Você está na página 1de 21

12 e 13 de agosto de 2011 ISSN 1984-9354

OUVIDORIAS DE EMPRESA: CONSTRUES EM CIDADANIA ORGANIZACIONAL


NILSON BARBOSA PERISS (UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE) HILDA MARIA RODRIGUES ALEVATO (UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE)

Resumo Nascidas junto ao movimento de redemocratizao do Brasil, as ouvidorias tm expresso hoje em instituies pblicas ou privadas e so voltadas tanto para os cidados quanto para os empregados, possuindo um carter externo e interno. Sua baase de trabalho a escuta da palavra dos sujeitos, e como espao aberto para a livre manifestao de cada um, possibilitam que a participao de todos influencie a transformao de processos e da prpria gesto. Neste artigo, feita uma reconstituio histrica da criao das ouvidorias no Brasil, buscando pontes com os desafios que as ouvidorias de empresas enfrentam hoje na construo da cidadania organizacional. Ao final so levantadas questes emergentes que precisam ser discutidas e aprofundadas para que as contradies e limites de ao das ouvidorias possam encontrar novos caminhos e solues, cumprindo assim seus ideais de liberdade e transformao. Palavras-chaves: OUVIDORIA - CIDADANIA ORGANIZACIONAL GESTO

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

1. Introduo
Fenmeno recente como o fortalecimento da sociedade civil, as ouvidorias no Brasil espalham-se em ambientes pblicos e privados, tm abrangncia interna e externa, e buscam garantir direitos ou, no mnimo e isso no pouco oportunizar espaos para a fala do cidado. Ouvidoria implica em ouvir, e se h escuta, h algum que est expressando algo: uma demanda, um desejo, uma necessidade, ou qualquer outra inteno que o uso da palavra permite a cada sujeito nomear. Devemos entender a fala, no como uma srie de palavras, mas como um ato, diz Dejours (2009, p. 158). Na mesma linha de reflexo, e situando o processo comunicacional mais particularmente no contexto das organizaes, Chanlat observa:

Passagem obrigatria para a compreenso humana, a linguagem constitui um objeto de estudo privilegiado e sua explorao no contexto organizacional permitir que se desvendem as condutas, as aes e as decises. Reduzir ento a comunicao humana nas empresas a uma simples transmisso de informao, viso diretamente inspirada pela engenharia, como se pode ver com freqncia nos manuais de comportamento organizacional, elidir todo o problema do sentido e das significaes. esquecer que todo discurso, toda palavra pronunciada ou todo documento escrito se insere em maior ou menor grau na esfera do agir, do fazer, do pensar e do sentimento. condenar-se a no poder apreender em profundidade nem o simblico organizacional nem a identidade individual e coletiva (CHANLAT, 2009, p. 29). Suas reflexes sugerem no uso da palavra implicaes no agir, no fazer, no pensar e no sentir. Isso significa que utilizar-se das palavras, em si, j um preparo para a ao, ou at parte dela. Na viso psicanaltica, falar especifica o humano, a humanidade, o ser falante (LEBRUN, 2008, p. 55); implica ainda na possibilidade de no estar mais em simbiose com os acontecimentos, de temporariamente distanciar-se do imediato, da urgncia e abrir-se para novas perspectivas o que torna a linguagem, mais do que uma simples ferramenta, uma subverso natureza biolgica do humano (LEBRUN, 2008). Por isso, o homem , antes de

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

tudo, um homo loquens; atravs da linguagem que ele constri seu mundo e o espao , antes de tudo, um universo de palavras (CHANLAT; BDARD, 2009, p. 127).

A teoria psicanaltica chama a ateno para o fato de que todo beb nasce numa posio de submisso a um mundo previamente organizado pela linguagem, cheio de palavras onde o outro o enunciador. Chega, porm, um dia no qual o sujeito, por iniciativa pessoal, sustentar sua prpria fala e assumir a responsabilidade de seu dizer. esse trajeto que chamamos tornar-se adulto, dir Lebrun (2008), na compreenso de que falar supe poder enunciar-se, estar em condio de engajar-se em sua fala, assumir sua responsabilidade (LEBRUN, 2008, p. 58).

Com base nessas premissas, as ouvidorias, considerado seu vis de escuta para dentro da organizao, podem dar sustentao aos esforos do sujeito-trabalhador para que este fale, oua sua prpria voz, perceba sua fala refletida nas falas alheias que a sua provoca. Nesse sentido, podem atuar como um espao pblico de discusso para que a linguagem, no que apresenta de transgresso e potencial de mudana, possa advir. A que consequncias isso leva, nunca se pode prever. No entanto, como pensa Zizek (2010, pg. 27), o ato de relatar algo publicamente nunca neutro: ele afeta o prprio contedo relatado, e mesmo que os parceiros no aprendam nada de novo por meio dele, ele muda tudo.

No entanto, apesar dos benefcios evidentes que uma ouvidoria de empresa pode proporcionar, ainda h muito a trilhar para que esse espao seja utilizado para os objetivos para os quais foi criado. Entender o processo de criao das ouvidorias no Brasil pode ser um passo necessrio para isso, o que leva este artigo a buscar a origem da instituio Ouvidoria no Brasil, sua trajetria e perspectivas em aberto.

Para o desenvolvimento do estudo aqui relatado, foi feita uma reviso de literatura buscando as grandes questes que o tema sugere para futuras pesquisas. A abordagem teve como base um levantamento bibliogrfico, articulado s dimenses culturais, polticas e sociais que perpassam cada momento histrico e suas manifestaes.

