O MINISTRIO PBLICO ENQUANTO PODER EXECUTIVO Ivan Antnio Pinheiro 1 R.

Washington Luiz, 855 Sala 444 CEP: 90010-460 Porto Alegre/RS Brasil E- mail: iapinheiro@ea.ufrgs.br
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Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS Escola de administrao PPGA CEP: 90010-460 Porto Alegre/RS Brasil Resumo: A atuao do Poder Executivo em resposta s demandas do Ministrio Pblico acolhidas pelo Poder Judicirio o tema central deste trabalho, cujo foco dirigido prestao dos servios pblicos mais relevantes, por isso tambm considerados direitos sociais dos cidados, a exemplo da sade, educao, assistncia judiciria, entre outros. A questo que o orienta e em torno da qual o tema desenvolvido : estaria o Ministrio Pblico atuando em rea de competncia do Poder Executivo e, neste caso, por qu? Seria omisso ou falta de eficcia e efetividade das aes do Poder Executivo? Escrito na forma de um ensaio apoiado em sete casos e notcias veiculadas na grande mdia, o autor busca na Constituio Federal de 88 e na forma como se deu a insero do pas na economia globalizada, aderindo s recomendaes do Consenso de Washington, a explicao para o que identifica. Todavia, se assim responde a questo inicial, levanta outras para as quais ainda tem a resposta e convida os leitores reflexo, a exemplo da seguinte proposio: no seria o caso de quando frente s crises econmicas os entes federados compartilhassem os esforos e encargos hoje sobremodo concentrados no Executivo da Unio mas que, se bem sucedidos, beneficiariam tanto os estados membros quanto os municpios?

Palavras-chave : Ministrio pblico, polticas pblicas, poder executivo.

REAd Edio 41 Vol. 10 No. 5, set-out 2004

O ministrio pblico enquanto poder executivo

O MINISTRIO PBLICO ENQUANTO PODER EXECUTIVO

INTRODUO

A atuao do Poder Executivo em resposta s demandas do Ministrio Pblico acolhidas pelo Poder Judicirio o tema central deste trabalho, cujo foco dirigido prestao dos servios pblicos mais relevantes, por isso tambm considerados direitos sociais dos cidados, a exemplo da sade, educao, assistncia judiciria, entre outros. O estudo se justifica em razo da elevada freqncia com que notcias sobre o tema tm sido veiculadas em todas as formas de mdia Escrito na forma de um ensaio apoiado em sete casos, o estudo, a partir da lgica que constri, vinculando os acontecimentos contemporneos trajetria histrica do pas e s imposies da economia globalizada, se prope a trazer uma explicao que ultrapasse a simples constatao de que o Poder Executivo, de todos os nveis de governo , tem sido demandado por omisso ou ineficcia das polticas pblicas que implementa. Na seqncia do texto, a primeira seo tem o propsito de esclarecer sobre o que, afinal, se entende por Administrao e, por extenso, o que se espera de um Administrador, enquanto que a segunda encaminha a questo para o tema central deste trabalho: o Administrador Pblico e, o que so e quem so os responsveis pelas polticas pblicas, em ltima instncia, por curioso que possa ser, quem o Governo? Segue-se, na terceira seo, uma breve apresentao do Ministrio Pblico, com destaque para as suas competncias constitucionais. O foco central do trabalho, e que ampara o ttulo, foi desenvolvido a partir de casos extrados de sites especializados, parcialmente transcritos na quarta seo, bem como identificados com o referencial apresentado nas sees anteriores. A quinta seo rene os elementos que estruturam a lgica que explica os fatos descritos, isto , porque t m crescido as demandas do Ministrio Pblico ao Poder Executivo e se, de fato, tem havido omisso deste Poder. Uma viso prospectiva acerca das opes do Poder Executivo e das aes do Ministrio Pblico apresentada na sexta seo. A ttulo de consideraes finais, ao invs de trazer uma resposta, o ensaio levanta, entre outros, o seguinte questionamento: frente s crises externas, no seria o caso de os governos estaduais, e por que no os municipais (pelo menos alguns) compartilhar os esforos, diminuindo os encargos e nus hoje sobremodo concentrados (ser mesmo?) no Executivo da Unio?

