NATLIA LACERDA CUNHA

O PROCESSO DE DESCONCENTRAO NA GESTO PBLICA MUNICIPAL: O CASO DE JABOATO DOS GUARARAPES

Relatrio apresentado como parte dos requisitos de concluso da Iniciao Cientfica na EAESP-FGV sob orientao do professor Clvis Bueno de Azevedo

EAESP - FGV 2010

Agradecimentos Ao atual prefeito de Jaboato dos Guararapes, Elias Gomes, por abrir as portas da prefeitura e apoiar a realizao desta pesquisa e a todos os funcionrios que direta ou indiretamente ajudaram na pesquisa de campo e trocaram comigo valiosos saberes e experincias. minha me pela oportunidade dessa escolha e pelo eterno incentivo e compreenso. Ao Clvis Bueno de Azevedo pela clareza, tranqilidade, pacincia e ateno, da qual me sinto honrada. Telma Hoyler, pela amizade, companheirismo nas reflexes e identificaes ao longo dos caminhos de faculdade, que culminaram nessa iniciao cientfica. Ao GV Pesquisa por todo o trabalho que torna essa experincia possvel.

Sumrio
1. 2. Introduo ................................................................................................................. 2 Referencial Terico ................................................................................................... 3 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 3. 4. Descentralizao e desconcentrao ................................................................ 3 Apresentando o consenso ............................................................................. 5 Problematizando / Relativizando o consenso ................................................... 7 Experincias de desconcentrao intra-municipal.......................................... 12

Metodologia ............................................................................................................ 16 O Estudo de Caso..................................................................................................... 18 4.1. 4.2. 4.3. O municpio de Jaboato dos Guararapes ...................................................... 18 O processo de desconcentrao na prefeitura de Jaboato dos Guararapes 31 Percepes de diferentes atores..................................................................... 41

5. 6.

Concluso e Consideraes Finais........................................................................... 52 Referncias.............................................................................................................. 54

1. Introduo
H um consenso amplamente difundido sobre desconcentrao e descentralizao na gesto pblica, segundo o qual a valorizao dos nveis locais de governo necessariamente o caminho para tornar a gesto pblica mais democrtica, participativa, eficiente, eficaz e efetiva. Durante os ltimos anos inmeras iniciativas desse tipo foram postas em prtica em governos no Brasil e no mundo, sobre as quais repousaram muitas expectativas positivas. (NUNES, 1996; ARRETCHE, 1996; AZEVEDO, 2004). Entretanto h diversas relativizaes ou questionamentos possveis em relao a essa premissa, tanto em termos tericos quanto empricos. Os discursos a favor da descentralizao/desconcentrao servem a diferentes propsitos e correntes polticas, alm de que muitas daquelas iniciativas no alcanam os resultados prometidos. A partir dessas questes, essa pesquisa tem como objetivo apreciar o processo de desconcentrao em curso no municpio de Jaboato dos Guararapes. O municpio est localizado na Regio Metropolitana de Recife, capital do estado de Pernambuco. o segundo maior municpio da regio metropolitana em termos populacionais (687,7 mil habitantes, estimado em 2009), territoriais (256,1 Km2 de rea) e econmicos (PIB de R$5,58 bilhes, em

2007). Internamente, um municpio muito heterogneo e marcado por muitas desigualdades

regionais. Em 2009, a gesto do prefeito eleito, Elias Gomes (PMDB), reformulou a diviso territorial da cidade em seis regies poltico-administrativas e implantou administraes regionais em cada uma delas. As secretarias municipais passaram a ter tambm ncleos regionalizados presentes nas seis administraes regionais. Os objetivos desse processo, conforme se prope o prprio governo municipal, giram em torno de temas como democratizao, participao, eficincia e eficcia e intersetorialidade das polticas. Esse trabalho se prope a apreciar tais questes, partindo das percepes dos diferentes atores envolvidos e dialogando com as problematizaes ou relativizaes do consenso em relao ao tema de descentralizao/desconcentrao.

2. Referencial Terico
2.1.Descentralizao e desconcentrao Existem desconcentrao. diferentes entendimentos acerca dos termos descentralizao e

Etimologicamente, ambos indicam fenmenos em que se transferem

recursos, poderes ou atribuies do centro para a periferia. Adota-se, nesse trabalho, o rigor conceitual sob a perspectiva jurdica, segundo a qual a desconcentrao indica transferncias do centro para instncias perifricas, entre rgos dentro de uma mesma pessoa jurdica. J o conceito de descentralizao refere-se transferncia de um ente jurdico para outro, mais distante do centro, contemplando a passagem de uma esfera de governo para outra (da Unio para estados ou municpios, por exemplo), da administrao direta para a indireta, da Administrao Pblica para o setor pblico no-estatal ou ainda para o setor privado (MEDAUAR, 2006). No entanto, essa diferena conceitual entre os dois imprecisa no senso comum. Decorrente disso, h o uso generalizado do termo descentralizao muitas vezes designando processos de desconcentrao. Muitas vezes, porm, a diferenciao entre desconcentrao e descentralizao segue outros critrios conceituais e indica o primeiro como um processo administrativo e o segundo como poltico. Ou ainda, alguns indicam desconcentrao como sinnimo de descentralizao administrativa. Mas, embora administrativo e poltico no sejam excludentes (ou por isso mesmo), talvez no seja possvel correlacionar fortemente a desconcentrao ao administrativo e a descentralizao ao poltico. Em outras palavras, desconcentrao e descentralizao podem ter impactos tanto administrativos quanto polticos. Segundo a definio jurdica apresentada, a descentralizao est inserida no debate sobre o federalismo. Quando este processo acontece em relao ao municpio, especificamente, a descentralizao pode ser referida como municipalizao. O foco desta pesquisa, no entanto, est na desconcentrao, um processo interno a uma mesma esfera de governo, neste caso, o municpio. Embora esse tema no se encaixe no debate sobre federalismo, h muitas semelhanas entre as discusses dos dois fenmenos, descentralizao e desconcentrao. Disso decorre que o processo de desconcentrao comumente chamado de uma descentralizao interna. Dessa forma, sob outra perspectiva, decorrente do uso comum dos termos, a descentralizao seria um termo mais abrangente que abarcaria desconcentrao, municipalizao e privatizao, entre outros fenmenos.

4 O debate sobre a descentralizao avanou muito no Brasil, principalmente aps a Constituio de 1988, que deu grande impulso ao processo de municipalizao. Em meio a um contexto de urbanizao intensa e desordenada, desigualdades sociais e crise de legitimidade do Estado, a administrao municipal tem cada vez mais responsabilidades na resoluo de problemas pblicos. Ao mesmo tempo, o papel das unidades subnacionais como parte da ordem poltica tem sido sistematicamente subestimado (NUNES, 1996: 32), o que se associa a uma grande lacuna terica sobre o tema. Segundo Nunes (1996:38), preciso uma maior compreenso conceitual dos mecanismos de difuso e capilaridade dos efeitos de poder nas dimenses territoriais. O processo de desconcentrao ainda mais subestimado, pois no est diretamente relacionado ao fenmeno do federalismo. O chamado poder local um conceito difuso e que d origem a uma grande diversidade de estudos de diferentes recortes tericos e metodolgicos. Fischer (1993), a partir de uma reviso geral do saber construdo em torno do tema, apresenta como ponto de convergncia a anlise de relaes concretas, socialmente construdas e territorialmente localizadas (p. 10). Esto presentes nessa noo de local duas idias complementares em um sentido e antagnicas em outro (idem). A primeira se refere ao espao territorial delimitado, que sugere certa inrcia, e a outra est relacionada a um espao abstrato de relaes sociais. Ou seja, o espao local tem um elemento territorial fsico, mas no se resume a este. preciso considerar antes de tudo que o local alude ao conjunto de redes sociais que se articulam e superpem, com relaes de cooperao e conflito, em torno de interesses, recursos e valores, em um espao cujo contorno definido pela configurao deste conjunto (FISCHER, 1993:10). Considerando essas dimenses, analisar o local consiste na identificao das redes sociais constitutivas da localidade (...) indagaes sobre o espao poltico local, sobre as pautas de convivncia e cooperao, competio e conflito, sobre a memria poltica local e as formas de exerccio do poder1.

A questo da formao das identidades locais, to essencial para a compreenso da descentralizao, pode ser complementada pelo conceito de lugar, que seria, de forma simplificada, um local povoado (SPINK p.). A noo de lugar evita a reificao e a hierarquizao dos espaos, comumente inserida na noo de local (local, regional, nacional, global), na qual o local encontra-se numa posio subordinada. Lugar uma arena de demandas, conflitos e reivindicaes para a melhoria na qualidade da vida; [...] territorialidade, identidade o lugar, as razes histricas e culturais; [...] o ponto de partida para a intersetorialidade; [...] uma nova concepo de local visto como lugar, onde a lgica da proximidade, do

2.2.Apresentando o consenso H um consenso amplamente difundido sobre desconcentrao e descentralizao na gesto pblica2, segundo o qual esses fenmenos so sempre medidas necessrias para tornar a gesto pblica mais democrtica, participativa, eficiente, eficaz, efetiva (NUNES, 1996; ARRETCHE, 1996; AZEVEDO, 2004; entre outros). Uma evidncia disso que existem muitas experincias de desconcentrao e descentralizao dos Estados sendo implantadas no Brasil e no mundo e muitas expectativas positivas postas sobre elas, diante de um contexto de crise econmica e do Estado. Na dcada de 80, perodo de auge da predominncia de tais idias, 63 dos 75 pases considerados
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em

desenvolvimentos

teriam

implantado

reformas

descentralizadoras (DILLINGER citado por ARRETCHE, 1996). Essas idias tiveram forte presena no Brasil, visveis principalmente no perodo da redemocratizao, que foi marcado por debates em torno de reformas setoriais de polticas pblicas. Com a hegemonia de grupos progressistas, as discusses tiveram como pilares as idias de participao social, universalizao e descentralizao, que se aplicavam s reas de saneamento e habitao, sade, educao bsica, assistncia social, entre outras. Cabe salientar, contudo, que as associaes positivas em torno da descentralizao (como tambm as negativas com relao centralizao) servem de argumento a diferentes espectros polticos, com concepes distintas sobre democracia, participao, eficincia, papel do Estado. Uma corrente poltica, baseada principalmente nas idias do liberalismo, v na descentralizao um modo de fortalecer a sociedade civil, limitando o poder de um Estado centralizado invasivo. Para Rudolf Hommes, um dos autores que partilham essa viso, na Amrica Latina, o modelo centralizador tambm inibiu o desenvolvimento de instituies cvicas de base comunitria porque criou uma forte dependncia das comunidades em relao

encontro e do confronto possvel; [...] que no dado, mas se define e se redefine a partir das aes, remetendo a um contexto de relaes que no somente local. H uma reflexo a fazer sobre desconcentrao e descentralizao tambm para organizaes privadas, com semelhanas e especificidades, mas que no pertence ao escopo dessa proposta de pesquisa.
3 DILLINGER, William. Descentralization, Politics and Public Services. Paper apresentado no Seminrio Impasses e Perspectivas da Federao no Brasil, em So Paulo, maio de 1995, mimeo.
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6 ao governo central e suas instituies (HOMMES4 citado por ARRETCHE, 1996, p. 4). Essa concepo tambm esteve presente em diversas recomendaes de organismos internacionais de financiamento ou cooperao, voltadas para pases em desenvolvimento. J para o espectro da esquerda poltica, a descentralizao pode ser vista como uma aproximao do governo com a populao, que viabilizaria formas de participao direta, superando os limites da democracia representativa. Jordi Borja, por exemplo, afirma que
La nica forma de superar las tendencias a la sectorializacin, as burocratismo del Estado, ladistancia com los actores sociales, etc. consiste em crear instituciones que tengam uma capacidad de actuacin global, que sean representativas, pero que correspondam a sujetos sociales, a ciudadanos que de alguma forma se sientam identificados entre ellos, que tienem uma identidad comunitaria. (...) La democracia territorial que histricamente corresponde a nuestra poca desarrollar, slo puede construirse sobre bases locales (BORJA citado por ARRETCHE, 1996, p. 4).

Para Ladislau Dowbor, um dos autores importantes que sustentam a associao direta entre descentralizao e democracia e eficincia, primeiramente, o espao local permite uma democratizao das decises, na medida em que o cidado pode intervir com muito mais clareza e facilidade em assuntos da sua prpria vizinhana, e dos quais tem conhecimento direto (2008:18). Em segundo lugar, a descentralizao que o poder local permite tem igualmente uma dimenso administrativa extremamente concreta, a dimenso da simples racionalidade no uso dos recursos disponveis, e na economia dos nossos esforos (2008:13). Ele afirma ainda que
a maioria das aes que concernem s nossas necessidades do dia a dia podem ser resolvidas localmente, e no necessitam de interveno de instncias centrais de governo, que tendem a burocratizar o processo. [...] As instncias superiores podem e precisam ajudar, mas a iniciativa e o ordenamento das aes tm de ser eminentemente locais (2008:11).

Ou seja, entre as teses que defendem o tal consenso, muitas deles afirmam que as decises so sempre mais corretas quando tomadas o mais prximo possvel dos interessados proximidade esta entendida como fsica e geogrfica. Ou ainda que os cidados moram nos municpios (mais do que ou, at, em vez de no estado ou no governo federal); e que, assim, no nvel municipal que as principais decises de interesse pblico devam ser tomadas
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HOMMES, Rudolf. Conflicts and Dilemmas of Decentralization. Paper apresentado na Annual Bank Conference on Development Economics, em Washington D.C., 1/2 de maio, 1995.

7 (AZEVEDO, 2004:70). Na mesma linha, a descentralizao tambm associada ao combate a formas clientelistas de ao do Estado, j que uma maior proximidade entre prestador de servios e usurios viabilizaria maior accountability dos governo em relao aos cidados e, por esta razo, maior responsiveness daqueles em relao s necessidades destes (ARRETCHE, 1996:17). Segundo Arretche (1996), simetricamente, passou-se a associar centralizao a prticas no democrticas de deciso, ausncia de transparncia das decises, impossibilidade de controle sobre as aes de governo e ineficcia das polticas pblicas (p. 2). Dessa forma, tais argumentos defenderiam a reduo das atribuies do governo central e consequente aumento da atuao das instncias locais. Dowbor (2008) faz a crtica do poder centralizado como:
uma sobrevivncia de outra poca, quando no nvel local no existia a capacidade de ao organizada. [...] A pretexto de existirem menos tcnicos no nvel local, imagina-se que os recursos no sero bem aplicados se a sua transferncia no for cercada de uma selva de leis e regulamentos. A verdade que quanto mais centralizada a deciso, mais tcnicos existem, porm menor o controle por parte da populao (DOWBOR, 2008:16).

2.3.Problematizando / Relativizando o consenso Decorridos alguns anos de implementao de experincias descentralizadoras, embora esse consenso em torno do tema ainda persista, tornou-se possvel para diversos autores problematiz-lo ou relativiz-lo, a partir de evidncias tericas e empricas. Arretche elucida:
No se trata, contudo, como pode parecer a princpio, que pretendo demonstrar que a descentralizao no permita viabilizar a realizao daqueles objetivos; trata-se to somente de demonstrar que vrias das expectativas que repousaram sobre esse conjunto de associaes positivas no so um resultado necessrio e automtico da descentralizao (1996:2).