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

2. Ouvidorias de empresa como espaos para escuta e para a fala do sujeito no trabalho
Ao falar da histria das ouvidorias, estamos falando de uma trajetria cheia de percalos que comea pela construo das ouvidorias pblicas. Estas, como fruto do processo de avano democrtico e do exerccio da cidadania no pas, no escaparam, j no seu nascedouro, s influncias de um cenrio de contradies. Em seu bero, situado temporalmente no apagar das luzes da dcada de 1980, conviveram com cenrios distintos, mas no excludentes entre si: ao mesmo tempo em que 1988 celebrava uma Constituio Federal marcada pelo respeito s liberdades e avanada em termos de direitos sociais, uma srie de perdas aconteciam em paralelo:

A partir dos anos 80, a forma histrica do Estado de bem-estar social entrou em crise com a ascenso do neoliberalismo. (...) O Estado neoliberal se caracteriza pela retirada do Estado da economia, retrao de sua atuao na rea social, exacerbao do individualismo e revalorizao do mercado como auto-regulador (retorno do Estado liberal). A globalizao da economia coloca em xeque o papel do Estado-nao e precariza as relaes de trabalho bem como altera os direitos conquistados pela sociedade (COSTA, 2006, p. 39). Como decorrncia da nova configurao constitucional, foi subtrada do Direito Individual do Trabalho a soberania que at ento caracterizava suas normas nas dcadas anteriores, passando a proteo dos direitos trabalhistas s representaes sindicais via negociao coletiva e de acordo com as necessidades e especificidades de cada segmento laboral (DELGADO, 2002). Outros fenmenos marcam esse momento: 1) o deslocamento de bens e servios estatais para a iniciativa privada, na forma de privatizaes; a incorporao ao setor privado de servios anteriormente garantidos pelo Estado (desmonopolizao); a reduo do poder de regulao do Estado sobre o mercado (flexibilidade e desregulao); e a adoo de uma racionalidade privada no mbito do espao pblico estatal (gerencializao e eficientizao), entre outros (OLIVEIRA, 2001). Completando esse quadro, a partir de 1995 implantada nas empresas brasileiras a filosofia do management, ou gerencialismo.

Calgaro (2010, p. 179) conta que, no Brasil, o gerencialismo foi introduzido durante o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), por meio do

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare), poca dirigido pelo economista Lus Carlos Bresser Pereira. Sua introduo se deu tendo como base o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que defendia a teoria da mnima participao do Estado na economia conforme os preceitos do neoliberalismo: ao Estado caberia a tarefa de elaborar polticas pblicas e de fiscalizar a execuo, por intermdio de agncias; s organizaes nogovernamentais ou sociais, a tarefa de complementar as polticas de responsabilidade do Estado.

A adoo do modelo gerencial, principalmente nas atividades consideradas exclusivas do Estado, provocou conseqncias desastrosas para o conjunto de trabalhadores do segmento pblico, principalmente pela implementao de prticas como flexibilizao do horrio de trabalho em benefcio da empresa; submisso do trabalhador a presses por resultados e excelncia na prestao de servios; instituio de sistemas de avaliao de desempenho injustos; oferecimento de oportunidades de crescimento pessoal, jamais alcanados em razo das normas prescritas; utilizao de um discurso organizacional falacioso que prometia o cu, o sucesso individual, mas que, no fundo, oferecia iluso e frustrao por propor objetivos de trabalho inatingveis e impossveis de serem alcanados (CALGARO, 2010, p. 180). Como parte integrante desse momento efervescente no qual o cenrio interno de fortalecimento da democracia conviveu com a influncia de um cenrio externo impregnado de duras inovaes que privilegiaram fortemente a lgica de mercado, as ouvidorias recmnascidas incorporaram muitas tenses em seu desenvolvimento, trazendo essas marcas at os dias de hoje, mais de vinte anos aps sua fundao enquanto instituto.

Lyra (2009a) sinaliza divergncias e disputas ocorridas antes mesmo do incio dos trabalhos da Assemblia Constituinte. Em 1985, o ento Presidente Jos Sarney havia criado a Comisso Provisria de Estudos Constitucionais para que fosse elaborado um anteprojeto que serviria de matriz para a elaborao da Constituio. Um dos artigos do anteprojeto (art.56) previa a instituio de um Defensor do Povo, que teria as seguintes caractersticas: seria escolhido por um colegiado (a Cmara dos Deputados), entre candidatos indicados pela sociedade civil, sendo-lhe conferido mandato de cinco anos e plena autonomia para o exerccio de suas funes; teria por misso apurar abusos e omisses de qualquer autoridade e indicar aos rgos competentes as medidas necessrias sua correo ou punio; teria status

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

equivalente ao de Ministro do Supremo Tribunal Federal e o poder de promover a responsabilidade da autoridade requisitada, no caso de omisso abusiva na adoo das medidas requeridas; consistiria, enfim, num instituto de carter contencioso, a cujo titular seria deferida legitimidade ativa para a propositura de aes judiciais. Lyra (2009a, p. 23) conta que a proposta em anlise foi derrotada pelo corporativismo de certos setores do aparelho de Estado, como o Ministrio Pblico, e a instituio de um Defensor do Povo no foi mantida na Constituio posteriormente aprovada. O que de mais prximo sobreviveu acerca da promoo dos direitos do cidado e usurio da administrao pblica s veio luz dez anos depois, atravs da emenda constitucional n 19, de 1998, que acrescentou ao artigo 37 da Constituio o seguinte:

3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII; III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica. De antemo, observa-se alguns pontos relevantes:

- no h previso legal expressa sobre o Instituto Ouvidoria na Constituio Federal, nem em nenhuma lei complementar ou ordinria. H, sim, a sinalizao de uma oportunidade de criao de algum instituto que pudesse atuar na regulao da participao do usurio na Administrao Pblica. Foi esse o espao apropriado pelas Ouvidorias;

- o inciso I do referido pargrafo apresenta influncia direta de uma lgica de eficincia e de mercado, facilmente identificada nos significantes utilizados em sua formulao (servios de atendimento, avaliaes de qualidade). Observa-se aqui traos do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP) de 1991, responsvel pelo aporte de uma lgica que traz embutida, centralmente, o binmio modernizao-participao (protagonizado essencialmente

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

pelo cidado-cliente), a ser efetivado sob a gide da eficcia gerencial e das leis de mercado (Lyra, 2009a, p. 25). Nessa linha, Costa (2006, p. 39) observa que o Estado mnimo no significa o fim da atuao do Estado, nem sua retirada das relaes sociais, mas a redefinio de seu papel e de sua relao com os cidados cujo foco a relao com os consumidores.

