento, utilizadas para o encaminhamento de advertncias e, quando recorrentes, sanes, conforme as normas legais do programa. As informaes de descumprimento de condicionalidades, com a identificao da causa, so tambm disponibilizadas para os gestores municipais, de modo que possam efetivar, em mbito local, o acompanhamento dessas famlias. Atualmente, a anlise dos resultados do acompanhamento realizada de forma centralizada pela Secretaria Nacional do Renda de Cidadania (Senarc). No entanto encontra-se em desenvolvimento o Sistema de Gesto de Condicionalidades (Sicon), ferramenta que viabilizar a implementao da Gesto Descentralizada de Condicionalidades. Os sistemas de informao e de gesto que apoiam a operacionalizao do PBF so descritos mais detalhadamente nas prximas sees deste texto.

fonte: elaborao prpria

365

1. o cadastro nico de programas sociais do governo federal O Cadnico um instrumento para identificao e caracterizao socioeconmica das pessoas e famlias em situao de pobreza (definida como renda familiar per capita igual ou inferior a 1/2 salrio mnimo) de todos os municpios brasileiros e permite a identificao unvoca das pessoas, de suas famlias e de seus domiclios. Criado em 2001, com o objetivo de servir como referncia para os diversos programas sociais de concesso de benefcios ento existentes, o Cadnico prope-se a suprir a necessidade de informao de diferentes reas do governo sobre as caractersticas e a localizao da populao em condio de pobreza. Essa necessidade comum sugeria uma ao nica e integrada que permitisse evitar sobreposio de aes e levasse melhor focalizao do pblico-alvo. A correta identificao desse pblico por parte do municpio evitar que ocorra o chamado erro de excluso, que ocorre quando uma famlia, apesar de estar dentro dos parmetros de renda definido, no se encontra cadastrada. Por outro lado, pode haver erro de incluso, quando uma famlia fora do perfil do Cadnico cadastrada com renda subdeclarada. Nesse caso, uma famlia includa por erro poder ocupar a vaga de uma famlia com perfil do PBF no cadastrada, gerando um erro de focalizao do programa. Com base no Censo 2000 e na PNAD 2001, foram calculadas estimativas de famlias pobres por municpio. Posteriormente essas estimativas foram atualizadas por meio dos dados da PNAD 2004. Essas estimativas orientam os gestores municipais na sua ao de cadastramento. De acordo com as estimativas utilizadas, existem 16 milhes de famlias pobres no Brasil, conforme mostra o Anexo I. Note-se que essa estimativa relativa ao total de famlias pobres com renda per capita de at 1/2 salrio mnimo. Os beneficirios do PBF so escolhidos nesse universo, mas apenas entre os que tm renda at R$ 120,00. O Anexo II apresenta a distribuio do quantitativo de famlias nesse perfil entre os estados brasileiros.
1.1 os sistemas de gesto de Benefcios

Aps a devida identificao e o cadastramento da famlia, o municpio deve digitar os dados no cadastro. Para tanto, os gestores municipais utilizam o Aplicativo de Entrada e Manuteno de Dados, tambm conhecido como Aplicativo off-line. A utilizao dessa ferramenta independe de acesso internet.
366

o prprio gestor municipal que deve registrar os usurios do Aplicativo off-line, que sero os responsveis pela digitao e atualizao do Cadnico no municpio. prerrogativa dele tambm definir perfis de acesso e excluir ou alterar a senha dos usurios. Quando a digitao finalizada, os cadastros devem ser agrupados em lotes de domiclios, extrados e transmitidos pelo Aplicativo Conectividade Social (on-line), para a base nacional do Cadnico hospedada pela Caixa Econmica Federal. Na base nacional, aplicada uma srie de regras de validao para cada registro, que aceito ou rejeitado. Para os arquivos rejeitados, so enviadas notificaes contendo o motivo da rejeio. Para os arquivos aceitos, so enviados os arquivos processados (arquivos-retorno), j incorporando os respectivos Nmeros de Identificao Social (NIS). Os arquivos-retorno devem ser executados na base local para que os NIS sejam incorporados nessa base. Uma vez que os registros enviados pelos municpios estejam incorporados base nacional, esses dados passaro a ser considerados nos processos de seleo de beneficirios para o PBF e, tambm, para outros programas sociais, considerando os critrios de elegibilidade de cada um.
2. gesto de Benefcios

A Portaria no 555, de 11 de novembro de 2005, traz as definies sobre a gesto de benefcios do PBF. A gesto de benefcios composta pelas atividades que alteram o pagamento dos benefcios s famlias. Compreende, portanto, alm da incluso das famlias no programa, que feita pelo governo federal por meio de informaes do Cadnico, a realizao de aes de bloqueios, desbloqueios e cancelamentos, por exemplo. Principais atividades de gesto de benefcios: bloqueio: as situaes de benefcio Liberado e Em pagamento bloqueiam todos os benefcios financeiros da famlia (bsico, varivel e extraordinrio); desbloqueio: o caso dos benefcios na situao Bloqueado faz retornar todos os benefcios financeiros da famlia (bsico, varivel e extraordinrio); suspenso: os benefcios com a situao Liberado ou Bloqueado tornam-se suspensos, ficando por dois meses sem ser depositados famlia, porm depois desse prazo voltam a ser pagos normalmente;
367

cancelamento: as situaes Liberado, Suspenso ou Bloqueado cancelam todos os benefcios financeiros da famlia (bsico, varivel e extraordinrio); reverso de cancelamento: a situao Cancelado reverte o cancelamento, e todos os benefcios financeiros da famlia (bsico, varivel e extraordinrio) retornam situao anterior ao cancelamento. Cada uma dessas atividades possui motivos para que sejam realizadas. Mais informaes sobre isso podem ser obtidas na Portaria MDS no 555, de 2005, ou no Manual de Gesto de Benefcios.
2.1 modelo de gesto de Benefcios

A gesto de benefcios pode ser executada de forma: a) centralizada: o gestor municipal solicita bloqueios, desbloqueios e cancelamentos de benefcios, encaminhando ofcio Senarc, redigido em papel timbrado do municpio, assinado pelo prefeito ou pelo gestor municipal, acompanhado de Formulrio-Padro de Gesto de Benefcios (FPGB); b) descentralizada: o gestor municipal realiza a atividade de gesto de benefcio diretamente no Sistema de Gesto de Benefcios (Sibec), sem a necessidade de solicitar tais atividades Senarc ou, ainda, mediante o aproveitamento de alteraes cadastrais efetuadas pelos municpios diretamente no Cadnico. Esse modelo de descentralizao da gesto de benefcios possibilita mais transparncia e racionalidade gesto do PBF, em especial no que diz respeito gesto local, tendo em vista que refora a autonomia local de gesto, o acesso s informaes sobre a situao dos benefcios e garante maior agilidade no atendimento aos cidados beneficirios. Por outro, permite que algumas atividades de gesto de benefcios continuem sendo executadas exclusivamente pela Senarc, como tambm torna possvel que municpios com pouca infraestrutura demandem secretaria atividades que eles no podem fazer no local. Cabe lembrar que a incluso de beneficirios no Bolsa Famlia ocorre apenas de forma centralizada e por meio de algoritmos lgicos que consideram, alm da renda familiar per capita, outras variveis, como o oramento existente, a cobertura do programa em cada municpio e as estratgias de expanso do Bolsa Famlia em todo o pas.
368

2.2 gesto de Benefcios realizada pelo sistema de gesto de Benefcios

O Sistema de Gesto de Benefcios, conhecido como Sibec, foi desenvolvido e mantido pelo agente operador do programa, a Caixa Econmica Federal. Desde o lanamento, em outubro de 2005, esse aplicativo tem sido fundamental para melhorar a gesto do PBF e demais programas remanescentes. acessado atualmente por 99% dos municpios brasileiros. O Sibec um sistema on-line, que pode ser utilizado em qualquer computador com acesso internet. O trabalho do gestor municipal facilitado, uma vez que no preciso instalar programas ou configurar seu computador para realizar a gesto de benefcios. O Sibec moderniza e descentraliza a gesto de benefcios do PBF e dos programas remanescentes, possibilitando aos gestores municipais a realizao de bloqueios, desbloqueios ou cancelamentos dos benefcios financeiros das famlias, de forma gil e sem complicaes. Dessa forma, os processos que envolvem a interrupo temporria ou permanente do pagamento dos benefcios financeiros foram simplificados, eliminando a necessidade de envio de ofcios Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc). A documentao comprobatria de cada ao da gesto de benefcios realizada pode ser requerida pelos rgos de controle interno e externo do Poder Executivo ou pelas demais instncias de fiscalizao e controle social, Portanto, necessrio preencher, em nvel local, um formulrio-padro (FPGB) com o registro de cada ao realizada e mant-lo arquivado pelo prazo mnimo de cinco anos, para fins de auditoria. Com o sistema informatizado, o tratamento dos diversos motivos que levam interrupo temporria ou permanente do pagamento dos benefcios operacionalizado de forma mais gil. Assim, no h necessidade de os gestores enviarem ofcios Senarc solicitando bloqueios ou cancelamentos, como preconizado no modelo de gesto centralizado. O Sibec tambm possibilita o acesso a consultas e relatrios sobre os benefcios, incluindo informaes sobre benefcios no sacados e cartes no entregues. A descentralizao da gesto de benefcios, por meio do Sibec, tambm possibilita o acesso do municpio a consultas e aos relatrios de benefcios do programa. Esse sistema informatizado tem, ainda, um mdulo destinado instncia de controle social do PBF e tambm rede pblica de fiscalizao
369

que engloba o TCU, a CGU, o MPF e o MPE para consultas e emisso de relatrios de acompanhamento das famlias beneficirias. O acompanhamento da gesto de benefcios pelas instncias de controle social do programa e pela rede pblica de fiscalizao fundamental para, com outras aes, garantir que os benefcios efetivamente cheguem s famlias que deles precisam. Finalmente, na pgina do MDS na internet, h um link para que qualquer cidado tenha acesso lista de beneficirios do PBF, sem qualquer restrio de acesso ou de uso de senhas. Basta fazer o download da lista de beneficirios. Para que o municpio tenha acesso ao sistema informatizado de gesto de benefcios, intitulado Sibec, necessrio ter aderido formalmente ao PBF, de acordo com as regras da Portaria MDS no 246, de 20 de maio de 2005, e ter realizado o credenciamento dos usurios locais junto ao agente operador, conforme diretrizes estipuladas na Instruo Operacional Senarc no 15.
2.3 gesto de Benefcios realizada pela repercusso automtica de alteraes cadastrais do cadnico

Uma importante inovao, viabilizada por meio do Sibec, a rotina de repercusso automtica de alteraes cadastrais. Consiste em fazer refletir na folha de pagamentos do PBF e de programas remanescentes as atualizaes dos dados dos beneficirios realizadas no Cadnico. Dessa forma, havendo alterao de dados, como a composio familiar, a renda, o responsvel legal ou outras informaes cadastrais, podero ocorrer bloqueios ou cancelamentos e mudanas nos valores dos benefcios bsico e varivel, tanto no PBF quanto nos programas remanescentes. O Sibec ento atualiza os benefcios financeiros devidos s famlias com base nas alteraes cadastrais efetuadas, levando em alguns casos at mesmo ao cancelamento dos benefcios (por exemplo, quando ocorre a elevao da renda per capita familiar para um valor acima de R$ 120,00). So as seguintes as principais rotinas que passaram a ser tratadas automaticamente no Sibec com base na repercusso cadastral automtica: a) alterao na renda por pessoa da famlia; b) alterao da composio familiar; c) substituio de responsvel legal; d) mudana de municpio; e e) converso de NIS. A Instruo Operacional Senarc no 12 detalha todo o processo da repercusso de alteraes cadastrais e orienta os municpios quanto a isso. Essa
370

instruo operacional tambm trata de assuntos como a mudana de municpio, a reverso de cancelamento e o calendrio de execuo das atividades de gesto de benefcios. 3. gesto de condicionalidades No escopo do desenho do programa, as condicionalidades previstas a matrcula e a frequncia escolar mnima de 85% para crianas e adolescentes entre seis e 15 anos, o acompanhamento do calendrio vacinal para as crianas de at seis anos e o pr-natal das gestantes em dia e aes socioeducativas para as crianas em situao de trabalho infantil assumem papel fundamental para que as famlias tenham mais chances de superar sua condio de pobreza ou de extrema pobreza. Vale ressaltar que tais compromissos assumidos pelas famlias no PBF inserem-se no contexto de polticas pblicas constitucionalmente tratadas como direitos sociais: educao e sade. No entanto, apesar do carter universal dessas polticas, os servios pblicos a que se vinculam so acessados em menor medida e com menor intensidade pelas famlias mais pobres. Em grande parte, se deve ao histrico do desenho da oferta pblica de servios de sade, educao e assistncia social, baseado em um modelo de espera que fornece servios e benefcios queles grupos que os demandam. De certo modo esse modelo tambm pressupe que aqueles que no demandam no necessitam desses servios. O grupo de populao que se encontra em condies de maior pobreza tem tradicionalmente maior dificuldade para acessar os servios e benefcios sociais de que necessitam. Esse problema ocorre, em parte, devido dificuldade na acessibilidade da oferta existente e, em parte, situao de desvinculao dessas famlias das redes sociais. Diante disso, necessrio desenvolver estratgias que, de um lado, facilitem o acesso das famlias mais pobres aos servios e benefcios disponibilizados a elas pelo Estado e, de outro, vinculem-nas s redes sociais existentes. essa a estratgia das condicionalidades no PBF, propostas como mecanismo para elevar o grau de efetivao de direitos sociais por meio da induo da oferta e da demanda por servios de sade e educao na esfera municipal. Diante dessa perspectiva, as condicionalidades fogem do carter punitivo s famlias, mas assumem um fator de responsabilizao do poder pblico
371

na garantia do acesso aos servios de educao e sade. Antes de chegar ao cancelamento do benefcio, o Estado deve buscar identificar os motivos que levaram a esse descumprimento por meio de acompanhamento familiar sistemtico.
3.1 os sistemas de acompanHamento das condicionalidades