A autora, ento, apresenta trs argumentos contra trs premissas bsicas do consenso mencionado: O primeiro discute que no h uma relao direta entre nvel de governo e democracia. A autora afirma:
Dado que permanecero existindo questes que devem ser processadas pelos distintos nveis de governo, o carter democrtico do processo

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decisrio depende menos do mbito no qual se tomam decises e mais da natureza das instituies delas encarregadas (1996:63).

Por um lado, a descentralizao favorece s formas de democracia direta, porque esta supe necessariamente uma demos de pequenas dimenses. Mas, isso por sua vez, implica tambm a reduo do escopo das questes a respeito das quais uma dada populao deve pronunciar-se (ARRETCHE, 1996:5-6). Ou seja, as formas de participao direta possuem uma agenda decisria limitada no que tange a questes de escala mais abrangente. Por outro lado, a prtica da democracia no mbito de um governo de larga escala, envolvendo um pas inteiro, no seria possvel sem um sistema representativo. Alm disso, a a hipervalorizao das formas de democracia direta leva, s vezes, at a se desconsiderar que na prpria localidade, nos municpios, tambm se impe aperfeioar (e no abandonar) os sistemas representativosparlamentares (AZEVEDO, 2004:73). Alm disso, enquanto o governo centralizado criticado pela possibilidade de enfraquecimento da democracia e dominao poltica, no h caractersticas intrnsecas ao processo de descentralizao que garantam a superao dessa dominao, podendo ao contrrio agravar a existncia de uma dominao no interior dos entes descentralizados. H ainda aspectos da cultura poltica de cada sociedade que devem ser considerados como condicionantes dos processos de reformas descentralizadoras (ARRETCHE, 1996). Ao mesmo tempo, a autora atenta para o fato de que
isto no signica que a descentralizao de um conjunto significativo de decises polticas no possa ser uma elemento de radicalizao e aprofundamento da democracia nas circunstncias atuais. Mais que isto, faz sentido supor que instituies de mbito local, dotadas de efetivo poder, possam representar um incentivo participao poltica, dado que podem possibilitar formas mais efetivas de controle sobre a agenda e sobre as aes de governo. No entanto, no suficiente que se reforme apenas a escala ou mbito da esfera responsvel pela deciso a ser tomada. necessrio que se construam instituies cuja natureza e cujas formas especficas de funcionamento sejam compatveis com os princpios democrticos que norteiam os resultados que se espera produzir (1996:6).

De forma complementar, Azevedo afirma que

embora no se tenha dvida a respeito da naturea estratgica das localidades (...), o caminho para a democracia e para uma administrao pblica de maior qualidade no se restringe e nem sequer se d, necessariamente, ou de modo

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especial, no nvel local. Ao contrrio, a (indispensvel) valorizao do municpio h que se dar no contexto do desafio e da luta pela simultnea e articulada reformulao da administrao pblica e do Estado, tambm nos nveis regionais, estaduais e nacionais (e, ainda por que no , na esfera global) (2004:71).

O segundo argumento de Arretche questiona a premissa de que, sendo o nvel local de governo mais eficiente na conduo das polticas pblicas, suas funes devem se expandir como contrapartida do esvaziamento de funes do governo central. A partir da anlise do caso federativo brasileiro, Arretche defende que o sucesso de reformas descentralizadoras est associado redefinio do papel da esfera centralizada, mais especificamente o fortalecimento de suas capacidades administrativas e institucionais na conduo e regulao de polticas setoriais implementadas pelos governos subnacionais e do prprio processo de descentralizao (1996:63). Na ausncia do governo central na funo de direo e coordenao do processo de descentralizao decorre um carter errtico ao processo, j que pode haver uma grande heterogeneidade entre os entes descentralizados quanto s suas capacidades fsicas, administrativas e polticas, desencadeando desigualdades de toda ordem. Dada as diferentes capacidades e a escala local de atuao dos entes descentralizados, apenas o governo central pode atuar efetivamente na superao dessas desigualdades (ARRETCHE, 1996). A terceira viso problematizada pela autora a de que a descentralizao de polticas publicas capaz de por si s reduzir os elevados graus de apropriao privada dos bens e servios do Estado identificados nas grandes e pesadas estruturas burocrticas (1996:45). A ocorrncia de prticas clientelistas no est atrelada ao nvel de governo, mas natureza das relaes entre burocracias pblicas e controle efetivo dos cidados sobre a ao dos governos. Alm disso,
a formulao e implementao de polticas adequadas s necessidades dos cidado conceito este que certamente sujeito grande controvrsia depende menos do nvel de governo delas encarregado que do desenho de instituies que criem incentivos ao comportamento responsvel por parte dos governos. Isto no significa que a proximidade no possa ser para algumas polticas um elemento que possa propiciar tais incentivos; significa que certamente a proximidade no uma condio suficiente para tal (ARRETCHE, 1996:19) (grifo no original).

10 H ainda autores que indicam possibilidades de parcialidade na prpria descentralizao, derivados da mesma proximidade do governo com os cidados (Rosanvallon apud Arretche, 1996). Ou indicam tambm as chances de que aumentem a ocorrncia de prticas de corrupo quanto mais locais forem as burocracias pblicas (Tanzi apud Arretche, 1996). Azevedo atenta para a necessidade de criticar esse outro lado da moeda, em que associa-se o poder local a corrupo, desperdcio, desqualificao e ineficincia. Tambm nessa outra vertente, no h evidncias empricas ou tericas que permitam estabeler uma relao automtica entre esses aspectos. Edison Nunes (1996) vai mais alm, situando o conceito de poder local nas teorias polticas modernas. Nas teorias da formao do Estado Moderno os poderes locais so vistos como inimigos, j que a soberania significa a reunio de todo o poder na figura do Estado nacional. Esto relacionados ao poder privado e, portanto de uma natureza distinta do poltico, das oligarquias tradicionais. Enquanto isso, nas teorias do governo representativo, os nveis locais encontram-se subordinados a um governo central, mais frequentemente como nveis meramente administrativos, proposio fundada numa maior eficincia e focalizao dos atos administrativos (grifo no original). Diante disso, Nunes destaca a lacuna terica existente na explicao do fenmeno da territorializao do poder poltico (1996:32-33). Diante desse contexto terico, o autor rejeita duas imagens paralelas bastante difundidas nos discursos sobre poder local. A primeira a de que por ser mais prximo do cidado, o poder local mais factvel de servir de palco a uma maior participao. Para Nunes (1996:34):
primeiramente, o municpio no mais nem menos abstrato que os demais nveis de governo. O que acontece mais frequentemente que suas pautas, geralmente administrativas, so mais concretas apenas no sentido em que so mais facilmente compreendidas pela maioria da populao, atravs da vivencia cotidiana do meio urbano. [...] Reduz-se a submisso poltica influncia exercida diretamente sobre uma esfera de governo, de resto a mais particularizada. Ocorre que [...] a real democratizao depende, cada vez mais, das decises mais universais. [...] Finalmente, a proximidade do poder no mnimo ambgua, pois tambm o lugar da reproduo do poder discricionrio das oligarquias.

Nesse sentido, Azevedo complementa atentando para o fato de que o municpio compe ao mesmo tempo o solo estadual, federal, regional e global e que as decises locais no so necessariamente as que mais afetam os cidados (2004:71), a exemplo das questes

11 macroeconmicas, como a determitanao da taxa bsica de juros pelo Banco Central, que afeta fortemente a gerao de empregos e outros aspectos sensveis em nvel local. A segunda imagem a de que descentralizao e democracia so consubstanciais. Entretanto, lembrado que no passado a centralizao poltica teve um papel importante para a democratizao. Assim, a validade dessa imagem seria limitada s circunstncias atuais dentre as quais destacamos a crise de representao poltica do Estado, o carter tecnocrtico do governo e as desigualdades territoriais. Embora tais fatores no levam naturalmente descentralizao como soluo, nela que so depositadas as esperanas. Nessa mesma direo, Azevedo afirma que, no raro, a valorizao da

descentralizao seria uma atitude escapista, pois

ela, na verdade no se d, ou no se constri, no mais das vezes, pelo reconhecimento ou pela crena nas efetivas e intrnsecas virtudes das localidades. Decorre, sim: de um lado, da tentativa (ainda infrutfera) de resposta crise de legitimidade do Estado moderno de Bem Estar, de suas instncias centrais de deciso e dos modelos burocrticos de gesto; de outro lado, da (tambm malsucedida) inteno de construir e implantar, ou ao menos esboar, uma alternativa instituicionalidade vigente, a democracia representativa parlamentar cunhada ao longo dos sculos IX e XX (AZEVEDO, 2004:72).

Alm disso, a superficialidade do consenso sobre descentralizao e poder local contribui para que no se elucide sobre a constituio poltica das identidades. Como se define a dimenso territorial do local? Quem o sujeito detentor do poder local? Segundo Nunes, nas premissas superficiais sobre descentralizao, aparece um sujeito territorial ambguo, na sua dupla face de povo e governo . Isso, por sua vez, implica organizao, instituies de governo representativo, e portanto burocracia to criticada nos governos centralizados. Ocorre que os recorte territoriais no so dados da realidade social, mas antes construes polticas, assim como tambm a prpria natureza dos sujeitos polticos. Em outras palavras, o que, quem, como, onde e quando se decide causa um impacto sensivelmente sobre quem se organiza e o que constitui uma pauta de reivindicaes (1996:37). No mbito dos atores envolvidos na luta poltica pela descentralizao, Arretche observa que, no Brasil, esta luta:
passa-se essencialmente no interior da esfera estatal, vale dizer, as demandas que a impulsionam so realizadas por atores tais como prefeito, governadores, tcnicos das agncias estatais e especialistas em questes de

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polticas pblicas. Estas, por sua vez, no encontram grande ressonncia no mbito da sociedade civil; na verdade, os movimento sociais dirigem suas reinvindicaes ao setor pblico tomado genericamente, independentemente do nvel de governo envolvido (Grossi citado por Arretche, 1996:3). Assim, por razes de proximidade apenas (e no por princpios polticos), os governos locais tornam-se o alvo direto destas reivindicaes e so mais fortemente pressionados a atend-las (ARRETCHE, 1996:3).
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J Spink faz uma crtica sob uma perspectiva adicional. Ele critica a forma como a descentralizao estava sendo defendida, principalmente por diversas agncias internacionais de cooperao: como uma reforma de carter tcnico para promover desenvolvimento econmico e democracia. Segundo ele, a idia que perdura por mais de 30 anos no demonstrou alcanar os resultados prometidos nas experincias prticas. Em primeiro lugar, porque a associao causal entre descentralizao e desenvolvimento ou democracia advm de uma anlise superficial do cenrio nos pases desenvolvidos, em que h a ocorrncia dos trs elementos. Mas no se considera o processo histrico que levou a isso e a simples coexistncia desses aspectos no significa por si s que implica a relao de causa e efeito (SPINK, 1993). Em segundo lugar, o autor aponta para uma ciso terica e prtica entre administrao e poltica, contida nas propostas de reforma. Para ele,
descentralizao nos pases em desenvolvimento uma temtica de autoridade e poder que se forma no como um processo tcnico dentro de uma situao quase-estvel, mas como processo poltico-tcnico de reconfigurao do espa de ao popular e de redefinio do terreno intersubjetivo da relao Estado-cidado dentro de uma conjuntura conflituosa de interesses e alianas as mais diversas (SPINK, 1993:85).

2.4.Experincias de desconcentrao intra-municipal So poucos os estudos acerca de casos prticos de desconcentrao, isto , transferncias de recursos, poderes e responsabilidades entre rgos de uma mesma figura jurdica, nesse caso, a Administrao Direta municipal. menor ainda a quantidade dos estudos empricos que consideram as problematizaes em relao associao direta entre, de um lado, descentralizao/desconcentrao e, de outro, democracia, participao,

GROSSI, Mara. Situacion y Perspectivas de los gobiernos locales em Brasil, in: BORJA, Jordi et al. Descentralizacn y Democracia. Gobiernos Locales em Amrica Latina. Santiago, CLACSO, 1989.

13 transparncia, controle social, eficincia e eficcia. Ainda assim, alguns autores elucidam ou introduzem questes relevantes para o propsito desse trabalho. Fischer, Colomer e Teixeira (1993) observam, no incio dos anos 90, que a desconcentrao comeava a se irradiar por diversas cidades brasileiras, por meio da criao de administraes regionais, na maior parte dos casos associada a alguma forma de participao popular. Fizeram, ento, um estudo comparativo com experincias de desconcentrao em quatro capitais brasileiras e quatro capitais espanholas. Falando especificamente dos casos brasileiros, os autores destacaram que a maioria deles envolve a diviso do municpio em distritos, a partir de critrios geogrficos e scioeconmicos. As administraes so indicadas pelo prefeito e possuem funes bem definidas, que envolvem a gesto de servios desconcentrados e a mediao entre a populao e a Prefeitura. Apontam ainda que, indubitavelmente, os processos de desconcentrao favoreceram a organizao popular e criaram espaos instituicionais de participao. Todavia, o quadro instvel por diversos motivos o movimento popular no ocupa os espaos com segurana com receio de perder sua autonomia em relao ao Estado, as prticas clientelistas e eleitoreiras ainda persistem em alguns casos e no existe uma tradio de dilogo entre governo e sociedade (FISCHER; COLOMER; TEIXEIRA, 1993). Os autores apontam algumas diferenas entre os dois pases, sugerindo alguns pontos de reflexo acerca do tema. Em primeiro lugar, o contexto histrico de cada pas implica especificidades nos processos de desconcentrao municipal. A Espanha possui um legado histrico de forte autonomia municipal, consolidado durante muitas dcadas, enquanto que no Brasil h uma luta contra o centralismo que marcou a maior parte da histria poltica nacional e esteve muito aprofundado no perodo anterior redemocratizao, a ditadura militar (FISCHER; COLOMER; TEIXEIRA, 1993). Decorrente disso, a descentralizao e a participao na Espanha mais institucionalizada, por meio da prpria Constituio Espanhola, dos Estatutos da Autonomia e da Lei de Bases do Regime Local, o que garante maior continuidade e estabilidade s polticas. J no Brasil, veem-se tentativas das prefeituras em institucionalizar os canais de descentralizao/desconcentrao, buscando garantir sua legitimidade e continuidade, mas ainda grande a ocorrncia de solues alternativas. Alm disso, a assimilio dos novos modelos, tanto pela burocracia pblica quanto pela populao, ainda embrionria. Ao mesmo tempo, diferentemente da Espanha, os casos brasileiros possuem origem nas prprias municipalidades (FISCHER; COLOMER; TEIXEIRA, 1993).