Lyra (2009a, p. 24) ir lamentar que uma viso de sujeito-consumidor, ao invs de sujeitocidado, fique gravada no texto constitucional como a referncia de origem para a criao das ouvidorias. Para ele, a no incorporao da figura do Defensor do Povo, a nvel federal e nos Estados, no texto constitucional, deixou o nosso ordenamento jurdico sem um referencial que servisse de modelo s ouvidorias pblicas criadas no Brasil. Isso explica a marcante heterogeneidade dessa instituio no pas, que no agrega elementos suficientes para definir um perfil (...) tupiniquim, assim como sua situao, na grande maioria dos casos, de subordinao aos dirigentes dos rgos em que atua. Essa imbricao de premissas, que ora falam de defesa de direitos humanos e ora atuam na regulao das relaes de consumo, ir aparecer em discusses at hoje no concludas, levando Lyra (2009b, p. 89) a afirmar que o atendimento ao sujeito pelas ouvidorias ambguo, pois lida com categorias bastante diferenciadas: a do cidado, conceito associado universalidade, e a do consumidor, ao mercado. Uma confuso conceitual se estabelece, tendo de um lado os direitos de cidadania e a defesa da democracia, e de outro as relaes de mercado, protegidas pelo Cdigo de Defesa do Consumidor. Essa discusso, que j trouxe vicissitudes s ouvidorias ainda em seu bero, ser retomada mais adiante. Antes disso, porm, cabe aprofundar a relao entre cidadania e ouvidoria e acompanhar sua evoluo ao longo dos ltimos anos.

3. Ouvidoria e cidadania

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

Embora a Declarao Universal dos Direitos Humanos j abordasse a importncia da participao e do controle social1 desde 1948, a possibilidade de assuno desse mandato s entra verdadeiramente em pauta na sociedade brasileira com a sua adoo pela Constituio Federal Brasileira de 1988 no casualmente chamada de Constituio Cidad. A partir desta, a participao popular vista no apenas como dispositivo com previso constitucional, mas tambm como sinnimo de cidadania, sem a qual no se pode falar em Estado Democrtico de Direito. Lyra (2009a, p. 24) dir que a mais importante revoluo j ocorrida no pas, na histria da frgil democracia brasileira (...) foi a que, nos anos 80 e 90 do sculo passado, colocou o cidado comum como protagonista central da prxis poltica. Fruto e expresso desse momento, o cidado passa a ser definido como um sujeito de direitos.

Enriquez (2006, p. 2) v no estatuto de sujeito de direitos o fruto natural de um processo histrico j em ebulio h muitos anos:

A partir do sculo XIX, com o discurso sobre a emancipao e o progresso humano, e mais particularmente durante todo o sculo XX, vimos se afirmar a idia de que o indivduo devia e podia tornar-se um sujeito autnomo, sujeito histrico, sujeito de direito, sujeito psquico e sujeito moral, portanto, sujeito de suas aes. Pela Declarao de Direitos Humanos e do Cidado, de 1789, e pela Declarao Universal dos Direitos do Homem, da ONU, de 1948, o homem reconhecido, na sua eminente dignidade, como tendo direito a ter direitos. Para esse sujeito com direito a direitos ele traa um perfil:

O sujeito de direitos um indivduo considerado, respeitado frente a todos os outros e que est sob a proteo de uma lei semelhante para todos. (...) O sujeito de direito constitudo lentamente no debate
1

Segundo Costa (2006, p. 48), o controle social (...) um advento do Estado Social de Direito, exercido pela sociedade para monitoramento das aes estatais. Seu objetivo principal aperfeioar a relao do Estado e a sociedade civil, desenvolvendo uma relao de co-responsabilidade na administrao da coisa pblica. (...) Para que haja efetivo controle social, a sociedade deve estar convencida de sua importncia, para que realmente acompanhe e verifique as aes da gesto pblica, especialmente no que se refere ao planejamento e execuo das polticas pblicas e avaliao de seus objetivos, processos e resultados.

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

contnuo contra as formas de dominao e, na maior parte do tempo, se consolida por meio de aes coletivas exemplares, que mostram sua fora (ENRIQUEZ, 2006, p. 3). Como se expressa esse sujeito na realidade brasileira a partir da Constituio de 1988? O professor Jos Nilo de Castro (2004, apud NASSIF, 2009, p. 53) observa que

a estratgia das mudanas a de audincias, a de ouvir sempre, a de consultar, a de se disponibilizar para os debates, sabendo-se que a energia de nossos esforos aumenta sempre em razo de maior participao da coletividade. O povo partcipe, exigente, cobrador, controlador, e por que no julgador? Administrar de perto a mxima hoje, administrar com participao, pela fora da sociedade civil, que hoje o terceiro poder. Costa (2006, p. 43) entende que assume importncia a ampliao de mecanismos de participao, visando facilitar processos de formao e manuteno de um participante coletivo. O contexto favorvel s reflexes do filsofo Jrgen Habermas, que defende a necessidade de se criar tantos meios quantos forem possveis para favorecer a comunicao do cidado com o Estado e a participao cidad nas democracias (GOMES, 2005). Participao torna-se palavra de ordem, pois um Estado Democrtico no pode ser reconhecido somente pelas manifestaes de voto e plebiscito, o cidado tem que participar, se envolver e ser ouvido (COSTA, 2006, p. 54). A democracia estar to mais fortalecida quanto maior for a participao de toda a sociedade:

A democracia proposta pelo filsofo alemo [Habermas] sustenta-se nas condies de comunicao a fim de alcanar resultados racionais pela busca da estabilizao dos diversos interesses conflitantes com vistas ao consenso. (...) O direito legitima-se pela participao dos interessados/afetados nas tomadas de deciso e, ao mesmo tempo, pela garantia dos Direitos Fundamentais, que permitem a autonomia privada de cada indivduo que compe a sociedade civil (NASSIF, 2009, p. 48).

Enriquez (1997, p. 16) corrobora:

Com Habermas desenvolveu-se uma tica da discusso. [...] essencial que os homens possam trocar argumentos racionais referentes a seus interesses dentro de um espao pblico de livre

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

discusso. Assim, cada um considerado como um ser autnomo, dotado de razo, que pode dar sua opinio. As ouvidorias pblicas nascem nesse ambiente, em que a fala de cada sujeito, enquanto cidado, estimulada e acolhida. Ela se apresenta como um autntico instrumento da democracia participativa na medida em que transporta o cidado comum para o mbito da administrao (LYRA, 2009a, p. 22). Caber a esses sujeitos de direitos, a partir de ento, assumir

o papel de guardies do bem pblico, procurando fortalecer-se pelos meios comunicacionais de participao para assumir uma posio ativa e de interveno na construo de uma nova estrutura governamental que lhes permita edificar a gesto pblica e dela beneficiar-se. Essa nova posio (...) os coloca como guardies dos Direitos Fundamentais (NASSIF, 2009, p. 51). Uma vez que a administrao pblica seja instrumentalizada com canais de comunicao permanentes, criam-se possibilidades para que aquela encontre, na relao dialtica do conflito e da contradio, o consenso necessrio ao encaminhamento das solues que contemplem a maioria dos cidados (LOPES DE OLIVEIRA, 2009, p. 116). Para Costa (2006, p. 43), tudo isso pode significar as bases para refundar a democracia.

Assim, na qualidade de principal canal de comunicao entre a sociedade civil e o Estado, a Ouvidoria Pblica concebida idealmente no direito brasileiro com algumas premissas, nem todas concretizadas na prtica: natureza no contenciosa, autnoma e independente, com potencial para o amadurecimento das relaes entre o cidado e o Estado e aprimoramento da democracia. Sua ao deve ser voltada para o mrito administrativo, avaliando se a gesto est agindo com justia e se est promovendo os direitos do cidado. Subsidiariamente, agindo como controle da legalidade, pode efetuar investigaes preliminares e sugerir administrao a promoo de sindicncias e inquritos administrativos (LOPES DE OLIVEIRA, 2009).

No cumprimento de cada uma dessas atividades, o poder do ouvidor deve ser propositivo, no punitivo, e sua forma de atuar precisa ser flexvel, valendo-se da mediao e de outras formas no convencionais de atuao (NASSIF, 2009, p. 55). Para Lyra (2009b, p. 89), lhe

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

inerente, no s o zelo pelo respeito aos princpios da moralidade, impessoalidade, transparncia e eficincia no servio pblico, mas, tambm, a defesa dos direitos humanos, a busca da promoo da justia e da incluso social. Ao ouvidor, ento, cabe o papel de

intermediar e contribuir para a soluo de conflitos, exigindo uma postura altamente tica no trato de questes de terceiros, com ateno especial a alguns princpios e regras de comportamento como: transparncia nos procedimentos administrativos e gerenciais, agilidade no atendimento s demandas, sigilo das informaes e fatos, iseno no trato das demandas, uso de informaes e documentos existentes na empresa e tratamento equnime em relao s partes (LOPES DE OLIVEIRA, 2009, p. 102). A aplicao dessas premissas e propostas, entretanto, nem sempre se deu de acordo com o previsto, conforme ser visto a seguir.

4. Linha do tempo
Durante a dcada de 1980 h poucas e esparsas iniciativas de implantao de ouvidorias, entre elas a primeira Ouvidoria Pblica no Brasil, na cidade de Curitiba, em 1986. O crescimento se d na dcada de 1990, com a criao de ouvidorias em ambientes os mais diversos: em 1991, o Paran institui o primeiro-ouvidor-geral estadual, e, em 1992, no mbito federal, instituda a Ouvidoria Geral da Repblica que, a partir de 2003, transforma-se em Ouvidoria Geral da Unio, ligada Controladoria-Geral da Unio (CGU) e responsvel por receber, examinar e encaminhar reclamaes, elogios e sugestes referentes a procedimentos e aes de agentes, rgos e entidades do Poder Executivo Federal. A Ouvidoria-Geral tambm tem a competncia de coordenar tecnicamente o segmento de Ouvidorias do Poder Executivo Federal, bem como de organizar e interpretar o conjunto das manifestaes recebidas e produzir indicativos quantificados do nvel de satisfao dos usurios dos servios pblicos prestados no mbito do Poder Executivo Federal.

Ainda em 1992 comeam a ser inauguradas as ouvidorias universitrias, tendo como piloto a experincia da Universidade Federal do Esprito Santo (UFES). Em 2006 j eram identificadas 46 ouvidorias universitrias em todo o Brasil (FRANCO, 2006).

