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Dinmica imobiliria e regulao ambiental: uma discusso a partir do eixo-sul da Regio Metropolitana de Belo Horizonte*

Heloisa Soares de Moura Costa** Mnica Campolina Diniz Peixoto***

O trabalho traz, inicialmente, uma breve discusso terica sobre a produo do espao urbano e a emergncia da regulao ambiental, principalmente no que diz respeito expanso urbana. A seguir, so discutidos alguns instrumentos de regulao ambiental em especial o licenciamento de atividades , que tm feito emergir prticas sociais diversificadas, articulando interesses econmicos, o Estado e grupos sociais voltados para proteo ambiental. Enfatiza-se o carter contraditrio da interveno do Estado e discutem-se os limites e possibilidades de ao dos movimentos sociais organizados em torno da reproduo das condies de expanso urbana. O artigo utiliza o caso do crescimento metropolitano no eixo-sul de Belo Horizonte para evidenciar os conflitos em torno das formas de apropriao e uso do solo urbano, bem como os expedientes adotados pelo capital imobilirio para agregar valor ao produto, reforando mecanismos conhecidos de elitizao e excluso. Discute-se, ainda, se h possibilidades de reverso de tal quadro a partir da participao e negociao dos conflitos entre os agentes sociais envolvidos. Palavras-chave: Poltica ambiental. Mercado imobilirio. Participao. Conflito. Produo do espao urbano e regulao ambiental Neste trabalho buscou-se contribuir para a compreenso das relaes contemporneas entre a atividade imobiliria e o Estado, tendo em vista, por um lado, o contexto atual da expanso urbana/metropolitana na sua verso de produo do espao formal, que tem como pblico-alvo as camadas de alta e mdia renda da populao e, por outro, as tendncias atuais de regulao dos processos de expanso urbana/metropolitana, num momento de fragmentao da gesto urbana em diferentes contextos polticos locais (municipais) e crescente utilizao de procedimentos usuais da poltica ambiental como o licenciamento para o controle do parcelamento do solo. Este debate assume contornos particulares no caso em anlise a expanso metropolitana ocorrida no chamado eixo-sul de Belo

* Este trabalho constitui resultado parcial das seguintes pesquisas desenvolvidas na UFMG: A expanso metropolitana

de Belo Horizonte: dinmica e especificidades no eixo-sul, financiada pela FAPEMIG, pelo CNPq e pela PRPq/UFMG; e Novas periferias metropolitanas: poltica e regulao urbano-ambiental na produo do espao metropolitano, financiada pelo CNPq. Uma verso preliminar deste artigo foi apresentada ao XXIX Encontro Anual da Anpocs, no GT Conflitos Sociais e Meio Ambiente. ** Arquiteta (FAU/UFRJ), doutora em Demografia (Cedeplar/UFMG), professora do Programa de Ps-Graduao em Geografia do IGC/UFMG e pesquisadora do CNPq. *** Arquiteta (EA/UFMG), mestre em Geografia (IGC/UFMG), analista ambiental da Feam Fundao Estadual do Meio Ambiente de Minas Gerais.

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Horizonte , por incorporar tambm outro elemento: a regulao da urbanizao no interior de unidades de conservao de uso sustentvel, como o caso da APA Sul rea de Proteo Ambiental ao Sul da Regio Metropolitana de Belo Horizonte. A expanso de Belo Horizonte apresenta algumas caractersticas da urbanizao recente, materializada em termos espaciais em processos de fragmentao e disperso do tecido urbano, associados a mecanismos de crescente segregao socioespacial. A atividade imobiliria considerada, tradicionalmente, um setor (uma frao) do capital de baixa tecnologia, pouco expressivo em termos de participao da vanguarda do processo de acumulao, porm de grande relevncia para a canalizao de poupanas e investimentos privados dispersos. Apesar de trazer ao debate relaes sociais arcaicas associadas ao rentismo e propriedade fundiria, ambos compreendidos, no quadro conceitual da economia poltica, como um entrave fluidez da acumulao capitalista, o capital imobilirio vem h dcadas operando em condies vantajosas diante de outros setores da economia, medida que consegue influir em (e antecipar) ganhos decorrentes dos mecanismos formadores da renda da terra, particularmente a renda diferencial (LIPIETZ, 1974; TOPALOV, 1974; BALL, 1977). Desde os anos 70 e durante as duas dcadas que se seguiram, os estudos sobre dinmica imobiliria e fundiria urbana produziram uma reflexo bastante consistente sobre a lgica de atuao dos agentes sociais na produo do espao urbano, a partir da qual se buscava explicar a consolidao de um padro de urbanizao marcado pela desigualdade extrema, que se manifesta nas j bem conhecidas mltiplas formas de segregao socioespacial e informalidade/ilegalidade urbana. Mais recentemente, como parte da conhecida estratgia de produo de novas mercadorias, fundamental para a sobrevivncia do processo de acumulao e em consonncia com os tambm bastante discutidos movimentos de enclausuramento e auto-segregao (CALDEIRA, 1997), os loteamentos fechados vm se espalhando

rapidamente pelo espao urbano brasileiro, forjando novos conceitos de moradia, justificados pelo discurso da segurana e da qualidade ambiental (COSTA, 2003). No novidade a utilizao da natureza, assim como do corpo das mulheres (SHIVA, 2001), para a venda dos mais diversos produtos. O que se busca argumentar como pressuposto deste trabalho que, no momento atual, no s a natureza, mas tambm os atributos e a qualidade ambiental do espao vm passando a fazer parte do produto imobilirio, agregando-lhe valor na forma de renda diferencial e, s vezes, de renda de monoplio. Os estudos realizados sobre a expanso metropolitana de Belo Horizonte em sua poro sul apontaram alguns destes processos associados modernizao ecolgica (HARVEY, 1996), ainda que tardia, do capital imobilirio na expanso urbana. So alguns exemplos: a crescente complexidade dos empreendimentos, congregando outros usos alm do residencial, em especial aqueles associados a centros culturais e turismo de natureza; a criao de unidades de conservao de uso exclusivo, como as RPPN Reservas Particulares de Patrimnio Natural; o parcelamento no interior de unidades de conservao de uso sustentvel; a concepo (simplista, diramos) dos empreendimentos com unidades autnomas, desvinculadas dos centros urbanos; o controle seletivo de densidades a partir de tipologias construtivas; e o uso do processo de licenciamento ambiental como uma espcie de selo verde legitimador do empreendimento. Assim como o capital, o Estado tambm incorporou princpios da modernizao ecolgica, como a tendncia crescente de utilizao de procedimentos e instrumentos da legislao ambiental nos processos de regulao das atividades urbanas (COSTA, 2006). O licenciamento ambiental de loteamentos o mecanismo discutido neste trabalho, tendo como estudo de caso o processo de licenciamento da segunda fase de expanso do empreendimento Alphaville Lagoa dos Ingleses, no municpio de Nova Lima, ao sul de Belo Horizonte.