J foi abordado que o acompanhamento das condicionalidades do PBF realizado de forma conjunta pelo MDS e pelos ministrios da Sade e da Educao. O primeiro passo operacional do acompanhamento a gerao da base de dados com o pblico a ser acompanhado em cada rea. As bases de acompanhamento so geradas pela Senarc/MDS com base em informaes do Cadnico e da folha de pagamento do Bolsa-Famlia. As bases so enviadas aos ministrios da Sade e da Educao e SNAS/MDS, que desenvolveram sistemas prprios de acompanhamento para viabilizar o registro e a consolidao das informaes resultantes do acompanhamento em suas reas de competncia. Os sistemas setoriais de acompanhamento so os seguintes:
rea/Setor Sistema/URL Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional: <SISVANhttp:// sisvan.datasus.gov.br> Presena On-Line: <http://frequenciaescolarpbf.mec.gov.br>

Sade Educao projeto Assistncia social

Sistema de Controle e Acompanhamento das Aes Socioeducativas e de Convivncia do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil Sispeti (em fase piloto)

3.2 acompanHamento na sade

O Ministrio da Sade responsvel por estabelecer e divulgar aos estados e municpios as diretrizes tcnicas e operacionais sobre o acompanhamento das famlias na rea de sade, enquanto o mdulo de gesto do Sisvan (http:// sisvan.datasus.gov.br) consolida e disponibiliza as informaes do monitoramento do estado nutricional da populao acompanhada no mdulo municipal do Sisvan e registra o acompanhamento das condicionalidades da rea de sade do PBF. Para ter acesso necessrio que o municpio j tenha instalado o mdulo municipal do Sisvan.
372

O mdulo de gesto do Sisvan tem as seguintes funcionalidades: opera em ambiente web (internet); recebe e consolida dados nutricionais da populao; recebe e consolida dados da avaliao das condicionalidades de sade do PBF; gera relatrios; e monitora a populao por fases do curso da vida. No mdulo de gesto do Sisvan, o responsvel tcnico e sua equipe tm acesso ao mapa dirio de acompanhamento, no qual devem registrar as informaes de acompanhamento das famlias do PBF. O mapa dirio de acompanhamento do Sisvan o formulrio disponibilizado pelo Ministrio da Sade e serve, ainda, como instrumento de coleta de dados para registro no Sisvan.
3.3 acompanHamento na educao

O Ministrio da Educao responsvel por desenvolver e manter o funcionamento do Sistema do Projeto Presena On-Line (http://frequenciaescolarpbf.mec.gov.br), disponibilizando-o na internet aos estados e municpios. O sistema atual foi implementado no final de 2006, em substituio ao sistema anterior desenvolvido pela Caixa Econmica Federal. No sistema possvel obter o manual do usurio, solicitar o cadastro e entrar em contato com o MEC. Uma vez cadastrado, o sistema, dependendo do tipo de acesso, permite aos usurios: cadastrar usurios auxiliares e diretores de escolas; imprimir formulrio para escola; distribuir relatrios para escolas; registrar a frequncia; buscar aluno no localizado; emitir relatrio gerencial e de baixa frequncia; e enviar arquivos de prefeituras.
3.4 acompanHamento das aes socioeducativas

Para dar conta do acompanhamento das aes socioeducativas e de convivncia do Peti, o MDS desenvolveu o Sistema de Controle e Acompanhamento das Aes Socioeducativas e o Sistema de Convivncia do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Sispeti). O Sispeti se constitui num aplicativo do SuasWeb que faz o acompanhamento e controle da frequncia mensal e da qualidade do Servio Socioedu373

cativo ofertado para crianas e adolescentes do Peti e apresenta as condicionalidades para que as famlias recebam a transferncia de renda relacionada ao Programa. Os gestores municipais registram nesse sistema os ncleos de oferta das aes socioeducativas, associam beneficirios a ncleos de atendimento e registram, mensalmente, a frequncia s aes socioeducativas. O Sispeti encontra-se em pleno desenvolvimento com cerca de 600 mil crianas cadastradas e uma mdia de 80% de taxa de frequncias informadas.
3.5 repercusso do descumprimento de condicionalidades

Ao final do acompanhamento, os resultados so consolidados e devolvidos Senarc/MDS, que a seguir analisa as informaes e, luz das regras de gesto de condicionalidades (Portaria GM/MDS no 551/2005), define quais famlias apresentaram descumprimento no perodo, gera e envia notificaes para essas famlias, repassa as informaes de descumprimento para os municpios e procede repercusso do descumprimento na folha de pagamento (bloqueios, suspenses ou cancelamentos). Atualmente a anlise dos resultados do acompanhamento realizada de forma centralizada pela Senarc. No entanto encontra-se em desenvolvimento o Sistema de Gesto de Condicionalidades (Sicon) do PBF, ferramenta que viabilizar a implementao da Gesto Descentralizada de Condicionalidades. O objetivo principal do Sicon/PBF contribuir para o registro e o retorno de informaes relativas ao cumprimento e ao descumprimento de condicionalidades do PBF. Alm disso, o Sicon pretende ser um instrumento de apoio ao gerenciamento integrado das condicionalidades do MDS, possibilitando a repercusso financeira no benefcio com base na identificao do descumprimento das condicionalidades, segundo as normas estabelecidas e, ainda, fornecer informaes e instrumentos consistentes para subsidiar as aes de acompanhamento familiar bem como para os estudos e as anlises destinadas orientao e formulao de polticas sociais. 4. perfil das famlias Beneficirias do programa Bolsa famlia O perfil das famlias beneficirias do PBF uma sinopse estatstica trimestral que consolida uma srie de informaes socioeconmicas e demogrficas do pblico beneficirio. O objetivo oferecer uma viso panormica da po374

pulao que se encontra na base da pirmide social brasileira e so alcanados com dificuldade por grande parte das polticas pblicas. tambm uma prestao de contas da gesto do programa e tambm um instrumento de consulta e pesquisa para gestores, pesquisadores e tambm para o pblico em geral. Como sabido, meta do governo federal amenizar a pobreza e diminuir a desigualdade social. Para isso fundamental que o governo possa conhecer e identificar onde esto as famlias mais vulnerveis e quais demandas dessas famlias precisam ser atendidas prioritariamente para conduzi-las a um padro de vida mais digno e que lhes d condies de se sustentarem e de desenvolverem suas potencialidades. A fonte primria das informaes do relatrio o Cadnico, que tambm fornece informaes para outros programas sociais federais, tais como o Peti, o Agente Jovem, a Tarifa Social de Energia Eltrica, entre outros. a partir das informaes do Cadnico que so planejadas e executadas as aes de acompanhamento e monitoramento do PBF e dos demais programas usurios do cadastro. O mapeamento das famlias pobres constitui-se em instrumento fundamental para subsidiar aes em diferentes reas de atuao do governo destinadas s famlias pobres, na busca da transformao socioeconmica com maior equidade da sociedade brasileira. Dessa forma, por meio desses dados, possvel saber o perfil de 11,1 milhes de famlias beneficirias do PBF e de 46 milhes de pessoas, estejam elas agregadas em nvel nacional, estadual ou municipal como aqui nos interessa. Os dados so apresentados em trs sees: 1) a unidade de anlise so as famlias beneficirias do PBF; 2) o foco se desloca para os beneficirios do programa; e 3) por ltimo, seo em que so apresentados os dados sobre os responsveis legais das famlias. Na primeira seo do relatrio, so apresentadas tabelas sobre as condies dos domiclios habitados pelas famlias beneficiadas pelo PBF: tipo de localidade em que o domiclio se encontra, tipo de domiclio (casa, apartamento, cmodos ou outro tipo), situao do domiclio (prprio, alugado, arrendado, cedido, invaso ou outra opo); tipo de material usado na construo do domiclio; tipo de iluminao (relgio prprio, relgio comunitrio, sem relgio, lampio, vela); tipo de abastecimento de gua (rede pblica, poo ou nascente, carro-pipa ou outro); tipo de tratamento dado gua consumida (filtrada, fervida, clorada
375

ou sem tratamento); tipo de escoamento sanitrio (rede pblica, fossa rudimentar, fossa sptica, vala a cu aberto ou outro); e, por fim, destino dado ao lixo (coletado, enterrado, queimado, jogado a cu aberto, outros). Na segunda seo, so apresentadas tabelas que mostram as caractersticas das pessoas pela distribuio dos beneficirios por gnero, idade, cor/raa, deficincia (foram agrupados todos os tipos de deficincias declaradas), distribuio dos beneficirios que frequentam escolas por rede de ensino e o grau de instruo para os dois grupos: os que ainda frequentam e os que no frequentam escola. Na terceira e ltima seo, so apresentadas tabelas referentes aos responsveis legais, pessoa de referncia na famlia que recebe a transferncia de renda. Existe uma diretriz do PBF para privilegiar a mulher como responsvel legal. Esse padro segue as evidncias levantadas em experincias de ao social no Brasil e no exterior, que indicam que as mulheres so mais seletivas no gasto e privilegiam a famlia. Assim, atualmente, em 2007, h um percentual acima de 90% de responsveis legais do sexo feminino, o que est de acordo com os objetivos do ministrio. Ressalta-se ainda que as regies Norte e Nordeste apresentam percentual de responsveis legais, na faixa etria entre 16 e 24 anos de idade, acima da mdia nacional, o que um indicador de maior precariedade dessas famlias. A seguir, so apresentadas, a ttulo de exemplo, algumas tabelas do Relatrio de Perfil do PBF. Os dados so relativos ao conjunto do Brasil. Para suporte formao de multiplicadores e gerentes sociais, sero produzidos relatrios para os contextos municipais.
Tabela 1: Nmero de famlias por tipo de localidade do domiclio: Brasil, Regies e Unidades da Federao setembro de 2005
Tipo de Localidade Brasil, Regies e Unidades da Federao Total
N de Famlias

Urbana %
N de Famlias

Rural %
N de Famlias

Sem Informao %
N de Famlias

% 3,9

Brasil Norte
Acre Amap Amazonas Par

7.633.362 616.309 32.839 11.231 125.805 300.843

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

5.024.090 427.200 24.564 8.990 92.300 197.485

65,8 69,3 74,8 80,0 73,4 65,6

2.311.129 170.680 7.672 1.563 28.743 96.244

30,3 27,7 23,4 13,9 22,8 32,0

298.143 18.429 603 678 4.762 7.114

3,0 1,8 6,0 3,8 2,4

continua

376

tabela 1 continuao Rondnia Roraima Tocantins

63.719 15.716 66.156 3.766.343 234.687 952.758 653.662 452.580 302.716 571.867 248.852 214.130 135.091 2.067.050 144.780 872.064 271.971 778.235 840.529 377.428 342.947 120.154 343.131 2.036 170.422 102.584 68.089

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

42.210 13.139 48.512


2.099.697

66,2 83,6 73,3 55,7 56,9 54,5 51,9 55,6 57,0 61,7 50,1 60,9 55,7 78,4 68,3 69,4 86,6 87,5 71,0 7,6 72,9 64,0 81,4 93,0 83,7 76,4 82,6

19.351 1.827 15.280


1.538.687

30,4 11,6 23,1 40,9 40,1 42,5 44,8 42,1 39,3 33,2 45,9 36,1 41,0 17,3 25,8 26,3 11,3 7,9 22,9 22,8 20,9 29,0 14,9 2,4 12,4 19,3 14,9

2.158 750 2.364 127.959 6.867 27.963 21.572 10.644 10.950 29.047 10.105 6.420 4.391 87.679 8.667 37.581 5.644 35.787 51.213 21.360 21.456 8.397 12.863 95 6.628 4.404 1.736

3,4 4,8
3,6

Nordeste
Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe

3,4 2,9 2,9 3,3 2,4 3,6 5,1 4,1 3,0


3,3

133.614 519.600 339.188 251.582 172.673 352.792 124.621 130.371 75.256 1.620.929 98.824 605.565 235.462 681.078 597.041 270.179 249.967 76.895 279.223 1.893 142.689 78.422 56.219

94.206 405.195 292.902 190.354 119.093 190.028 114.126 77.339 55.444 358.442 37.289 228.918 30.865 61.370 192.275 85.889 71.524 34.862 51.045 48 21.105 19.758 10.134

Sudeste
Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo

4,2 6,0 4,3 2,1


4,6

Sul
Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina

6,1 5,7 6,3


7,0

Centro-Oeste
Distrito Federal Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul

3,7 4,7 3,9 4,3


2,5

fonte: senarc/mds cadastro nico extrado em 31/7/2005 folha: setembro de 2005

377

Tabela 2: Nmero de pessoas por sexo: Brasil, Regies e Unidades da Federao - setembro de 2005.
Brasil, Regies e Unidades da Federao Brasil Norte Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins Nordeste Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Sudeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran

Sexo
Total
N de Pessoas %

Feminino
N de Pessoas %

Masculino
N de Pessoas %

Sem informao
N de Pessoas %

30.853.755 100,0 2.680.532 100,0 132.844 100,0 50.573 100,0 528.728 100,0 1.369.244 100,0 257.334 100,0 64.837 100,0 276.972 100,0 15.161.782 100,0 951.026 100,0 3.841.915 100,0 2.653.318 100,0 1.920.642 100,0 1.208.921 100,0 2.207.994 100,0 1.018.771 100,0 825.809 100,0 533.386 100,0 8.299.731 100,0 576.705 100,0 3.646.380 100,0 1.069.060 100,0 3.007.586 100,0 3.356.796 100,0 1.501.367 100,0

16.225.910 52,6 1.394.678 52,0 67.296 50,7 27.022 53,4 280.423 53,0 707.629 51,7 135.658 52,7 33.499 51,7 143.151 51,7 7.910.478 52,2 497.285 52,3 2.007.531 52,3 1.373.654 51,8 1.006.874 52,4 626.733 51,8 1.169.370 53,0 523.138 51,3 426.377 51,6 279.516 52,4 4.437.847 53,5 304.774 52,8 1.912.273 52,4 587.005 54,9 1.633.795 54,3 1.758.691 52,4 785.899 52,3

14.480.274 46,9 1.277.209 47,6 65.146 49,0 23.383 46,2 245.812 46,5 658.389 48,1 120.793 46,9 30.907 47,7 132.779 47,9 7.194.382 47,5 450.417 47,4 1.817.606 47,3 1.269.565 47,8 909.397 47,3 577.632 47,8 1.030.176 46,7 492.339 48,3 395.654 47,9 251.596 47,2 3.812.357 45,9 268.392 46,5 1.713.925 47,0 477.851 44,7 1.352.189 45,0 1.571.479 46,8 705.761 47,0

147.571 8.645 402 168 2.493 3.226 883 431 1.042 56.922 3.324 16.778 10.099 4.371 4.556 8.448 3.294 3.778 2.274 49.527 3.539 20.182 4.204 21.602 26.626 9.707

0,5 0,3 0,3 0,3 0,5 0,2 0,3 0,7 0,4 0,4 0,3 0,4 0,4 0,2 0,4 0,4 0,3 0,5 0,4 0,6 0,6 0,6 0,4 0,7 0,8 0,6

continua

378

tabela 2 continuao Rio Grande do Sul Santa Catarina Centro-Oeste Distrito Federal Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul

1.346.565 100,0 508.864 100,0 1.354.914 100,0 8.210 100,0 658.678 100,0 415.908 100,0 272.118 100,0

709.507 52,7 263.285 51,7 724.216 53,5 4.617 56,2 353.209 53,6 220.240 53,0 146.150 53,7

624.063 46,3 241.655 47,5 624.847 46,1 3.499 42,6 302.314 45,9 193.968 46,6 125.066 46,0

12.995 3.924 5.851 94 3.155 1.700 902

1,0 0,8 0,4 1,1 0,5 0,4 0,3

fonte: senarc/mds cadastro nico extrado em 31/7/2005 folha de pagamentos do Bolsa famlia - setembro de 2005

fonte: elaborao prpria.