10

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

O ano de 1993 traz uma novidade: a criao de uma ouvidoria privada, do Grupo Po de Acar. Embora no tenha sido uma experincia pioneira (a Rhodia, em 1985, j havia lanado a primeira iniciativa do setor com seu Voc fala e a Rhodia escuta, e a Folha de So Paulo seguido o mesmo caminho a partir de 1989), o Po de Acar se destacaria na histria das ouvidorias por incorporar viso de participao cidad a defesa dos direitos de consumidor, fruto do ento recm-aprovado Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078/1990).

Em 1995 criada a Associao Brasileira de Ouvidores/Ombudsman (ABO) e, em 2005, a Associao Nacional de Ouvidores Pblicos (ANOP), voltada para as esferas federal, estadual e municipal da administrao direta e indireta, dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. A partir de 2007, determinao do Conselho Monetrio Nacional (CMN) obrigar todas as instituies financeiras (bancos e afins) a oferecer servios de ouvidoria a cidados e correntistas2. Hoje, mais de 150 bancos j dispem de ouvidorias3, acompanhado por empresas privadas que tambm criam, anualmente, novas ouvidorias, com escuta dupla, do cliente e da sua fora de trabalho.

5. Ambiguidades e desafios na gesto das Ouvidorias


Apesar do crescimento e da disseminao das ouvidorias como um instrumento democrtico, seus problemas de origem continuam pendentes e requerem elaboraes. Segundo o documento Conceituao Tcnica de Ouvidoria do Ministrio da Fazenda (2002, p. 14), ao se consolidarem as iniciativas de ouvidoria no ambiente pblico, fica mais evidente a carncia terica e a fragilidade tcnica e operacional dos conceitos. Permanece a existncia de focos distintos sob a mesma roupagem: um foco que privilegia o fortalecimento da conscincia cidad e outro que enfatiza os direitos de consumidor. Lyra (2001) j h quase dez anos
2

Trata-se da Resoluo 3.477/2007, do Banco Central do Brasil, que determina que a partir do dia 1 de outubro de 2007, todos os bancos mltiplos, bancos comerciais, caixas econmicas, sociedades de arrendamento mercantil e sociedades de crdito, financiamento e investimento coloquem disposio do pblico o servio de Ouvidoria.
3

HTTP://www.bcb.gov.br/fis/info/ouvid.asp?idPai=OUVIDBANCOS

11

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

explora essa discusso quando fala da existncia de diferentes matrizes poltico-ideolgicas inspiradoras das ouvidorias. No seu entendimento, existem as ouvidorias de inspirao modernizadora e as de inspirao democrtica.

A ouvidoria de inspirao modernizadora

valoriza centralmente a preocupao com a eficcia, embora no despreze evidentemente - os direitos da cidadania. Enfatiza a questo do aprimoramento do servio pblico. Atende, fundamentalmente, aos interesses da modernizao do aparato estatal relacionados com a necessidade de as elites dominantes garantirem a adequao do servio pblico s necessidades do mercado, caracterizadas pela dinmica recente da globalizao e das inovaes tecnolgicas no sistema produtivo (LYRA, 2001, p. 1). A ouvidoria de inspirao democrtica surge de uma mobilizao de setores da sociedade. Nessas condies, criada de baixo para cima, confere ao ouvidor mandato certo e independncia perante o rgo fiscalizado. Uma outra caracterstica desse tipo de ouvidoria a sua preocupao com a justia e a cidadania sem deixar de investir na busca de eficcia (...) Sem desconsiderar a importncia da qualificao do ouvidor, entende que o cargo no para ser atribudo a tcnicos adestrados ao seu exerccio e sim a militantes da cidadania, cuja prxis os tenha credenciado junto sociedade para ser o seu porta-voz (LYRA, 2009a, p. 26 e 27). Utilizando a autonomia como critrio, Lyra classifica trs categorias de ouvidorias: 1) a ouvidoria plena, com o ouvidor dotado de mandato certo, escolhido por colegiado ou pela sociedade civil, com prerrogativas de controle do mrito da administrao ou da legalidade (ou ambos); 2) a ouvidoria cujo ouvidor dispe das mesmas prerrogativas, mas que elevado ao cargo atravs de nomeao; e 3) um grande nmero de rgos que decidiram chamar de ouvidorias, e que no passam de centrais de reclamao e balces de atendimento: Algum ouve o cliente, o usurio, anota a reclamao e leva para o chefe. No podemos cham-los de Ouvidorias. Entretanto, muitos rgos so assim denominados, tendo apenas essas atribuies (Lyra, 2001, p. 2).

Dessas idias, Lyra extrai seu conceito de ouvidorias autnomas e ouvidorias obedientes: as primeiras seriam aquelas nas quais o mandato do ouvidor desvinculado do poder fiscalizado,

12

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

ou cuja escolha e destituio da funo sejam realizadas pelo colegiado mximo da instituio; j as obedientes so aquelas sem tais garantias, com limite de atuao demarcados pela no-contrariedade dos gestores, que tm o poder de demiti-los. H para ele, portanto, diferenas radicais, e

a insistncia na suposta similaridade entre a ouvidoria pblica e a ouvidoria privada no inocente. Ela tem efeitos deletrios, na medida em que esmaece as caractersticas transformadoras da ouvidoria pblica, reduzindo-a condio de mero instrumento de fidelizao de clientes (LYRA, 2009b, p. 87). As preocupaes de Lyra no so exageradas, pois mesmo no mbito das ouvidorias pblicas observa-se a lgica de clientes. Ele admite, porm, que um modelo pleno de ouvidoria autnoma avis rara, quase inexistente em nossa fauna e raramente se concretiza totalmente:

Pouqussimas so as que renem todos os predicados relacionados com a autonomia polticos, administrativos e financeiros. (...) No mundo da vida, entre a mera central de atendimento unipessoal e as ouvidorias obedientes, tem-se uma gradao que varia de zero a dez (LYRA, 2009a, p. 40). Na realidade, grande parte das ouvidorias acaba fazendo uma mistura de ambas vertentes, parecem hbridas, [...] incorporam componentes da ouvidoria pblica e da privada (LYRA, 2009b, p. 94), embora ele entenda que o panorama atual das ouvidorias confirma a hegemonia do paradigma liberal-modernizador (LYRA, 2009a, p. 28). Essa mistura explica por que ainda hoje se confunde ouvidoria com servios de atendimento ao cliente (SAC) e processos de Fale Conosco. A confuso aumenta ainda mais quando algumas ouvidorias (inclusive pblicas) fundem em seu organograma os trs servios.