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O referencial terico mais amplo parte da noo de produo social do espao e do urbano (LEFEBVRE, 1991; 1999), contemplando, entre outros, os seguintes aspectos: - produo material do espao, do ambiente construdo, envolvendo sua base econmica, a infra-estrutura, as edificaes, as materialidades, inclusive os espaos no construdos e de preservao; - produo social da natureza, como ambiente transformado, muitas vezes materializada como paisagem na expanso urbana; - produo e reproduo de valores, modos de vida, desejos e padres de consumo; - produo e reproduo de relaes sociais, de mercado e de poder, muitas vezes naturalizadas e reproduzidas como privilgios, manifestaes assimtricas materializadas espacialmente em vrias formas de segregao e excluso; - reproduo de um aparato de regulao que estabelece regras e critrios para atuao dos agentes, construindo acordos de convivncia, bem como instncias de explicitao e negociao dos conflitos. O eixo-sul de expanso metropolitana de Belo Horizonte O padro de expanso urbana que se desenvolveu no eixo-sul da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), ultrapassando a barreira natural da Serra do Curral, apresenta caractersticas especiais se comparado com outros eixos de expanso metropolitana, destacando-se a estrutura fundiria altamente concentrada de propriedade de grandes empresas mi-

neradoras, particularmente no municpio de Nova Lima, onde se encontram importantes reas de proteo ambiental. Enquanto o entorno imediato de Belo Horizonte e de suas reas conurbadas, em especial Betim e Contagem, a oeste e na regio norte, vivenciou uma significativa oferta de lotes para o mercado de baixa renda nas dcadas de 70 e 80, o eixo sul metropolitano foi palco da oferta de lotes para a populao de mdia e alta renda, atrada pelos seus atributos ambientais, a princpio como segunda moradia para lazer de final de semana e, aos poucos, particularmente a partir dos anos 90, como local de moradia principal. Contribuiu para isso a interveno do Estado na definio de investimentos em infra-estrutura, bem como polticas metropolitanas de uso, ocupao e parcelamento do solo dos anos 70. O municpio de Nova Lima apresenta uma situao especial no contexto da RMBH, possuindo rico patrimnio natural, onde se destacam remanescentes de Mata Atlntica, rede hidrogrfica densa com importantes mananciais destinados ao abastecimento da populao metropolitana, reservas importantes de minrio de ferro, beleza cnica e uma rica biodiversidade. Por outro lado, est localizado no entorno do Parque Estadual da Serra do Rola Moa e 93,11% do seu territrio est inserido no interior da APA Sul,1 rea de proteo ambiental criada para a preservao de mananciais de importncia estratgica para o abastecimento de gua da RMBH, de sua biodiversidade e do seu patrimnio cultural relacionado ao ciclo do ouro e minerao. Alm disso, no momento o eixo-sul encontra-se sob forte presso da implantao de projetos urbansticos destinados a empreendimentos imobilirios de grande porte. A Tabela 1 evidencia a participao do municpio de Nova Lima na APA Sul.

1 A rea de Proteo Ambiental Sul da Regio Metropolitana de Belo Horizonte foi criada pela Lei Estadual n. 13.960.

De acordo com o art. 15, da Lei Federal n. 9.985, de 18 de julho de 2000, a criao de uma rea de proteo ambiental tem por objetivo [...] disciplinar seu processo de ocupao e assegurar a sustentabilidade do uso de seus recursos naturais. O mesmo art.15 define a rea de proteo ambiental como [...] uma rea em geral extensa, com um certo grau de ocupao humana, dotada de atributos abiticos, biticos, estticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populaes humanas [...] .

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MAPA 1 Mancha urbana dos municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte 2002

Fonte: Costa et al. (2006).

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TABELA 1 Participao dos Municpios na APA Sul da Regio Metropolitana de Belo Horizonte Municpios Baro de Cocais Belo Horizonte Brumadinho Caet Catas Altas Ibirit Itabirito Mrio Campos Nova Lima Raposos Rio Acima Santa Brbara Sarzedo rea total (em hectares) 34.056 33.023 64.008 54.224 23.821 7.366 54.415 3.506 42.845 7.159 22.784 68.471 6.217 rea do municpio na APA Sul (em km) 3,9023 34,3340 182,4925 39,2172 74,5436 17,6767 260,6347 11,4229 398,9391 39,4054 227,8400 338,6535 22,5402 Participao da rea do municpio no territrio da APA Sul (%) 1,15 10,40 28,51 7,23 31,29 24,00 47,90 32,58 93,11 55,04 100,00 49,46 36,26

Fonte: Zoneamento Ecolgico-Econmico da APA Sul RMBH, 2003, em elaborao.

De acordo com a legislao ambiental vigente, alm do porte, pelo fato desses empreendimentos se localizarem no interior de unidade de conservao estadual e na regio metropolitana, o licenciamento ambiental obrigatrio e realizado na esfera do Copam. Localizam-se no municpio as seguintes unidades de conservao que so reas de proteo de mananciais: Estao Ecolgica de Fechos, Reserva da Mutuca, Mata Capito do Mato e Mata do Tumb. Existem ainda duas Reservas Particulares de Patrimnio Natural (RPPN), ambas em reas das empresas mineradoras: a Mata do Jambreiro, de propriedade da Mineraes Brasileiras Reunidas (MBR, hoje CVRD); e outra RPPN, criada recentemente no loteamento Vale dos Cristais, pertencente Anglo Gold,2 durante o processo de licenciamento ambiental no Copam, como medida compensatria para concesso da Licena Prvia.

Tais reas, localizadas no entorno do Parque Estadual da Serra do Rola Moa, de acordo com a legislao correlata,3 exigem dos empreendimentos que pretendem se instalar na denominada zona de amortecimento4 de rea natural protegida a manifestao prvia favorvel do rgo gestor da unidade de conservao, no caso o Instituto Estadual de Florestas de Minas Gerais (IEF-MG). O cumprimento dessa exigncia pode acarretar modificaes na legislao urbanstica municipal, tendo em vista que alguns usos e modelos de ocupao do solo podem ser considerados inadequados aos objetivos de preservao do parque e, at mesmo, justificar o indeferimento da licena ambiental ou impedir a manifestao prvia favorvel do rgo gestor do parque quanto sua localizao. Por outro lado, a localizao no interior da APA Sul impe, ainda, restries quanto aos usos e ocupao do solo, pois, embora a APA seja uma unidade de conservao de

2 Diante da perspectiva de esgotamento da minerao, a empresa vem diversificando suas atividades e investindo no

mercado imobilirio metropolitano, a partir de projetos de grande envergadura, associando reas residenciais, comrcio e servios e unidades de conservao. 3 A Lei n. 9.985 de 18/07/2000 institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC. 4 A zona de amortecimento, estabelecida na Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000, definida no art. 2, inciso XVIII como [...] o entorno de uma unidade de conservao, onde as atividades humanas esto sujeitas a normas e restries especficas, com o propsito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade [...].

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uso sustentvel que admite determinados usos em seu interior,5 existe um rigor maior na anlise dos estudos de impacto ambiental e das respectivas medidas mitigadoras durante o processo de licenciamento ambiental. Acrescentam-se a essas restries os conflitos entre o poder pblico estadual, o mercado e a comunidade, em decorrncia de interesses divergentes em torno do processo de ocupao do solo no territrio municipal, dividido entre minerao, residncia, comrcio e servios de mdio e grande portes e a proteo ambiental. Licenciamento ambiental e expanso urbana Institudo em Minas Gerais em 1980, pela Lei Estadual n. 7.772/1980, o licenciamento ambiental voltou-se inicialmente para as atividades produtivas dos setores primrio (minerao) e secundrio (indstrias de transformao), motivado pela crescente mobilizao da sociedade em torno das ameaas qualidade de vida ocasionadas pela poluio atmosfrica e hdrica. Desde a dcada de 70, a associao entre poluio e qualidade do ambiente urbano j apontava a necessidade de regulao ambiental da urbanizao em moldes semelhantes ao das atividades produtivas, cujo controle, em princpio, levaria a uma melhoria geral das condies de vida da populao. Entretanto, nesse perodo inicial de percepo das questes ambientais, predominou a viso segundo a qual qualquer transformao no ambiente natural constitua uma fonte de deteriorao ambiental. Nesta perspectiva, a ocupao urbana, cuja produo engloba em grande medida processos artificiais, seria, por definio, causadora da degradao ambiental.6 Foi

s a partir de meados da dcada de 80 que esta viso comeou a se transformar7 e ganhou corpo a hiptese de a gesto urbana se consolidar como uma ao de proteo ambiental. No nvel da regulao, as questes relacionadas urbanizao passam a ser consideradas na prtica da gesto ambiental, com a publicao da Resoluo Conama n. 01/86, que listou como atividades sujeitas ao estudo prvio de impacto ambiental os projetos urbansticos, entre os quais o parcelamento do solo urbano destinado ao uso residencial. Entretanto, a possibilidade de utilizao dos instrumentos de gesto ambiental para impedir a realizao de empreendimentos imobilirios de grande porte tem sido bastante remota, a exemplo do que tradicionalmente acontece com o licenciamento de atividades produtivas (industriais, minerrias, etc.) ou de grandes projetos de infra-estrutura, como as barragens. A prpria noo de licenciamento remete ao estabelecimento das condies nas quais se dar o empreendimento a ser licenciado, e no deciso acerca do empreendimento acontecer ou no a famosa opo zero ou a estudos prvios de planejamento das atividades. Est implcita a noo de que h sempre uma soluo tcnica adequada, uma certa f na tecnologia (GIDDENS, 1991). Igualmente presente est a lgica de mercado, que constitui a racionalidade implcita no estabelecimento de grande parte das medidas compensatrias.8 No caso da expanso urbana via parcelamento do solo, as restries de natureza tcnica, relacionadas ocupao de reas frgeis e/ou de importncia para o equilbrio dos ecossistemas, usualmente reduzemse busca de uma alternativa tecnolgica adequada reduo do impacto negativo