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1 ADMINISTRAO

O engenheiro Fayol (1990), se no foi o primeiro, foi quem com mais clareza e conciso soube identificar, caracterizando as suas especificidades, o que veio a ser difundido como processo administrativo, ou, dito em outros termos, o que se entende por Administrao. Em reconhecimento, a ele atribud a a condio de fundador da Administrao (CHIAVENATO, 1993), bem como sua principal obra, Administrao Industrial e Geral, grande difuso foi conferida; embora no se possa deixar de reconhecer tambm a importncia do aporte de outro engenheiro: F. W. Taylor (1987) que, segundo alguns, ombreia com o primeiro. Lodi (1993), entre outros (STONER e FREEMAN, 1985; CHIAVENATO, 1993; MONTANA e CHARNOV, 1998;) destacam ainda que so inmeros os autores que, a seu tempo, reinterpretaram, procurando atualizar, o conceito de Administrao ; todavia, como salienta Aktouf (1996, p. 14), a grande maioria do que se publica na rea de administrao no , geralmente, mais do que reafirmaes e reutilizaes de conceitos algumas vezes, como precisam os autores, com mais de 20 anos, para adiante concluir afirmando que: aps Fayol, em 1916, no encontramos nada melhor que o famoso PODC, que resume as coordenadas do trabalho do dirigente planejar, organizar, dirigir e controlar (AKTOUF, 1996, p. 26), razo pela qual, neste trabalho, por Administrao ser entendido o processo que se desdobra ainda em cinco elementos, tambm denominados de subprocessos : Previso, Organizao, Comando, Coordenao e Controle (FAYOL, 1990), tambm conhecidos pela sigla PO3C. certo que, conforme postulam os respectivos autores, Planejamento no o mesmo que Previso, assim como a expresso Comando no traduz exatamente o mesmo que Direo; contudo, ao invs de diferenas acentuadas, o que se observa so nuances, portanto margem da questo central ora analisada. Por fim, por razes didticas, os subprocessos so apresentados e estudados em separado, assim como ordenados cronologicamente; todavia, so evidentes os relacionamentos e a interdependncia que mantm; assim, por exemplo, so controlados os processos, os objetivos e as metas identificadas na etapa do planejamento. Ademais, o processo administrativo comporta que seja pensado e referido em diferentes cortes analticos; assim, h desde o plano individual, o organizacional, o que envolve uma rede de organizaes (a exemplo de um setor industrial, de uma economia regional, de u cadeia de ma suprimentos, de valores, etc.) e, at mesmo um pas, ou a comunidade das naes podem se

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constituir em unidades de anlise do processo administrativo . A ttulo de exemplo, o subprocesso Planejamento, quando visto no plano individual, abrange questes relativas aos princpios e valores mais caros s pessoas, os seus projeto s de vida, objetivos, metas, bem como s estratgias pessoais ; enquanto que o subprocesso Organizao focaliza a mobilizao dos recursos (a colaborao de amigos, o tempo, e o dinheiro, por exemplo) necessrios e colocados disposio para que os respectivos objetivos e metas seja atingidos. propsito, Fayol (1990, p. 118) j destacava a importncia intrnseca dos princpios e das tcnicas de Administrao, razo pela qual deveriam ser ensinadas desde os nveis de ensino bsico e mdio:

Creio que seria bom introduzir no ensino primrio algumas noes de administrao . Duas pginas de texto e alguns grficos bastariam para instilar no esprito das crianas o germe de conhecimentos que se desenvolveriam naturalmente no decorrer da vida [...] At aqui a administrao no fez parte dos programas de ensino das escolas tcnicas secundrias; uma lacuna lamentvel. Os alunos dessas escolas, destinados a postos de chefia, devem ter noes bem amplas sobre a arte de prever, organizar, comandar, coordenar e controlar.

Ainda no plano individual, o processo administrativo pode ser pensado a partir das iniciativas relacionadas a cada um dos subprocessos que tm por objetivo a consecuo das tarefas do quotidiano , profissionais, ou no. Analogamente, uma empresa tambm pode ser caracterizada a partir do que expressa o seu subprocesso de Planejamento, sendo evidenciada a sua Viso, a Misso, os seus Objetivos e estratgias em razo dos quais deve mobilizar os recursos humanos (equipe prpria, terceiros contratados, associaes, etc.), financeiros (capital prprio, de terceiros, novas subscries), entre outros. Paralelo semelhante pode ser estabelecido entre o Estado visto como uma grande organizao, e o Governo identificado como o administrador do Estado. Embora a sua opinio possa suscitar controvrsias, tambm em Fayol (1990, p. 120) que podem ser encontradas as primeiras manifestaes que relacionam o Estado ao processo administrativo:

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O Estado pode contribuir para a formao administrativa dos cidados, com suas escolas e pelo exemplo [...] quanto aos exemplos do Estado, eles so, como os da famlia e da oficina, de valores bem diferentes e variveis. Nos grandes servios nacionais, a previso, a organizao, o comando, a coordenao e o controle s esto ao alcance de inteligncias de elite, imbudas da experincia dos negcios.