14 Outra diferena apontada entre os dois pases se refere ao grau de organizao e mobilizao da sociedade civil. Segundo o estudo, o tecido associativo relativamente forte na Espanha, enquanto no Brasil ele fragmentado e vive uma crise de rumos, o que limita a participao da sociedade nos projetos de desconcentrao (FISCHER; COLOMER; TEIXEIRA, 1993). Por fim, os autores destacam uma diferena essencial: enquanto os projetos de descentralizao intra-municipal, na Espanha, esto a servio de um projeto mais amplo de gesto da cidade, no Brasil esta perspectiva mais difusa e comprometida por interesses partidrios e at por uma viso mais mope setorializada (FISCHER; COLOMER; TEIXEIRA, 1993:123). Spink (1993) tambm fala de algumas experincias. Ele relata brevemente o caso da Repblica de Cabo Verde, pequeno arquiplago com 300.000 habitantes, que tentou implementar reunies com a populao nas aldeias distantes da capital, para discutir a forma como as pessoas entravam em contato com o governo. Esse caso serve para relativizar a importncia vista pela populao na desconcentrao, pois descobriu-se que (...) ir cidade para fazer um registro era visto positivamente porque dava a oportunidade de fazer visitas, buscar notcias e comprar implementos; ou seja, de agir socialmente (SPINK, 1993:79). Era prefervel aos cidados tornar mais geis e flexveis os servios na prpria capital. Como contraponto, uma descrio mais detalhada feita sobre as primeiras tentativas de implantao das subprefeituras na cidade de So Paulo, durante o governo da prefeita Luiza Erundina de Sousa6. A reforma administrativa pretendida tinha como objetivo ... adequar a mquina administrativa da Prefeitura Municipal de So Paulo a um processo de gesto democrtica, transparente e participativa, com vista adequada prestao de servios populao de So Paulo (D.O7 citado por SPINK, 1993). Durante o processo dinmico de discusses e proposies da reforma, Spink (1993) elenca uma srie de premissas clssicas da adminsitrao pblica que foram colocadas em cheque, das quais destacamos algumas. Primeiramente, viu-se que o modelo anterior no poderia ser caracterizado como centralizado, visto que era composto por cerca de 40 rgos, entre secretarias, empresas

A diviso do territrio municipal j havia sido proposta desde 1956, quando criou-se 20 subprefeituras, que gradativamente foram perdendo sua importncia e se tornando responsveis apenas por pequenas obras e fiscalizao de terrenos (SPINK, 1993).
7

SO PAULO. Reforma da Administrao Pblica da Cidade de So Paulo. Dirio Oficial [do Municpio de So Paulo], So Paulo, Suplemento, 34 e 143, 2 de ago. 1989.

15 pblicas e administraes regionais. Havia uma grande diferenciao entre as atuaes de cada unidade, o que levava uma desresponsabilizao da adminstrao pblica. Alm disso, diversas secretarias possuam sua prpria diviso regional para a cidade, no alinhadas entre si. Ou seja, no era possvel para o governo atuar nos territrios da cidade de forma articulada e coerente, nem para os cidados compreender a lgica da sua cidade e exercer seus direitos. A partir disso, durante a proposta de reforma:
buscou-se essencialmente uma reconcentrao, criando-se novos centros claros cuja funo podia ser rapidamente compreendida pela populao, e cuja atuao podia ser avaliada e responsabilizada (...). Ao servir como plo integrador de servios diferentes, a subprefeitura forneceria para a pessoa um ponto claro e compreensvel de dilogo de luta na construo social do cotidiano (SPINK, 1993:81).

Isto , o modelo de criao de subprefeituras buscava, antes de tudo, uma reconcontrao, em contraposio ao modelo anterior que no podia ser considerado como centralizado/concentrado. Esse, por sua vez, pode no ser considerado tampouco como desconcentrado, mas, sim, introduzindo uma idia de MARTINS8 (citado por AZEVEDO, 2004:72), como centrifugado:
A descentralizao que perde de vistaa a revitalizao democrtica do todo em nome da autarquizao catica das partes no descentralizao, mas centrifugao, um descaminho fatal que inviabiliza a democracia e a propria convivncia na medida em que implica a recusa do viver em sociedade.

O segundo ponto foi descobrir que era falso o argumento de que descentralizar caro porque envolve o deslocamento das estruturas pblicas. Viu-se que os servios pblicos so, quase por definio, localizados perto das pessoas que precisam deles e que a reforma consistiria, na realidade, em um processo de reposicionamento do poder e da autoridade para coordenar e decidir (SPINK, 1993:82). Em terceiro lugar, desmistificou-se o pressuposto da secretaria mono-profissional. Propunha-se um nvel local caracterizado pela integrao de servios, com equipes multidisciplinares, e um nvel central pela coordenao e pela definio de diretrizes gerais. Assim, o nmero de secretarias foi reduzido a cinco, que somado s 13 subprefeituras, comporia um primeiro escalo de 18 pessoas, simplificando a lgica de organizao do poder municipal.

MARTINS Carlos Estevam. O circuito do poder. So Paulo: Editora Entrelinhas, 1994.

16 O projeto de lei da reforma administrativa enviado Camara Municipal de So Paulo no pde se concretizar, mas seria fcil deixar o projeto como mais uma vtima de um processo legislativo emperrado ou de falta de boa relao entre um executivo eleito de um partido e vereadores eleitos de partidos diferentes (SPINK, 1993:84). O autor busca outras explicaes que o levam perpepo de que os pressupostos clssicos que foram desmontados faziam parte de um mundo poltico-administrativo coerente (idem). Isto , as propostas de reforma implicavam necessariamente em mudanas na configurao de poder e hegemonia tcnica de alguns grupos. Segundo o autor,
para cada bloco, suas razes tinham a consistncia interna de uma representao consolidada; entretanto, foi a soma das consequncias destas razes individuais que militou de uma propriedade prvia, um terreno de atuao que era visto de forma particular (SPINK, 1993:85)

As referncias tericas apresentadas acima fundamentam e direcionam o olhar para o caso de Jaboato dos Guararapes, estudado neste trabalho. Em sua essncia, os argumentos nos levam a desmistificar a viso ingnua e superficial de que a desconcentrao est direta e consubstancialmente relacionada democracia e a melhores resultados na administrao pblica. As anlises dos casos prticos apresentadas serve ainda de bases de comparao e de exemplos de elementos que mostram o quo complexa a descentralizao/desconcentrao, os quais podem ou no estar presentes em outros casos, das maneiras diversas. Ao olhar para uma experincia de desconcentrao, portanto, podemos ou devemos questionar o contexto histrico e poltico que fornecem significados para os modelos de gesto, os territrios do municpio e as formas de participao popular.

3. Metodologia
A metodologia adotada nessa pesquisa consiste em um estudo qualitativo composto de estudo bibliogrfico; levantamento de dados secundrios junto a bancos de dados pblicos federais e estaduais; coleta e anlise de documentos e publicaes na mdia local; observaes diretas, entrevistas semi-estruturadas e anlise de contedo. O estudo bibliogrfico levantou as principais questes em debate acerca da relao entre descentralizao/desconcentrao e democracia, participao e melhoria dos processos

17 de gesto. Os resultados foram sintetizados no referencial terico que baseia a anlise da experincia de Jaboato dos Guararapes. A coleta de dados secundrios em bases de dados pblicas federais e estaduais permitiu sistematizar alguns dos principais dados socioeconmicos de Jaboato dos Guararapes e de cada regio do municpio. A coleta e anlise de documentos envolveu: aleis e decretos municipais que cuidaram da implementao jurdica da poltica de desconcentrao, incluindo a diviso regional do municpio e o novo organograma da prefeitura que institui os rgos regionais e suas atribuies; bdocumentos internos da prefeitura, como apresentaes, atas de reunies e cartilhas, que expem a dimenso prescrita da poltica e o discurso oficial do governo; cpesquisas de opinio de carter quantitativo, feita por uma empresa local, encomendadas para consumo interno do governo, que mostram a repercusso pblica do atual governo, entre outros aspectos. Procedeu-se tambm a um levantamento de notcias nos trs principais jornais locais e no stio eletrnico do Tribunal de Contas do Estado sobre o histrico poltico recente de Jaboato dos Guararapes e sobre as repercusses do primeiro ano do atual governo. As observaes diretas ocorreram durante reunies internas de gesto e fruns populares promovidos pela prefeitura. As entrevistas foram semi-estruturadas e os entrevistados foram escolhidos considerando a variedade de atores envolvidos na poltica de desconcentrao. Assim, foram selecionados os cargos do poder executivo que tm ligao direta com a desconcentrao, assim como dois membros do poder legislativo municipal. Tendo em vista limitaes de distncia fsica e disponibilidade de tempo, foram escolhidas duas secretarias para aprofundar as observaes e as entrevistas. A primeira delas foi a de Sade, considerando: (a) o grau de desenvolvimento institucional das polticas de sade no Brasil como um todo, e particularmente em relao aos processos de descentralizao e desconcentrao, em relao s outras reas de polticas pblicas (ARRETCHE, 1996; SPINK, 1993) e (b) a indicao dos prprios entrevistados em geral, de que a secretaria de sade, no momento, a que melhor implementa a poltica de desconcentrao,

18 no sentido de incorporar as demandas e aes regionais no seu planejamento central. Como contraponto, direcionamos outro olhar para a Secretaria de Assistncia Social, que como rea de poltica pblica no recebe a mesma ateno nos processos de aprimoramento da gesto e nem foi mencionada nas entrevistas com o mesmo destaque que a de Sade. As mesmas limitaes citadas, somadas ao pouco tempo em curso da experincia em Jaboato, dificultaram a avaliao de resultados concretos em campo. Por isso a anlise de contedo tem o intuito de analisar a experincia em Jaboato a partir de uma viso interpretativa do processo de desconcentrao, do ponto de vista dos entrevistados. Buscamos compreender a construo de significados que os atores sociais exteriorizam no discurso, entendendo que o significado no existe no vcuo, mas sim para um indivduo especfico ou grupo de indivduos em um dado contexto (SILVA et al, 2005:72).

4. O Estudo de Caso
4.1.O municpio de Jaboato dos Guararapes Jaboato dos Guararapes est localizado no litoral do estado de Pernambuco, na Regio Metropolitana do Recife (RMR), e o segundo maior municpio do estado em termos de populao, PIB e arrecadao tributria. A populao total estimada em 2009 cerca de 687,7 mil habitantes. De 2000 a 2007, a populao de Jaboato teve um crescimento de, aproximadamente, 1,94% ao ano, bem acima da mdia do Estado, com 0,98% ao ano, em face de um processo de forte migrao para o municpio. O PIB municipal estimado em R$ 5,58 bilhes (dado para 2007, o mais recente disponvel, a preos correntes), que representa 8,53% da economia do estado e 13% da Regio Metropolitana, perdendo apenas para Recife que representa 50% do PIB da RMR e 33% do PIB pernambucano. O PIB per capita, no entanto, situa-se em stimo lugar do estado, por ser um municpio muito populoso, sendo R$ 8.384,00 em 2007. (IBGE) Historicamente Jaboato marcado pela economia aucareira, com grandes plantaes de cana de acar e importantes e antigos engenhos. Hoje, embora a agropecuria no seja uma atividade significativa no municpio, Jaboato tem uma ampla rea rural e um produtor mdio de cana-de-acar, principal produto agrcola do municpio. Atualmente, sua economia j tem uma forte base industrial e de servios. Destaca-se tambm uma infraestrutura de turismo de negcios consolidada.

19 Jaboato tem uma localizao estratgica, pois rene algumas condies favorveis para alavancar o desenvolvimento econmico: passam pelo municpio duas vias frreas e duas rodovias federais (BR 101 e BR 232), alm de ter o Aeroporto Internacional dos Guararapes e estar prximo ao Complexo Industrial e Porturio de Suape mais completo plo de negcios industriais e porturios da Regio Nordeste e em pleno desenvolvimento. Essas condies fizeram com que o municpio consolidasse um ncleo logstico do estado e do Nordeste. (BUARQUE, 2008) Porm, a segunda maior economia pernambucana, Jaboato, tem baixa qualidade de vida, expressa nos principais indicadores sociais, embora mesmo assim, o municpio apresente desempenho melhor que a mdia do Estado em quase todos os indicadores. Jaboato tem o quinto menor ndice de pobreza do estado e o quarto melhor IDH. Mas no apenas o IDH inferior a 0,80, como tambm o nvel de escolaridade, o analfabetismo e o saneamento bsico so considerados muito deficientes, considerando o porte do municpio e sua posio metropolitana.

Tabela I Indicadores sociais de Jaboato dos Guararapes e do Estado de Pernambuco Indicadores Sociais Jaboato do Pernambuco Guararapes ndice de Pobreza (2003) - % 53,81 52,5 IDH (2000) 0,777 0,692 ndice de Gini (2003) 0,45 0,50 Analfabetismo* (2005) - % 13,2 20,47 Mdia dos anos de estudo (2000)* - em anos 6,2 5,02 Crianas (0-14 anos) fora da escola (2009) - % 20,2 Crianas (15-17 anos) fora da escola (2000) - % 17,0 20,4 Mortalidade infantil (2000) - p/ cada mil nascidas vivas 27,49 44,80 Expectativa de vida ao nascer (2000) - em anos 72,8 64,30 Percentual de domiclios c/ abastecimento de gua (2000) 79,19 85,48 Percentual de domiclios c/ esgotamento sanitrio (2000) 21,12 43,07 Numero de homicdios em cem mil habitantes (2007) 73,3 53
Tabela 1 - Indicadores sociais de Jaboato dos Guararapes e do Estado de Pernambuco Fontes: IPEADATA, DATASUS, Prefeitura de Jaboato dos Guararapes, IBGE. * Na populao de 25 anos ou mais

De acordo com os dados acima apresentados, o pior desempenho est nos indicadores de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, aspectos centrais para a qualidade de vida das famlias. Apenas 21,12% dos domiclios so ligados rede geral de esgoto. Segundo o Plano Plurianual 2010-2013 de Jaboato, todavia, como esses dados esto muito defasados

20 (2000), foi feita uma estimativa para 2009 considerando que a melhoria dos indicadores no perodo (2000/2009) acompanhou o ritmo de evoluo da Regio Metropolitana do Recife; assim, estima-se que, em 2009, Jaboato teria 24,6% dos domiclios com esgoto sanitrio e 87,2% dos domiclios com abastecimento de gua. Na rea da educao, Jaboato tambm possui um grave deficincia se considerado o grande nmero de crianas na faixa de 0 a 14 anos fora da escola, estimado em cerca de 34,8 mil crianas (2009), o que representa cerca de 20,2% da populao dessa faixa etria. Estimase ainda que dessas a grande maioria est na faixa de 0 a 5 anos. J entre jovens de 15 a 17 anos, 17% esto fora da escola, o que representa um grave problema associado falta de perspectiva profissional e ociosidade da juventude. Outro grande problema de Jaboato a violncia urbana. De acordo com o DATASUS, Jaboato registrou em 2007 cerca de 73,3 homicdios para cada cem mil habitantes, sendo o quarto maior ndice da Regio Metropolitana e bem acima da mdia do estado (53 homicdios em cem mil habitantes). Se considerarmos a srie histrica, entretanto, Jaboato vem acompanhando um movimento geral do estado de queda nos ndices de violncia. O municpio teve uma leve melhora do quadro nos ltimos trs anos, assim como vem caindo a diferena entre os ndices de violncia de Jaboato e de Pernambuco. Numa pesquisa de opinio pblica realizada em dezembro de 2008, a populao de Jaboato foi questionada sobre os principais problemas do municpio e as respostas refletem a situao mostrada pelos indicadores. Dos entrevistados, 27% responderam Falta de segurana/Violncia/Falta de policiamento, e em seguida 13% indicaram Falta de saneamento bsico. Outra pergunta foi feita em relao percepo de desenvolvimento do municpio e 70% acham que Jaboato est parado enquanto apenas 17% acham que est se desenvolvendo.