5 A Lei Federal n. 9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC,

6 Os relatrios do Banco Mundial, no incio da dcada de 70, explicitam essa relao, que foi includa nas justificativas para

define a APA como uma unidade destinada a proteger a diversidade biolgica mediante a regulao do processo de ocupao e a garantia do uso sustentvel dos recursos naturais ( art. 15).

a incorporao da questo urbana como uma questo ambiental na elaborao do II Plano Nacional de Desenvolvimento (1974), conforme lembram Lysia Bernardes (1986) e Marilia Steinberger (2000). 7 Ver, por exemplo, Monte-Mr (1994) para um questionamento da idia de espao urbano como espao morto. Ver tambm a interessante contribuio de Swyngedouw (2001) sobre a urbanizao cyborg, um hbrido de processos naturais e artificiais, de natureza e tecnologia. 8 Ver Zhouri, Laschefski e Paiva (2005) para uma crtica ao procedimento do licenciamento ambiental.

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e, em caso de destruio de patrimnio irrecupervel, como passveis de negociao de medidas compensatrias para situaes de exceo. Raramente so discutidas alternativas para o empreendimento e, dependendo dos potenciais impactos ambientais negativos da atividade, a adoo de medidas compensatrias um paliativo. As medidas adotadas, propostas pelo empreendedor, nem sempre privilegiam as reas prximas ao empreendimento diretamente afetadas, buscando, de forma clara, no prejudicarem os investimentos. Os procedimentos para o licenciamento ambiental so definidos em leis e deliberaes, com certa flexibilidade de negociao para os conflitos explicitados, considerandose que o frum de deciso um conselho o Conselho Estadual de Poltica Ambiental (Copam) ou os Conselhos Municipais de Meio Ambiente, nos casos de competncia decisria no mbito municipal.9 A regulao do parcelamento do solo O Estado assumiu, num primeiro momento, uma estratgia de gesto baseada na produo de leis e normas, sintetizadas a seguir, que constituem a fundamentao jurdica para atuao do Estado no mbito urbanstico e ambiental. Embora a legislao florestal, a de recursos hdricos e a urbanstica, vigentes no Brasil a partir de meados da dcada de 30, reunissem condies para regular a ocupao adequada do solo urbano, normas especficas para o controle da poluio e da degradao ambiental somente se concretizaram no incio da dos anos 80, influenciadas pelos resultados da Primeira Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente (Estocolmo, 1972) e pela proposta do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) em 1974. Logo aps a publicao da lei federal sobre o parcelamento do solo urbano Lei

n. 6.766/79 em 1979, foram elaboradas e aprovadas, na dcada de 80, as legislaes federal e estadual do meio ambiente, com o objetivo de definir as diretrizes da poltica ambiental brasileira. Alm da publicao de normas e padres de qualidade ambiental, foram definidos como instrumentos de gesto: a avaliao de impacto ambiental; o zoneamento ambiental; o licenciamento ambiental; a criao de unidades de conservao; e os conselhos de meio ambiente, instncias deliberativas que objetivavam garantir a participao social no processo decisrio. O Estado de Minas Gerais, um dos pioneiros na gesto ambiental, publicou em 1980 a Lei Estadual n. 7.772, que definiu as diretrizes para sua atuao na rea ambiental e contribuiu para elaborao da legislao federal, publicada em 1981: a Lei n. 6.938. O controle da expanso urbana/metropolitana feito com a participao formal do Estado, de acordo com as normas vigentes.10 Diretrizes de planejamento metropolitano, baseadas em parmetros de anlise definidos ainda nas dcadas de 70 e 80, vigoram at os dias atuais e no foram atualizadas, desconsiderando o estgio atual do processo de metropolizao de Belo Horizonte e as alteraes introduzidas na legislao urbanstica e ambiental. Agrava essa situao a inexistncia de um frum de debate sobre a regio metropolitana, capaz de subsidiar o planejamento e a gesto municipal, a elaborao e implementao de planos diretores, ou ainda auxiliar na anlise de processos de licenciamento de atividades urbanas, entre as quais o parcelamento do solo. O resultado um processo de expanso urbana fragmentado e desarticulado, comandado prioritariamente pelos interesses do capital imobilirio/fundirio, que tem agravado a vulnerabilidade fsica, ambiental e urbana da regio. Em conseqncia, alguns problemas so desencadeados, podendo-se citar,

9 Ver Peixoto (2005) para uma anlise detalhada das legislaes urbanstica e ambiental associadas ao parcelamento do 10 A Deliberao n.16, de 05 de junho de 1981, estabeleceu as normas para o parcelamento do solo na RMBH, mediante

solo urbano e, em especial, dos procedimentos para o licenciamento ambiental de loteamentos.

deliberao do conselho deliberativo da RMBH, tendo como referncia a recm aprovada Lei federal de Parcelamento do Solo, a Lei n.6766/79.

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entre outros, ocorrncia de assentamentos humanos em reas ambientalmente frgeis, desateno capacidade de suporte do stio natural e das estruturas instaladas, intensa especulao imobiliria e ilegalidade da ocupao de reas perifricas, insuficincia de servios pblicos, desarticulao institucional, escassez de recursos humanos e financeiros e desinformao e omisso da deciso poltica, resultando na ineficincia do setor pblico no controle do processo de expanso urbana e ausncia de mecanismos efetivos de participao social na administrao e construo da metrpole. O controle das fontes poluidoras11 realizado mediante o Licenciamento Ambiental, que avalia a viabilidade ambiental de um empreendimento nas etapas de planejamento, instalao, funcionamento e ampliao, para a concesso das respectivas Autorizao de Funcionamento e Licenas Prvia LP 12 de Instalao LI , e de Operao LO,13 aps apreciao do Conselho Estadual de Poltica Ambiental (Copam), fundamentada nos respectivos pareceres tcnico e jurdico. Para cumprir suas funes, o Copam conta com o suporte tcnico dos demais rgos que integram o sistema de gesto ambiental em Minas Gerais: a Fundao Estadual do Meio Ambiente (Feam) e o Instituto Estadual de Florestas (IEF-MG), que possuem atribuies especficas definidas em lei.14 Embora fossem parceiros no sistema desde 1998, a atuao desses rgos vinha sendo feita de forma desarticulada e s vezes controversa. Esse fato tem gerado

crticas da sociedade civil com relao aos procedimentos e resultados alcanados no cumprimento de suas funes. De fato, anlises mais recentes tm apontado para mudanas de postura do Copam, inicialmente palco de explicitao de conflitos, na direo de posturas mais conciliatrias e orientadas para a formao de consensos (CARNEIRO, 2005). Em que pesem as crticas aos procedimentos adotados e morosidade e rigor nas anlises dos processos, na viso dos empreendedores 15 o licenciamento ambiental permite
[...] planejar e implantar de forma sistemtica e efetiva as medidas e sistemas de controle ambiental, propiciando qualidade aos assentamentos humanos. a oportunidade do empreendedor avaliar os riscos e oportunidades do seu empreendimento.