379

Tabela 3: Nmero de responsveis pela famlia por sexo: Brasil, Regies e Unidades da Federao setembro de 2005
Brasil, Regies e Unidades da Federao Brasil Norte Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins Nordeste Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Sudeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo
Gnero

Total

Feminino N de pessoas % 90,3 89,7 90,2 88,7 88,6 90,8 91,2 65,1 91,6 90,4 91,2 89,8 94,5 90,7 91,6 87,9 87,0 88,8 89,5 89,9 89,4 89,7 89,9 90,3

Masculino N de pessoas 592.186 54.709 2.806 1.104 11.895 24.595 4.717 5.052 4.540 303.459 17.231 79.984 26.160 37.550 20.787 60.691 28.998 20.144 11.914 158.550 11.826 69.866 23.222 53.636 % 7,8 8,9 8,5 9,8 9,5 8,2 7,4 32,1 6,9 8,1 7,3 8,4 4,0 8,3 6,9 10,6 11,7 9,4 8,8 7,7 8,2 8,0 8,5 6,9

Sem informao N de pessoas 147.571 8.645 402 168 2.493 3.226 883 431 1.042 56.922 3.324 16.778 10.099 4.371 4.556 8.448 3.294 3.778 2.274 49.527 3.539 20.182 4.204 21.602
%

7.633.362 616.309 32.839 11.231 125.805 300.843 63.719 15.716 66.156 3.766.343 234.687 952.758 653.662 452.580 302.716 571.867 248.852 214.130 135.091 2.067.050 144.780 872.064 271.971 778.235

6.893.605 552.955 29.631 9.959 111.417 273.022 58.119 10.233 60.574 3.405.962 214.132 855.996 617.403 410.659 277.373 502.728 216.560 190.208 120.903 1.858.973 129.415 782.016 244.545 702.997

1,9 1,4 1,2 1,5 2,0 1,1 1,4 2,7 1,6 1,5 1,4 1,8 1,5 1,0 1,5 1,5 1,3 1,8 1,7 2,4 2,4 2,3 1,5 2,8
continua

380

tabela 3 continuao

Sul Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina Centro-Oeste Distrito Federal Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois

840.529 377.428 342.947 120.154 343.131 2.036 68.089 102.584 170.422

763.103 341.970 311.944 109.189 312.612 1.865 61.766 94.737 154.244

90,8 90,6 91,0 90,9 91,1 91,6 90,7 92,4 90,5

50.800 25.751 18.008 7.041 24.668 77 5.421 6.147 13.023

6,0 6,8 5,3 5,9 7,2 3,8 8,0 6,0 7,6

26.626 9.707 12.995 3.924 5.851 94 902 1.700 3.155

3,2 2,6 3,8 3,3 1,7 4,6 1,3 1,7 1,9

fonte: senarc/mds cadastro nico extrado em 31/7/2005 folha de pagamentos do Bolsa famlia setembro de 2005

anexo i: fluxo de gesto do programa Bolsa famlia e do cadastro nico

fonte: elaborao prpria.

381

anexo ii
estimativa de famlias com renda familiar per capita de at R$ 190,00 (perfil Cadastro nico), por unidade da federao
Unidade da Federao
Acre Alagoas Amap Amazonas Bahia Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Mato Grosso Mato Grosso do Sul Minas Gerais Par Paraba Paran Pernambuco Piau Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Rondnia Roraima Santa Catarina So Paulo Sergipe Tocantins Brasil

anexo iii
estimativa de famlias com renda familiar per capita de at R$ 120,00 (perfil Bolsa Famlia), por unidade da federao
Unidade da Federao
Acre Alagoas Amap Amazonas Bahia Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Mato Grosso Mato Grosso do Sul Minas Gerais Par Paraba Paran Pernambuco Piau Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Rondnia Roraima Santa Catarina So Paulo Sergipe Tocantins Brasil

Estimativa de Famlias
74.234 461.201 52.302 321.529 1.887.001 1.165.956 146.825 292.879 442.642 891.443 205.580 178.395 1.629.267 751.727 509.667 676.119 1.163.552 440.194 889.612 398.890 640.711 146.219 47.481 212.886 2.062.045 230.889 149.007 16.068.253

Estimativa de Famlias
55.399 360.317 39.327 224.843 1.408.210 896.882 95.964 199.237 263.482 718.909 127.695 110.118 1.044.403 529.382 395.090 402.439 909.028 352.128 539.160 291.160 402.963 93.732 37.520 121.632 1.212.950 167.315 103.478 11.102.763

382

DesAfios DAs PoLticAs e ProgrAMAs De DesenvoLviMento sociAL


Rmulo Paes-Sousa 1

introduo O Brasil experimenta um processo acelerado de expanso de cobertura de servios de assistncia social. Duas grandes iniciativas orientam esse processo: a constituio do Sistema nico da Assistncia Social (Suas) e a universalizao do Programa Bolsa Famlia, que transfere renda com condicionalidades nas reas de educao, sade e nutrio. Neste artigo, ser discutido como, no Brasil, polticas de transferncia condicionada de renda e de assistncia social vm sendo desenhadas como parte da construo de uma rede de proteo social, em que a articulao entre diferentes aes e programas se apresenta como um dos principais desafios para o enfrentamento de vrios tipos de pobreza e das demais formas de vulnerabilidade. Em primeiro lugar, sero abordadas duas questes centrais no tocante implementao de uma poltica de enfrentamento da pobreza: a gesto descentralizada das polticas sociais e a possibilidade de uma integrao eficiente das aes e dos programas governamentais. Em seguida, sero descritos o Programa Bolsa Famlia e os programas da assistncia social, quanto ao seu contexto histrico e institucional, ao pblico-alvo, cobertura dos servios de assistncia social e aos recursos financeiros envolvidos. Em seguida, sero apresentados um modelo de articulao dos programas de assistncia social e de segurana alimentar e o Programa Bolsa Famlia; todos eles subordinados, no plano federal, ao Ministrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (MDS). Por fim, sero discutidos os desafios da integrao do principal programa de transferncia condicionada de renda do pas, o Programa Bolsa Famlia, s redes de servios do Sistema nico da Assistncia Social e dos programas de segurana alimentar sob o comando do MDS.
1 Ps-doutor em Epidemiologia Ambiental pela London School of Hygiene and Tropical Medicine. Professor do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da PUC-MG. Ex-Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

383

polticas de enfrentamento da poBreza

A descentralizao das polticas pblicas, aps a Constituio de 1988, e o novo pacto federativo da surgido plasmaram as atribuies dos distintos nveis governamentais, implicando mudanas significativas no papel dos municpios para a gesto das polticas sociais. Os municpios foram reconhecidos como entes federativos autnomos com competncia para organizar e prestar diferentes tipos de servios pblicos de interesse local, seja diretamente, seja por meio de regime de concesso ou autorizao. O nvel federal, cada vez mais, passou a transferir aos estados e, principalmente, aos municpios um conjunto de responsabilidades e prerrogativas na gesto de programas sociais e assistenciais. Entretanto, dada a grande heterogeneidade dos municpios brasileiros, essa atividade converteu-se em tarefa difcil para muitos municpios, exigindo do governo federal um esforo de coordenao bastante acentuado. O Brasil tem hoje 5.564 municpios, em sua maioria, pequenos e com uma capacidade administrativa e assistencial limitadas. A maioria das polticas de desenvolvimento social no Brasil encontra-se hoje sob a competncia do MDS. Criado em 2004, o ministrio responsvel pela implementao das polticas de proteo e desenvolvimento social, operadas por meio de 21 programas, nas reas de transferncia de renda, assistncia social e segurana alimentar. O Anexo I apresenta breve caracterizao de todos os programas do MDS, segundo taxonomia adaptada do estudo realizado pela Fipe (2007) para o MDS. Nas reas de transferncia de renda monetria e assistncia social, h 12 programas dirigidos a famlias pobres e indigentes e a grupos especficos em situao de risco e/ou expostos violncia, como jovens, idosos e crianas. Duas questes centrais esto relacionadas implementao de polticas de enfrentamento da pobreza no Brasil: por um lado, a necessidade de coordenao dos diferentes entes federativos, dada a gesto descentralizada das polticas e, por outro, a necessidade de integrao das aes e programas de forma a tornar essas polticas complementares e mais efetivas. No contexto federativo brasileiro, no tocante coordenao das polticas, observa-se que programas sociais de diferentes tipos, voltados aos mesmos grupos populacionais, no so integrados, gerando concorrncia, desperdcio e baixa efetividade. So problemas presentes em todas as esferas de governo.
384

A construo descentralizada do Suas implica a distribuio de recursos e poder, o que deve pressupor uma coordenao mais eficiente do ponto de vista central. O Suas busca integrar as polticas de assistncia social em um modelo racional, equitativo, descentralizado, participativo e com financiamento partilhado entre os entes federados que, no caso brasileiro, so a Unio, os estados e os municpio. O Suas pode ainda potencializar a integrao dos programas assistenciais aos programas de transferncia de renda. Ainda que polticas de desenvolvimento social pressuponham crescimento econmico com incluso social, elas requerem, do ponto de vista da gesto, a articulao intersetorial e a complementaridade entre as vrias aes e programas que atuam sobre as diferentes dimenses da pobreza e desigualdade. A articulao das polticas de enfrentamento da pobreza com as demais polticas sociais, como sade, educao, trabalho e desenvolvimento agrrio, como parte de uma poltica mais abrangente de desenvolvimento social, vem procurando integrar aes e programas, com base em dois focos: a famlia e o territrio. A implementao plena do Suas dever implicar a reorganizao das polticas setoriais nos moldes do sistema construdo para a rea de sade, embora com distines importantes, decorrentes das prprias especificidades da rea de assistncia social. A nova poltica de assistncia social, pautada pelo objetivo de instituir o sistema nico, marcou o incio desse processo em novembro de 2004. Em linhas gerais, a nova poltica de assistncia social e, por conseguinte, o novo sistema, pretende resgatar os princpios postos na Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), promulgada em 1993, que estabelece as diretrizes gerais da poltica de assistncia social e sua gesto. A Loas tornou operacional os princpios estabelecidos na Constituio de 1988. Instituiu a participao dos representantes de associaes e organizaes da sociedade na gesto das polticas pblicas, implicando, ao mesmo tempo, a criao de novas arenas decisrias nas instncias dos executivos municipais, estaduais e federal. A descentralizao e a participao so as principais inovaes incorporadas nessa lei, que foram implementadas na forma de novos foros institucionais, como os conselhos nacional, estaduais e municipais de assistncia social, as comisses intergestoras bipartites e tripartites, alm dos fundos de assistncia social, pelos quais so realizados os repasses de recurso do governo federal aos demais entes federados.
385

Outra pea normativa fundamental da poltica de assistncia social a Norma Operacional Bsica (NOB). As NOBs 1 e 2 destinaram-se a operacionalizar as diretrizes e os princpios contidos, respectivamente, na Loas e na poltica de assistncia social formulada com base nessa lei orgnica. Ao especificar o modo de operacionalizao do sistema de gesto descentralizado e participativo, a NOB 2 estabeleceu uma diviso de competncias entre os entes federados, que considerada pouco clara2. O modelo preconizado delega ao governo federal a tarefa de coordenar a poltica em mbito nacional, fixar de forma participativa suas diretrizes gerais e supervisionar sua implementao. O governo estadual encarregado de apoiar os municpios na implementao da poltica, alm de elaborar e executar programas e projetos de carter regional (LIMA, 2004), embora disponha de poucos recursos para tanto. Ainda, de acordo com a NOB 2, cada nvel de governo deve instituir um rgo governamental encarregado de gerir a poltica setorial da assistncia social. Aos governos municipais, cabem a gesto e a implementao dos servios e aes assistenciais em conjunto com a rede local, formada por instituies sociais no governamentais provedoras de servios assistenciais que participam do processo decisrio da poltica nos conselhos de assistncia social, cuja composio paritria entre governo e sociedade civil. Como instncias componentes do sistema descentralizado, existem as comisses intergestoras tripartite e bipartite, que constituem espaos de negociao e pactuao entre os entes federados a respeito dos aspectos operacionais e da gesto da poltica, incluindo a diviso de recursos entre eles. Essas instncias propiciam a participao dos gestores de todos os nveis de governo no processo decisrio da poltica setorial. Um dos objetivos capitais na concepo do Suas a redefinio das atribuies da Unio, de estados e municpios, dividindo-as de maneira mais equnime e atribuindo maior poder e voz aos nveis subnacionais. A nova Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) tem como referncia o territrio, especialmente do municpio, cuja autonomia ela pretende reforar. medida que o Suas refora o princpio de descentralizao, surge o desafio do aumento da capacidade institucional de estados e municpios para que estes possam executar, de forma eficaz, tanto as tarefas que lhe cabem desde a Constituio de 1988, quanto s novas a serem assumidas com o Suas (LIMA,
2 Para uma descrio da diviso de competncias estabelecida pelas NOB 1 e 2, ver (Lima, 2004).