Um municpio extenso e heterogneo

Todos esses indicadores retratam o desempenho mdio do municpio e, portanto, no transparecem as desigualdades existentes em seu territrio. No entanto, Jaboato tem territrios muito diferentes entre si. Para traar os perfis das diferentes regies do municpio, tomaremos como referncia a diviso territorial atualmente utilizada pela prefeitura para implementar a poltica de desconcentrao da gesto municipal. O prprio governo alega que

21 a diviso foi proposta j durante a campanha eleitoral com o objetivo primeiro de compreender melhor o territrio. Isto , foram considerados critrios demogrficos, scioeconmicos, polticos e culturais. Jaboato est dividido em seis regies poltico-administrativas com caractersticas bem diversas Jaboato Centro, Cavaleiro, Curado, Muribeca, Prazeres e Praias. Veremos o perfil de cada uma delas.

Jaboato Centro a regio em que se fundou o municpio de Jaboato em 1593 e na qual esteve localizada a sua sede at 1989 (MARCENA, 2007). Mantm hoje em grande parte das ruas a aparncia de centro histrico, concentrando um grande patrimnio cultural. Por isso a regio possui diversas Zonas Especiais de Proteo de Patrimnio. A rea possui um centro comercial e de servios, com um mercado pblico, bancos e alguns equipamentos de lazer, como a Casa da Cultura e um cine-teatro que vem passando por uma grande reforma. A populao estimada da regio (2008) de 118.882 habitantes e a regio de maior extenso territorial, 109,5 Km2. Entre os chefes de domiclio, 12,3% ganham at salrio mnimo e 34,8 contam com menos de quatro anos de estudo; 15,9% da populao com 15 anos ou mais so considerados analfabetos; 8,1% dos domiclios possuem abastecimento de gua inadequado (abaixo da mdia do municpio, enquanto 71,1% possuem esgotamento sanitrio inadequado. A taxa de mortalidade infantil de 15 a cada mil crianas nascidas vivas.

Cavaleiro Essa regional surgiu do Engenho de Cavaleiro e se tornou distrito de Jaboato em 1848 (MARCENA, 2007). Possui um carter mais dinmico, com grande fluxo de pessoas e atividades industriais, comerciais e de servios. H uma infra-estrutura metroviria implantada e duas estaes de trem urbano, que tm potencial para ampliar a mobilidade da populao da regio de Curado ao Complexo Industrial e Porturio de Suape. O meio ambiente preservado na rea inclui uma Zona de Preservao Permanente. A populao estimada para 2008 de 126.665 pessoas e a extenso territorial uma das menores, 12,3 Km2, sendo a regio de maior concentrao populacional, com aproximadamente 10.298 hab/Km2. A taxa de analfabetismo de 14,8% da populao com 15

22 anos ou mais e 32,5 dos chefes de domiclio possuem menos de quatro anos de estudo e 13,8% ganham at salrio mnimo. A regio tem a pior taxa de esgotamento sanitrio, com 74,4% dos domiclios em situao inadequada. Quanto ao abastecimento de gua 7,9% esto em situao inadequada. A taxa de mortalidade de 14,8.

Curado A regio contm o Distrito Industrial do Curado, que tem como vias de acesso a BR-408 e a BR-232, prxima ao Terminal Integrado de Passageiros (TIP). A regio tem tambm uma rea de preservao ambiental, com concentrao de pequenos stios, prximo a Mata de Manassu, com potencial ambiental e turstico. A maior parte dos moradores do Curado reside em conjuntos habitacionais de moradias populares ou nas localidades que surgiram ao longo dos anos em seu entorno. Por causa desses conjuntos, a regio com os melhores indicadores de saneamento bsico: apenas 2,4% dos domiclios possuem abastecimento de gua inadequados e 25,2%, esgotamento sanitrio inadequado. Tambm possui o melhor ndice de escolaridade (16,6% dos chefes de domiclios com menos de 4 anos de estudo), a menor taxa de analfabetismo (7,6% da populao com 15 anos ou mais), o menor ndice de chefes de domiclios que ganham at salrio mnimo (5,9%) e o menor nmero de vtimas de homicdio em 2007 (29). Apesar de tudo isso, e quase inexplicvel, os ndices registram a maior taxa de mortalidade infantil do municpio, 27,5 por mil crianas nascidas vivas. Possui 52.166 habitantes (estimativa para 2008) e um territrio de 10,8 Km2.

Muribeca Essa regio mais antiga que o prprio povoado de Jaboato, pois sua fundao data de 1571. Em 1884, Muribeca tornou-se um municpio. Cresceu muito, chegando a ser mais desenvolvida que Jaboato [Centro] e depois entrou em decadncia perdendo a categoria de viala, de municpio e de comarca, voltando a pertencer a Jaboato (MARCENA, 2007:12). Nessa regio se concentra o plo logstico do municpio em torno das vias do Eixo de Integrao e na BR-101. Possui tambm dois conjuntos habitacionais que formaram, em seu entorno, centros comerciais de mdio porte. a regio com maior rea rural. Conta com duas Zonas de Preservao Permanente e um rico patrimnio cultural, incluindo a igreja mais antiga

23 do municpio e o Morro dos Guararapes, que ficou famoso por sediar uma das maiores batalhas de expulso dos holandeses no sculo XVII. Possui uma populao de 49.626 habitantes (estimativa para 2008) e uma rea de 72,3 Km2, sendo a regio de menor densidade demogrfica, 686,4 habitantes por Km2. Entre os chefes de domiclio, 15% ganham at salrio mnimo e 34,8% contam com menos de quatro anos de estudo; 14% da populao com 15 anos ou mais so considerados analfabetos; 11,2 dos domiclios possuem abastecimento de gua inadequado (maior ndice do municpio), enquanto 45,9% possuem esgotamento sanitrio inadequado (menor que a mdia municipal). A taxa de mortalidade infantil de 13,4 a cada mil crianas nascidas vivas.

Prazeres Prazeres teve um crescimento econmico expressivo nos ltimos anos e passou a ter a sede do municpio em 1989 (MARCENA, 2007). Hoje regio mais dinmica, com o maior fluxo de pessoas e atividades comerciais e de servios. H tambm a Zona de Interesse Produtivo do entorno da BR-101, onde esto localizadas indstrias e centros de logstica. O Parque Histrico dos Montes Guararapes e da Igreja de Nossa Senhora dos Prazeres compe um dos principais patrimnios histrico, ambiental e turstico da cidade. Nessa regio se encontra o Palcio da Batalha, onde fica sediada a Prefeitura Municipal. Entretanto, a regio mais violenta, com 175 vtimas de homicdios em 2007 (enquanto a regio menos violenta, Curado, teve 29 vtimas) e possui baixos indicadores sociais. A taxa de analfabetismo de 15,6% da populao com 15 anos ou mais, 36,1% dos chefes de domiclio possuem menos de quatro anos de estudo e 17% ganham at salrio mnimo. A regio tem uma taxa baixa de esgotamento sanitrio, com 71,7% dos domiclios em situao inadequada. Quanto ao abastecimento de gua 9,2% esto em situao inadequada. A taxa de mortalidade de 16,2. A populao estimada para 2008 de 177.363 pessoas e a extenso territorial de 28 Km , possuindo uma alta concentrao populacional, com aproximadamente 6.334,4 hab/Km2.
2

Praias Outrora, as reas de praia pertenciam Freguesia da Muribeca, no perodo de prosperidade e independncia dessa regio. Eram ocupadas apenas por casas nativos

24 pescadores ou pela populao que ia passar as frias de vero (MARCENA, 2007).Hoje, edifcios de classe mdia e alta ocupam quase toda a extenso do litoral. Uma faixa mais distante das praias foi ocupada nos anos recentes de forma muito precria e desordenada e formam grandes bolses de pobreza. Assim como Prazeres, possui um centro regional dinmico em termo de circulao de pessoas, comrcio e servios, com destaque para o Shopping Guararapes e o eixo comercial da Avenida Bernardo Vieira de Melo. H tambm diversos equipamentos de lazer e turismo, como variados bares e restaurantes, uma vasta rede hoteleira, centros mdicos, laboratrios e faculdades. Concentra tambm as moradias mais ricas do municpio. Entre os atrativos ambientais encontra-se o esturio do Rio Jaboato e as praias A regio possui 153.644 habitantes e um territrio de 25 Km2. Depois de Prazeres, a segunda regio mais violenta do municpio com 116 vtimas de homicdio. Quanto aos indicadores sociais: a taxa de mortalidade infantil de 11,4; 8,8% da populao com 15 anos ou mais analfabeta; 11,2% dos chefes de domiclios ganham at salrio mnimo e 19,4% deles tm menos de 4 anos de estudo. Os domiclios com abastecimento de gua inadequado chegam a apenas 6,6% e os com esgotamento sanitrio inadequado so 37%

A tabela abaixo resume os principais indicadores sociais usados para comparar as seis regionais:

Populao 2000 Populao estimada 2008 rea (Km2) Densidade demogrfica (hab./Km2) 2007 Dom. Particulares Permanentes Vtimas de homicdios 2007 Taxa de Mortalidade Infantil () 2007 Taxa de Analfabetismo Pop. 15 anos ou mais (%) 2000 Chefes de domiclio que ganham at salrio mnimo (%) 2000 Chefes de domiclio com menos de 4 anos de estudo (%) 2000 Domiclios com abastecimento de gua inadequado (%) 2000 Domiclios com esgotamento sanitrio inadequado (%) 2000
Tabela 2 - Indicadores Sociais por Regio

Centro 101.920 118.882 109,5 1.069,9 26.203 79 15,0 15,9 12,3 34,8 8,1 71,1

Cavaleiro 108.592 126.665 12,3 10.159,6 27.691 79 14,8 14,8 13,8 32,5 7,9 74,4

Curado 44.723 52.166 10,8 4.766,6 12.144 29 27,5 7,6 5,9 16,6 2,4 25,2

Muribeca 42.545 49.626 72,3 676,3 11.237 57 13,4 14,0 15,0 25,8 11,2 45,9

Prazeres 152.055 177.363 28,0 6.253,1 37.738 175 16,2 15,6 17,0 36,1 9,2 71,7

Praias 131.721 153.644 25,1 6.029,9 35.345 116 11,4 8,8 11,2 19,4 6,6 37,3

25
Fonte: IBGE e Prefeitura de Jaboato dos Guararapes. Elaborao prpria.

Histria poltico-administrativa recente e o primeiro ano do atual governo

A histria poltica recente de Jaboato dos Guararapes fortemente marcada por casos de corrupo e ineficincia na gesto municipal. Todos os ex-prefeitos desde 1989 estiveram envolvidos em processos do Tribunal de Contas do Estado (TCE) e foram condenados por diversas improbidades. O histrico importante nesse trabalho para

contextualizar o cenrio poltico em que se insere o atual governo, Elias Gomes, e a sua proposta de descentralizao. As avaliaes que a populao faz do governo e dos servios pblicos, assim como as novas formas de participao, esto relacionadas a uma srie de fatores. Assim, esses dados podem evitar que os resultados sejam vistos como decorrncia exclusivamente da desconcentrao. O caso mais relevante o do ex-prefeito Newton Carneiro, que antecedeu Elias Gomes na prefeitura. O relato a seguir baseia-se em um levantamento nas notcias dos principais jornais locais Jornal do Comercio, Dirio de Pernambuco e Folha de Pernambuco e em notcias divulgadas no site do TCE, a partir do qual foram destacados os principais fatos que marcaram a trajetria de Newton Carneiro na Prefeitura de Jaboato. Aps cumprir um mandato como vereador do Recife, oito mandatos como deputado estadual de Pernambuco e perder na sua primeira disputa para prefeito de Jaboato em 1992, Newton Carneiro conquistou a prefeitura pela primeira vez em 1996. Em fins de 1998, o ento prefeito renunciou para no sofrer o impeachment aps o TCE ter confirmado uma srie de irregularidades. Em fevereiro de 1999, foi aprovada uma interveno do estado na administrao de Jaboato, e o ento governador do estado indicou Byron Sarinho para assumir a prefeitura. Ao assumir, Byron indicou uma srie de desvios encontrados, como obras e servios pagos e no realizados e atrasos na folha de pagamentos. Em seguida, o Tribunal de Justia de Pernambuco (TJPE) deu ganho de causa ao vice de Newton Carneiro, Fernando Rodovalho, que assumiu a gesto do municpio. Rodovalho se candidatou reeleio no mesmo ano, concorrendo com dois ex-prefeitos do municpio, e ganhou no segundo turno numa disputa apertada. De acordo com a pesquisa EM DATA/DP,

26 divulgada pelo Dirio de Pernambuco em julho de 2004, 79% do eleitorado desaprovaram a sua gesto. Em 2004, Newton voltou a se candidatar para prefeito, e mesmo aps os escndalos polticos envolvendo a sua primeira gesto, se elegeu com 30,4% dos votos no primeiro turno e 66,2% no segundo. Caracterizado na mdia como um candidato populista e folclrico, seu eleitorado no se limitava s classes mais pobres. Sua gesto deu continuidade anterior, sendo que 19 dos seus secretrios tambm haviam participado da gesto de Rodovalho. Durante o seu mandato, de 2005 a 2008, o TCE constatou diversas irregularidades nas contas da prefeitura, entre elas superfaturamento de obras e servios, pagamento por servios que no foram realizados, pagamento excessivo de horas extras a servidores, dispensa de licitao irregular, licitaes dirigidas, cargos comissionados em excesso, nepotismo, gastos excessivos com folha de pessoal (uma fundao municipal foi fechada em 2007 pela Cmara Municipal aps recomendao do TCE, por ter 90% de suas despesas destinadas folha de pessoal). No final da sua gesto, o TCE chegou a recomendar uma interveno estadual na prefeitura, mas essa foi negada pelo Tribunal de Justia de Pernambuco. Em 2008, Newton se candidatou reeleio, concorrendo com Elias Gomes, que ganhou em primeiro turno com 53,6% dos votos vlidos, contra apenas 9% de Newton e 31% do segundo colocado, Andr Campos. O discurso mais forte de Elias Gomes como candidato foi o de ruptura com a cultura poltico-administrativa anterior. Em dezembro de 2008 a empresa local Contexto Consultoria e Pesquisas elaborou uma pesquisa de opinio encomendada pela equipe de Elias Gomes, ento prefeito eleito. Foi uma pesquisa quantitativa, com 1.200 entrevistados, face-a-face, com base domiciliar e selecionados por sorteio aleatrio. O critrio de amostragem foi proporcional em funo das variveis: regional, sexo e faixa etria. A margem de erro mxima nos resultados de 2,8%, com um grau de confiana de 95%. A pesquisa no foi divulgada nos meios de comunicao, pois foi encomendada apenas para consumo interno do governo como base para orientao das aes. A pesquisa apresenta a seguinte avaliao da gesto de Newton Carneiro:

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Grfico 1 Avaliao do governo Newton Carneiro em dezembro/2008 Fonte: CONTEXTO, 2008. Elaborao prpria.