Por outro lado,


[...] obriga que os empreendedores melhorem a qualidade de seus projetos. [...] Com o nvel de exigncia alto, somente aqueles que trabalham corretamente podem permanecer no mercado. E , conseqentemente, existe uma elevao na qualidade dos assentamentos humanos.

H uma clara ambigidade entre o discurso dos empreendedores, ao reconhecerem a importncia do licenciamento ambiental, e a prtica marcada pela tendncia implantao dos empreendimentos margem da legislao vigente, optando pela ilegalidade como forma de diminuir seus custos e, segundo eles mesmos, reduzir dessa forma o custo final do seu

11 So fontes poluidoras, de acordo com do Decreto n. 39.424/1998, [...] qualquer atividade, sistema, processo, operao, maquinaria, equipamento ou dispositivo, mvel ou no, que induza, produza ou possa produzir poluio (MINAS GERAIS, 1998, Art. 3, 1). 12 Considera-se a Licena Prvia a etapa mais importante do licenciamento ambiental, pois permite a discusso dos possveis efeitos da implantao da atividade no espao e das propostas para minimizar ou evitar os impactos negativos decorrentes da implantao e ocupao do loteamento. Tal importncia maior quando os municpios e a regio no possuem diretrizes de ocupao previamente definidas que incorporem a regulao da expanso urbana em reas de proteo ambiental. 13 O Copam um rgo normativo, colegiado, consultivo e deliberativo subordinado Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel de Minas Gerais (Semad), responsvel pela implementao da poltica ambiental do Estado. constitudo por representantes dos diversos segmentos da sociedade. 14 O Decreto n. 39.424/1998 estabelece as competncias no licenciamento e fiscalizao ambiental em Minas Gerais. De acordo com o art. 5, pargrafo nico, cabe Feam o controle das atividades industriais, minerrias e de infra-estrutura (aqui est inserido o licenciamento do parcelamento do solo) e, ao IEF-MG, o controle das atividades agrcolas, pecurias e florestais. 15 Opinies obtidas atravs de questionrio, visando coletar informaes sobre a viso dos usurios do licenciamento ambiental no Estado de Minas Gerais.

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produto. As caractersticas do mercado fundirio/imobilirio para o qual o produto direcionado constituem um elemento importante na composio do preo final e, portanto, na viabilidade econmica de adoo, por parte do empreendedor, dos parmetros exigidos pelo licenciamento ambiental. Dito em outros termos, a realizao de empreendimentos imobilirios com observncia dos critrios exigidos garante um determinado padro de qualidade ao produto, mas eleva o investimento realizado, encarecendo o produto final. No limite, chega-se ao paradoxo segundo o qual a observncia da regulao urbanstica e ambiental, no caso da atividade imobiliria, agrega valor ao produto, encarecendo-o e, conseqentemente, elitizando-o e tornando-o inacessvel para os segmentos mais pobres da populao. A regulao que em princpio deveria garantir padres mnimos de urbanizao para todos, num contexto de excluso socioeconmica e de falta de alternativas habitacionais de massa, ao desencadear o gatilho do preo da terra, acaba por tornar o acesso mesma (e cidade) uma meta ainda mais distante para muitos. No caso de empreendimentos em reas de proteo ambiental, em que os atributos ambientais do meio natural contribuem para o aumento das restries e cuidados na realizao do parcelamento, acrescenta-se ao processo a renda diferencial gerada pelo monoplio do usufruto da natureza, materializada como paisagem, o que contribui para uma espiral ascendente de valorizao. Assim, diferentemente de uma mercadoria produzida em srie por uma indstria, o produto final deste processo de licenciamento de parcelamento do solo o lote e, em ltima anlise, o espao urbano, que se diferencia especialmente pelos atributos de localizao aos quais se atribui uma valorao segundo sua posio na diviso social e econmica do espao (LIPIETZ, 1974). A discusso sobre o licenciamento ambiental de atividades imobilirias necessita ser articulada com a compreenso das formas e processos de produo social do espao, bem como pela explicitao dos papis desempenhados e interesses associados a

cada um dos agentes sociais que participam de tal processo (SINGER, 1973; LOJKINE, 1981). Da mesma forma, os procedimentos e metodologias utilizados no licenciamento necessitam incorporar esta dimenso, sob o risco de se transformarem em procedimentos incuos ou em arenas nas quais os debates explicitados no traduzem os reais conflitos existentes entre os atores. O caso do licenciamento ambiental do empreendimento Alphaville Lagoa dos Ingleses, localizado no municpio de Nova Lima, no eixo-sul de expanso metropolitana de Belo Horizonte, fornecer um interessante exemplo destes dilemas. Licenciamento ambiental no eixo-sul de expanso metropolitana: o caso do Alphaville 2 em Nova Lima Antecedentes Como na maioria dos municpios brasileiros, a aprovao de loteamentos no municpio de Nova Lima adotou como referncia o Decreto-lei n. 58/37, cujas exigncias limitavam-se definio dos limites do loteamento, do traado das ruas e de um parecer sanitrio e militar, se fosse o caso. Na aprovao dos loteamentos
[...] no se especificavam exigncias sanitrias a serem observadas [...] Os espaos pblicos, na prtica [...] eram somente as ruas. Deixavam de exigir equipamentos urbanos e comunitrios, tais como faixas non aedificandi e locais destinados ao lazer, sade, cultura. Os loteamentos s interessavam ao direito civil. [O que significava] [...] ressalvar o comprador em seus direitos imediatos quanto propriedade imobiliria [...] (MACHADO, 1998, p.117).

Consideraes como declividades, tipo de solo, vegetao, nascentes e cursos dgua no eram analisadas no processo de aprovao. Essa situao produziu, no territrio de Nova Lima, ocupao do solo em reas de risco potencial, sujeitas a escorregamento de encostas e ocorrncia de enchentes nas regies onde foram realizadas obras de regularizao e canalizao de rios, ocupando as vrzeas dos cursos dgua. O descumprimento dos disposi-

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tivos do Cdigo Florestal contribuiu para a ocupao de reas inadequadas em termos da segurana da populao e evidenciou a ausncia de integrao entre os rgos responsveis pela aplicao da legislao. Com a criao da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, em 1973, e de seu rgo de suporte tcnico, o Plambel, houve uma tentativa de tratamento conjunto com os municpios, das questes urbanas e ambientais, particularmente no que se refere ao controle da expanso urbana, ao transporte pblico, habitao e ao saneamento. No entanto, na dcada de 80, o sistema de planejamento metropolitano mostrou sua fragilidade, e essas questes foram tratadas de forma isolada, embora os potenciais impactos negativos afetassem a regio em sua totalidade. Segundo Mares Guia (2000, p.412),
[...] a crise financeira e o incio do processo de redemocratizao vm expor as brechas poltico-institucionais do sistema [...] A carncia de recursos pblicos tem como conseqncia imediata o estancamento dos investimentos federais nas regies metropolitanas [...] o processo de redemocratizao propicia o estabelecimento de novas relaes de poder, fortalecendo novos atores sociais, em especial as prefeituras e os movimentos sociais.