No Congresso do Centro Latinoamericano de Administracin para El Desarrollo, de 2001, o ento presidente da Associao Brasileira de Ouvidores (ABO), Joo Elias de Oliveira, apresentou interessante relato intitulado Ouvidoria estatal, pblica ou para o pblico? - a experincia brasileira, no qual apresenta essas confuses e contradies contextualizadas num cenrio histrico. Ele nota que a configurao atual do Estado, marcadamente preocupado em ajustar contas pblicas e reduzir dficits fiscais, e submetido ao cruel e livre

13

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

jogo do chamado mercado, pouca prioridade d ao seu papel de promotor ou avalista da sociedade e do indivduo e, com isso, pouca energia dispe para conter as grandes desigualdades sociais. Junto a essa mudana de enfoque, ele observa uma super-valorizao da eficincia do Estado, deixando em segundo plano as estratgias de controle da gesto pblica e da defesa do cidado e colocando em evidncia uma lgica de Estado-empresa:

Tal como ocorreu na maioria dos pases que adotaram o modelo gerencialista ingls iniciado por Margareth Thatcher, a nfase na participao centrada no no cidado ou no administrado, mas no usurio, convertido em cliente por prestadores pblicos e privados de servios pblicos. Uma modificao, alis, constitucionalizada com todas as letras no j mencionado art. 37, 3, por fora da Emenda Constitucional n 19. Essa modificao, sem dvida, altera substancialmente os termos da relao entre Estado e cidado, e com isso, a prpria sujeio ativa dos mecanismos de participao e controle. Em face disso, o conceito de usurio utilizado no anteprojeto de regulamentao desse dispositivo, procurou ser o mais amplo possvel: pessoa fsica ou jurdica que, direta ou indiretamente, utiliza ou pode utilizar os servios definidos como no caput do mesmo artigo (OLIVEIRA, 2001, p. 12 e 13). Numa lgica em que o Estado Estado-empresa, o cidado Cidado-consumidor e a luta por direitos se reduz a queixas de mal atendimento ou de insatisfao com algum produto de consumo, tambm os critrios de avaliao da Administrao Pblica fica viciado.

Predominam, segundo Oliveira, critrios exteriores e impessoais, deixando de fora toda subjetividade:

A opo pelo critrio de fixao de metas objetivas (exterior e organizacionalmente definidas) na sistemtica de controle, acaba por implementar uma racionalidade de natureza meramente instrumental. (...) Um agir empresarial, cuja avaliao qualitativa virtualmente objetivada na abertura conceitual de que se convencionou chamar de satisfao do usurio, em regra reduzida a clculos de demanda (OLIVEIRA, 2001, p. 14).

6. Futuro incerto, ainda que aberto a esperanas: a possvel contribuio das Ouvidorias para a gesto
Num momento histrico no qual, segundo Lyra (2009), ser revolucionrio lutar para tornar

14

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

efetivo, na prxis poltica e nas instituies pblicas, o controle dos cidados sobre os poderes do Estado, a maior luta consiste em fazer com que os princpios constitucionais se tornem eixos estruturadores do espao social. A experincia das Ouvidorias mostra que mesmo o cumprimento da legalidade tarefa rdua: Sabemos que as demandas de carter rotineiro ou, at mesmo, as denncias so, no raro, tratadas com negligncia, omisso ou de forma autoritria pela administrao (LYRA, 2009a, p. 47).

Costa (2006, p. 56) est de acordo:

As ouvidorias enfrentam a tradio autoritria na gesto da coisa pblica, a cidadania hierarquizada que ainda prevalece no pas, a morosidade da mquina pblica para absorver as reclamaes ou sugestes de melhoria e promover reordenamento institucional que traduza a resposta solicitada pelo cidado. (...) A efetivao dos direitos tem que ser objeto de lutas dirias. Lyra (2009a) admite que h um boicote natural por parte da Administrao e, por consequncia, uma natural descrena quanto ao poder das ouvidorias promoverem correes de rumo. Ainda assim, nutre a esperana de que os tmidos movimentos de resistncia veiculados at hoje pelos sujeitos de direitos sejam um exerccio que leve a um aprendizado e a passos mais amplos. O autor lembra que, independente dos resultados concretos obtidos at agora, a participao cidad na gesto pblica to ou mais importante que os objetivos formais consignados ouvidoria, pelo fato dessa participao trazer embutida um rico aprendizado pedaggico de carter poltico (LYRA, 2009, p. 48). E mais:

A simples experincia e funcionamento de uma magistratura, de natureza apenas persuasiva, tem, contrariamente aos que muitos pensam, o condo de deixar inquietos os maiorais e seus apaniguados, quando se defrontam com a ao fiscalizadora de uma ouvidoria autnoma. Sabem que esta pode iluminar, pelas frestas de uma administrao opaca, os seus desvos (LYRA, 2009, p. 49). Oliveira (2001), apesar do discurso preocupado, sinaliza suas expectativas de que no tenhamos um Estado de papel, e confia no potencial de contribuio do instituto ouvidoria por conta do que sua maior fora: a convivncia com a vida real dos cidados.