Esses dados mostram que os aspectos negativos atribudos ao governo de Newton Carneiro se refletem numa pssima avaliao da populao. Entre os entrevistados, 64% consideraram o governo pssimo e apenas 7% consideraram o governo timo ou bom. Paralelamente a pesquisa revelou altssimas expectativas em relao administrao de Elias Gomes, demonstrando o desejo de mudana generalizado.

Grfico 2 Como ser a administrao do prefeito Elias Gomes (dezembro/2008) Fonte: CONTEXTO, 2008. Elaborao prpria.

28 Destaca-se no grfico 2 que 82% da populao entrevistada acreditava em dezembro de 2008 que o governo de Elias Gomes seria timo ou bom. Alm disso, em resposta pergunta, Como vai ficar a vida em Jaboato com a administrao de Elias Gomes, 91% falou que ia melhorar. Em relao a Por que o povo de Jaboato escolheu Elias para prefeito (resposta espontnea e nica) as respostas mais freqentes foram Foi um bom prefeito no Cabo/Bom administrador e Renovao/Mudana/Esperana. Isso demonstra, em primeiro lugar, a forte repercusso da avaliao positiva que Elias Gomes obteve enquanto prefeito do municpio vizinho e, em segundo, novamente o sentimento de que essa gesto seria diferente das anteriores. Outra questo muito freqente no discurso do governo, desde o Programa de Governo (ELIAS, 2008), o resgate da auto-estima do jaboatanense. O patrimnio histrico e cultural de Jaboato, apesar de muito rico, esquecido, principalmente ao lado das cidades vizinhas Recife e Olinda, que possuem uma cultura e uma histria muito valorizadas e exaltadas no cotidiano das cidades. Um dado interessante da mesma pesquisa a resposta pergunta O que tem de melhor em Jaboato? (resposta espontnea e nica), na qual 57% dos entrevistados responderam Nada/No sabe/No opinou. Em segundo lugar, com apenas 18%, est a Praias/Orla martima. Nos meses de abril, agosto e novembro de 2009 a empresa local Contexto produziu outras trs pesquisas de opinio para a prefeitura, com as mesmas caractersticas metodolgicas da anterior. Segundo as pesquisas, o governo de Elias Gomes obteve altos ndices de aprovao e crescentes ao longo do ano, como se pode observar na tabela abaixo. Por outro lado tambm cresceu, e ainda mais, o ndice de desaprovao.

Tabela 3 Evoluo dos ndices de aprovao e desaprovao do Governo Elias Gomes em Jaboato dos Guararapes ndice de Aprovao (timo + bom + regular positivo) Abril/2009 Agosto/2009 Novembro/2009 59% 63% 64% ndice de Desaprovao (regular negativo + ruim + pssimo) 18% 26% 25%

Tabela 3 Evoluo dos ndices de aprovao e desaprovao do Governo Elias Gomes em Jaboato dos Guararapes Fonte: CONTEXTO, 2009. Elaborao prpria

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Entretanto, a avaliao do governo em cada regional, indicada no grfico 1 para o ms de novembro, bastante diversificada. V-se que a avaliao positiva se concentra muito nas regies de Praias, Prazeres e Muribeca, sendo que essa ltima possua em abril do mesmo ano um saldo de avaliao bem mais baixo, 19%. As regies em que a avaliao do governo sempre se manteve mais alta so Praias e Prazeres.

Grfico 3 Saldo da avaliao do Governo Elias Gomes por Regio em Novembro/2009 Fonte: CONTEXTO, 2009. Elaborao prpria.

Um caso curioso o da regio de Muribeca, que tinha em abril um dos piores saldos de avaliao (19%) (avaliao positiva menos avaliao negativa) e em novembro tem a segunda melhor avaliao entre as regies do municpio (44% de saldo). Segundo dados do governo, nesse perodo as aes nessa regio foram incrementadas, como por exemplo com a Operao Tapa-buraco para a melhoria das vias pblicas, e o incio de um trabalho junto ao patrimnio histrico para resgatar a histria da regio (a pedido dos moradores j houve a mudana de nome de uma comunidade de Muribeca-rua para Muribeca dos Guararapes). A pesquisa tambm indagou aos jaboatanenses sobre os principais servios pblicos municipais, incluindo na srie histrica as respostas dadas em dezembro de 2008, quando Elias Gomes ainda no havia assumido a prefeitura. Dentre os servios arrolados nas pesquisas, destacamos alguns, de modo a contemplar todas as reas pesquisadas infraestrutura, sade, educao, segurana pblica e assistncia social. No grfico 4 vemos, primeiramente que os saldos das avaliaes eram todos negativos em 2008 e que todos eles sofreram uma melhora

30 significativa ao longo do ano. O grfico mostra a evoluo do saldo entre a avaliao positiva e a avaliao negativa de dezembro de 2008 a novembro de 2009.

Grfico 4 Evoluo do saldo de avaliao dos principais servios pblicos municipais de Jaboato dos Guararapes Fonte: CONTEXTO, 2009

Quanto gesto democrtica e participativa do municpio, embora essa seja uma das principais bandeiras do atual governo, essas pesquisas no consideram isso um aspecto a ser avaliado. Porm, os casos de corrupo dos ltimos prefeitos, a pssima avaliao da ltima gesto de Newton Carneiro, as altas expectativas postas sobre a gesto de Elias Gomes aps a sua eleio, e os atuais ndices de avaliao tanto do governo quanto dos principais servios pblicos, apoiadas nas aes empreendidas pela prefeitura em 2009, indicam que a atual gesto est trazendo resultados positivos. Resta explorar melhor se h relao entre esses resultados e a desconcentrao, sendo essa uma das principais caractersticas do novo modelo de gesto em implantao na prefeitura. Ainda importante avaliar como est sendo promovida a participao popular, em que medida est relacionada aos resultados positivos vistos e prpria desconcentrao. Pois pode-se postular que honestidade/no corrupo no supem necessariamente descentralizao, desconcentrao ou participao

31 4.2.O processo de desconcentrao na prefeitura de Jaboato dos Guararapes Desde a campanha eleitoral de 2008, a desconcentrao uma proposta central do atual prefeito, Elias Gomes, sendo um dos principais componentes do seu Plano de Governo (GOMES, 2008). A desconcentrao entrou para a agenda poltica dessa gesto a partir da experincia anterior de Elias Gomes como prefeito do Cabo de Santo Agostinho, municpio vizinho, de 1996 a 2004. Esse caso considerado pela equipe como muito bem sucedido do ponto de vista da qualidade das aes do governo e, especialmente, da garantia de participao popular. Da mesma forma, e principalmente, os dois mandatos do prefeito tiveram altssimos ndices de aprovao pela populao. Alm disso, a maior parte dos cargos de confiana do prefeito, que so figuras centrais no processo de desconcentrao em Jaboato, tambm esteve presente na experincia do Cabo, trazendo de l uma forte inspirao. Por meio de um levantamento desses cargos, constatamos que nove entre os vinte secretrios tambm participaram da gesto municipal do Cabo durante os mandatos de Elias Gomes, inclusive o atual Secretrio de Administrao Regional. Assim, a influncia da experincia do Cabo de Santo Agostinho na atual gesto de Jaboato muito relevante. Uma pequena descrio dessa experincia feita no Apndice 1. Vendo Jaboato como um municpio ainda mais complexo que o Cabo por ser muito maior em termos populacionais e econmicos, o atual governo elaborou um novo recorte territorial para o municpio, com o intuito de melhor compreender e administrar o territrio, formalizado no Plano Plurianual 2010-2013. Na figura abaixo pode-se ver a antiga diviso territorial (Plano Diretor Lei Complementar 02/2008) e a atual: Diviso anterior

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Figura 1 Diviso regional de Jaboato do Guararapes anterior

Fonte: JABOATO, 2008 Elaborao do autor

Diviso Atual

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Figura 2 Diviso regional de Jaboato dos Guararapes atual

Fonte: Prefeitura de Jaboato dos Guararapes

Os critrios utilizados para esse recorte, segundo o PPA, foram: os 27 bairros, os cinco distritos e o zoneamento definidos no Plano Diretor Municipal; a base fsico-geogrfica do IBGE, com 492 Setores Censitrios; anlise dos aspectos ambientais, do uso do solo e das atividades produtivas locais; a identificao dos servios existentes em cada bairro, como transportes, servios de sade e de educao; a observao da identidade cultural e dos grupos organizados; e a adoo de um nmero adequado de regies para atender elaborao de fruns e para a implantao de administraes regionais. As regies foram subdivididas em microrregies e essas por sua vez foram divididas em localidades no cadastro da prefeitura. As localidades so o que entendemos por comunidades, e so a menor unidade da diviso territorial em voga. Entretanto, isso no foi normatizado. A partir disso foram criadas seis gerncias regionais e uma Secretaria de Administrao Regional (SEAR), institudas na Lei Complementar 05/2009 de 08 de janeiro de 2009 (Anexo I), que dispe sobre a reestruturao da administrao direta e indireta. Abaixo o trecho que trata da SEAR:

34 Art. 4 A Secretaria de Administrao Regional rgo superior, subordinado diretamente ao Prefeito, competindo-lhe as seguintes atribuies: I - promover a descentralizao administrativa, objetivando a excelncia na qualidade da prestao de servios pblicos; II - coordenar, em conjunto com as respectivas secretarias municipais e outros rgos e entidades municipais, as aes governamentais no mbito das administraes regionais, aproximando o poder pblico da sociedade, garantindo a qualidade dos servios pblicos e assegurando uma gesto democrtica e participativa; III - identificar as necessidades locais de cada regional e estabelecer prioridades junto s respectivas secretarias municipais e demais rgos e entidades municipais; IV - prover meios de execuo de projetos comunitrios urbansticos, ambientais, sociais e econmicos; V - promover e acompanhar a interligao do planejamento das regies administrativas com o planejamento global do Municpio; VI - acompanhar, de forma integrada, as aes dos diversos rgos municipais, participando da execuo de seus servios; VII - executar outras atribuies correlatas e/ou determinadas pelo Prefeito. Pargrafo primeiro: para fins de execuo da nova poltica de descentralizao administrativa, sem prejuzo dos distritos e conselhos municipais a que se refere a Lei Orgnica Municipal, so estabelecidas 6 (seis) administraes regionais, as quais tero as suas atribuies detalhadas e regulamentadas por decreto. Pargrafo segundo: as diretorias distritais a que se refere o art. 7 da Lei Orgnica Municipal sero exercidas por ocupantes de cargos em comisso da Secretaria de Administrao Regional, sem nus adicional para o Municpio. (grifo nosso)

importante notar que a diviso distrital e os conselhos municipais j estavam previstos na Lei Orgnica Municipal, qual esse artigo faz meno. Isso pode significar uma antecipao da idia e da exigncia da desconcentrao e da participao popular. No entanto, a estrutura organizacional da prefeitura nunca esteve regionalizada antes.

35 Cabe salientar: o que est no texto da lei como descentralizao administrativa refere-se juridicamente a desconcentrao, pois trata-se da criao de rgos no interior da prefeitura e no da criao de outra pessoa jurdica. Essa diferenciao tambm no est presente no discurso dos secretrios ou gerentes regionais. Alm das seis administraes regionais foram criados ncleos regionalizados em cada secretaria, de forma a constituir uma estrutura matricial: Secretaria de Administrao Regional Jaboato Centro Cavaleiro Curado Muribeca Prazeres Praias Secretarias Ncleos As atribuies de cada cargo esto atualmente definidas em documentos internos como atas e cartilhas de circulao interna. Aos gerentes regionais compete articular as aes que acontecem em sua regio e os atores presentes e coordenar a sua administrao regional, de que fala a lei acima, e as Centrais de Atendimento ao Cidado (CAC). Eles tambm monitoram a execuo do Plano de Ao Regionalizado. O cargo est no segundo nvel hierrquico da Secretaria de Administrao Regional, diretamente relacionado ao secretrio. As CACs foram instaladas recentemente e funcionam como uma porta de entrada para os cidados apresentarem demandas, propostas ou requererem alguma informao. Suas solicitaes so encaminhadas ao gerente regional e ao secretrio responsvel ou ao ncleo regional, dependendo do caso. Como uma forma de atendimento, as CACs no podem ser caracterizadas como uma forma de participao popular. Ainda no h dados consolidados sobre as CACs, como nmero de atendimentos e retornos aos cidados. Quanto aos ncleos regionalizados h uma definio vinda de uma cartilha de autoria conjunta da SEAR e da Secretaria de Gesto Estratgica que os coloca como um interlocutor entre as demandas da regio, as repercusses das aes do governo na percepo da populao, de um lado, e a prefeitura de outro. Na prtica, porm, h uma diversidade de situaes em cada secretaria. Na Secretaria de Sade, por exemplo, os ncleos lidam com a totalidade das aes da secretaria e esto subordinados diretamente secretria. J na Secretaria de Educao os chefes de ncleo esto no quarto nvel hierrquico, inserido em

Tabela 4 Estrutura matricial da Prefeitura de Jaboato dos Guararapes Elaborao prpria

36 apenas parte das aes. H uma grande discricionariedade dos secretrios quanto a isso, embora a SEAR relate um longo processo de discusso que ocorreu com os secretrios para criar uma compreenso conjunta do modelo de desconcentrao. Foram criados os seguintes ncleos, de acordo com as secretarias: SECRETARIA Interao e Mobilizao Social Administrao Regional Gesto da Receita Planejamento e Gesto Territorial Fiscalizao Urbana e Ambiental Especial de Meio Ambiente Mercados Pblicos Desenvolvimento Econmico e Turismo SINE Sistema Nacional de Empregos Servios Urbanos, Habitao e Saneamento Servios Pblicos Obras, Manuteno e Defesa Civil Educao Sade Promoo Humana e Assistncia Social Cultura, Esporte e Lazer Obras, Manuteno e Defesa Civil Educao Sade Promoo Humana e Assistncia Social Cultura, Esporte e Lazer Atendimento do PROCON Direitos Humanos e Segurana Cidad Orientaes Jurdicas Guarda Municipal
Tabela 5 - Ncleos regionalizados da Prefeitura de Jaboato dos Guararapes, por Secretaria Fonte: Prefeitura de Jaboato dos Guararapes

NCLEO Mobilizao Regional Central de Atendimento ao Cidado Atendimento ao Contribuinte