Somente durante o processo de criao da APA Sul, no perodo de 1992 a 1994, evidenciou-se algum fortalecimento dos movimentos sociais na regio, especialmente os ambientalistas, articulados em torno da proteo ambiental e da formalizao da unidade de conservao. Desde os anos 70, em Belo Horizonte, o movimento ambientalista desempenhou papel ativo na institucionalizao da preservao ambiental, a exemplo do tombamento da Serra do Curral e, posteriormente, da criao da APA

Sul.16 Os insuperveis conflitos de interesse envolvendo proprietrios fundirios, o setor minerrio, os interesses coletivos e difusos de preservao dos aqferos de abastecimento metropolitano e do rico patrimnio ambiental de forma mais ampla so alguns dos elementos que vm retardando o estabelecimento de um Zoneamento EcolgicoEconmico para a APA (CAMARGOS, 2004; FREITAS, 2004). A partir de 1994, os primeiros loteamentos foram encaminhados ao licenciamento ambiental, especialmente aqueles que pretendiam se instalar no municpio de Nova Lima, onde ocorreu a maior presso para ocupao. A participao da Sedru/MG, que sucedeu a Seplan, nesse sentido foi decisiva, pois vinculou a liberao da anuncia prvia para os loteamentos a localizados obteno da Licena de Instalao do Copam, segunda etapa do processo de licenciamento ambiental, aps o fornecimento das diretrizes metropolitanas. O licenciamento de loteamentos em Nova Lima, entretanto, ainda pouco representativo no total de licenciamentos do conjunto das atividades econmicas. Dos 100 empreendimentos localizados no municpio, licenciados ou em processo de licenciamento no Copam a partir de 1977,17 foram registradas apenas dez solicitaes de licenciamento ambiental de loteamentos urbanos. Em consulta ao setor de documentao do Copam, verificou-se que esses empreendimentos somente foram encaminhados ao licenciamento ambiental a partir de 1995, portanto aps a criao da APA Sul. Entre os dez loteamentos objeto de solicitao de licenciamento ambiental no municpio de Nova Lima, toma-se como

16 A regio foi palco de uma das primeiras mobilizaes motivadas pela questo ambiental na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, no final da dcada de 70. O movimento alertava para a destruio da Serra do Curral, situada na divisa dos municpios de Belo Horizonte e Nova Lima, por uma mineradora e seus impactos negativos na paisagem. Para o processo de tombamento da Serra do Curral, ver Ferreira (2003). Ver Somarriba (1984) para uma anlise dos movimentos sociais em Belo Horizonte nos anos 80. 17 Em 1977, o governo de Minas Gerais iniciou o controle ambiental de atividades de potencial impacto poluidor, com a criao da Comisso Estadual de Poltica Ambiental, cujo rgo executivo era a Superintendncia de Meio Ambiente (SMA). no mnimo curioso apontar que o parcelamento do solo, ou seja, a atividade que d origem ao espao urbano tenha a necessidade de licenciamento justificado pelo potencial poluidor que a cidade representa e no pelo fato de o licenciamento buscar garantir condies adequadas de habitabilidade do espao resultante do parcelamento, ou de avaliao das conseqncias do aumento das demandas por investimentos pblicos em decorrncia de novos fluxos de pessoas, veculos, mercadorias ou servios.

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TABELA 2 Processos no Copam para obteno de licena ambiental, segundo atividades 2004 Atividades Minerao Industria de transformao Infra-estrutura Comrcio e servios Loteamentos Outros Total
Fonte: Feam, 2004.

Processos no Copam 33 19 05 31 10 02 100

referncia o empreendimento imobilirio Alphaville 2, uma expanso do Alphaville Lagoa dos Ingleses (agora denominado 1), loteamento fechado situado s margens da Lagoa dos Ingleses, no interior da APA Sul. A referncia para a anlise so os estudos elaborados para o licenciamento ambiental do empreendimento, exigidos na legislao para avaliao da viabilidade ambiental de sua implantao. Alphaville 2: palco de conflitos O Alphaville Lagoa dos Ingleses, etapa 2, localiza-se na poro sul do municpio de Nova Lima, a cerca de 25 km de Belo Horizonte-MG, s margens da Lagoa dos Ingleses, na proximidade do trevo rodovirio para Ouro Preto, na BR-040 BH/Rio, tendo como acesso principal a rodovia BR-356, sentido Ouro Preto. A primeira etapa do Alphaville foi aprovada em 1999, compreendendo uma rea de 430 hectares, dividida em 1.642 lotes, 1.545 dos quais, com tamanhos variando entre 700 e 1.500 m, destinados a residncias unifamiliares e distribudos em unidades muradas independentes, denominadas residenciais. Os demais lotes, lindeiros ao sistema virio principal, so destinados a atividades tercirias, com possibilidade de verticalizao. H ainda um conjunto padronizado de 51 casas geminadas, denominadas town houses, alm de um centro comercial composto por 228 lojas e salas. O empreendimento pertence Alphaville Urbanismo S.A, empresa que j realizou 31 projetos urbansticos semelhantes no Brasil. A terra originalmente pertencia MBR Mineraes Brasileiras

Reunidas , detentora de parcela significativa de terras em Nova Lima, inclusive do entorno do empreendimento. Segundo os empreendedores, o projeto economicamente vivel, ecologicamente correto e urbanisticamente perfeito (ALPHAVILLE, 2004 apud LASCHEFSKI, 2006). O empreendimento foi lanado em maro de 1998 e entregue em 2000 com infra-estrutura completa: ruas asfaltadas e arborizadas, praa com tratamento paisagstico, reas verdes preservadas, guaritas de segurana, iluminao pblica, rede de gua, estao de tratamento de esgoto e ciclovias. Antes mesmo do lanamento oficial, 90% dos 1.545 lotes haviam sido vendidos em apenas 90 dias, embora o processo de ocupao, atualmente em torno de 20%, venha se dando de forma muito mais lenta do que previsto inicialmente. Cerca de metade dos lotes foi comprada apenas como investimento, o que vem repercutindo na dificuldade de viabilizao econmica das atividades de comrcio e servios l instaladas, originalmente atradas pela previso de um mercado consumidor muito mais amplo do que o que existe efetivamente (LASCHEFSKI, 2006; REZENDE, 2004; VILLASCHI, 2003). O Alphaville, desde sua primeira etapa, um empreendimento emblemtico para o licenciamento ambiental de loteamentos, dada a complexidade de sua proposta e por ser o primeiro empreendimento desse porte a se instalar no interior de uma unidade de conservao de uso sustentvel em Minas Gerais, a APA Sul. Alm de passar por todas as etapas do licenciamento ambiental, pela primeira vez, foram explicitados os conflitos e os questionamentos sobre a adequao

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dos estudos ambientais realidade urbana. O EIA/Rima elaborado pela empresa explicita objetivos sobre a busca de autonomia e o atendimento s diretrizes de desenvolvimento municipal naquele momento, voltadas para atrair populao de alta renda e comrcio e servios sofisticados. O porte do empreendimento a segunda etapa representa uma rea de expanso de 340ha e o projeto completo, quando implantado, corresponder a uma cidade de cerca de 27 mil habitantes18 e sua pretendida autonomia, definida pela possibilidade de instalao de atividades de comrcio e servios, colocaram os rgos responsveis pelo licenciamento ambiental diante de uma nova realidade: o licenciamento de um empreendimento com um nmero elevado de habitantes, concentrao de servios sofisticados, reas homogneas, que pretendem [...] dispensar a cidade (CALDEIRA, 1997). Embora seja divulgada a imagem de uma ilha de paz, tranqilidade e segurana, a dependncia de mo-de-obra e de outros centros de comrcio e servios, algumas vezes dos servios disponibilizados pela administrao municipal, colocam em cheque essa dita autonomia. Essas questes deram origem a divergncias e conflitos entre os empreendedores, a equipe tcnica responsvel pelo licenciamento e organizaes da sociedade civil. Os responsveis pelo empreendimento advogavam (convenientemente) o tratamento do projeto urbanstico como uma unidade isolada, conforme idealizado e divulgado no material promocional do projeto, dispensando, portanto, a anlise prospectiva das relaes com os demais ncleos urbanos e a sede municipal. Ou seja, ao tratar um projeto urbanstico que se instala numa determinada regio como uma unidade autnoma, os empreendedores buscavam diferenci-lo e, assim, evitar a adoo dos procedimentos do licenciamento ambiental convencional, como o de uma atividade industrial, com limites e responsabilidades bem definidas