386

2004). Para isso, tambm necessrio que estados e municpios disponham de recursos correspondentes s suas atribuies. O financiamento da poltica seguir novas regras, as quais se encontram, neste momento, em fase de definio, e estar vinculado ao piso de ateno atribudo a cada municpio, considerando-se principalmente o tamanho de sua populao. A alocao de recursos para estados e municpios uma questo atualmente debatida nas discusses da nova norma operacional bsica. Outro ponto central e inovador da poltica setorial a matricialidade sociofamiliar, ou seja, a famlia como alvo das aes de proteo social e a busca pelo fortalecimento dos convvios familiar e comunitrio. Essa matricialidade tambm prioriza como pblico-alvo da assistncia social aqueles que vivem em situao de maior vulnerabilidade, como a populao de rua, os adolescentes em conflito com a lei, os indgenas, os quilombolas, os idosos e as pessoas pobres portadoras de deficincias. O Programa Bolsa-Famlia complementa esse elenco de grupos sociais priorizveis, com a incluso de famlias indigentes, sobretudo as de maior prole, que so as que recebem os valores mais substantivos do programa. A proviso de proteo social, objetivo bsico da poltica de assistncia social, passou a dividir-se, desde 2004, em duas modalidades: bsica e especial. A chamada Proteo Social Bsica destina-se a prevenir situaes de risco e a fortalecer os vnculos familiares e comunitrios de pessoas que vivem em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privao [...] e/ ou fragilizao de vnculos afetivos relacionais e de pertencimento social (BRASIL, 2004b). O Programa de Ateno Integral Famlia (Paif ), que realiza a coordenao da rede de servios socioassistenciais local, o Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) so exemplos de servios e benefcios de proteo social bsica. A Proteo Social Especial destina-se a famlias em situao de risco pessoal e social, isto , famlias que tiveram seus direitos violados. Logo, para se restabelecerem os direitos dessas famlias, por exemplo, para se resgatarem crianas e adolescentes da atividade de trabalho ou sob abuso e explorao sexual, busca-se a ao articulada entre os rgos de assistncia social, o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e outros do Poder Executivo. A Proteo Social Especial divide-se ainda entre os servios de mdia complexidade e alta complexidade.
387

Aqueles so os que se destinam a famlias e indivduos que ainda preservam vnculos familiares e comunitrios, enquanto estes se destinam a famlias e indivduos que no preservam esses vnculos. O desenvolvimento de Sistema Nacional de Informao da Assistncia Social outra das deliberaes da nova poltica. Trata-se, portanto, de institucionalizar as prticas de monitoramento e avaliao de um conjunto de aes, servios e benefcios da poltica assistencial. A implantao desse sistema pressupe o conhecimento das distintas dimenses da realidade sobre a qual deve atuar a poltica, i.e., os rgos provedores de servios governamentais e no governamentais, a capacidade institucional e tcnica das secretarias municipais e estaduais, as condies socioeconmicas das famlias beneficirias, as instncias de controle social etc. No tocante introduo das funes avaliao e monitoramento no sistema, foi criada, no MDS, a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao, com o objetivo de desenvolver e implement-las. Observa-se, ento, que a concepo do Suas est fundada em tema recorrente: a intersetorialidade. Est fundada na articulao entre a poltica de assistncia social e as demais polticas sociais (sade, educao, cultura, trabalho e habitao), visando atender s necessidades integrais das populaes-alvo. Embora vindo de matriz histrica diferente da assistncia social, o Programa Bolsa Famlia busca o mesmo tipo de articulao interinstitucional. Os servios de assistncia social stricto sensu cobrem largo espectro de atividades, que compreende: prestao de servios; provimento de benefcios financeiros; promoo de direitos e referenciamento a polticas sociais, mais notadamente, de sade e de educao. Estima-se que essa pletora de servios seja prestada por mais de 30 mil instituies sem fins lucrativos, que geram a contratao de mais de 226 mil pessoas, conforme se observa na Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2005 (IBGE, 2005). A prestao de servios de assistncia social pressupe a seleo dos usurios de polticas especficas; a prestao de servios especializados de assistncia social; o acompanhamento dos inscritos nos programas de proteo social; a fiscalizao dos programas. Recentemente, grande parte dos recursos municipais tem sido mobilizada para a inscrio da populao elegvel em polticas de transferncia de renda. Dois grandes programas de transferncia de renda, Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada (BPC), respondem por grande concentrao de
388

recursos oramentrios, ampla cobertura e distribuio geogrfica quase universal entre os municpios brasileiros. O Programa Bolsa- Famlia3 destina-se a famlias pobres, e o BPC4 a idosos pobres e deficientes fsicos incapacitados para o trabalho. O Bolsa Famlia um programa de transferncia condicionada de renda voltada populao pobre, surgido em setembro de 2003, com base na fuso progressiva de quatro diferentes programas de transferncia de renda. Deve ter atingido, em junho de 2006, mais de 45 milhes de beneficirios. No tocante extenso de cobertura e expanso de direitos sociais, o Programa comparvel a trs estratgicas iniciativas em termos de poltica social da histria brasileira: a extenso do direito previdencirio aos trabalhadores rurais no-contribuintes, nos anos 60; a implantao do Sistema nico de Sade, a partir de 1988; e a ampliao da cobertura do ensino bsico, nos anos 90. A assistncia social parte de uma rede de proteo social, segundo uma concepo de desenvolvimento social cujo objetivo diminuir as enormes disparidades de oportunidades de vida da populao. De acordo com essa concepo, so centrais as estratgias de crescimento econmico, ao lado de polticas sociais envolvendo a garantia de direitos universais voltados a pessoas, de forma que possam adquirir as mesmas capacidades e oportunidades. Essa concepo implica uma agenda inclusiva, ou seja, a priorizao de metas de erradicao da pobreza e de eliminao dos diferentes tipos de desigualdades e vulnerabilidades sociais, sobretudo aqueles em que critrios de cor, gnero e etnia se articulam pobreza e produzem as piores formas de excluso social. Estratgias de desenvolvimento social devem incluir polticas de crescimento pr-pobre (KAKWANI; PERNIA, 2000), que tenham programas voltados para a diminuio das desigualdades, por meio da gerao de renda e de emprego para os pobres, particularmente as mulheres e outros grupos tradicionalmente excludos. O fortalecimento de polticas e instituies voltadas aos grupos mais vulnerveis, de incentivo insero ou reinsero produtiva, constitui, ento, meio para produzir maior eficincia nas polticas de desenvolvimento social e equidade social.
3 4 O Programa Bolsa Famlia, com o objetivo de combater a fome e a misria, destina-se s famlias com renda per capita inferior a R$ 120,00 mensais e condiciona a transferncia do benefcio financeiro s aes da famlia relacionadas a direitos sociais, nas reas da sade, da alimentao e da educao. O BPC um benefcio assistencial, no contributivo, previsto na Constituio Brasileira, que garante um salrio mnimo mensal aos idosos com 65 anos ou mais, impossibilitados de prover sua manuteno, e aos portadores de deficincia incapacitados para a vida independente e para o trabalho.

389

o perfil da ateno s demandas sociais por proteo social no contriButiva

Como mencionado anteriormente, o Estado intensificou sua resposta em termos de polticas pblicas pobreza e excluso social, concentrando suas estruturas federais e aportando maiores recursos na proviso de servios e renda para as populaes pobre e indigente. O Anexo I descreve, sucintamente, os programas implementados pelo MDS. Dessa forma, as populaes atendidas podem ser representadas no diagrama contido na Figura 1.
Figura 1: Marco lgico: acesso das populaes pobres e indigentes aos
programas do MDS.

fonte: elaborao prpria.

Os trs polgonos centrais indicam a populao indigente. O polgono mais central, em cinza, indica a populao que possui acesso a todo o leque de programas executados pelo MDS. Os dois polgonos em preto, adjacentes ao polgono cinza, indicam as populaes indigentes que no possuem acesso a uma parte dos programas do MDS. Isto , particularmente, aplicvel aos programas que proveem servios de assistncia social com dficits de cobertura.

390

Entre a linha pontilhada e os limites dos polgonos, que representam as populaes indigentes, encontra-se uma rea em branco representando a populao pobre. Esta demanda um volume menor de acesso aos programas de assistncia social. Apesar de possuir acesso pleno s polticas de transferncia de renda, ela tambm carece de acesso a programas de incluso produtiva, programas habitacionais, servios de sade e educao de boa qualidade. A faixa cinza, compreendida entre a linha pontilhada que representa o limite de ingresso aos vrios programas de transferncia de renda e a linha mais externa do modelo, representa a populao sob risco de empobrecimento. Essa populao demanda polticas de preveno contra o empobrecimento, como as polticas de incentivo agricultura familiar. Os beneficirios do Programa Bolsa Famlia tambm necessitam desse tipo de suporte quando, aps dada permanncia no programa, comeam a obter rendimentos familiares timidamente superiores linha de corte que os tornava elegveis ao programa. A ausncia de medidas especficas para lidar com essa situao torna essas famlias altamente vulnerveis a condies econmicas de baixa sustentabilidade, obrigando-as a solicitar seu retorno ao programa.
sistema integrado de assistncia social e segurana alimentar

A abordagem da pobreza e da desigualdade exige aes transversais, integradas e multidisciplinares. O governo atual, dado o seu perfil poltico e ideolgico, dispe de aes disseminadas em vrios ministrios, sobretudo nos executores de polticas sociais, voltados, direta ou indiretamente, ao combate da pobreza e, mais raramente, ao combate das desigualdades sociais. Mesmo havendo uma instncia de articulao de poltica social (Cmara de Polticas Sociais) e uma estratgia revista de combate pobreza (Fome Zero), os programas federais carecem de articulao efetiva. Recentemente, o lanamento de programa setorial para a educao (MEC, 2007) deu-se de forma isolada; descolado da sade, do desenvolvimento social, do trabalho, da habitao e dos direitos humanos. de se esperar que os ministrios sociais, caso optem por lanarem programas setoriais, faam-no de forma isolada, deixando que as articulaes intersetoriais se faam a posteriori. O MDS representou um formidvel avano nas polticas de desenvolvimento social do pas ao integrar os trs setores governamentais de maior incidncia sobre a pobreza: a assistncia social, a segurana alimentar e o ento isolado Programa Bolsa Famlia. Contudo, as duas polticas geridas pelo
391

MDS, assistncia social e segurana alimentar, esto representadas em marcos jurdicos distintos: Sistema nico de Assistncia Social e Sistema de Segurana Alimentar e Nutricional. O Programa Bolsa Famlia, por seu turno, no se encontra plenamente acomodado em nenhum dos dois sistemas de poltica. O principal problema dessa integrao incompleta que ela tende a se reproduzir muitas vezes nas estruturas estaduais e dos grandes municpios. A Figura 2 apresenta um modelo de integrao dos dois sistemas, com algumas diferenas quanto estruturao dos servios do MDS, conforme se ver a seguir.
Figura 2. Modelo integrado: Suas, Sisan e Programa Bolsa Famlia

fonte: elaborao prpria.

A base do modelo composta por dois tipos de porta de entrada: os polgonos cinza indicam os equipamentos que hoje se destinam ao Programa de Ateno Integral Famlia, i.e., os Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras), que se constituem na porta de entrada para a maioria dos servios de
392

assistncia social e a todos os programas de transferncia de renda, inclusive o Programa Bolsa Famlia e as rendas em espcie, como as do Programa Cesta de Alimentos, ou, na prtica, a todos os servios e rendas monetrias de proteo vinculadas ao MDS. Os polgonos brancos representam as unidades de recepo de demanda por renda monetria de garantia de compra e investimentos, como os programas de aquisio de alimentos. Em nvel intermedirio, encontram-se trs polgonos. O cinza, esquerda da figura, indica os equipamentos que proveriam servios de maior complexidade, como os contidos no Programa Sentinela. importante notar que, se h um paralelo com o modelo hierarquizado da sade, ele no se d na configurao dos equipamentos, mas na composio dos recursos humanos a eles relacionados. Equipamentos de mdia e longa durao necessitariam conter profissionais capazes de executar atendimentos de maior complexidade. Por exemplo, um Cras poderia realizar essas atividades desde que possusse os recursos humanos necessrios e seu papel, no interior da rede de ateno, fosse devidamente indicado. O polgono central, em duas cores, representa os programas de transferncia de renda de proteo. A populao beneficiria desses programas seria assistida, de acordo com o tipo de necessidade manifesta, pelas equipes vinculadas aos equipamentos de proviso de servios de assistncia social. O polgono branco, direita da figura, representa os servios de assistncia, monitoramento e fiscalizao referentes aos programas de renda monetria de garantia de compra e investimentos. Tambm aqui, o diferencial dos equipamentos de primeiro nvel seria dado pelo perfil dos recursos humanos presentes. Quando oportunos, eles referenciariam as famlias elegveis aos programas de transferncia de renda, especialmente, o Programa Bolsa Famlia. Nesse caso, a famlia beneficiada seria referenciada a um CRAS, que lhe prestaria a assistncia social requerida. As letras T, S e E representam os sistemas e/ou polticas de trabalho e emprego, sade e educao, respectivamente. Vinculaes com outras polticas, como habitao, direitos humanos e segurana pblica, embora fundamentais, no foram contempladas no modelo. As linhas de fluxo indicadas na Figura 2 representam o sistema de referenciamento e contrarreferenciamento entre os sistemas/polticas T-S-E e o sistema integrado Suas/Sisan. Os dois sistemas apresentam uma interseo. Os servios de segurana ali393

mentar seriam integrados rede Suas (linha pontilhada). As transferncias de renda seriam prioritariamente acessadas via Cras. Contudo, tambm poderiam ter sua demanda identificada via unidades de recepo de demandas por compra antecipada e investimentos ligados ao Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan) linha slida. Essas famlias demandantes seriam referenciadas aos Cras, para sua incorporao rede prestadora de servios de assistncia social. Em resumo, as principais caractersticas do modelo proposto so: subordinar todos os servios de assistncia social e de segurana alimentar rede Suas; caracterizar todos os programas de transferncia de renda monetria de proteo, incluindo o Programa Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), como programas de assistncia social e de segurana alimentar; e vincular todos os benefcios concedidos em valores monetrios ou em espcie destinados proteo social aos Cras, para complementao de atendimento e/ou monitoramento de seu uso.
consideraes finais