Algumas secretarias no possuem ncleos regionalizados. So elas: Apoio Institucional e Gesto Estratgica, Articulao Poltica e comunicao, Gesto de Pessoas e Administrao, Assuntos Jurdicos, segundo o governo por serem da rea meio e no terem uma interface direta com o cidado, como tm as Secretarias de Gesto da Receita e de Planejamento. Tambm no tm ncleos as Secretarias Especial da Juventude e Especial da Mulher, porque, tambm na fala do governo, como o nome j diz, so secretarias de menor porte, numa situao especial. A partir da estrutura matricial, foi instalado um sistema colegiado de gesto, que foi definido pela SAIGE como construo coletiva das estratgias do governo, seu

37 acompanhamento e avaliao nos diferentes nveis do sistema (estratgico, de integrao e operacional) (JABOATO DOS GUARARAPES, 2009:2). Apenas os de nvel estratgico esto definidos na Lei 05/2009, mas so os colegiados de integrao e operacionais que implementam a desconcentrao e compem a estrutura matricial. So eles: Colegiado Integrao De Gesto Regional Participantes Periodicidade

Das Secretarias

Operacional Regionais (seis)

Sec. Apoio Inst. e Gesto Estratgica Mensal Sec. Planejamento Sec. Administrao Regional Gerentes Regionais Secretrio, Gerncia e Coordenao Semanal Chefes de Ncleos (seis) (cada secretaria tem autonomia para definir o seu modelo) Gerente Regional Semanal Equipe da Adm. Regional Chefes de Ncleos Sec. De Administrao Regional Gerentes Regionais Semanal

Interno

Tabela 6 Colegiados de Gesto da Prefeitura de Jaboato dos Guararapes Fonte: Prefeitura de Jaboato dos Guararapes

Decorrido apenas um ano de mandato, difcil para o governo falar em resultados. Podem ser vistos como resultados parciais da gesto como um todo os ndices de aprovao dos servios pblicos que melhoraram muito se comparados ao final de 2008. Mas no podemos afirmar que tais resultados se devem desconcentrao, assim como difcil isolar a desconcentrao da gesto municipal em geral. Como avano do primeiro ano do processo de desconcentrao apontada principalmente a instalao das estruturas fsicas, uma vez que a SEAR e as gerncias regionais so rgos novos e no possuam instalaes. No incio do mandato foi estipulado como Desafio 2009 da SEAR instalar seis regionais e oito Centrais de Atendimento ao Cidado, tendo avanado no que for possvel em equipamento e estrutura, com quadro de pessoal completo e capacitado de modo a colocar em prtica aes efetivas oradas e indicadas em Plano de Ao Regionalizado. Baseando-se nisso, a SEAR tem uma boa avaliao de 2009, pois as seis regionais j esto instaladas com estruturas fsica, de equipamento e de pessoal. Quanto aos servios de atendimento direto populao (Procon, Atendimento ao Contribuinte e CAC), esto 50% instalados satisfatoriamente e 61% funcionando, segundo avaliao interna.

38 Do ponto de vista dos ncleos regionais, 90% dos chefes de ncleos j esto indicados e possuem 99% de presena nos colegiados regionais.

Participao Popular

No discurso governista, a participao popular tem destaque em suas propostas, aliada sempre desconcentrao. Alm disso, a experincia do Cabo de Santo Agostinho parece trazer para o atual governo uma forte inspirao no sentido da participao popular. Algumas aes do governo voltadas a esse aspecto j esto sendo executadas, como os fruns populares para a elaborao do Plano Plurianual (PPA) e a eleio dos Conselheiros da Gesto Participativa. Em julho de 2009 a prefeitura promoveu seis fruns populares, um em cada regio, para a discusso de proposta para o PPA 2010-2013. O evento foi realizado em grandes espaos como ptios de escolas e foi aberto a todos os habitantes da regio. Em todos eles, o prefeito esteve presente, fazendo o discurso de abertura, seguido da secretria de planejamento, que apresentava um breve contexto do municpio, da regio e do PPA. Depois os participantes se dividiam em cmaras temticas desenvolvimento social, infra-estrutura, desenvolvimento econmico e gesto participativa para discutirem e apresentarem propostas, com a mediao da equipe da Secretaria de Planejamento (SEPLAN). O evento foi exaltado pela equipe como um algo extremamente significativo, pois mais do que um oramento participativo, eles se propunham a fazer o planejamento participativo. Na prtica, porm, a populao teve um papel consultivo, e no deliberativo na elaborao do PPA ou mesmo do oramento anual. Concentradas principalmente em torno do tema da infra-estrutura (calamento de ruas, saneamento bsico, entre outras), as demandas apresentadas pelos participantes foram quase todas muito especficas, urgentes e dispersas. No se pode questionar a importncia das propostas apresentadas; entretanto, possvel questionar qual a compreenso que a populao teve do PPA, como um planejamento de mdio prazo para todo o municpio, e como o governo aproveitou as demandas colocadas na elaborao do PPA. Se essas coisas no ocorreram, pode-se considerar este um evento pouco mais do que simblico, pois nada de concreto e efetivamente importante sobre o oramento ou o planejamento foi determinado ao fim das discusses.

39 Os seis fruns contaram no total com 2.280 propostas registradas pela SEPLAN e 1.842 participantes, resultando em 2,7 participantes para cada mil habitantes do municpio. Esse nmero pode ser considerado muito baixo, embora no momento do evento o sentimento fosse de lotao dos espaos, at porque as estruturas fsicas no estavam preparadas para receber um nmero maior de pessoas. Esse ndice para cada regio, assim como a distribuio percentual dos participantes por regional, segue os grficos abaixo:

Grfico 5 Taxa de Participao nos Fruns Regionais (em mil hab.) Fonte: Prefeitura de Jaboato dos Guararapes, 2009

Grfico 6 Distribuio % dos Participantes nos Fruns Regionais Fonte: Prefeitura de Jaboato dos Guararapes, 2009

Os ndices de participao mais baixos foram das regies Praias e Jaboato Centro, tanto em relao populao da regio como em relao ao total de participantes dos seis fruns. J Prazeres teve o segundo maior nmero de participantes em relao ao total, mas

40 teve uma baixa taxa de participao em relao sua populao porque a regio mais populosa do municpio. Curado e Muribeca representaram, respectivamente, 15% e 16% dos participantes totais dos fruns, mas tiveram as maiores taxas de participao (participantes divididos pela populao) por serem as regies menos populosas do municpio. Aps os Fruns Regionais, o governo deu incio sua principal iniciativa em torno da participao popular, com forte inspirao da experincia do Cabo de Santo Agostinho: os Conselhos Regionais da Gesto Participativa, com representantes eleitos por microrregio. Em agosto de 2009 foi formada uma comisso eleitoral em cada regional para coordenar o processo de eleio. Essa comisso era formada por: um representante das secretarias de Articulao Poltica e Comunicao, Assuntos Jurdicos, Administrao Regional e Mobilizao Social; dois representantes de entidades sociais; trs representantes de entidades religiosas (um catlico, um protestante e um afro-descendente); e um representante por regional dos ncleos de educao, sade, promoo humana, cultura e esportes e servios urbanos. Alm disso, foram escolhidos e capacitados at 20 representantes do governo em cada regional para serem os agentes multiplicadores do processo, responsveis por apresentar o Modelo de Gesto Participativa nas microrregies. As condies para se candidatar eram: residir na regio e ter maioridade civil; possuir residncia eleitoral no municpio; e no ocupar cargo de confiana ou eletivo no Executivo ou Legislativo Municipal. O mandato dos conselheiros de dois anos. Durante o processo de eleio a Secretaria de Mobilizao Social articulou toda a iniciativa, que tambm contou com o apoio de diversas outras secretarias. A SEAR foi responsvel por organizar a infra-estrutura fsica; a SEPLAN garantiu as informaes necessrias ao processo (como identificao de prdios pblicos); a Secretaria de Articulao garantiu material de mdia e eleitoral e articulou com o legislativo; a Secretaria de Assuntos Jurdicos cuidou da legalidade do processo. A inteno foi eleger um representante por rua em todo o municpio, se alcanasse um mnimo de dez votos. Foram eleitos em torno de 1.500 conselheiros, que tomaram posse em dezembro de 2009. A partir da foram organizadas reunies de formao, uma vez por ms em cada localidade ou grupo de localidades, para discutir as formas de atuao dos prprios conselhos e definir seu regimento interno. Esse processo ainda estava em curso em julho de 2010, j prximo ao trmino desta pesquisa. As diferentes opinies dos atores acerca deste mecanismo de participao sero discutidas adiante.

41 4.3.Percepes de diferentes atores No mbito deste trabalho, foram entrevistadas as seguintes pessoas: O Prefeito, Elias Gomes, que passa a viso macro da formulao da proposta de desconcentrao e de todo o processo. O Secretrio de Administrao Regional, que coordena o trabalho de todos os gerentes regionais. Ele assumiu o cargo em julho, substituindo o primeiro secretrio, que segundo a equipe da SAIGE no possua o perfil de gestor e poltico requerido pelo cargo. A chegada do secretrio que possui grande aproximao com a SAIGE (Secretaria de Apoio Institucional e Gesto Estratgica) vista como um marco do processo. Ele saiu do cargo para se envolver no processo eleitoral em junho de 2010. A equipe da Secretaria de Apoio Institucional e Gesto Estratgica, responsvel, entre outras coisas, por coordenar a implementao de todo o modelo de gesto. Foram entrevistadas a secretria, a Coordenadora do Modelo de Gesto e uma das trs assessoras que acompanhava semanalmente as reunies do colegiado regional. O Secretrio de Articulao Poltica e Comunica, responsvel por fazer articulaes com a Cmara de Vereadores e coordenar a comunicao do governo. uma das pessoas que fazem parte do ncleo estratgico do governo. A Secretria de Planejamento, tambm parte do ncleo central de governo. As Secretrias de Sade, de Educao e de Assistncia social, para falar sobre como a desconcentrao est ocorrendo na correspondente secretaria e como isso est influenciando a definio das polticas. Tambm foi importante questionar sobre o papel e o status dos ncleos regionais no interior das respectivas secretarias. Da mesma forma, foram realizadas conversas com chefes de ncleo de sade e assistncia. Cinco gerentes regionais, como pessoas centrais em todo o processo de desconcentrao para compreender como ocorre a desconcentrao em cada regional. A Secretria Especial de Mobilizao Social, que coordena a interlocuo do governo com a sociedade, entre outras atribuies; uma coordenadora de mobilizao social ligada a uma microrregio; e 10 Conselheiros da Gesto Participativa.

42 Dois vereadores, buscando compreender a relao do poder legislativo com a proposta de desconcentrao. (no h no texto abaixo qualquer meno aos vereadores e s suas opinies...) Retirar ! A aproximao entre governo e populao A aproximao entre governo e populao se destaca no discurso de quase a totalidade dos atores prefeito, secretrios de reas-meio e reas-fim, gerentes regionais e conselheiros da gesto participativa enquanto um dos principais alcances da proposta de desconcentrao. Porm, a expresso possui diversas conotaes nos depoimentos e nos documentos do governo, embora essas conotaes no sejam necessariamente excludentes. Um primeiro sentido que a expresso toma, em grande parte dos discursos est relacionado busca por conhecer melhor (de perto) as demandas do territrio. Argumentos que consideram o contexto de Jaboto dos Guararapes como um municpio muito extenso e heterogno fortalecem essa concepo. A regionalizao permitiria focar aes especficas, voltadas para as peculiaridades de cada regio. A diviso em microregies permitiria ter um diagnstico ainda mais especfico e mais prximo da realidade. Segundo a Secretaria de Planejamento por exemplo, uma base de dados regionalizados sustentaria a elaborao de um planejamento tambm regionalizado. Uma segunda possibilidade, que pode ser complementar primeira, se refere aproximao como o aumento da disponibilidade de canais pelos quais a populao pode acessar o governo. Esse acesso envolve apresentar reivindicaes, obter informaes sobre a atuao do governo ou ser atendido em certos servios pblicos. Vo nesse sentido, depoimentos da maioria dos conselheiros entrevistados, os quais dizem que a maior vantagem da descentralizao ter uma instncia mais prxima (fisicamente), congregando diferentes servios, no sendo necessrios grandes deslocamentos at a sede da prefeitura ou de servios especficos. Os postos de servios instalados nas regionais e as Centrais de Atendimento ao Cidado (CACs) so iniciativas que mais representam essa concepo. Por um lado, isso pode ser atrelado ao discurso sobre agilidade e eficincia: o cidado no enfrenta grandes filas e peregrinaes, eliminam-se obstculos burocrticos e oferece-se um atendimento mais integrado. Por outro, considerando as CACs e as sedes regionais como pontos de reivindicao e informao, alguns discursos complementam a primeira idia no sentido de que a prpria populao que melhor tem conhecimento dos problemas do municpio e quem melhor pode informar o governo sobre a qualidade dos servios pblicos.