com relao ao atendimento s exigncias, como, por exemplo, aquelas relacionadas ao destino de efluentes e resduos. A aprovao da primeira etapa do empreendimento pelo Copam se fez aps uma srie de negociaes, mediante uma listagem extensa de condicionantes, e contou com a participao decisiva de representantes de entidades ambientalistas. Crticas foram feitas deciso de aprovar o empreendimento, pois o nmero de condicionantes da etapa de concesso de licena prvia significava que no tinham sido apresentados dados suficientes para a concluso das anlises, ou que o empreendimento no teria tido sua viabilidade ambiental comprovada. Durante a primeira etapa de implantao do Alphaville, os empreendedores foram autuados vrias vezes por descumprimento de condicionantes do Copam e por terem sido iniciadas a comercializao dos lotes e a ocupao do empreendimento sem a obteno da licena respectiva. Segundo documentos integrantes do processo administrativo, at maro de 2003, os condicionantes ainda no haviam sido cumpridos, principalmente aqueles que dependiam da parceria com a Prefeitura Municipal de Nova Lima, como a instalao de aterro sanitrio no municpio que receberia os resduos slidos gerados no empreendimento. Esses aspectos, entre outros, foram levantados na audincia pblica realizada por solicitao da Associao Mineira de Defesa do Ambiente Amda, durante a anlise do EIA-Rima para a segunda etapa.
No que se refere etapa 1, o que no podemos deixar de abordar, j que a licena ambiental, na verdade, uma concesso da sociedade ao empreendedor para utilizar recursos naturais que so de todos, lembrar que existem condicionantes ainda no cumpridas, citando entre elas por exemplo, a implantao de reserva florestal e [...] a destinao final de resduos slidos [...] (Relatrio da Audincia Pblica do Alphaville 2, realizada em Nova Lima, em 06/05/2004).

18 Nmeros apresentados pela Associao Mineira de Defesa do Meio Ambiente Amda, durante a Audincia pblica Alphaville Lagoa dos Ingleses, Fase II, Nova Lima, 06/05/04 (LASCHEFSKI, 2006).

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Esses antecedentes evidenciam as dificuldades enfrentadas pelo rgo responsvel pela anlise ambiental Feam , quando foi protocolada a solicitao de licena prvia para a etapa 2 do loteamento, objeto desse estudo. O foco das discusses o possvel impacto negativo de um parcelamento desse porte uma cidade no seu entorno. Como precisar a rea indiretamente afetada aps a consolidao do empreendimento e fazer prognsticos quanto ao seu futuro? Essa discusso foi encaminhada pela Associao Mineira de Defesa do Ambiente Amda, em vrias oportunidades, quando cobrou que o Copam deveria exigir do empreendedor a elaborao de planos diretores para os municpios de Bruma-dinho (incluindose seu distrito Piedade do Paraopeba) e Itabirito, considerados os mais afetados pelo empreendimento. Outras entidades ambientalistas e moradores das redondezas temem a ocorrncia de uma urbanizao descontrolada nos arredores do condomnio, sendo que um agravante nesse contexto o centro comercial projetado para atender, alm dos moradores, tambm as cidades vizinhas que se situam no entorno de aproximadamente 15 km. Em decorrncia de todos esses fatores, durante a Audincia Pblica, foi solicitada a elaborao de um Plano Diretor para a regio (LASCHEFSKI, 2006). Tal temor bastante presente no caso dos municpios de Brumadinho e Itabirito, mas pouco apontado por Nova Lima, por dois motivos: a sede urbana situa-se a uma distncia considervel do empreendimento; e a intensa concentrao fundiria por parte das empresas mineradoras no municpio, inclusive no entorno imediato do Alphaville, impede a ocupao por urbanizao espontnea. Esta j comea a ocorrer nos distritos e povoados de Brumadinho (MENDONA; PERPTUO; VARGAS, 2004), com tendncia a se intensificar principalmente aps a implantao da segunda fase do empreendimento. 19 Tais questes de carter metropolitano e

regional escapam totalmente s exigncias do licenciamento ambiental, fortemente voltado para o interior do empreendimento e, no mximo, seu entorno imediato. bem verdade que no existiam as orientaes de um plano diretor de Nova Lima na ocasio do processo de licenciamento e havia interesse da administrao municipal daquele momento em sua aprovao, pois em vrias oportunidades os representantes do municpio compareceram s reunies do Copam para se manifestarem favoravelmente pela sua aprovao. Curioso ressaltar que, durante a audincia pblica, havia uma faixa de apoio ao empreendimento, assinada pela ento Prefeitura Municipal de Nova Lima, entre as inmeras outras estendidas pelas paredes do auditrio. A ausncia de diretrizes metropolitanas foi citada em todas as oportunidades, pois, sem essa referncia, os impactos ambientais negativos sobre as estruturas urbanas ou rurais dos municpios vizinhos so o resultado de especulaes sobre o futuro que os municpios no parecem dispostos a enfrentar. Uma das questes que dificultam a anlise ambiental de loteamentos fechados refere-se inexistncia de parmetros urbansticos tradicionalmente adotados para sua aprovao, como, por exemplo, livre circulao da populao, existncia de reas pblicas e independncia vinculada a uma autogesto que na prtica no existe. Quem far a coleta e o destino final do lixo urbano? De quem a responsabilidade pelo atendimento demanda por transporte pblico, ensino fundamental, postos de sade? O Estado, como agente regulador, tem contribudo para a manuteno dessas pseudo ilhas urbanas, homogneas e desarticuladas. A atuao do capital imobilirio na regio tem disseminado uma cultura da moradia essencialmente antiurbana, alimentada simultaneamente pelo sonho do retorno natureza e pela iluso da segurana nos condomnios fechados (COSTA, 2003, p.159).

19 Estima-se a gerao de 9.000 empregos durante a construo (incluindo a fase 2) e cerca de 1.000 empregos permanentes aps a finalizao das obras, conforme informao fornecida pelo empreendedor durante a audincia pblica da fase 2 (LASCHEFSKI, 2006).

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A chamada auto-segregao da populao de alta renda uma tendncia observada no processo de ocupao do espao no eixo sul da RMBH.20 Entretanto, isso no significa que os condomnios sejam excludos dos mecanismos de regulao do Estado, mesmo que este assuma, com freqncia, o papel de coadjuvante no processo. O lanamento do Alphaville 2 surge quando algumas das condicionantes do licenciamento ambiental da etapa 1 no haviam sido cumpridas, embora j tivesse iniciado o processo de ocupao da rea. Voltam tona as mesmas preocupaes que j haviam estado no centro do debate sobre a viabilidade ambiental do Alphaville 1: qual o impacto regional de um empreendimento desse tipo, em que pese sua lenta ocupao, particularmente nos povoados tradicionais existentes no entorno e no acrscimo de trfego na rodovia, sua principal via de acesso? No seria esse um impacto ambiental negativo de magnitude tal que inviabilizasse sua implantao? No caso de Nova Lima, essa colocao particularmente pertinente. Considerando a realidade de seu meio fsico e a deciso de tornar a regio uma unidade de conservao de uso sustentvel, como superar os conflitos? A histria do Alphaville 2 tem incio no processo conflituoso que marcou a primeira etapa. De acordo com Acselrad (2004, p.26), esse conflito, como tantos outros, tem a ver com o rompimento do acordo simbitico entre as diferentes prticas sociais dispostas no espao, em funo da denncia de efeitos indesejveis da atividade de um dos agentes sobre as condies materiais dos exerccios das prticas de outros agentes. Entretanto, para alguns autores, essa certeza sobre os efeitos indesejveis de uma atividade sobre o ambiente est quase sempre repleta de valores morais ou de disposies legais, mais do que de certezas tcnicas, pois, segundo Ewald (1992), as generalizaes na rea ambiental tm a ver