Por fim, Bandeira de Mello (apud DI PIETRO, 2000, p. 53) aponta duas verses para a origem do vocbulo Administrao: para uns, vem de ad (preposio) mais ministro, as, are (verbo), que significa servir, executar; para outros, vem de ad manus trahere, que envolve idia de direo ou gesto (grifos no original) ; portanto, a anlise etimo lgica reproduz o sentido especificado nos subprocessos de Fayol.

2 ADMINISTRAO PBLICA E POLTICAS PBLICAS

de se observar que o que Fayol denomina de grandes servios nacionais se insere no que Kon (1999, p. 179) define como polticas pblicas, eis que para a autora, essas se constituem em [...] uma srie de aes ligadas formulao de decises tomadas pelas autoridades governamentais, envolvendo os fins e aspiraes de uma sociedade moderna, atravs da utilizao de meios disponveis para alcan-los.. Por outro lado, importa registrar que nem todas as aes que configuram as polticas pblicas transitam pelo sistema de planejamento e oramento pblico, uma vez que outras iniciativas, a exemplo das polticas monetria e cambial, bem como as regulatrias, embora tambm reconhecidas enquanto polticas pblicas, no transitam pelo referido sistema. Conforme visto, no subprocesso Planejamento que so afirmadas a Viso e a Misso das organizaes, as quais, a partir de ento, nortearo as suas aes. No caso do Estado brasileiro, os fundamentos, bem como os princpios orientadores da ao estatal podem ser identificados logo no Art. 1 da Constituio Federal (BRASIL, 1988), como alis no poderia deixar de s-lo, eis que so os princpios. Estes, todavia, no se limitam apenas aos referidos no artigo, havendo vrios outros dispersos tanto nos demais artigos constitucionais, a exemplo do Art. 37 que enumera os tambm chamados princpios fundamentais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia), quanto na legislao infraconstitucional, a exemplo da Lei n 9.784/99

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(BRASIL, 1999), que explicita, entre outros, os princpios da finalidade e da moralidade. J os objetivos de uma organizao, tambm formulados na etapa do Pla nejamento, no caso do Estado, podem, melhor dizendo, devem (em razo do princpio da legalidade), ser explicitados na sua Constituio Federal, assim:

Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. (BRASIL, 1988, Art. 3).

Garantir os direitos individuais e coletivos, bem como exigir o cumprimento dos deveres, todos expressos no Art. 5 da Constituio Federal, embora no formulados como tal, so tambm objetivos permanentes do Estado, devendo as aes que para eles concorram ser partes integrantes de qualquer Programa de Governo, independentemente do posicionamento ideolgico. No mesmo plano se situam os Direitos Sociais (educao, sade, segurana, entre outros tambm denominados de Direitos de Segunda Gerao) de que trata o Captulo II da Constituio Federal. Para atingir os objetivos a que se prope, o Estado brasileiro, federado desde que proclamada a repblica, se organiza, tambm, em Poderes o Legislativo, o Executivo, e o Judicirio -, os quais, seguindo a tradio Montesquiana e conforme afirma o Art. 2, so independentes e harmnicos entre si. Dos Poderes, o Legislativo e o Executivo so ditos polticos, uma vez que a legitimidade que lhes assegura o exerccio do Poder emana do povo regularmente consultado atravs do processo eleitoral, momento em que so reavaliadas as prioridades da sociedade, bem como escolhidos os seus representantes os parlamentares. Ao Legislativo, expresso do aspecto democr tico do Estado brasileiro, cabe, em um primeiro momento, quando escreve a Constituio, dar forma de norma jurdica s aspiraes maiores da sociedade que representa (se da Unio, dos estados- membros ou dos muncipes), os direitos, bem como os deveres, tanto dos cidados quanto do prprio Estado. Em um segundo