43 Entretanto, embora o termo participao englobe ou admita diferentes entendimentos e mecanismos, as duas opes iniciais no implicam necessariamente (e geralmente no correspondem a) maior envolvimento e influncia efetiva dos cidados nas decises pblicas, o que poderia ser considerado uma terceira concepo acerca da aproximao. A CAC, por exemplo, entendida muitas vezes, por secretrios, gerentes e pela prpria populao, como uma instncia que garante participao popular. Essa participao, significaria na prtica uma escuta da populao. A abertura para a escuta pode ser, sem dvida, um passo para a democratizao do poder municipal e a valorizao da cidadania. Contudo, est sujeita existncia de mecanismos e princpios da equipe de governo que defina de que modo o governo ir considerar as sugestes/reivindicaes advindas da populao e registradas no atendimento de uma CAC. Ou seja, a escuta, por si s, no chega a constituir um poder de deciso efetivo nas mos da populao. O discurso dos conselheiros evidencia que a relao da regionalizao (termo mais usado por eles e pelo governo para indicar o processo de desconcentrao) com a

proximidade fsica de servios e postos de informao (o significado das CACs), e no necessariamente com a democratizao das decises. Assim, nem sempre a desconcentrao vista como indissocivel da participao cidad, a qual tem na criao dos Conselhos a principal iniciativa concreta. Porm, na prtica, a alta capilarizao dos conselheiros (em torno de 1.500 no municpio como um todo) faz com que o contato desses com o governo se d por meio da gerncia regional; ou ainda, por meio dos coordenadores das microrregionais (ligados Secretaria de Mobilizao) no interior das regionais. J nas falas de gerentes e chefes de ncleo um aspecto que aparece frequentemente como atribuio regional o estabelecimento de dilogo com as organizaes comunitrias diversas presente no territrio. Nesse sentido, h uma associao mais direta entre a regionalizao e a participao cidad, entendida como o dilogo estabelecido entre a administrao regional e as entidades locais. Esse dilogo, entretanto, pode tomar variadas formas dependendo do perfil e das iniciativas de cada gerente regional. O entendimento da aproximao enquanto participao teria nos Conselhos da Gesto Participativa a sua concretizao. Todavia, os depoimentos sobre os Conselhos tambm evidenciam diferentes olhares para qual seria o papel dos conselheiros. H muito pouca experincia consolidada nos Conselhos, que aps um ano e meio de governo ainda no esto em pleno funcionamento e no possui definies claras e formalizadas sobre seu modo de

44 funcionamento. Morosidade e falta de clareza do seu prprio papel so aspectos que emergem de diversos depoimentos captados. At o ponto a que a presente pesquisa chegou, o conselho parece ter uma funo consultiva, e no efetivamente decisria. Depoimentos frequentemente colocam os conselheiros enquanto uma ponte entre a comunidade e o governo, no sentido de informar o governo das principais demandas locais e informar a populao do andamento das aes e dos planos do governo para a sua localidade. Ou seja, os discursos se referem a uma ponte de informao, mas no de deciso efetivamente. J na fala de secretarias-meio Articulao Poltica e Comunicao, Planejamento, Gesto Estratgica, Mobilizao Social a criao dos conselhos visa compartilhar com a populao o planejamento do municpio como um todo, assim como o monitoramento e a avaliao de todas as aes. Isto , os conselhos so vistos como um avano no que toca a formas de participao como o Oramento Participativo, nas quais a populao decidiria sobre o destino de, ao menos, uma pequena parcela do oramento. Considerando-se a premissa de que quanto mais descentralizado/desconcentrado for um sistema, mais democrtico ele ser, verifica-se em Jaboato que a capilaridade dos conselheiros e o funcionamento do conselho tem seus mritos e seus questionamentos. Ainda que constitua uma forma representativa de participao, o formato de conselho adotado em Jaboato constitui um avano, pois a representao por ruas (altamente capilarizada) faz com que a populao esteja muito mais prxima dos seus representantes. O conselheiro est presente no dia-a-dia da comunidade, prestando contas e registrando suas reivindicaes, conforme percebido por eles mesmos. Isso contribui para que a presena do governo seja sentida pela populao, em contraposio com a situao anterior relatada pela maioria das pessoas como descaso do poder pblico. Por outro lado, conforme discutido por Arretche (1996), quanto mais direta for a forma de participao, mais particularizadas so as pautas de deciso. No caso de Jaboato, torna-se muito difcil reunir 1.500 conselheiros para se decidir sobre questes que envolvam todo o municpio, priorizao de determinadas reas ou aes estruturais. V-se que esto ocorrendo reunies com os conselheiros em cada comunidade, ou grupo de comunidades prximas, para se discutirem as questes especficas de uma localidade. De forma to fragmentada, torna difcil se no impossvel concretizar a participao decisria dos cidados no planejamento do municpio como um todo. De todo modo, nas falas do governo planejada a criao de conselhos menores por regional e um para todo o municpio. A Cmara

45 de Vereadores, que possui uma representao bastante regionalizada demonstrou nenhum envolvimento com a eleio dos conselheiros, ou mesmo com o processo de desconcentrao como um todo. H ainda outros limites participao por meio dos Conselhos da Gesto Participativa. Um aspecto muito visvel nos depoimentos e que pode ser problematizado um certo isolamento da questo dos conselhos na Secretaria Especial de Articulao e Mobilizao Social (SEMOB). Esta secretaria tem como principais atribuies, definidas em lei municipal,
planejar e articular as aes de mobilizao do governo municipal junto populao; planejar, organizar e coordenar as polticas de gesto participativa, integrando outros rgos da administrao na discusso de planos, projetos e programas junto sociedade; (...) primar pela boa interlocuo entre o Poder Executivo e as entidades da sociedade civil (Jaboato dos Guararapes, Lei Complementar 05/2009).

Percebe-se que a SEMOB tem uma funo essencial de interagir diretamente com a populao e coordenar as polticas de gesto participativa envolvendo as outras secretarias e outros rgos nesse processo. Afinal, a participao s pode ocorrer de fato se houver essa integrao; para que os conselheiros participem nas polticas de educao, por exemplo, (mesmo que de maneira consultiva) necessrio que a Secretaria de Educao esteja integrada poltica dos conselhos, e o mesmo ocorre com todas as reas do governo. Os depoimentos dos conselheiros expem a atuao da SEMOB como o principal, e na maioria das vezes o nico, contato com o governo. A SEMOB conta com ncleos regionalizados nas administraes regionais, que por sua vez, contam com coordenadores para cada microrregio (subdiviso das regionais). Esses coordenadores foram apontados pelos conselheiros como a ponte de interao com o governo. Em meio a isso, parte dos

conselheiros expressaram extrema confiana nos coordenadores e na sua interlocuo com secretrios e gerentes para encaminhar suas reivindicaes aos responsveis pela resoluo dos problemas. Mas outra parte dos conselheiros entrevistados demonstrou insatisfao com o contato restrito SEMOB e com a distncia que sentem em relao aos que tomam as decises finais. Alguns atores do governo Secretaria de Gesto Estratgica e a prpria SEMOB, tanto por parte da Secretria, como de uma coordenadora regional apontaram uma preocupao com o isolamento da atividade de mobilizao, e a integrao das demais secretarias como um dos principais desafios gesto participativa. Para esses h um sentimento de que foi

46 estabelecida uma relao de confiana com a populao, mas que a maior parte das secretarias no est consciente o suficiente da importncia de trabalhar em conjunto com a SEMOB e com as instncias regionais. importante considerar que Jaboato possui historicamente um capital social fraco e desmobilizado e pouca tradio de participao popular nas decises pblicas. Isso transparecido em depoimentos do governo, dos moradores, documentos e publicaes na mdia. A Secretria de Assistncia Social, por exemplo, defende que a organizao popular em Jaboato como um todo muito incipiente e marcada fortemente pelo clientelismo e paternalismo em relao ao poderes executivo e legislativo. Curiosamente, h registro de uma experincia nas gestes anteriores intitulada de Oramento Participativo (OP). Na viso do atual governo, as definies dessas aes anteriores no OP tinham carter assistencialista e sem planejamento, ao passo que, com a criao dos conselhos, a atual gesto busca alterar a concepo de participao para uma experincia emancipatria. Nos depoimentos dos conselheiros, verificamos diferentes posicionamentos. Em primeiro lugar, trs deles no tinham nenhum conhecimento da existncia anterior do OP embora a maioria j tivesse ouvido falar e/ou conhecesse algum delegado. Outros dois conselheiros j haviam sido delegados do OP. A maior parte daqueles que conheciam o OP disseram que o acesso a eles era mais difcil, que apenas uns poucos participavam, e que muitos trabalhavam em prol de um pequeno grupo de pessoas, mencionando tambm a troca de votos e favores. J um dos conselheiros que havia sido delegado falou ainda que, tanto nos atuais conselhos como no OP, eles no tm (assim como no tinham) um papel claro definido com poder de deciso. Porm, tambm houve depoimentos que avaliavam positivamente o fato de que as eleies para delegados passaram a ter maior representatividade (nos conselhos, havendo um mnimo de dez votos, todos que se candidataram conseguiram se eleger) e que esses tm agora um contato mais direto com secretrios. Outra fragilidade da participao popular por meio dos conselhos a falta de interlocuo com os conselhos setoriais de polticas pblicas. Os conselhos j existentes, por si s, j so pequenos e isolados e frequentemente h uma sobreposio de organizaes representadas neles. A criao de mais um conselho, que pretende organizar a participao de acordo com o territrio (e no com os setores de poltica pblica) tem que necessariamente considerar as formas de dilogo com as outras instncias de participao setoriais. Em outra perspectiva, pode-se incluir a lgica da regionalizao nos conselhos j existentes. o que ocorreu com a Conferncia Municipal de Assistncia Social. A Secretaria de

47 Promoo Humana e Assistncia Social organizou, pela primeira vez, as Conferncias Regionais, de onde foram eleitos os representantes para a Municipal. No entanto, na percepo da secretria, regionalizar os conselhos nesse momento seria muito difcil porque o nvel de organizao popular tem nveis muito diferentes entre as regies do municpio. Segundo ela, um dos focos de atuao da secretaria tem sido o fortalecimento e a qualificao das organizaes da sociedade civil, tanto do ponto de vista tcnico como poltico. Por fim, cabe ressaltar que todo o movimento pela desconcentrao, associado democratizao das decises sobre as polticas pblicas, est partindo do governo, e no uma resposta presso popular. Esse caso, portanto, refora a idia citada nas referncias tericas de que
A luta pela descentralizao no Brasil passa-se essencialmente no interior da esfera estatal, vale dizer, as demandas que a impulsionam so realizadas por atores tais como prefeito, governadores, tcnicos das agncias estatais e especialistas em questes de polticas pblicas. Estas, por sua vez, no encontram grande ressonncia no mbito da sociedade civil; na verdade, os movimento sociais dirigem suas reinvindicaes ao setor pblico tomado genericamente, independentemente do nvel de governo envolvido (Grossi
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citado por Arretche, 1996:3). Assim, por razes de proximidade apenas (e no por princpios polticos), os governos locais tornam-se o alvo direto destas reivindicaes e so mais fortemente pressionados a atend-las (ARRETCHE, 1996:3).

Novo modelo de gesto Alm da aproximao entre governo e sociedade, conforme apontado pelos diversos atores governamentais e por documentos, o outro principal objetivo da desconcentrao o de integrar as polticas no territrio de forma intersetorial. Isto , em vez de compartimentalizar a atuao de governo, ou seja, organiz-la por rea educao, sade, desenvolvimento urbano, etc. -, a diviso pensada, num primeiro plano, por regio, buscando alterar a lgica de trabalho tradicional e aproximando-se da lgica do cidado de pensar o seu territrio de forma integrada. Na prtica, contudo, h diversos meandros e obstculos para se alcanar isso.

GROSSI, Mara. Situacion y Perspectivas de los gobiernos locales em Brasil, in: BORJA, Jordi et al. Descentralizacn y Democracia. Gobiernos Locales em Amrica Latina. Santiago, CLACSO, 1989.

48 Em primeiro lugar, pode-se dizer o governo confere uma grande importncia a esse aspecto, e o que demonstra isso a existncia de uma secretaria voltada especificamente para a consolidao desse modelo de gesto a Secretaria de Apoio Institucional e Gesto Estratgica (SAIGE). Entre outras atribuies, a SAIGE realiza um trabalho para que todas as secretrias e gerncias regionais possuem o mesmo entendimento acerca do modelo de gesto, isto , de uma determinada concepo do papel das instncias regionais e dos rgos colegiados. Durante o primeiro ano de governo, por exemplo, as assessoras da SAIGE acompanharam as reunies semanais dos colegiados regionais. Nessas ocasies, a Secretaria assumiu um papel de tutoria percepo muito presente nas falas das equipes das regionais instruindo sobre o que deveria ser pauta de uma reunio com os diversos ncleos das secretarias e o gerente regional, e qual era o papel de cada um diante do modelo de desconcentrao. A deciso recente de sair das reunies e deixar as regionais caminharem com a prprias pernas embute essa figura de tutora, que chegou a criar um vnculo muito forte com as equipes regionais. Mesmo assim, h uma percepo de que processo de definio desse modelo se efetivou de maneira participativa com os funcionrios envolvidos essa opinio est presente tanto nas falas da prpria SAIGE como dos outros envolvidos (outros secretrios, gerentes e chefes de ncleo). A atuao da SAIGE muito bem vista pelos outros atores em geral. A existncia e o papel da SAIGE caracterizam-se pelo aumento das funes de coordenao do governo, presentes na proposta de desconcentrao. Dessa forma, o caso conflui com as idias de Arretche (1996) de que a descentralizao/desconcentrao no implica a reduo das atribuies do poder central, mas, sim, a expanso embora seletiva dessas atribuies, em especial da funo de coordenao. Como visto, a funo das regionais nesse modelo de gesto coordenar a execuo de todas as aes do governo naquela regio. Pelos discursos dos gerentes, percebem-se a os primeiros conflitos. Conforme a proposta de desconcentrao elaborada, no cabe aos gerentes executar ou definir aes. Essa parece ser uma das principais idias que a SAIGE se esfora para consolidar nas equipes. Isso implica, nas regionais, o fato de que o gerente no tem autoridade hierrquica sobre os ncleos, o que dificulta a funo de coordenao. Algumas vezes os gerentes sentem que algo precisa ser cobrado por eles, mas que os ncleos no tm obrigao formal de atender. Muitas questes ficam no plano informal, ou mal estabelecidas. H, por exemplo, a dvida a respeito de como e a quem um chefe de ncleo deva prestar contas. Diversas situaes relatadas pelos prprios gerentes refletem essa posio de certa forma dbia, decorrente de uma estrutura matricial pouco clara. Uma

49 organizao em matriz, por si s, tem o risco de duplicidade de comando e isso percebido empiricamente. Outra dificuldade, a principal apontada na maior parte dos depoimentos, a falta de cultura e compreenso por parte das secretarias-fim de atuar segundo a lgica da intersetorialidade. Assim como para a SEMOB difcil ter uma interlocuo com muitas das secretarias, entre as secretarias tambm h pouca experincia de interlocuo e aes articuladas. No plano formal h mecanismos desenhados para efetivar a intersetorialidade, que so os colegiados descritos. Mas na maior parte dos discursos ainda persiste o grande desafio de colocar em prtica essa forma de gesto, em todos os nveis de colegiado regional, operacional ou estratgico. O governo selecionou oito territrios estratgicos, sobre os quais se pretende atuar segundo um modelo exemplar de intersetorialidade. Porm, ainda no h resultados ou concluses concretas a serem observadas at o momento do mandato de governo. Alm disso, os esforos para se alcanar a efetiva integrao das aes devem ser feitos em todo o territrio municipal. J h alguns exemplos de atuao que envolvam mais de um rgo, como o caso das aes de conteno dos danos das chuvas e enchentes no perodo de junho e julho, que contou com uma aliana muito eficaz entre assistncia social e defesa civil. A falta de experincia com a intersetorialidade nesse caso est atrelada dificuldade de trabalhar segundo a lgica da regionalizao j que os dois elementos so indissociveis na proposta de desconcentrao do governo. Evidncia disso que no h um padro para o papel e o status dos chefes de ncleo no interior de cada secretaria. Em algumas delas, as que so apontadas como as que melhor compreendem e atuam segundo o modelo proposto, os chefes de ncleo esto subordinados diretamente ao secretrio. Ou seja, cabe a eles discutir a ao global da secretaria em cada regional. Em contraste, h aquelas nas quais os chefes de ncleo esto posicionados no 4 nvel hierrquico (considerando o secretrio como o 1), o que implica uma participao muito reduzida e/ou limitada dentro da ao global da prpria secretaria. interessante notar que em algumas reas de polticas pblicas j h uma descentralizao (ou desconcentrao) prescritas em diretrizes e polticas nacionais, como o caso da Sade e da Assistncia Social. Cada uma previa divises territoriais e rgos