com um debate sobre valores e no sobre respostas definitivas. A oportunidade que a audincia pblica convocada pela Amda deu a todos setor pblico, comunidade ou o prprio mercado foi a de ver explicitados, naquela oportunidade, o jogo de foras e as relaes de poder que surgem no licenciamento ambiental de um parcelamento do solo urbano. A populao diretamente afetada pelo empreendimento tem seu frum especial de participao na audincia pblica, podendo influenciar na concesso da licena ambiental prvia dos empreendimentos, embora em muitos casos seja uma mera formalidade. No caso do Alphaville 2, a audincia pblica, realizada depois de cerca de dois anos em que o processo estava em anlise, ocorreu quando uma srie de decises e negociaes j estava em curso, tendo em vista uma falha do empreendedor na formalizao do processo, possibilitando ento a solicitao, por parte da Amda, de realizao da audincia, o que foi acatado pelo Copam. Do ponto de vista dos empreendedores, o licenciamento ambiental um processo muito lento que torna inviveis empreendimentos dessa natureza, tendo em vista o montante de recursos investidos. Ou seja, segundo os empreendedores, a aprovao e implantao da etapa I j evidenciavam a viabilidade ambiental da etapa II. Essa associao levanta a discusso sobre o efeito cumulativo do empreendimento para o ambiente diretamente afetado e seu entorno, tendo em vista que no h referncia de sua capacidade de suporte. A imprensa publicou vrias notcias sobre a audincia pblica, pois ficou demonstrado na comunidade que as opinies eram divergentes quanto aos benefcios para a regio.
Expanso da Alphaville II polmica A Lagoa dos Ingleses Empreendimentos Imobilirios realiza hoje, s 14h30, audincia pblica no auditrio do Sebrae, em Nova

20 Mendona (2003, p. 133) assume como auto-segregao o que Gist e Fava (1964) denominaram segregao voluntria, que ocorre quando um indivduo, por sua prpria iniciativa, procura conviver com outros semelhantes a ele e afastado daqueles que so diferentes em aspectos que, para ele, so fundamentais.

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Lima, Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), para elucidar o projeto de expanso Alphaville II, vinculado ao empreendimento Alphaville Lagoa dos Ingleses. A sesso foi requerida pela Associao Mineira de Defesa do Meio Ambiente (Amda), alegando estarem incompletos e desatualizados os estudos de impacto ambiental feitos pela empreendedora. De acordo com a superintendente executiva da entidade, Maria Dalce Ricas, a inteno da Amda entregar um documento ao Conselho de Poltica Ambiental (Copam), relativo primeira etapa do Alphaville Lagoa dos Ingleses localizado no entroncamento da BR-356 com BR-040 , retificando e fornecendo mais informaes sobre a fragilidade dos estudos ambientais que o empreendedor forneceu poca (1997) (Dirio do Comrcio, 06/05/2004).

rentes ao uso e ocupao do solo pelos governos locais no processo, como se registra a seguir:
Um municpio que tenha planejamento facilita o processo de anlise da viabilidade ambiental dos loteamentos. O Plano Diretor da cidade e sua legislao complementar deveriam nortear o Plano de Negcio do empreendimento e principalmente o uso do solo urbano (entrevista com empreendedor, 2004). O planejamento municipal forneceria aos analistas vrios dos parmetros mencionados, notadamente o zoneamento municipal, que indicaria reas passveis de ocupao, onde as perdas inevitveis de recursos naturais sejam suportveis para o municpio (entrevista com analista ambiental, 2004).

Vrias questes foram levantadas naquela oportunidade, tais como porte do empreendimento, extenso do impacto regional, capacidade de suporte da lagoa para um novo uso de recreao e lazer s suas margens, tratamento dos esgotos, coleta e destino final dos resduos, efeito, sobre a vazo da lagoa, da impermeabilizao prevista no sistema virio e na ocupao dos terrenos, impacto, sobre a fauna local, da interferncia nos seu habitat, impactos da gerao e atrao de trfego sobre a rodovia BR-040, quando da plena ocupao do empreendimento, e, finalmente, discusso sobre os muros que confirmam o seu isolamento do entorno. possvel o licenciamento ambiental discutir a viabilidade ambiental de empreendimentos sem a definio prvia do municpio de seu zoneamento de uso e ocupao do solo? A concluso de avaliao de impacto ambiental fica prejudicada em termos socioeconmicos quando no se sabe qual projeto o municpio tem para a ocupao de seu territrio? Os empreendedores e os analistas ambientais responsveis pelos estudos tcnicos referentes ao licenciamento ambiental entrevistados (PEIXOTO, 2005) concordam sobre a importncia das definies refe-

Em 20 de maio de 2004, o parecer tcnico decorrente da anlise do EIA/Rima sobre o licenciamento ambiental da etapa 2 do Alphaville foi encaminhado ao Conselho Consultivo da APA Sul, reunido em carter extraordinrio, tendo em vista que a manifestao do Conselho condio para o encaminhamento do processo Cmara de Atividades de Infra-estrutura CIF/Copam, uma das sete cmaras especializadas que integram a estrutura do Copam.21 Ao mesmo tempo, as organizaes nogovernamentais envolvidas na discusso,22 representadas pela Amda, deram continuidade mobilizao em torno do licenciamento ambiental do Alphaville 2, divulgando na imprensa e em seu portal na Internet informaes sobre o andamento do processo e sobre os possveis impactos do empreendimento em sua rea de influncia. No portal da Amda, 23 foi veiculada a notcia: Prefeitura de Nova Lima pressiona Conselho da APA Sul, deixando claro que o nico interesse da Prefeitura no licenciamento da etapa II do Alphaville econmico, especialmente em decorrncia da grande parcela de IPTU que o municpio passar a arrecadar. O portal registra que o empreendimento ser implantado numa

21 Sobre a estrutura tcnica e administrativa e as competncias do Copam, consultar o Decreto n. 39.490, de 13 de maro de 1998. 22 A audincia pblica foi solicitada pela Amda, pela Asturies (Associao para o Desenvolvimento do Turismo Ecolgico Sustentvel da Encosta da Serra) e Fundao Biodiverditas. 23 Em 21-05-2004, no portal <www.amda.org.br>.

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regio que j sofre impacto de outros projetos imobilirios e do turismo predatrio, que no podem ser quantificados, so irreversveis e em sua maior parte no so mitigveis e infinitamente maiores que a atividade mineradora (AMDA/ASSESSORIA DE IMPRENSA, 21/05/2004). As questes levantadas pela Amda so pertinentes. Na ausncia do suporte do planejamento local e regional, as decises do licenciamento ficam restritas ao controle da degradao ambiental com a implantao e ocupao dos loteamentos, particularmente no que diz respeito ao saneamento bsico, gerao de resduos, drenagem pluvial e ao cumprimento das normas ambientais e urbansticas porventura existentes. Por trs da gesto ambiental e da aplicao de seus instrumentos est, como afirma Jacobi (2002, p. 384), a forma como as pessoas percebem ou no a existncia de agravos ambientais, as inter-relaes que os moradores estabelecem com esses agravos e as solues propostas para a resoluo de problemas. O desdobramento desta posio, noticiado pela imprensa, foi o recurso administrativo impetrado pela Amda junto ao plenrio do Conselho de Poltica Ambiental Copam contra deciso da Cmara de Infra-Estrutura CIF, que concedeu Licena de Instalao expanso do Alphaville, no dia 08/07/2005. No recurso apresentado, a entidade solicita ampliao dos estudos ambientais, de forma a contemplar os impactos radiais do empreendimento, alm de questionar a ausncia de parecer tcnico do IEF quanto aos impactos ambientais sobre a flora e a fauna e alertar sobre o descumprimento de condicionantes da primeira etapa. Um item interessante que traz novamente tona a discusso sobre a gesto refere-se responsabilidade quanto implantao de aterro sanitrio, originalmente do empreendedor, mas posteriormente repassado por convnio Prefeitura de Nova Lima. Tal convnio, entretanto, no fornece prefeitura condies de realizar a obra. O Estado, atravs da CIF do Copam, no entra na questo por entender que se tratar de um problema entre prefeitura e empreendedor, o que contestado pela Amda.