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momento, quando escreve a Lei Ordinria, trata o Legislativo de dotar o Estado das estruturas (a administrao direta - constituda pelos rgos, e a administrao indireta, pelas suas entidades autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista) bem como dos recursos necessrios consecuo das tarefas que lhe foram confiadas pela sociedade. Por fim, completando o seu processo de gesto, cabe ainda ao Legislativo fiscalizar, exercendo com o auxlio dos Tribunais de Contas, o chamado Controle Externo, averiguando se o Estado, atravs dos seus agentes, polticos ou no, est efetivamente realizando o que, e somente o que, lhe foi determinado pela legislao, eis que, conforme salienta Seabra Fagundes, citado por Sundfeld (1997, p. 44), administrar aplicar a lei de ofcio, apontando no mesmo sentido destacado por Meirelles, tambm em citao de Sundfeld: a eficcia de toda a ao administrativa est condicionada ao atendimento da lei. Na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal.. J o Executivo, no caso brasileiro, em razo do sistema presidencialista, se destaca como sendo o efetivo Administrador do Estado, o Poder encarregado de transformar as grandes aspiraes da sociedade em Programas e Projetos, as vias que convertem os sonhos em realidade, inclusive, e na maioria das vezes, com o propsito mesmo de transformar esta ltima. Na hiptese de no haver o amparo legal, de regra, ao Executivo que cabe mobilizar a sua base de sustentao poltica a fim de que a Casa Legislativa correspondente lhe confira o necessrio respaldo legal para que as novas aspiraes da sociedade (identificadas atravs da manifestao do eleitorado) tenham a possibilidade de vir a ser convertidas em realidade. Ainda que dispersas em numerosas normas (Leis, Decretos, entre outras), as diretrizes, os eixos norteadores, assim como as principais iniciativas do Executivo se encontram reunidas no Plano Plurianual, detalhado a cada exerccio na Lei de Diretrizes Oramentrias e na Lei Oramentria Anual. Destarte, o Executivo, senso comum, identificado com a prpria figura do Governo sendo, inclusive, at certo ponto indevidamente, o nico responsabilizado pela formulao e implementao das polticas pblicas, estas sendo, conforme dito, a ponte que liga as aspiraes a um projeto de realidade. Assim, para identificar as aspiraes bem como as demandas da sociedade (objetivos a serem atingidos pelos governantes), o Executivo, neste caso particularizando o nvel Federal, deve: 1) primeiro, e antes de tudo, observar o que dispe a Constituio e a legislao infraconstitucional, pois a esto, conforme visto, os objetivos maiores do Estado que devem

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ser perseguidos pelo seu Administrador. Assim, se a legislao determina a aplicao de recursos em Programas e Projetos vinculados s reas da sade, educao, habitao e saneamento, deve o Governo nelas aplicar os recursos sob pena de responder por crime de responsabilidade; 2) se valer das informaes apuradas pelos seus institutos de estudos e pesquisas (FIBGE, IPEA, BNDES, apenas para se restringir aos que atuam predominantemente no plano econmico) para identificar as demandas e necessidades emergentes a partir das modificaes no perfil da populao, a exemplo do seu envelhecimento, fluxos migratrios, escolaridade, novas tecnologias, ocupao e formas de organizao do processo de trabalho, etc.; 3) atender as promessas de campanha, visto que, se foram promessas porque ou representam expectativas da sociedade ou integram a Viso de mundo (o projeto de sociedade) e os princpios do Partido/Coligao levada ao Poder. o caso, por exemplo, da ideologia e das estratgias que distinguem os Partidos, se de esquerda ou de direita. O no cumprimento dessas promessas expe o Governo s cobranas tanto da sociedade quanto da sua oposio poltica e; por fim, 4) estar preparado para atender as demandas de emergncia, de difcil quando no impossvel previsibilidade, a exemplo das catstrofes climticas e epidemias, entre outros.

Identificados pois com o Governo propriamente dito, os Executivos (de todos os nveis) dispem da maior estrutura, do maior nmero de servidores e, por conseguinte, da maior parcela do oramento, circunstncia reconhecida, entre outras, na Lei de Responsabilidade Fiscal. Compete, sobretudo ao Poder Executivo, prospectar, definir prioridades, identificar os recursos necessrios, implementar, acompanhar e controlar as polticas pblicas que atendam aos anseios da populao, tanto os de ontem, quanto os de hoje, assim como as futuras demandas. Ademais, por ser o Administrador, espera-se do Poder Executivo uma ao coordenadora, articulando os mais diversos agentes, pblicos e privados, legtimos porta vozes de interesses regionais, setoriais, entre outros segmentos da sociedade. Terceiro Poder apresentado na Constituio da Repblica Federativa do Brasil, cabe ao Judicirio, quando provocado, prestar o servio jurisdicional do Estado, dirimindo os conflitos entre os litigantes. Estruturado em Tribunais Especializados, bem como em instncias, a