No presente, os desafios dos programas de desenvolvimento social esto situados na manuteno dos patamares de proteo social j alcanados, na implementao e ajuste do modelo de proteo social e na incorporao de segmentos populacionais rede de servios de assistncia social e segurana alimentar. A seguir, esses desafios sero apontados, enfatizando-se os aspectos relacionados sustentabilidade financeira dos programas de assistncia social, i.e., a microeconomia da assistncia social, e a integrao da poltica de assistncia social e aes complementares. Os programas de transferncia de renda, com exceo dos voltados aos portadores de deficincia, encontram-se muito prximos de atingir cobertura plena. Logo, a presso poltica sobre o sistema de proteo no contributiva tende a recair mais fortemente sobre a sustentabilidade financeira do modelo. O MDS e as secretarias estaduais e municipais de desenvolvimento social devero ser fortemente cobrados quanto implementao de aes de incluso produtivas. A questo que se sobreleva : espera-se que essas aes tenham efeito resolutivo de larga escala ou apenas experimental? Na primeira opo, caberia dotar essas estruturas de grande capacidade de produo de polticas voltadas a essa finalidade. So desafios de grande envergadura, que redesenhariam o papel da assistncia social no Brasil. A segunda opo
394

permitiria que a rea da assistncia social compreendesse melhor os mecanismos de incluso econmica, capacitando-se para um dilogo mais consistente com as reas voltadas para o desenvolvimento econmico e geradoras de emprego e renda. Dessa forma, a relaes dos programas de transferncia de renda com as atividades produtivas dos beneficirios so um item decisivo para orientar as novas aes de incluso produtiva, independentemente do seu locus administrativo governamental. A relao dos beneficirios dos programas de transferncia de renda com as aes relativas atividade produtiva, i.e., qualificao, capacitao, engajamento em cooperativas de trabalho, busca, permanncia e desempenho em atividades de trabalho, deve ser compreendida pelas instituies responsveis pela poltica de desenvolvimento social. Outro item que deveria ocupar um lugar de destaque na agenda da assistncia social compreende as relaes dos programas de transferncia de renda com a proteo social contributiva. A previdncia social brasileira, como na maioria dos pases, vem sofrendo progressivos ajustes nos ltimos 40 anos. Mais recentemente, o debate tem incidido sobre o equilbrio entre sustentabilidade financeira e justia social. O BPC, particularmente, pode ter incidncia sobre os contribuintes que tm um salrio mnimo como expectativa de rendimento de aposentadoria. A previdncia necessitar desenvolver novas modalidades de contribuio para manter ou expandir seus nveis de contribuio. O conhecimento da populao idosa beneficiria do BPC, SUAS aspiraes, o perfil de SUAS necessidades, sua relao com a atividade produtiva e com o sistema de proteo contributiva sero essencial para o desenvolvimento do novo modelo de contribuio. Uma caracterstica perturbadora do modelo vigente o dficit na proviso de servios de assistncia social e de segurana alimentar. Dados do MDS do conta de que, em 2006, o investimento em renda monetria de proteo foi muito maior que o investimento em servios de assistncia social e segurana alimentar. Evidentemente, a implementao de uma rede de servios mais complexa e demorada que a implementao de programas de transferncia de renda. No que tange integrao de programas de diferentes tipos e dirigidos a distintos pblicos-alvo, o modelo descentralizado exige no apenas a integrao entre diferentes programas, mas tambm a coordenao entre nveis de governo, ou seja, pressupe articulao no s entre setores de governo, mas
395

entre nveis federativos Unio, estados e municpios , de forma a garantir a gesto dos programas e o acesso da populao a todos os nveis de proteo social. Com o desenho integrador proposto, o Suas firma-se como eixo integrador e ordenador das polticas de assistncia social e segurana alimentar, integrando o Programa Bolsa Famlia a esse sistema articulado. Nesse sentido, o Suas refora a sua vocao de se produzir movimento inverso ao que foi institudo pelas polticas sociais no Brasil no incio da dcada de 1990, num perodo caracterizado por alguns autores como a fase de contra-reforma conservadora (FAGNANI, 1999), devido s repercusses negativas que as reformas econmicas orientadas para o mercado tiveram sobre as polticas sociais. O exerccio da intersetoralidade sobretudo com as reas de sade, educao, previdncia e trabalho proposto no modelo ampliar a capacidade de o Suas promover e implantar no pas a universalidade na proteo social.

396

anexo i
No PROGRAMAS OBJETIVO BENEFICIRIO FINAL NATUREZA ECONMICA

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

Programa Bolsa Famlia Benefcio de Prestao Continuada - idoso Benefcio de Prestao Continuada - pessoa com deficincia Programa de Erradicao do Trabalho Infantil Programa Agente Jovem Programa de Ateno Criana Programa de Ateno ao Idoso Programa de Ateno Integral Famlia Atendimento Pessoa Portadora de Deficincia Programa Sentinela Programa de Educao Alimentar Programa de Aquisio de Alimentos - Conab Programa de Aquisio de Alimentos - Local Programa de Aquisio de Alimentos - Leite Programa Bolsa de Alimentos Programa de Distribuio de Cesta de Alimentos Programa de Hortas Comunitrias Programa de Cozinhas Comunitrias Programa de Restaurantes Populares Programa de Construo de Cisternas Aes Estruturantes de Comunidades Quilombolas

Renda Renda Renda Assistncia social Assistncia social Assistncia social Assistncia social Assistncia social Assistncia social Assistncia social Segurana alimentar Renda Renda Renda Segurana alimentar Segurana alimentar Segurana alimentar Segurana alimentar Segurana alimentar Segurana alimentar Segurana alimentar

Famlias Idosos Pessoa com Deficincia Crianas e jovens Crianas e jovens Crianas e jovens Idosos Famlias Pessoa com Deficincia Crianas e jovens Outros Pequenos agricultores Pequenos agricultores Pequenos agricultores Outros Outras populaes vulnerveis Famlias Outros Outros Famlias Outras populaes vulnerveis

Renda monetria - proteo Renda monetria - proteo Renda monetria - proteo Renda monetria proteo & PS Renda monetria - proteo Prestao de servios Prestao de servios Prestao de servios Prestao de servios Prestao de servios Prestao de servios Renda monetria - garantia de compra Renda monetria - garantia de compra Renda monetria - garantia de compra Renda em espcie Renda em espcie Investimento Investimento Investimento Investimento Investimento

397

Fonte: Adaptado de Fipe (2007)

referncias BiBliogrficas BANCO MUNDIAL. Jovens em situao de risco no Brasil. Braslia: Banco Mundial, 2007. 2 v. Disponvel em: <http://www.obancomundial.org/index.php/content/view_document/1512.html>. Acesso em: 5 ago. 2007. BRASIL. Ministrio da Educao. Plano de desenvolvimento da educao. Braslia: MEC, 2007. _____. Ministrio da Sade. Poltica nacional de promoo da sade. Braslia: MS, 2006a. Disponvel em: <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/politica_promocao_saude.pdf>. Acesso em: 5 ago. 2007. _____. Ministrio das Cidades. Dficit habitacional no Brasil, 2005. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, Centro de Estatstica e Informaes, 2006b. 120 p. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/media/Deficit2005.pdf>. Acesso em: 5 ago. 2007. _____. _____. Textos tcnicos elaborados por especialistas para subsidiar a formulao do Programa Nacional de Integrao Urbana de Assentamentos Precrios. Braslia: Ministrio das Cidades, 2004a. Disponvel em: <http://www.cidades. gov.br/novo/index.php?option=content&task=view&id=578&Itemid=0>. Acesso em: 5 ago. 2007. _____. Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Braslia: MDS/SNAS, 2004b. _____. _____. _____. Norma Operacional Bsica da Assistncia Social. Braslia: MDS/SNAS, 2005. FUNDAO INSTITUTO DE PESQUISAS ECONMICAS. Construo de metodologia de monitoramento, avaliao e indicadores dos programas do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome e validao por meio de estudo piloto em dez municpios de cinco regies brasileiras: relatrio descritivo da metodologia de monitoramento e avaliao dos programas do MDS, v. 1. So Paulo: Fipe, 2007. 158 p. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Pesquisa de informaes bsicas municipais, 2005: suplemento de assistncia social. Rio de Janeiro: IBGE, 2005.
398

_____. Sntese dos indicadores sociais, 2005. Rio de Janeiro: IBGE, 2006. Disponvel em: <http://200.130.7.5/spmu/docs/indic_sociais2005_cor. pdf>. Acesso em: 5 ago. 2007. INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Radar social, 2006. Braslia: Ipea, 2006. 44 p. Disponvel em: <http://www.ipea.gov. br/005/00502001.jsp?ttCD_CHAVE=230>. Acesso em: 5 ago. 2007. INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA. O desafio de uma educao de qualidade para todos: educao no Brasil, 1990-2000. Braslia: Inep, 2004. 38 p. Disponvel em: <http://www.publicacoes.inep.gov.br/arquivos/{6597741C393D-42B0-9265-49BDF99FDCB8} desafio_educacao_qualidade_348. pdf>. Acesso em: 5 ago. 2007. LIMA, A. M. de L. D. Os desafios para a construo do sistema nico da assistncia social. In: CARNEIRO, C.; COSTA, B. (Orgs.). Gesto social: o que h de novo? Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, p. 81-100, 2004. KAKWANI, N.; PERNIA, E. M. What is pro-poor growth? Asian Development Review, v. 18, n. 1, 2000. NERY, M. C. Desigualdade, estabilidade e bem estar social. Rio de Janeiro: FGV, 2006. 39 p. Disponvel em: <http://epge.fgv.br/portal/arquivo/2168. pdf>. Acesso em: 5 ago. 2007. PNUD. Atlas do desenvolvimento humano no Brasil. Braslia: Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, 2000. Disponvel em: <http:// www.pnud.org.br/atlas/>. Acesso em: 5 ago. 2007. REVISTA PARCERIAS ESTRATGICAS: nmero especial sobre a PNAD. Braslia, Centro de Gesto e Estudos Estratgicos, n. 22, 2006. 2004. Disponvel em: <http://www.cgee.org.br/arquivos/pe_22.pdf>. Acesso em: 5 ago. 2007. SEDESOL. Criterios de resultados para la determinacin de las Zonas de Atencin Prioritaria. Mxico: Sedesol, 2007. Disponvel em: <http://www.coneval.gob.mx/coneval/CriteriosZAP.html>. Acesso em: 5 ago. 2007. ____. Criterios de resultados para la determinacin de las Zonas de Atencin Prioritaria: edicin de la pobreza. Mxico: Sedesol, 2007. Disponvel em: <http:// www.coneval.gob.mx/coneval/medicion.html>. Acesso em: 3 ago. 2007.
399

____. Documentos de investigaes da Sedesol. Mxico: Sedesol, 2007. Disponvel em: <http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=7002&len=1>. Acesso em: 5 ago. 2007. ____. Mxico 2020: un enfoque territorial del desarrollo, vertiente urban. Mxico: Sedesol, 2007. Disponvel em: <http://www.sedesol.gob.mx/ archivos/70/File/mexico2020.pdf>. Acesso em: 5 ago. 2007.

400

coMBAtenDo A PoBrezA e enfrentAnDo As vuLnerABiLiDADes: DesAfios PArA A ArticuLAo entre o ProgrAMA BoLsA fAMLiA e A Proteo sociAL BsicA
Edgar Pontes de Magalhes 1

introduo Em sees anteriores desse Curso de Formao de Multiplicadores foram tratados os fundamentos do Sistema de Proteo Social no contributiva, tendo-se como desafios a articulao entre a transferncia de renda e a prestao de servios socioassistenciais e tambm, a necessidade de aes intersetoriais entre diferentes polticas sociais. Entretanto articular aes, como transferncia de renda e aes socioassistenciais, ou setores, como sade, educao e assistncia social, no tarefa fcil, pois programas e polticas so, tradicionalmente, desenhados e implementados de forma compartimentalizada. Nos municpios, ao se implementar os programas, que a complexidade de construir um sistema de proteo social que rena benefcios e servios se revela com intensidade. Gerir o Cadnico ou o cumprimento das condicionalidades ou realizar o acompanhamento socioassistencial das famlias de alta vulnerabilidade j so, em si, tarefas complexas Desafio ainda maior quando se pretende fazer com que essas aes se articulem. O texto dirige-se a gestores e gerentes a fim de contribuir para apropriao gradativa pelos municpios do sistema de proteo social. Essa apropriao se dar no apenas por meio da capacitao tcnica, mas tambm medida que os municpios priorizarem, com a colaborao da Unio e dos estados, a implantao articulada dos servios e benefcios que compem o sistema de proteo. Nesse contexto, a questo que nos orienta a de como e em que
1 Professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (aposentado), Ph.D. pela Universidade de Stanford, Estados Unidos, e consultor para programas e projetos sociais.

401

condies os gestores e gerentes podem realizar as diretrizes e normativas dos programas sob sua responsabilidade em seus contextos especficos. Como essa questo muito ampla, o texto est centrado na articulao entre o Programa Bolsa Famlia e o Programa de Ateno Integral Famlia (Paif ), implementado pelos Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras). Mesmo com essa delimitao, a temtica se expande por outros caminhos, pois pelas condicionalidade do PBF chega-se educao e sade e pelo trabalho do Paif e do Cras penetra-se no territrio e na rede de servios sociais locais. Com o intuito de focalizar a discusso, consideremos a seguinte situao, que, no decorrer de 2008, esteve cada vez mais presente nos municpios: o bloqueio, a suspenso e o cancelamento de benefcios do PBF. Como agir para que essas sanes deixem de s-lo e se tornem indicadores de que o sistema de proteo social precisa agir com eficcia e rapidez para assistir as famlias? Ser que o sistema est preparado, primeira notificao de advertncia, para analisar as situaes e assistir as famlias antes que maiores consequncias venham a ocorrer? Ao longo deste texto, articular empregado em sentido amplo, significando formas colaborativas de ao em diversas etapas do desenvolvimento de uma poltica (planejamento, desenho de aes, implementao, monitoramento e avaliao). A colaborao pode envolver a ao conjunta entre dois ou mais atores em todas essas etapas ou apenas em alguma(s) dela(s). Neste ltimo caso, quando no houver ao propriamente conjunta, o processo de articulao deve incluir trocas de informaes e a possibilidade de discusses peridicas entre os atores envolvidos. Embora articular seja uma orientao geral e desejvel para aumentar a eficincia dos programas, no possvel estabelecer um nico modelo para sua realizao tendo-se em vista a diversidade de condies entre os municpios brasileiros. Para os gestores, desenvolver formas apropriadas de articular aes significa otimizar recursos, sempre escassos, e garantir o acesso a programas e polticas sob sua responsabilidade. O presente texto2 foi desenvolvido com o objetivo de discutir com gestores e gerentes municipais de proteo social o tema da articulao entre o Pro2 Texto redigido em dezembro de 2007.