15

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

Face ao seu relacionamento com a parte frgil da sociedade, com aqueles que no gozam das vantagens do poder poltico e do econmico, tabulando-se as causas das reclamaes e reivindicaes populares, [a ouvidoria] estar em condies de mostrar uma radiografia das conseqencias no desejadas das doutrinas mercantilistas imperantes que enfatizam os valores da escala econmica em detrimento das sociais. Doutrinas essas que colocam a eficincia substituindo a justia; a gana do lucro em confronto com a eqidade; o crescimento econmico em detrimento da solidariedade. Como se fossem valores opostos, incompatveis e no complementares, como so eficincia com justia, lucro com eqidade e crescimento com solidariedade (OLIVEIRA, 2001, p. 16).

Lyra (2009a, p. 43) tambm v o instituto ouvidoria com o potencial de criao de radiografias:

A partir das demandas que lhe so encaminhadas, (a ouvidoria) monta uma verdadeira radiografia da instituio, contribuindo com os administradores na identificao dos problemas sistmicos, na correo das injustias e na proposio de novos procedimentos, atuando como agente de mudana.

7. Consideraes finais
Concebidas originalmente a partir dos movimentos libertrios da Constituio de 1988, as ouvidorias internas4 tm, de certa forma, a mesma inspirao das ouvidorias externas, a da promoo da cidadania (LYRA, 2001), com a especificidade de que o incremento da emancipao, da participao e da luta por direitos se d no intramuros das empresas, fomentando uma diferente espcie de cidadania a cidadania organizacional. Para Katz e Kahn (1978, apud SIQUEIRA et al, 2002), a quem se atribui a viso do trabalhador como

So chamadas de Ouvidorias internas aquelas que fazem escuta da fora de trabalho de uma instituio ou organizao (empregados, prestadores de servios, estagirios). As Ouvidorias externas, por sua vez, tm como pblicos de interesse moradores da comunidade de entorno, usurios ou clientes, enfim, pessoas sem vnculo empregatcio direto ou indireto (FARIAS, 2008).

16

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

cidado organizacional, as mesmas questes que absorvem o cidado comum em relao ao Estado, valem para o trabalhador diante das organizaes.

Nesse sentido, as ouvidorias de empresas, em sua escuta voltada para o pblico interno, devem estar focadas para que:

- o sujeito trabalhador consiga discutir algum conflito organizacional ao qual esteja presenciando ou no qual esteja envolvido, sem perder de vista sua prpria responsabilidade naquilo que denuncia ou a importncia de sua contribuio na soluo;

- a organizao aprimore, corrija, conserte, e atue em todas as situaes nas quais um processo possa perder sua rigidez, um erro deva ser corrigido ou consertado, um dano precise ser remediado e uma ao possa ser empreendida para que uma demanda legtima seja tratada dignamente e a vida prossiga com menos danos para as partes envolvidas.

Considerando que, para Dejours (2010), pensar e reelaborar a experincia do trabalho vivo passa inevitavelmente pela palavra, as ouvidorias tm uma contribuio mpar na melhoria da vida nas organizaes. Entranhadas no corao das empresas, so hoje depositrias dessas palavras, atuando no apenas como alavancas para que haja avanos e reduo de danos, como tambm como testemunhas que apontam para as fragilidades desse tempo.

Embora as escutas sejam, de modo geral, individuais, possvel enxergar no problema do micro a fragilidade do macro, o que faz com que o tratamento de uma demanda individual possa avanar para a soluo de um problema coletivo. Yves Schwartz, na linha da Ergologia, entende que todo debate apresenta uma dialtica entre o micro e o macro: encontramos nos mnimos atos do trabalho, questes relativas a valores, questes sociais, escolhas da sociedade (SCHWARTZ; DURRIVE, 2007, p. 129).

O potencial de transformao intrnseco s Ouvidorias grande, mas sua insero nas organizaes, seu mandato, sua estratgia de trabalho e sua capacidade de ao ainda implicam em muito a conquistar e em outro tanto a ser construdo. No confronto de seus ideais com a realidade das organizaes do trabalho, muitas vezes as discrepncias e

17

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

contradies no so poucas, levando as ouvidorias de empresas, que lutam pela cidadania organizacional, a perguntar-se pela especificidade de sua ao.

O complexo cenrio apresentado at aqui suscita perguntas cujas respostas repercutem diretamente na qualidade e na lgica de trabalho das ouvidorias nas organizaes. Para que as propostas libertrias e democrticas de fins da dcada de 1980 possam ocupar seu lugar, torna-se necessrio a apropriao dessas questes pela Academia, de modo a avanar nas muitas perguntas que o cenrio contraditrio da atualidade apresenta. A partir da reviso da literatura desenvolvida, algumas questes importantes para futuros estudos podem ser elencadas: A transposio do conceito de ouvidorias autnomas e obedientes para a realidade das empresas: como lidar com a ambiguidade embutida em atuar como conscincia crtica da organizao (LYRA, 2001) fazendo parte dos quadros dessa mesma organizao? A necessidade de compreender o trabalhador como um sujeito atravessado por um contexto histrico, poltico, econmico e social, no caindo na armadilha do reducionismo psicolgico do social ou do sociologismo do psquico;

- A complexidade implicada em contribuir para a soluo de problemas na relao capitaltrabalho sem esvaziar do sujeito o protagonismo de sua histria e o seu potencial de luta, e sem resvalar para o conformismo e a adaptao; As habilidades implicadas em transitar por demandas onde os desejos humanos so s vezes confundidos com os direitos humanos;

- A importncia da compreenso de que a interao com o trabalhador tem semelhanas tericas com as clnicas do trabalho e a crtica social, porm diferenas em contedos e mtodos; A necessidade de apropriar-se dos atuais saberes e das tcnicas de interveno das clnicas do trabalho e da crtica social mantendo o eixo da prxis das ouvidorias.