50 regionalizados, anteriores atual proposta de desconcentrao10. A rea da sade foi frequentemente apontada pelos cargos ligados administrao regional como a secretaria que mais se adequa lgica da regionalizao, no sentido de ter chefes de ncleo com boa interlocuo com a secretria, do que depende o seu poder de atuao nas regionais. Essa situao pode estar relacionada com o contexto das polticas de sade no Brasil como um todo, que contam com maior grau de desenvolvimento institucional, e particularmente em relao aos processos de descentralizao e desconcentrao, em relao s outras reas de polticas pblicas (ARRETCHE, 1996; SPINK, 1993). A outra secretaria observada, Assistncia Social, ao contrrio, representa uma rea muitas vezes apontada como alijada de processos de desenvolvimento institucional e administrativo, principalmente em nvel local. Embora no receba meno nos discursos de gerentes e outros secretrios, no entanto, a equipe da rea demonstra muita afinidade com o trabalho regionalizado e intersetorial e os chefes de ncleos contam com muita proximidade com a secretria, ocupando formalmente o 2 escalo

A desconcentrao e o fortalecimento do poder central Um ltimo aspecto interessante no estudo emprico, tambm suscitado na discusso terica, a relao entre descentralizao/desconcentrao e o papel do poder central. Como j foi lembrado, uma das problematizaes acerca dos consensos formados em torno do tema que a transferncia de atribuies, poder ou recursos da centro para instncias mais distantes do centro, ao contrrio do que geralmente se supe, no implica necessariamente (ou simplesmente) a diminuio das atribuies ou do poder central. Em Jaboato h uma situao particular em relao a isso, pois, ao mesmo tempo em que ocorre a defesa da desconcentrao, h um imenso esforo em fortalecer a unidade, em termos de consolidar um poder central e uma identidade cultural que una o municpio. Por uma srie de razes. No que se refere ao fortalecimento do governo municipal como um todo, a questo ganha relevncia ao se contrapor ao legado dos prefeitos anteriores. generalizada nos depoimentos colhidos e na mdia local a percepo de que a gesto pblica em Jaboato se
Houve um esforo para sincronizar tudo sob uma nica lgica de pensar o municpio e seu governo, ou seja, foi estabelecida uma nica diviso distrital para todas as reas e rgos regionalizados integrados. Diferentemente da experincia de So Paulo, com a criao de subprefeituras, conforme analisado por Spink (1993), no houve maiores dificuldades para sincronizar a diviso dos distritos em Jaboato dos Guararapes, porque nenhuma delas estava consolidada a ponto da desconcentrao impactar demais em uma dinmica de poder constituda.
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51 encontrava numa situao de descaso e descrdito. Esto includos nisso: diversos casos de corrupo com ampla repercusso; relaes clientelistas e troca de votos e favores envolvendo o executivo, o legislativo, lideranas comunitrias e populao em geral; ausncia de obras de todo tipo h um longo tempo; situao precria da maioria dos servios pblicos. Por parte do governo, v-se um discurso que promete renovao, mudana; e por parte da populao, h grandes expectativas positivas postas sobre o novo governo. Nesse sentido, a prpria criao das administraes regionais, na medida em que faz o governo estar mais presente em cada parte do territrio, refora a credibilidade do governo central. Percebe-se nas falas dos conselheiros que a gerncia regional significou uma referncia de governo onde antes no havia (ou havia apenas sob formas clientelistas). Esse pode ser um dos fatores (entre outros possveis) que explicam o fato de que as instncias regionais que no Cabo de Santo Agostinho tinham status de secretaria em Jaboato, terem sido transferidas para o nvel de gerncia (abaixo de secretaria). Na fala do prefeito, Elias Gomes, Jaboato exigia cautela com o modelo de desconcentrao, e a Secretaria de Administrao Regional, reunindo as seis gerncias regionais, foi a soluo intermediria encontrada. Sob outra tica, percebe-se tambm a importncia de fortalecer a unidade em termos de identidade cultural no contexto de Jaboato dos Guararapes, pois o municpio tem divises internas historicamente muito fortes. De certa forma, pode-se ver trs municpios dentro de um: o primeiro, com sede em Muribeca, o povoamento mais antigo na regio, que nos primrdios da ocupao se destacava como o mais prspero e dinmico e como municpio independente de Jaboato; outro, em Jaboato Centro, que sediou durante muito tempo o governo municipal de Jaboato e incorporou o distrito de Muribeca quando da sua decadncia; e, por ltimo, Prazeres (numa concepo mais ampla, incluindo a regio de Praias), parte do municpio que se desenvolveu muito no perodo mais recente, motivando a transferncia da sede da prefeitura para l em 1989. Cada uma das trs divises tem seu prprio santo padroeiro, e isso to significativo que para cada parte se decreta feriado num dia diferente. No dia de cada santo, s se decreta feriado num permetro determinado do municpio. Somando-se isso situao de descaso dos governos municipais, tornava-se necessrio, pelos depoimentos de todos os atores governamentais, fortalecer a identidade e a auto-estima de ser jaboatanense. O atual governo mostra um empenho em valorizar as

52 potencialidades de Jaboato, de resgatar a sua histria e seus smbolos e isso est necessariamente ligado ao fortalecimento do governo enquanto centro.

5. Consideraes finais
A desconcentrao no municpio de Jaboato dos Guararapes no pode ser vista separadamente do contexto maior de reestruturao da gesto municipal no qual est inserida. Vimos que, para grande parte da populao de Jaboato dos Guararapes, o atual governo representa esperana e renovao em face dos governos anteriores, marcados por corrupo, falta de transparncia e de participao e m qualidade da gesto. Nesse contexto de valorizao do poder central, a criao das administraes regionais refora o sentimento de presena do governo nos territrios. Entretanto, a afirmao de que a desconcentrao o elemento principal desse sentimento ou dessa renovao na gesto pode ser relativizada, uma vez que a desconcentrao por si s, destacada do contexto do municpio e das demais diretrizes polticas e administrativas do atual governo, no representa muita coisa. Dessa maneira, o estudo de caso sugere, assim como a literatura j havia indicado, que no se pode associar diretamente descentralizao / desconcentrao com democracia, participao, eficincia e eficcia; e que processos de descentralizao, por vezes, ocorrem ao mesmo tempo em que h processos de centralizao ou recentralizao. necessrio examinar a que serve a desconcentrao e a que ela est atrelada considerando as particularidades do caso especfico. Alm disso, importante qualificar o prprio processo de desconcentrao. H vrios modos pelos quais se pode transferir poderes, atribuies ou recursos dentro de uma administrao municipal. A anlise do caso em questo demonstra como nesse processo h diversos caminhos pelos quais criaram-se diferentes rgos centrais e perifricos, outras instncias internas e de participao popular; pelos quais definiram-se o funcionamento desses rgos e instncias, bem como a relao entre eles. Portanto, no suficiente afirmar que a desconcentrao objetiva ou no a participao e a melhor qualidade na gesto pblica. Dentre esses diversos caminhos trilhados no processo de desconcentrao em Jaboato, uns favorecem tais objetivos; e outros impem dificuldades e questionamentos. Isso nos leva a perceber a indissociao entre administrao e poltica. impossvel caracterizar o processo em Jaboato como meramente administrativo. Como afirma Spink, em

53 relao a processos de descentralizao / desconcentrao, num terreno simbolicamente instvel, o evento administrativo um evento poltico (1996:77). A desconcentrao se origina em uma proposta poltica ampla, que se traduz num modelo de gesto, que por sua vez interfere na relao de poder entre os atores internos e externos, alm de introduzir novos atores com papis polticos e administrativos. Portanto, relativamente ao consenso em torno da descentralizao, pode-se questionar a que projeto poltico a proposta especfica serve e em que modelo administrativo ela toma forma. Considerando isso, os resultados dessa pesquisa contriburam para perceber que os participantes deste acordo nem sempre concordam quanto aos fins pretendidos (NUNES, 1996:32). O caso de Jaboato evidencia que dentro de um mesmo processo de descentralizao h diferentes entendimentos acerca das prticas de gesto e de participao cidad. Por fim, cabe ressaltar que h diversos aspectos no desenvolvimento do projeto de desconcentrao que s so concretizados e percebidos com o decorrer do tempo. Nesse sentido, um ano e meio de governo pouco para consolidar uma grande mudana na administrao municipal e na sua relao com a sociedade, como a proposta em Jaboato intenciona ser. Tambm pouco tempo para que grandes resultados sejam sentidos pela populao e pelos prprios governantes e funcionrios pblicos. Muito do que a proposta pretende realizar ainda est por vir, e vrios caminhos futuros foram apontados pelos entrevistados. Por isso, esse trabalho pode ser considerado como a apreciao de uma trajetria que est ainda em seu incio. Nesse sentido Jaboato dos Guararapes poder ser um territrio frtil para estudos nos prximos anos. Dessa pesquisa, surgem como temas importantes a serem pesquisados futuramente por carecerem de diversos questionamentos e apontamentos: A constituio das identidades territoriais como se d o processo de construco, reconstruo e desconstruo, a relao entre o campo formal/legal e o cotidiano das pessoas do lugar, como isso considerado na gesto pblica do lugar; e A intersetorialidade entre os diversos campos de polticas pblicas um assunto que carece tanto de estudos tericos e reflexes quanto de experincias prticas, e ao mesmo tempo cada vez mais reconhecido como um passo necessrio para a qualidade e a democratizao da gesto pblica.

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6. Referncias
ARRETCHE, M. Mitos da descentralizao: mais democracia e eficincia nas polticas pblicas? Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 11, n 31, pp. 44-66, jun. 1996. AZEVEDO, Clvis Bueno de. Aprimoramento da gesto pblica em municpios: algumas reflexes crticas; e o caso (exemplar) de Jacare. In: Municpio: parte integrante da Federao. Rio de Janeiro, Fundao Konrad Adenauer. Cadernos Adenauer, Ano V, 2004. N 1. CONTEXTO Consultoria e Pesquisa Ltda. Pesquisa de Opinio e Avaliao PolticoAdministrativa Dezembro de 2008. Jaboato dos Guararapes, 2008. No publicado CONTEXTO Consultoria e Pesquisa Ltda. Pesquisa de Opinio e Avaliao PolticoAdministrativa Abril de 2009. Jaboato dos Guararapes, 2009. No publicado CONTEXTO Consultoria e Pesquisa Ltda. Pesquisa de Opinio e Avaliao PolticoAdministrativa Agosto de 2009. Jaboato dos Guararapes, 2009. No publicado. CONTEXTO Consultoria e Pesquisa Ltda. Pesquisa de Opinio e Avaliao PolticoAdministrativa Novembro de 2009. Jaboato dos Guararapes, 2009. No publicado DOWBOR, Ladislau. O que poder local. 2008. Disponvel em:

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Apndice 1 - A experincia de desconcentrao no municpio do Cabo de Santo Agostinho

Entre 1996 e 2004 Elias Gomes cumpriu dois mandatos como prefeito do Cabo de Santo Agostinho, municpio ao sul de Jaboato, onde tambm implementou uma poltica de desconcentrao e obteve elevados ndices de aprovao da populao (do governo como um todo e no especificamente da desconcentrao). Como vimos, a influncia disso na experincia de Jaboato grande sob vrios aspectos. Por um lado, o reconhecimento como um bom gestor, enquanto prefeito do Cabo, por parte da populao jaboatanense, foi um dos principais motivos para a eleio de Elias, de acordo com a pesquisa da Contexto de 2008. Alm disso e tambm como j afirmado grande parte da equipe que participa hoje da gesto de Jaboato, especificamente grande parte dos ocupantes dos cargos de confiana, tambm fez parte da experincia do Cabo. Particularmente todos que compem hoje o ncleo estratgico do governo dizem que a inspirao para a formulao da proposta de desconcentrao como um dos aspectos centrais do modelo de gesto, conjuntamente com os colegiados, veio do sucesso da gesto do Cabo. H pouqussimos ou quase nenhum registro do processo de implantao da desconcentrao no Cabo. A principal fonte de informao foram as entrevistas com as pessoas que trabalham hoje na prefeitura de Jaboato que conheceram ou participaram da experincia. A maior parte delas ocupante de cargos comissionados do ncleo estratgico do governo. Assim, diante do tempo e dos recursos disponveis, foi possvel chegar a uma compreenso dos aspectos gerais do caso, porm de forma limitada, pois sob a nica viso dos que estiveram dentro do governo e de uma posio estratgica e de macro-planejamento. No foi possvel coletar vises da populao do Cabo, do poder legislativo municipal, de cargos de menor nvel hierrquicos ou funcionrios efetivos. Durante a primeira gesto de Elias Gomes no Cabo, de 1997 a 2000, o municpio foi redividido em nove reas poltico-administrativas (APAs). Na Secretaria de Articulao Poltica foram criadas nove coordenaes regionais, uma para cada APA, diretamente ligadas ao secretrio. Os coordenadores possuam um papel de mobilizao e articular a ao do governo com as lideranas locais. Foi criado o Oramento Participativo em cada APA, que deliberava sobre a receita do IPTU. Esse imposto foi regionalizado e havia uma compensao para passar recursos das regies com maior arrecadao de IPTU para as regies mais pobres.

57 Alm disso foi elaborado o Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel, que ficou conhecido como Cabo 2010. Com uma proposta de gesto participativa, esse plano contou com ampla consulta populao. Foram realizados fruns regionais e setoriais com lideranas locais, religiosas, associaes e representantes dos setores econmicos. Elias Gomes foi reeleito em 2000 e no seu segundo mandato houve uma mudana radical no modelo de gesto da prefeitura. As nove APAs foram reagrupadas em quatro regies, para as quais foram criadas quatro secretarias regionais (1 escalo). As demais secretarias foram agrupadas em cinco secretarias funcionais, divididas em secretarias executivas. Foi instalado tambm um colegiado de integrao entre todos os secretrios regionais e funcionais. Na viso do governo os secretrios regionais traziam as demandas de sua regio. Seu papel era de monitorar as aes do governo e estar prximo populao para identificar os problemas. Os secretrios funcionais elaboravam as polticas a partir da discusso com os regionais. O colegiado proporcionava aos secretrios funcionais uma viso ampla de todas as aes do governo no territrio. Em 2001 foi eleito o Conselho Consultivo, com a participao, nas eleies, de cerca de 10% do eleitorado (JORNAL DO COMMERCIO, 2001). Os 45 conselheiros eleitos eram

representantes das nove APAs e tinham o papel de monitorar a execuo do Plano de Ao do municpio e deliberar sobre a aplicao do oramento participativo, que continuava empregando os recursos do IPTU. Mesmo com poucas informaes, percebem-se grandes semelhanas entre o modelo proposto em Jaboato e o que foi implementado no Cabo. Alm disso, alguns aspectos podem indicar futuros caminhos pelos quais a experincia em Jaboato pode seguir. Entretanto, os municpios possuem suas particularidades, que influenciam profundamente na regionalizao de poderes e atribuies. Jaboato um municpio muito maior em termos populacionais e econmicos, o que coloca dificuldades adicionais para a gesto. Alm disso, v-se que muita coisa s pode ser observada no Cabo aps os oito anos de governo de Elias Gomes, o que sugere que o processo de consolidao do modelo de gesto se deu de forma lenta e um ano e meio muito pouco para avaliaes mais concretas e consistentes.