402

grama Bolsa Famlia (PBF) e o Programa de Ateno Integral Famlia (Paif ) e apresenta trs sees, alm desta introduo. A primeira apresenta, muito rapidamente, os conceitos de pobreza e vulnerabilidade social e os relaciona ao PBF e ao Paif. A segunda, mais tcnica, volta-se para questes de prticas da aproximao entre PBF e PAIF nos municpios. Finalmente, a terceira formada por um conjunto de questes visando a estimular a reflexo dos gestores e gerentes sobre a relao entre as diretrizes gerais dos programas e polticas e o seu contexto municipal.
1. soBre as concepes de poBreza e vulneraBilidade

Pobreza, vulnerabilidade e excluso so termos to largamente utilizados na literatura sobre polticas sociais que passaram a assumir vrios significados. Nos estudos sobre pobreza, Carneiro identifica quatro enfoques3: monetrio necessidades bsicas insatisfeitas privao de capacidades pobreza crnica O enfoque monetrio singulariza o aspecto da renda monetria e considera pobre aquele que obtiver um rendimento at determinado valor. O critrio utilizado pelo enfoque das necessidades bsicas insatisfeitas mais amplo do que o da renda monetria, mas ainda se limita dimenso econmica da pobreza. J a noo de privao de capacidades centra a discusso sobre pobreza em outro patamar: considera pobreza como a carncia ou privao de capacidades que permitam s pessoas viver uma vida digna. Contempla dimenses menos tangveis, como auto-respeito, autonomia, dignidade, senso de liberdade.4 Por seu turno, os estudos sobre pobreza crnica tambm tm um objeto complexo, pois tratam da reproduo da pobreza ao longo do tempo, especialmente no contexto intergeracional. Por isso envolvem fatores socioculturais, alm dos de natureza propriamente econmica. No que diz respeito vulnerabilidade e excluso, Carneiro trabalha com duas vertentes. A primeira, francesa, da qual Castel (1998) e Paugam (2003) seriam os principais autores, e a segunda, localizada no Banco Mundial.
3 4 CARNEIRO, 2005. Esta tese faz uma abrangente e valiosa reviso bibliogrfica, que serviu de base para a redao desse item. CARNEIRO, 2005, p. 66.

403

Castel emprega vulnerabilidade para significar uma situao que combina duas dimenses: a precariedade de trabalho e a fragilizao de laos sociais (a compreendidos os familiares e os comunitrios). Vulnerabilidade, nessa concepo, situa-se numa zona intermediria de falta de integrao social do indivduo, havendo, ainda, uma posio extrema (desfiliao), na qual o indivduo, alm de vulnervel, estaria fora do alcance das instituies sociais (CASTEL, 1998). Paugam dirige seu olhar para os processos de elaborao e perda de identidades no contexto da pobreza. Portanto, seu objeto explora o terreno da subjetividade e tambm aborda o papel dos servios sociais na constituio do lugar social da pobreza (PAUGAM, 2003). Outra vertente, elaborada no Banco Mundial, encara vulnerabilidade como uma situao ou processo que coloca os sujeitos, individuais ou coletivos, em risco de sofrerem consequncias indesejadas. Estas sero sentidas em maior ou menor grau, medida que os sujeitos dispuserem de ativos para enfrentar as situaes ou processos. Em outras palavras, vulnerabilidade refere-se a um processo objetivo que confluye en el riesgo o probabilidade del individuo, hogar o comunidade de ser herido, lesionado o daado ante cambios o permanencia de situaciones externas y/o internas 5 Note-se que, aqui, risco significa a probabilidade de um sujeito (indivduo, famlia ou comunidade, por exemplo) ser negativamente afetado por uma situao, e no a situao em si mesma6. Essa probabilidade ser maior ou menor dependendo de recursos que o sujeito dispuser ou for capaz de mobilizar. Esses recursos so os ativos, cuja noo ampla: abarca atributos individuais ou coletivos, materiais ou relacionais, tais como capacidade de trabalho, relaes familiares e, at, capital social. A pobreza, em sentido monetrio, pode ser entendida como uma das dimenses de vulnerabilidade, a qual pode estar, mas no necessariamente, associada a outras dimenses (por exemplo, a fragilizao de laos familiares ou comunitrios). Essa relativa autonomia entre as dimenses de vulnerabilidade
5 6 CHILE, 2002, p. 32, apud CARNEIRO, 2005, p. 52. Essa concepo de risco difere daquela em que o termo utilizado para significar os eventos que podem vir a causar danos aos sujeitos, como os casos de catstrofes naturais ou situaes ambientais desfavorveis (como terremotos e as reas de risco geolgico). Para essa utilizao, vejam-se, entre outros, os documentos da Estratgia Internacional para a Reduo de Desastres (EIRD), das Naes Unidas. H, ainda, o uso intercambivel entre os termos: A comienzos del nuevo siglo la vulnerabilidad se ha constituido en el rasgo social dominante de Amrica Latina (PIZARRO, 2001).

404

e entre elas e as diferentes capacidades (ativos) dos indivduos e famlias que permite, por um lado, o desenho de aes prprias para diferentes situaes, mas que requer, por outro, que as aes se articulem quando necessrio. Essa breve referncia s vrias compreenses de pobreza e vulnerabilidade permite que se procure apresentar, a seguir, uma leitura que caracteriza o PBF como um programa de combate pobreza em dois sentidos: 1) imediatamente, por meio da transferncia e, 2) a longo prazo, por meio do cumprimento das condicionalidades que visam interromper a reproduo da pobreza. J o Paif procura se organizar a fim de mobilizar as famlias para enfrentarem as situaes de vulnerabilidade. Essa leitura dos programas no pretende dizer que eles foram estruturados, dedutivamente, a partir desses conceitos. O argumento aqui apresentado o de que pobreza e vulnerabilidade foram e continuam sendo as idias-fora que predominam na concepo de cada um dos programas. Entretanto no se postula a relao linear entre determinada concepo terica e o desenho de um programa. Este e, ainda mais, sua implementao resultam de determinantes polticos, financeiros, institucionais e organizacionais. Procura-se, a seguir, utilizar as concepes de pobreza e vulnerabilidade para indicar algumas das consequncias que elas trazem para a organizao dos programas. poBreza e o programa Bolsa famlia A relao entre pobreza e o PBF se manifesta em vrios aspectos derivados dos prprios objetivos do programa7. O primeiro o da operacionalizao de pobreza por meio da renda monetria (renda familiar de at R$ 120,00 mensais per capita). Essa operacionalizao aparece em trs momentos da organizao do programa: na determinao do nmero total de benefcios para cada municpio na seleo de famlias no clculo do valor do benefcio para as famlias J o segundo aspecto da relao entre pobreza e PBF definido pela estratgia do Programa Fome Zero. Nela, o PBF tem importante papel na melhoria da segurana alimentar o que, num primeiro momento, significa acesso a alimentos, mas que poderia ser complementado por aes de educao alimentar. No caso da fome, deve-se recordar o contexto do primeiro ano
7 Os objetivos do PBF incluem combater a fome e promover a segurana alimentar e nutricional, estimular a emancipao sustentada das famlias que vivem em situao de pobreza e extrema pobreza (e) combater a pobreza.

405

do governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, no qual a estratgia do Programa Fome Zero adquiriu proeminncia. No entanto no foi includa no PBF qualquer medida que vinculasse o dispndio do benefcio e a aquisio de alimentos. Essa associao, no entanto, veio a ocorrer na prtica, conforme atestado por pesquisas encomendadas pelo MDS a instituies autnomas. O terceiro aspecto em que pobreza faz parte da estruturao do PBF a formulao das condicionalidades. Estas procuram alterar o processo da reproduo intergeracional da pobreza. Ao incluir as condicionalidades, o PBF procura atacar alguns mecanismos de reproduo da pobreza tema destacado pelos estudos sobre pobreza crnica. Recorde-se que as condicionalidades referem-se a polticas sociais e no dimenso imediatamente econmica da pobreza. Vistas por esse ngulo, as condicionalidades reduzem vulnerabilidades e, ao promover a insero em polticas sociais, realizam direitos da cidadania. Finalmente, o quarto ponto de relao entre concepo de pobreza e o desenho do PBF passa pelas aes complementares, que estimulariam a emancipao sustentada das famlias. At o momento, essas aes no foram adequadamente implementadas. Portanto, os servios que tm sido efetivamente implementados na relao com os beneficirios, at o momento, so a transferncia de renda e as condicionalidades8. A transferncia de renda j produziu impactos significativos na reduo da pobreza e na melhoria da situao alimentar dos beneficirios, conforme atestado por diversos estudos9. Combinando-se, ento, o desenho do programa, sua implementao e os impactos j verificados, adequado definir o PBF como um programa de reduo da pobreza operacionalizada pela varivel renda monetria e que tambm procura produzir efeitos sobre a reproduo intergeracional da pobreza. Neste ltimo aspecto, o programa estabelece uma articulao intersetorial com as reas da sade e da educao. A transferncia de renda e as condicionalidades definem um escopo bastante preciso para o PBF. Sua gesto, por outro lado, muito complexa, por envolver um trabalho permanente de seleo de famlias (atualizao cadas8 9 Obviamente, essa afirmao se refere s aes diretas com os beneficirios, sem considerar as inmeras e complexas atividades-meio. Entre eles o de Soares, 2006.

406

tral), de gesto das condicionalidades e da transferncia monetria que envolve a coordenao e a fiscalizao dos municpios brasileiros. vulneraBilidades e o programa de ateno integral famlia (paif) O texto da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) contm inmeras referncias ao conceito de vulnerabilidade social, embora no o defina com preciso. Para exemplificar a utilizao do termo vulnerabilidade, seguem-se dois trechos ilustrativos. Ao caracterizar os usurios da Assistncia Social, o documento afirma que:
Constitui o pblico usurio da poltica de Assistncia Social, cidados e grupos que se encontram em situaes de vulnerabilidade e riscos, tais como: famlias e indivduos com perda ou fragilidade de vnculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos tnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficincias; excluso pela pobreza e, ou, no acesso s demais polticas pblicas; uso de substncias psicoativas; diferentes formas de violncia advinda do ncleo familiar, grupos e indivduos; insero precria ou no insero no mercado de trabalho formal e informal; estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que podem representar risco pessoal e social (BRASIL, 2004, p. 27).

E, ao introduzir a Proteo Social Bsica, a PNAS indica que


A Proteo Social Bsica tem como objetivos prevenir situaes de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios. Destina-se populao que vive em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privao (ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos, dentre outros) e, ou, fragilizao de vnculos afetivos relacionais e de pertencimento social (discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por deficincias, dentre outras) (BRASIL, 2004, p. 27-28).

Nas passagens acima, fcil perceber que vulnerabilidade social est associada a um grande nmero de dimenses das quais a pobreza, apenas uma. Outras vulnerabilidades podem decorrer de pobreza, como baixa escolaridade ou ms condies de moradia. Mas, alm do combate pobreza, alguns ativos podem ser desenvolvidos para o enfrentamento das vulnerabilidades, como o reforo s relaes familiares ou comunitrias, o acesso a servios pblicos, por exemplo. A operacionalizao da noo de vulnerabilidade em relao ao pblico usurio da Assistncia consta da Norma Operacional Bsica do Sistema nico
407

da Assistncia Social (NOB/Suas). O pblico constitudo por famlias que apresentam pelo menos uma das caractersticas listadas a seguir: domiclios com infraestrutura inadequada (critrio IBGE) famlia com renda familiar per capita inferior a um quarto de salrio mnimo famlia com renda familiar per capita inferior a meio salrio mnimo, com pessoas de 0 a 14 anos e responsvel com menos de quatro anos de estudo famlia onde h uma chefe mulher, sem cnjuge, com filhos menores de 15 anos e analfabeta famlia onde h uma pessoa com 16 anos ou mais, desocupada (procurando trabalho) com quatro ou menos anos de estudo famlia onde qual h uma pessoa com 10 a 15 anos que trabalhe famlia onde h uma pessoa com 4 a 14 anos que no estude famlia com renda familiar per capita inferior a meio salrio mnimo, com pessoas de 60 anos ou mais famlia com renda familiar per capita inferior a meio salrio com uma pessoa com deficincia (BRASIL, 2005b, p. 51-52) Esses perfis utilizados pela NOB/Suas para a definio do pblico so tambm empregados no clculo da Taxa de Vulnerabilidade Social. As variveis que os compem apresentam uma caracterstica censitria (grandes nmeros coletados pelo IBGE)10. Porm os perfis no incluem os aspectos relacionais, como laos familiares e comunitrios, que so o objeto precpuo da ao da Proteo Social Bsica. Alm de caracterizar operacionalmente o pblico da Assistncia, a Taxa de Vulnerabilidade Social serve como instrumento para definir onde os Centros de Referncia da Assistncia Social so implantados:
A taxa de vulnerabilidade social, definida na NOB/Suas, um importante indicador da necessidade de oferta de servios de Proteo Bsica. Cada municpio deve identificar o(s) territrio(s) de vulnerabilidade social e nele(s) implantar um CRAS, de forma a aproximar os servios dos usurios (BRASIL, 2005a, p. 5).

Portanto, a operacionalizao de vulnerabilidade permite observar:


10 interessante observar que outros ndices de vulnerabilidade social, como o ndice Paulista de Vulnerabilidade Social, elaborado pelo Seade e o ndice de Vulnerabilidad Social, da Fundacin Chile, apresentam as mesmas caractersticas. Fondacin Chile, Gestion Escolar, <www.edgestionfondacinchile.org>.

408

1. as famlias que apresentam caractersticas de alta vulnerabilidade, conforme as variveis de natureza censitria; e 2. os territrios onde se concentram essas famlias. Ambas as situaes tendem a provocar consequncias indesejadas para as famlias e indivduozs, mas no existe uma relao automtica entre situao de vulnerabilidade e a ocorrncia de um efeito particularizado na famlia, como a falta de cuidados com as crianas ou idosos. Alm de variveis contextuais que podem interferir nessa relao, existem aquelas relativas s capacidades de ao das famlias e indivduos, que permitem o enfrentamento bem sucedido de condies ambientais adversas. Para desenvolver essas capacidades individuais e coletivas, a metodologia do Cras aponta algumas possibilidades de trabalho com famlias e comunidades. Entre as diretrizes de ao para os Cras, esto: valorizar e fortalecer capacidades e potencialidades das famlias; (e) acreditar na capacidade da famlia e trabalhar com vulnerabilidades, riscos e potencialidades(BRASIL, 2005a, p. 16). Portanto, o enfoque de vulnerabilidade est presente tambm ao indicar que as capacidades individuais e coletivas so um elemento a ser desenvolvido11. Cabe ao Paif, no ambiente do Cras, desenvolver o trabalho socioassistencial com as famlias. A PNAS, a NOB e o Guia de Orientao Tcnica do Cras estabelecem princpios e diretrizes para esse trabalho. Entretanto a operacionalizao do trabalho com famlias ainda no foi feita. O esforo realizado por meio do Guia n. 2 foi objeto de debate por parte de acadmicos, gestores e tcnicos da Assistncia Social sem, entretanto, lograr consenso. A metodologia de trabalho do Paif pode ser enquadrada na categoria de tecnologia blanda, de Nogueira12, que se caracteriza pela baixa programabilidade e alta interao com os usurios. Alm disso, a persistncia das prticas tradicionais da Assistncia e a diversidade sociocultural brasileira requerem um esforo especial para a implantao de procedi11 Uma postura anloga das capacidades a que trata dos ativos, mencionada no Item 4.1. No entanto provvel que uma especificao das capacidades e dos ativos mostrasse uma diferenciao entre os dois enfoques. Ainda nesse contexto, pode-se lembrar da noo de resilincia. 12 NOGUEIRA, 1998, p. 18-19.