18

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

Aprofundar essas discusses, cada qual com muitas variveis, eis o desafio para a concretizao do que se espera das Ouvidorias nas organizaes.

8. Referncia Bibliogrficas
CALGARO, Jos Cludio Caldas. Ensaio sobre os efeitos perversos do gerencialismo no sofrimento do trabalhador: contribuies da sociologia clnica e a teoria crtica. In: MENDES, Ana Magnlia (Org.) Psicodinmica e clnica do trabalho: temas interfaces e casos brasileiros. Curitiba: Juru, 2010. CHANLAT, Alain; BDARD, Rene. Palavras: a ferramenta do executivo. In: TRRES, Oflia de Lanna Sette (Org.) O indivduo na organizao: dimenses esquecidas. Traduo de Mauro Tapias Gomes. So Paulo, Atlas, 2009. CHANLAT, Jean-Franois. Por uma antropologia da condio humana nas organizaes. In: TRRES, Oflia de Lanna Sette (Org.) O indivduo na organizao: dimenses esquecidas. Traduo de Oflia de Lanna Sette Trres. So Paulo, Atlas, 2009. COSTA, Cndida. Ouvidoria, controle social e democratizao da administrao pblica (2006). In: Anais do 2 Encontro Regional de Ouvidorias Pblicas Braslia: Controladoria Geral da Unio, 2006. DEJOURS, Christophe. A loucura do trabalho: estudo de psicopatologia do trabalho. Traduo de Ana Isabel Paraguay e Lcia Leal Ferreira. So Paulo: Cortez-Ober, 2009. DEJOURS, Christophe; BGUE, Florence. Suicdio e trabalho: o que fazer?. Traduo de Franck Soudant. Braslia: Paralelo 15, 2010. DELGADO, Gabriela Neves. O mundo do trabalho na transio entre os sculos XX e XXI. In: PIMENTA, Jos Roberto Freire ET al (Coord.) Direito do Trabalho: evoluo, crise, perspectivas. So Paulo: LTr. 2004. ENRIQUEZ, Eugne. A Organizao em Anlise. Traduo de Francisco da Rocha Filho. Petrpolis: Vozes, 1997. ENRIQUEZ, Eugne. O homem do sculo XXI: sujeito autnomo ou indivduo descartvel (2002). Traduo de Maria Ester de Freitas. In: RAE-eletrnica, v. 5, n. 1, Art. 10, jan./jun. 2006. GOMES, Isabel de Ftima Ferreira. Ouvidoria pblica: a alavanca para a cidadania. In: Revista Cliente S.A. Julho/2005, Edio n 40 Ano 4. LEBRUN, Jean-Pierre. A perverso comum: viver juntos sem outro. Traduo de Procpio Abreu. Rio de Janeiro: Companhia de Freud, 2008.

19

VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELNCIA EM GESTO


12 e 13 de agosto de 2011

LYRA, Rubens Pinto. Aes de cidadania. A experincia da Universidade Federal da Paraba e o instituto da ouvidoria. In: Seminrio Aes da Cidadania. N. 169. Braslia: 2001. (Srie Ao Parlamentar). Disponvel em: http://www.ufpb.br/ufpb/home/ouvidoria/artigos/experiencia.htm ltimo acesso: 20/06/2010. LYRA, Rubens Pinto. A ouvidoria pblica e a questo da autonomia. In: PINTO, Eliana e LYRA, Rubens Pinto (Orgs.) Modalidades de Ouvidoria Pblica no Brasil. Joo Pessoa: Editora Universitria da UFPB, 2009a. LYRA, Rubens Pinto. Ouvidorias pblicas e privadas: farinha do mesmo saco? In: PINTO, Eliana e LYRA, Rubens Pinto (Orgs.) Modalidades de Ouvidoria Pblica no Brasil. Joo Pessoa: Editora Universitria da UFPB, 2009b. NASSIF, Gustavo Costa. As ouvidorias pblicas no contexto de um novo modelo de governana. In: Revistas do Tribunal de Contas do Governo do Estado de Minas Gerais. Out/Nov/Dez 2009, v. 73 n.4 ano XXVII. OLIVEIRA, Joo Elias de. Ouvidoria estatal, pblica ou para o pblico? : a experincia brasileira. Disponvel em: http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/inv%20otras%20entidades/CLAD/C LAD%20VI/documentos/olivejel.docltimo acesso em 22/09/2010. ltimo acesso em 114/05/2011. OLIVEIRA, Milson Lopes de. A cidadania participativa nas ouvidorias do ministrio pblico estadual e a efetivao dos direitos fundamentais (2009). Dissertao de Mestrado. Faculdade de Direito de Vitria. Vitria: 2009. SCHWARTZ, Yves; DERRIVE, Louis (Orgs.) Trabalho e Ergologia: conversas sobre a atividade humana. Rio de Janeiro: EdUFF, 2007. SIQUEIRA, Mirlene Maria Matias; JNIOR, Sinesio Gomide; OLIVEIRA, urea de Ftima. Cidadania, justia e cultura nas organizaes: estudos psicossociais. So Bernardo do Campo: UMESP, 2001. ZIZEK, Slavoj. Como ler Lacan. Traduo de Maria Luiza X. de A. Borges; reviso tcnica de Marco Antonio Coutinho Jorge. Rio de Janeiro: Zahar, 2010.

20