Enquanto se discutia no Copam o licenciamento ambiental do Alphaville 2, outros empreendimentos imobilirios localizados no municpio de Nova Lima eram analisados, sem a mesma polmica gerada pelo Alphaville. Mesmo municpio, mesmas restries ambientais, maiores ou menores restries com relao ao relevo a s condies de solo e prevendo escalas diferenciadas de efeitos ambientais negativos em sua rea de influncia. Diferentes abordagens, embora se tratasse de realidades ambientais semelhantes. O que mudou? Buscar essa resposta pode conduzir identificao das fragilidades do licenciamento ambiental e indicar formas para usar todo o seu potencial na prtica da gesto territorial. Consideraes finais Embora as legislaes ambiental e urbana tenham evoludo no sentido de maior articulao entre elas, observa-se que h um longo caminho a ser percorrido, apesar dos evidentes ganhos. Os mecanismos de regulao ambiental, pensados para atividades produtivas convencionais, so ainda frgeis para lidar com a produo do espao urbano, em especial nas periferias urbanas (pobres ou ricas), em contextos de ausncia de instrumentos de planejamento supralocal ou metropolitano. Os procedimentos usuais da legislao ambiental, como o licenciamento, mostram-se pouco adequados para o trato da complexidade da expanso urbana. Por outro lado, a existncia de audincias pblicas, ainda que de forma limitada, vem possibilitando a explicitao de conflitos e o aparecimento de possibilidades de alianas. A insero das questes urbanas na regulao ambiental est ainda em fase inicial, pois com freqncia a cidade tratada como um dos principais agentes de degradao ambiental e, por isso, os conflitos decorrentes da oposio da cidade ao ambiente no processo de licenciamento resultam da concepo que ainda prevalece de existncia de uma natureza natural, objeto central de preservao. Como afirma um analista ambiental: uma das dificuldades de aprovar um projeto urbanstico no Co-

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pam decorre do fato de que a maioria dos tcnicos que trabalham no licenciamento ambiental no gosta da cidade.24 O no gostar da cidade evidencia as dificuldades observadas na prtica da gesto ambiental, quanto o objeto de licenciamento a expanso urbana. Contudo, essa no uma opinio geral, embora predomine, nessa prtica e na legislao que lhe d suporte, a defesa de uma natureza natural, que dificilmente existe. Associar os problemas ambientais produo do espao urbano indica, por outro lado, a necessidade de refletir sobre as origens dessa relao, que reproduz as rupturas entre o homem e a natureza, evidenciada pelo fato de a natureza estar progressivamente perdendo seu valor de uso para ser tratada como mercadoria e elemento que agrega valor ao espao produzido. A atuao do Estado tem se voltado para a ampliao de sua funo normativa e de controle, estabelecendo novos procedimentos, revendo e atualizando sua legislao. Mas essa atuao se realiza sem que se interfira nas questes de fundo associadas s condies de reproduo social em termos amplos. Sempre vale recordar que em uma sociedade de classes o Estado age [...] de acordo com as relaes de fora entre as classes e grupos sociais, geralmente em favor da frao hegemnica das classes dominantes (CASTELLS, 1978, p. 3). Finalmente, ainda no que se refere aos conflitos socioambientais envolvendo a atividade imobiliria, muitas vezes nem sequer caracterizados como tal, a participao dos grupos sociais bastante diversificada e cheia de ambigidades. No h uma defiReferncias bibliogrficas ACSELRAD, H. Conflitos ambientais: a atualidade do objeto. In: ACSELRAD, H. (Org.). Conflitos ambientais no Brasil. Rio de Janeiro: Ed. Relume Dumar, Fundao Heinrich Boll, 2004.

nio clara da figura do atingido, do grupo social que perde com o empreendimento, como na implantao de barragens ou em outros conflitos derivados de injustias ambientais. Existe, muitas vezes, a identificao dos grupos sociais consumidores dos produtos as moradias, os lotes, o loteamento fechado seguro e exclusivo com as posies dos empreendedores. Tais grupos, usualmente, ao se verem como investidores, apiam aes que podem apontar para ganhos patrimoniais, mas, dependendo das circunstncias, podem ver na regulao urbanstica/ambiental, ou seja, no Estado, uma garantia de qualidade do investimento imobilirio realizado. Neste sentido, o licenciamento pode transformarse numa certificao ambiental. Os grupos sociais indiretamente atingidos pelas transformaes sociais e espaciais decorrentes do empreendimento podem representar interesses difusos, cujas possibilidades de alianas com outros grupos dependero de cada contexto especfico. A naturalizao das relaes de propriedade faz a desigualdade no acesso terra e habitao parecer apenas uma questo fruto das disparidades sociais, o que parcialmente verdadeiro. A noo de que a reproduo dos espaos cada vez mais elitizados e segregados contribui para a elevao dos patamares de valorizao fundiria e, conseqentemente, para alimentar a excluso no clara para a maioria da populao. Alis, corresponde a um nvel de abstrao to grande quanto a noo de funo social de propriedade presente na Constituio de 1988 e, em grande parte, da poltica territorial urbana desde ento.

BALL, M. Differential rent and the role of landed property. International Journal of Urban and Regional Research, London, Edward Arnold, 1 (3), p. 380403, 1977.

24 Depoimento espontneo recolhido em contato informal entre a autora e representante da sociedade civil, que integra a Cmara de Infra-estrutura Urbana CIF/COPAM.

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Resumen Dinmica inmobiliaria y regulacin ambiental: una discusin a partir del eje-sur de la regin metropolitana de Belo Horizonte El trabajo trae, inicialmente, una breve discusin terica sobre la produccin del espacio urbano y la emergencia de la regulacin ambiental, principalmente respecto a la expansin urbana. A continuacin, son discutidos algunos instrumentos de regulacin ambiental en especial o licenciamiento de actividades , que han hecho emerger prcticas sociales diversificadas, articulando intereses econmicos, el Estado y grupos sociales orientados a la proteccin ambiental. Se enfatiza el carcter contradictorio de la intervencin del Estado y se discuten los lmites y posibilidades de accin de los movimientos sociales organizados en torno a la reproduccin de las condiciones de expansin urbana. El artculo utiliza el caso del crecimiento metropolitano en el eje-sur de Belo Horizonte para evidenciar los conflictos en torno a las formas de apropiacin y uso del suelo urbano, as como los expedientes adoptados por el capital inmobiliario para agregar valor al producto, reforzando mecanismos conocidos de elitizacin y exclusin. Se discute, incluso, si hay posibilidades de reversin de tal cuadro a partir de la participacin y negociacin de los conflictos entre los agentes sociales involucrados. Palabras-clave: Poltica ambiental. Mercado inmobiliario. Participacin. Conflicto.

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Dinmica imobiliria e regulao ambiental

Abstract Real-estate dynamics and environmental regulation: a discussion on the southern side of the Belo Horizonte Metropolitan Region This article begins with a brief theoretical discussion of the production of urban space and the emergence of environmental regulamentation, especially in terms of urban expansion. Next, instruments of environmental regulation are discussed, especially the licensing of activities. Such instruments have created diverse social practices that articulate economic interests, the State, and social groups involved in environmental protection. The contradictory features of State intervention are also discussed, as well as the limits and possibilities of action by organized social movements involved in urban expansion. The text refers to a case study of metropolitan growth in the southern side of the city of Belo Horizonte, Brazil. In this context, conflicts involving land use and appropriation are discussed, as well as real-estate interests as they add value to their products, thus reinforcing well known forms of gentrification and exclusion. The article also brings up the question as to whether change is possible on the basis of participation and conflict negotiation among the social agents involved. Keywords: Environmental policy. Real-estate market. Participation. Conflict.

Recebido para publicao em 02/10/2007. Aceito para publicao em 12/11/2007.

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