409

mentos metodolgicos consistentes com os princpios e diretrizes de um programa de mbito nacional. caracterstica qualitativa do Paif, atento s especificidades familiares e locais, alie-se a pluralidade dos servios previstos para o Cras. Observe-se, a seguir, a relao de aes a ele atribuda pela PNAS: Programa de Ateno Integral s Famlias Programa de incluso produtiva e projetos de enfrentamento da pobreza; Centros de Convivncia para Idosos Servios para crianas de 0 a 6 anos, que visem o fortalecimento dos vnculos familiares, o direito de brincar, aes de socializao e de sensibilizao para a defesa dos direitos das crianas Servios socioeducativos para crianas, adolescentes e jovens na faixa etria de 6 a 24 anos, visando sua proteo, socializao e o fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios Programas de incentivo ao protagonismo juvenil e de fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios Centros de informao e de educao para o trabalho, voltados para jovens e adultos (BRASIL, 2004, p. 30) O Paif deve estar presente em cada Cras e, por vezes, as atribuies de ambos se confundem, o que torna comum o uso da expresso Cras/ Paif. Nos municpios de pequeno porte, onde haver apenas um Cras com abrangncia em todo o territrio do municpio, a sobreposio de funes ainda envolver o rgo gestor municipal. Ao final de 2007, existiam 3.248 Cras/Paif financiados pela Unio, distribudos por cerca de 50% dos municpios brasileiros. Segundo diretriz da PNAS, a instalao de novos Cras priorizar os municpios que ainda no dispuserem de tal equipamento. Como visto acima na relao dos servios que pode vir a oferecer, o desenho dos Cras indica um escopo muito amplo de aes, incluindo ateno s famlias no que se refere s necessidades relacionadas ao ciclo de vida, pessoas com necessidades especiais, encaminhamentos para insero em diversas polticas sociais, aes de sociabilidade e de incluso produtiva. Essa polifuncionalidade na prestao de servios est relacionada aos
410

diversos aspectos das vulnerabilidades que o Cras/Paif deve enfrentar, sem, no entanto, dispor de metodologia(s) precisa(s). As seguintes passagens da NOB/Suas ilustram a amplitude da tarefa. Segundo esse documento, so objetos da ao da assistncia social:
A proteo social de assistncia social se ocupa das vitimizaes, fragilidades, contingncias, vulnerabilidades e riscos que o cidado, a cidad e suas famlias enfrentam na trajetria de seu ciclo de vida por decorrncia de imposies sociais, econmicas, polticas e de ofensas dignidade humana. A proteo social de assistncia social atravs de suas aes produz aquisies materiais, sociais, socioeducativas ao cidado e cidad e suas famlias para suprir suas necessidades de reproduo social de vida individual e familiar; desenvolver suas capacidades e talentos para a convivncia social, protagonismo e autonomia (BRASIL, 2005b, p. 16).

Diante dessa misso, a criao de um Sistema Nacional como o Suas envolve enorme esforo operacional a fim de definir as aes adequadas para transformar normativas em procedimentos concretos. Tambm a coordenao do sistema requer instrumentos de gesto, como planejamento, protocolos, monitoramento e avaliao, com especificaes precisas sobre os servios prestados. Portanto, o desenvolvimento do Suas demandar maior definio da metodologia de trabalho e de procedimentos operacionais dos Cras/Paif. pBf e cras/paif: especificidades e complementaridades A anlise comparada do Paif e do PBF a ser realizada nesta seo visa ressaltar as potencialidades e desafios para articulao entre os dois programas. A anlise se orienta por trs dimenses: concepo, formas organizativas e gesto dos programas. Embora, por vezes, diferenas venham a ser destacadas, a hiptese de trabalho aqui adotada a de que existe complementaridade entre os programas, ainda que desafios precisem ser enfrentados para que se realize a articulao entre eles. A seguir, as caractersticas dos programas sero apresentadas num quadro sinttico, o qual, necessariamente, apresenta uma leitura simplificada de cada programa.
411

Quadro 1 comparao entre o pBf e os cras/paif


Dimenso observada Concepo central Orientao do programa Demanda Cobertura Abrangncia no territrio nacional PBF combater a pobreza focalizao * por renda, condicionalidades aes complementares intersetoriais predefinida (clculo Ipea) 11.1 milhes de famlias meta j alcanada em todos os municpios (quatro ainda pendentes) Cras / Paif reduzir vulnerabilidades e riscos territorializao* trabalho com famlias e comunidades intersetorialidade aberta populao residente previso: 5 mil famlias em cada territrio atendimento: 1.000 famlias/ano Cras financiados pela Unio: 3.248, incluindo-se a expanso autorizada para 2007, distribudos em cerca de 50% dos municpios brasileiros especficos: trabalho social com famlias e comunidades em parceria: insero em outras polticas amplo: os que necessitam da Assistncia Social, mas com prioridades diretrizes estabelecidas; em processo de operacionalizao; baixa programabilidade e alta interao com usurio, qualificada por situaes e casos Cras / Paif relativamente descentralizada monitoramento iniciado em 2007

Prestao de servios Pblico Metodologia de trabalho com as famlias

especficos: transferncia de renda e acompanhamento de condicionalidades, em parceria: aes complementares delimitado e identificado, mas com rotatividade estabelecida e padronizada baixa interao com usurio e alta programabilidade (cadastro e condicionalidades) PBF relativamente centralizada IGD* como instrumento de monitoramento avaliao de impacto (estudos realizados por diversos organismos) atualizao permanente do Cadnico; aumentar cobertura das informaes sobre condicionalidades tornar as informaes do Cadnico mais acessveis para manipulao pelos municpios incrementar as aes complementares

Dimenso Coordenao Monitoramento e avaliao

Desafios de implementao

aprimorar metodologia(s) de trabalho social com famlias aprofundar monitoramento e avaliao intersetorialidade capacitao das equipes tcnicas aumentar cobertura no territrio nacional

* o ndice de gesto descentralizada (igd) composto por quatro variveis que medem a qualidade e a cobertura das informaes do cadnico e do cumprimento das condicionalidades. o igd determina um valor mensal a ser repassado pela unio aos municpios.

* Ver nota
13

13

O PBF se autoapresenta como um programa focalizado. Focalizao significa, em geral, a ao do Estado concentrada na atencin de grupos particulares de poblacin, generalmente ms vulnerables, y en la poblacin pobre (MOLINA, 2002, p. 19). Por analogia, utiliza-se o termo focalizao em relao a um determinado territrio. Por exemplo, o Programa Santo Andr Mais Igual, da Prefeitura Municipal de Santo Andr, SP, apresenta como um eixo do programa a focalizao das aes em territrios com elevados ndices de excluso social.

412

Na prxima seo, sero apresentadas as orientaes normativas editadas pelo MDS para facilitar a articulao entre Assistncia Social e PBF. Posteriormente, sero especificadas questes relativas implementao da articulao entre PBF e Cras/Paif.
2. normativas do mds visando articulao entre cras/paif e pBf

Os municpios brasileiros assumiram importantes compromissos com o sistema de proteo social tanto ao se integrarem ao Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) quanto ao assinarem os termos de adeso ao Programa Bolsa Famlia. Entre as responsabilidades, est a implementao de programas dentro de normas legais preestabelecidas e com a colaborao dos nveis estadual e federal de governo. No caso especfico dos Cras/Paif, por um lado, e o PBF, por outro, j foram dados alguns passos no nvel federal para incentivar a ao articulada entre eles. Nesse sentido, podem ser citadas as seguintes orientaes normativas: 1. Responsabilizao dos gestores municipais da Assistncia Social pela insero de famlias pobres no Cadastro nico de Programas Sociais do Governo Federal a fim de serem beneficiadas pelo Programa Bolsa Famlia (BRASIL, 2005b, p. 24). 2. Incluso das famlias beneficirias do PBF no pblico prioritria para atendimento nos Cras14. 3. Permisso para o financiamento de aes complementares ao Programa Bolsa Famlia com recursos do Paif (por meio do Piso Bsico Fixo da Assistncia)15. 4. Incorporao, na Portaria do PBF sobre regulamentao da gesto das condicionalidades, de diretriz sobre necessidade de acompanhamento familiar, a ser realizado pelos municpios s famlias com dificuldades no cumprimento de condicionalidades. 5. Possibilidade de utilizao de recursos do IGD para algumas atividades ligadas ao acompanhamento das famlias beneficirias.
14 Nos Cras Casas da Famlia Prioritariamente, sero atendidas as famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia, idosos e pessoas com deficincia beneficirios do Benefcio de Prestao Continuada BPC" (BRASIL, 2005a). 15 A Portaria 442, de 26 de agosto de 2005, art. 1, estabelece I o Piso Bsico Fixo, destinado exclusivamente ao custeio do atendimento famlia e seus membros, por meio dos servios do Programa de Ateno Integral Famlia Paif nos Centros de Referncia da Assistncia Social Cras Casa das Famlias e pelas aes complementares ao Programa Bolsa Famlia PBF.

413

A seguir, sero apresentados alguns dos desafios definidos pela proposta de articulao entre os servios socioassistenciais e o PBF desde a perspectiva de estabelecer o ncleo de um sistema de proteo social ampliada. desafios definidos pela proposta de articulao Esta seo prope aos gestores e gerentes refletir sobre questes contidas nas diretrizes para aproximar o PBF e a Assistncia Social, acima mencionadas. Mais especificamente, trata-se de associar o Cadnico, a gesto de benefcios e a gesto de condicionalidades, por um lado, com os trabalhos socioassistenciais, por outro. Os desafios, aqui apresentados de forma genrica, devem ser discutidos segundo as condies de cada municpio, o que inclui considerar os recursos humanos e materiais disponveis, a estrutura existente dos servios16 e a prioridade dada proteo social na poltica local, entre outros fatores. Portanto, o texto a seguir deve ser lido como estmulo para a ao, levando em conta dois parmetros: por um lado, as normativas e diretrizes da Assistncia Social e do PBF e, por outro, as condies concretas de cada municpio. Inicialmente, vale relembrar que, quando se fala da articulao entre o Paif e o PBF, est se tratando de construir o ncleo de uma rede de proteo que envolva transferncia de renda (PBF e BPC), servios socioassistenciais, a sade, a educao (estas duas por meio das condicionalidades) e a segurana alimentar. O desafio inicial articular esse ncleo dirigindo-o para famlias pobres ou vulnerveis. E, lembrando o que foi apontado na Introduo, a noo de articulao admite vrias formas de ao colaborativa entre os diversos parceiros, a serem decididas e implementadas segundo as condies municipais. A fim de ilustrar a necessidade de maior articulao, tomemos os cancelamentos de benefcios que esto ocorrendo em forma crescente: 11 em agosto de 2007, 4.076 em setembro, e estimados 14 mil para outubro em todo o territrio nacional. Os cancelamentos so precedidos de vrias notificaes (advertncia, bloqueio, primeira suspenso e segunda suspenso). E, para as famlias pobres, o bloqueio e a suspenso do benefcio, que ocorrem em muito maior nmero que os cancelamentos, podem significar passar fome. A per16 As questes levantadas nesta seo se aplicam tanto a municpios nos quais o gestor municipal da Assistncia Social tambm o gestor do PBF quanto queles onde os gestores so distintos. Evidentemente, h municpios nos quais essas questes j esto sendo resolvidas, cuja experincia pode indicar caminhos para outros municpios.

414

gunta : qual a ateno dada pelo sistema de proteo social a essas famlias durante o processo? As notificaes so uma questo de gesto de benefcios ou um sinal de alta vulnerabilidade social? As famlias beneficirias do PBF so selecionadas por meio do critrio de baixa renda. Esta, por si s, uma vulnerabilidade, que est, em geral, mas no necessariamente, associada a outras vulnerabilidades. Alm disso, vulnerabilidade admite qualificaes como alta e baixa. Portanto, h que se distinguir entre famlias pobres beneficirias do PBF e famlias em situao de alta vulnerabilidade e se perguntar como distinguir umas das outras (e de outros tipos de vulnerabilidade), e qual servio ser adequado para cada situao. H uma heterogeneidade de situaes de vulnerabilidades entre a populao pobre que os servios devem conhecer e procurar atender em suas especificidades. A essa premissa deve-se acrescentar outra considerao advinda do desenvolvimento do PBF, que a aplicao de repercusses financeiras (sanes) s famlias em descumprimento de condicionalidades ou com cadastros desatualizados. Associando-se as duas consideraes temos que: 1. do ponto de vista da Assistncia Social, as famlias podem ser classificadas como de alta ou baixa vulnerabilidade, e os servios so de baixa, mdia e alta complexidade; 2. do ponto de vista das repercusses financeiras, as famlias podem estar recebendo normalmente o benefcio, ter recebido uma advertncia ou j estarem sofrendo alguma sano (bloqueio, suspenso ou cancelamento). Do ponto de vista do PBF, possvel ento sugerir que as famlias que j estejam com o benefcio bloqueado ou suspenso deveriam ter alta prioridade para atendimento em relao s demais, em funo das repercusses financeiras adversas em que se encontram. As que estivessem apenas com um registro (advertncia) teriam mdia prioridade, enquanto as que estivessem cumprindo as condicionalidades formariam a categoria de baixa prioridade. Esse critrio seria associado ao da vulnerabilidade da Assistncia Social. Se as situaes de alta vulnerabilidade j forem conhecidas pelo sistema de Assistncia Social, elas j devem estar recebendo o acompanhamento adequado e, portanto, nenhum outro servio seria necessrio, exceto a inscrio no Cadnico para recebimento de transferncia de renda, se for o caso. Dessa perspectiva, os servios de Assistncia Social se tornam uma porta de entrada para a transferncia de renda.
415

Mas a questo que nos ocupar a seguir se refere s famlias que ainda no foram alcanadas pelo sistema da Assistncia Social, mas so beneficirias do PBF. Essa situao ocorrer onde houver dficit de cobertura dos servios da Assistncia Social em relao cobertura do PBF, excluindo-se, portanto, os territrios com Cras implantados. Nesses casos, as notificaes de advertncia, bloqueio, suspenso e cancelamento podem ser um indicador de alta vulnerabilidade. A relao entre notificao e vulnerabilidade no direta porque h circunstncias, como desatualizao cadastral ou falta de informaes sobre frequncia escolar (ocasionada por mudana de escola no informada), que tambm podem gerar notificaes. Portanto, necessrio criar um processo que, partindo das notificaes, seja capaz de identificar os fatos geradores e apontar os procedimentos adequados para cada situao, que podem variar de medidas burocrticas (preparar recursos, por exemplo) at acompanhamento de famlia em alta vulnerabilidade. Assim, o pblico seria enquadrado conforme sua posio em duas variveis: 1 prioridade em relao s notificaes do PBF, e 2 grau de vulnerabilidade social. As famlias poderiam receber ateno conforme procedimentos adequados a cada situao. O quadro a seguir ilustra a combinao entre situao familiar e procedimentos de ateno s famlias.
17 18

Quadro 2 Esquema de ateno s famlias beneficirias do PBF


Famlias
Prioridade baixa mdia (advertncia)

Vulnerabilidade 17 desconhecida / baixa


informao e acolhida busca de contato com a famlia para averiguao e encaminhamento anlise intersetorial *

alta
acompanhamento18 acompanhamento

alta (bloqueio e suspenso)

acompanhamento

* Anlise intersetorial: reunir e analisar as informaes disponveis nos sistemas de Sade, Educao, assistncia social e cadnico. ver adiante o Quadro 3: informaes produzidas no nvel municipal de governo.

17 O acompanhamento realizado por meio de visitas domiciliares, reunies, incluso na rede socioassistencial, insero em atividades socioeducativas e encaminhamento, com acompanhamento, para as demais polticas setoriais (BRASIL, 2007, p. 10). 18 A concepo e os indicadores de vulnerabilidade, segundo a PNAS, foram tratados anteriormente neste texto. A ttulo ilustrativo, a lista de situaes de vulnerabilidade utilizada pelo Programa Bolsa-Escola da Prefeitura de Belo Horizonte apresentada no Anexo.

416

As famlias que entram no PBF e aquelas que no receberam qualquer notificao so, em princpio, consideradas de baixa prioridade e de grau desconhecido de vulnerabilidade. Para essas famlias, seriam destinadas atividades que combinassem a transmisso de informaes sobre o PBF e a Assistncia Social e a possibilidade de escuta de suas questes tanto em ambientes coletivos, como particularizados, propcios a uma comunicao mais direta, ainda que inicial, com os tcnicos dos diferentes servios (transferncia de renda, cadastro, assistncia social, educao e sade). Casos com indcios de maior vulnerabilidade deveriam ser encaminhados, imediatamente, para anlise mais aprofundada ou para acompanhamento. J as famlias com notificao de advertncia seriam alvo de um esforo de contato que objetivasse identificar o fato gerador da notificao. Ainda no se pode afirmar, nesse estgio, que a advertncia indique alta vulnerabilidade. Ser necessrio averiguar se a notificao originou-se de: 1. ausncia de informao sobre frequncia escolar (em geral, em virtude de mudana de escola) 2. desatualizao cadastral 3. dificuldades relativas s justificativas de infrequncia 4. erros de digitao 5. outra causa no relativa vulnerabilidade social Nesses casos, procedimentos geis para contato com as famlias podem levar soluo do problema e instaurao de um recurso para a retificao do registro que deu origem notificao. Mas, entre as famlias advertidas, certamente, haver situaes com indcios de alta vulnerabilidade, o que demandar maior anlise e formas mais prximas de acompanhamento. Finalmente, as notificaes de bloqueio ou suspenso indicam a probabilidade de alta vulnerabilidade, mas, ainda assim, essa associao deve ser constatada caso a caso, pois os problemas procedimentais (falta de informaes, desatualizao cadastral etc.) podem no ter sido resolvidas. Constatada a alta vulnerabilidade, seria necessrio que a famlia fosse acompanhada segundo os procedimentos da Assistncia Social. Apesar da expanso dos Cras, muitos territrios, especialmente nas grandes cidades, ainda no esto cobertos por esses equipamentos. Face a tal situao, existem municpios que esto procurando ampliar a ateno s famlias beneficirias do PBF por meio de:
417

1. contratao de ONGs para realizao do acompanhamento familiar 2. implantao de servios descentralizados do PBF e da Assistncia Social, em municpios com administraes regionais 3. equipes volantes que realizem visitas domiciliares e reunies com famlias em locais comunitrios 4. mutires volantes de servios sociais para a populao em geral, mas que tambm oferecem atendimento especfico s famlias beneficirias do PBF Seja qual a forma adotada, vital que esses servios sejam coordenados e monitorados pela estrutura formal da proteo social no municpio. O esboo de articulao entre gesto de condicionalidades, gesto de benefcios e acompanhamento familiar que est sendo aqui apresentado para estimular a reflexo de gestores e tcnicos deve ser embasado em um sistema de informaes que, dependendo do porte e dos recursos do municpio, poder ser mais ou menos sofisticado19. Como organizar as informaes j existentes nos municpios a fim de otimizar a ateno s famlias? As atuais fontes de informao no nvel municipal, em geral no-articuladas, so as seguintes:
Quadro 3 Informaes sociais produzidas no municpio
Fonte PBF: Cadnico** atualizao bianual Assistncia Social: Escolas / Projeto diversos servios e Presena*: conprogramas dicionalidade varivel bimestral Sade: Sisvan condicionalidades

Periodicidade

semestral

* o projeto presena, implantado pelo mec desde 2006, procura determinar a frequncia de todos os estudantes e se tornou o responsvel pelo acompanhamento da condicionalidade de frequncia. alimentado pelas informaes fornecidas pela prpria escola. ** O Cadnico rene um grande nmero de informaes sobre as famlias que podem ser agrupadas em seis dimenses, segundo o ndice de desenvolvimento familiar (idf): vulnerabilidade, acesso ao conhecimento, acesso ao trabalho, disponibilidade de recursos, desenvolvimento infantil e condies habitacionais.

Se integradas, essas informaes permitem: 1. o planejamento de aes de proteo social 2. a insero das famlias em diversos servios 3. estabelecimento do perfil e grau de vulnerabilidade social das famlias 4. subsdio a anlise de casos complexos, como os de alta vulnerabilidade
19 Para municpios com um pequeno nmero de casos, uma planilha bastaria para reunir as informaes necessrias sobre as famlias.

418

Alguns municpios j renem essas informaes para atender as famlias em situaes mais prementes, como a de suspenso. Por sua vez, o MDS est desenvolvendo um sistema que permitir integrar rapidamente as informaes provenientes dos diversos bancos de dados municipais. E, para finalizar, uma pergunta: o que o municpio est fazendo (ou o que vir a fazer) em relao s listas com nomes de famlias em situao de advertncia, bloqueio ou suspenso enviadas pelo MDS? Na sua avaliao, o que est sendo feito suficiente?
3. perguntas para gestores e gerentes

Aps apresentar, na seo anterior, alguns desafios da articulao entre gesto de benefcios, gesto de condicionalidades e acompanhamento familiar, passamos agora a questes relativas administrao municipal do sistema de proteo social. Nesta seo, o intuito o de destacar, por meio de questes, aspectos da organizao da proteo social nos municpios que possam ser relevantes para a articulao entre Assistncia Social e PBF, mesmo nos municpios em que a gesto de ambos se encontra no mesmo rgo. Alm disso, as questes podem facilitar a troca de experincias entre gestores e gerentes municipais. 1 Administrao municipal 1.1 O rgo gestor da Assistncia Social municipal tambm gestor do PBF? 1.2 Quais os rgos municipais envolvidos na gesto do PBF (cadastramento, gesto de condicionalidades e gesto de benefcios) e da Assistncia Social (Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial)? Como feita articulao entre eles? Se no existir articulao, haveria razes para faz-lo? 1.3 Qual a proporo do oramento municipal destinado Assistncia Social? 1.4 Existem administraes regionais no municpio? A Assistncia e o PBF tm gerncias prprias nessas administraes? 2 Intersetorialidade 2.1 Quais as instncias (cmaras, colegiados, ncleos ou conselhos, por exemplo) de articulao intersetorial que existem nos nveis:
419

2.1.1 municipal (reunindo secretarias); e 2.1.2. local (reunindo unidades de prestao de servios como escolas, postos de sade, Cras)? (Se houver, incluir administraes regionais.) 2.2 Existem aes intersetoriais implantadas? H aes complementares do PBF? Existem redes locais intersetoriais das quais o Cras participa? Existe demanda para ao(es) intersetorial(ais)? Quais aes? Por parte de quem? Quais os problemas a serem enfrentados por tais aes? 3 Articulao entre Assistncia Social e PBF 3.1 Para municpios que j tm Cras implantados: qual a anlise que o gestor/gerente faz da atuao do Cras? Est atuando de acordo com as diretrizes da NOB? E com as prioridades do municpio? Como se sabe se o Cras est atuando bem ou no? 3.2 Que programas de transferncia de renda existem no municpio? Eles esto numa mesma diretoria ou gerncia? possvel saber rotineiramente quais transferncias so recebidas por uma famlia? 3.3 H servios socioassistenciais associados s transferncias de renda? Quais? 3.4 Quantas famlias so beneficirias do PBF no municpio? Quantas dessas famlias se encontram em reas de Cras? Quantas esto fora dessas reas? Nestas reas, existem aes socioassistenciais da Proteo Social Bsica, especialmente as de acompanhamento familiar? Quais so e como so organizadas? 3.5 Caso no exista articulao entre transferncia de renda e acompanhamento familiar, dadas as circunstncias locais, seria desejvel e possvel promover a articulao entre benefcios e servios socioassistenciais? Em quais condies? 4 Informao 4.1 Existem fluxos de informao entre o Cadnico, a gesto de condicionalidades e a gesto de benefcios que independam (ou sejam paralelos) dos ministrios em Braslia? (Por exemplo, a gerncia lo420

cal do PBF s fica sabendo de um descumprimento depois de a informao passar por Braslia?) Como o municpio poderia abreviar o fluxo da informao que comea na escola, passa pela Secretaria Municipal de Educao, vai ao MEC, da ao MDS e depois volta para o PBF municipal? 5 Anlise do IGD 5.1 Qual a evoluo do IGD, especificando-se o comportamento dos subndices que o compem? 5.2 O gestor municipal e os gerentes sabem quanto o seu municpio deixa de receber mensalmente do IGD? E o que seria necessrio fazer para aumentar o valor recebido? 5.3 Como so utilizados os recursos recebidos do IGD? Existe um planejamento para a utilizao futura desses recursos? Quais as prioridades e metas? Essas so apenas algumas das questes que se apresentam para a gesto do sistema de proteo social. Considerando-se a diversidade de condies entre municpios brasileiros, no haver uma resposta certa para as questes levantadas ou um modelo pronto para ser aplicado. Mas a discusso proposta neste texto pretende contribuir para que os gestores e gerentes encaminhem solues prprias aos desafios que enfrentam.

421

referncias BiBliogrficas BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Dicionrio das variveis do Cras. Braslia: MDS/SNAS/SAGI, 2007. _____. _____. _____. Guia de orientao tcnica SUAS, n. 1: proteo social bsica de assistncia social. Braslia: MDS/SNAS, out. 2005a. _____. _____. _____. Norma Operacional Bsica da Assistncia Social (NOB). Braslia: MDS/SNAS, 2005b. _____. _____. _____. Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Braslia: MDS/SNAS, 2004. CARNEIRO, C. B. L. Programas de proteo social e superao da pobreza: concepes e estratgias de interveno. 2005. Tese (Doutorado) Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte. CASTEL, R. As metamorfoses da questo social: uma crnica do salrio. 4.ed. Rio de Janeiro: Editora Vozes, 1998. CHILE. Ministerio de Planificacin y Cooperacin. Divisin Social. Departamento de Evaluacin Social. Sntesis de los principales enfoques, mtodos y estrategias para la superacin de la pobreza. Santiago de Chile: MIDEPLAN, Banco Mundial, 2002. COHN, A.; FONSECA, A. O Bolsa-Famlia e a questo social. [S.l.]: Fundao Perseu Abramo, abr. 2004. Disponvel em: <http://www2.fpa.org. br/portal/modules/ news/ article.php?storyid=3184>. MOLINA, C. G. Entrega de servicios sociales: modalidades y cambios recientes en Amrica Latina. Santiago de Chile: Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (Indes), 2002. NOGUEIRA, R. M. Los proyectos sociales: de la Certeza Omnipotente al Comportamiento Estratgico. Santiago de Chile: Cepal, 1998. (Srie Estdios Sociales; 24). PAUGAM, S. A desqualificao social: ensaio sobre a nova pobreza. So Paulo: Educ, Cortez, 2003. PIZARRO, R. La vulnerabilidad social y sus desafos: una mirada desde Amrica Latina. Santiago de Chile: Cepal, , Feb. 2001. (Serie Estdios Estadsticos y Prospectivos; 6).
422

ROCHA, S. A pobreza no Brasil: afinal, de que se trata? Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003. SEN, A. Social exclusion: concept, application and scrutiny. Philippines: Asian Development Bank, june 2000. (Social development papers; 1). SOARES. Distribuio de renda no Brasil de 1976 a 2004 com nfase no perodo entre 2001 e 2004. Braslia: Ipea, 2006. anexo 1 Os seguintes indicadores de vulnerabilidade foram elaborados pelo Programa Bolsa Escola Municipal da Prefeitura de Belo Horizonte e fazem parte do acompanhamento da infrequncia escolar na rede municipal de ensino. A B C D E F G H I J L Violncia domstica, fsica e ou psicolgica Violncia sexual/Explorao sexual Violncia por Negligncia Violncia Urbana Fatores Impeditivos da liberdade de ir e vir Extrema Pobreza Trabalho infanto-juvenil Mendicncia Trajetria de Rua Envolvimento com Narcotrfico/Abuso de drogas Gravidez precoce Doenas graves crnicas do aluno, responsveis legais ou membros da famlia Presente na escola, mas fora da sala de aula Evaso Medidas de proteo Medidas socioeducativas

M Deficincia grave N O P Q

423