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prestao do servio jurisdicional observa ainda a organizao federativa que caracteriza o pas, eis que, ressalvadas as reservas de direito conferidas Unio, as matrias de competncia local so solucionadas no mbito dos Tribunais Regionais e em conformidade com a legislao emanada do Legislativo correspondente. Em parte porque inscrito no mesmo Ttulo da Constituio Federal que apresenta os outros Trs Poderes da Repblica (Da Organizao dos Poderes), porm em Captulo exclusivo (Captulo IV Das Funes Essenciais Justia) h, desde a promulgao da ltima Carta, uma polmica em torno do Ministrio Pblico: para Frischeisen (1999, p. 140) [...] as atividades do Ministrio Pblico [...] longe de pretender ser um quarto poder, como alguns insistem em afirmar, , ao contrrio, rgo de fiscalizao dos trs poderes [...]; j Macedo Jr. (1999a, p. 248) mostra que [...] vem se tornando comum a utilizao da expresso Quarto Poder [grifo no original] para designar o Ministrio Pblico [...] justifica-se em vista do alto grau de autonomia desta instituio perante os demais poderes e independncia [...]. Embora seja uma questo ainda em aberto entre os doutrinadores do Direito (AZEVEDO, 2003), para o que interessa a este trabalho importa reconhecer que o Ministrio Pblico (por vezes tambm denominado de Parquet) adquiriu ps-88, efetivamente, um Poder que at ento no possua. nesse sentido que aponta Macedo Jr. (1999b, p. 109) quando afirma que [...] o Ministrio Pblico assumia definitivamente uma atuao marcadamente poltica em relao a suas tradicionais atribuies, bem como Paccagnella (1999, p. 190), que identifica no Parquet mais um elo no sistema de freios e contrapesos aos arbtrios e omisses estatais. Todavia, em razo do lugar central que o Ministrio Pblico ocupa frente a tema que ora se o desenvolve, a ele ser, na seqncia, destinada uma seo exclusiva. Por fim, duas questes concluem esta segunda seo: 1) em primeiro lugar, as atribuies de cada Poder devem, antes e ao invs de serem vistas como exclusivas, tidas como precpuas - reas de especializao. Assim, por exemplo, o Executivo ao editar uma Medida Provisria est, de fato, legislando, assim como o Judicirio quando se pronuncia sobre matria constitucional. Da mesma forma, o Legislativo, assim como o Judicirio, formulam e implementam polticas pblicas, tarefas tpicas do Executivo, porm no mbito das suas competncias, tanto no que diz respeito sua organizao interna, quanto s que se referem quelas atividades que envolvem mais diretamente os respectivos pblicos externo s;

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2) assim, no sem razo que Harada (1999, p. 40) define a Administrao Pblica como sendo o conjunto de rgos destinados a cumprir as finalidades do Estado que, em ltima anlise, resumem-se na realizao do bem comum. J Di Pietro (2000, p. 54-62), assinala que o entendimento do que seja a Administrao Pblica no nico, ora prevalecendo o seu sentido objetivo (funo administrativa Executivo), ora o subjetivo (as pessoas jurdicas e os agentes pblicos), ora o estrito, ora o amplo, destacando todavia que [...] a administrao pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurd ico de direito pblico, para a consecuo dos interesses coletivos, mas tambm sendo, o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado (um olhar mais atento percebe que os sensos atribudos expresso derivam das duas verses j citadas e atribudas a Bandeira de Mello). Porta nto, embora mais proximamente identificado com o Poder Executivo, as aspiraes no se transformam em realidade na ausncia de uma ao articulada entre os Poderes, que juntos mas independentes, constituem o Governo.

3 O MINISTRIO PBLICO PS 1988

Salles (1999) e Marum (1999), que a exemplo de outros se dedicaram ao estudo da orige m histrica das instituies, localizaram nas civilizaes grega, romana, bem como na egpcia, os primeiros elementos constitutivos do que veio a se consolidar, ao longo do processo de formao do Estado Moderno, no que hoje se conhece como Ministrio Pblico. Ademais, no que tange ao sistema jurisdicional brasileiro, so marcantes as influncias portuguesa e francesa, como alis no poderia deixar de s- lo. tambm uma constatao histrica que a institucionalizao e a importncia do papel do Ministrio Pblico mantm relao direta com o grau de democratizao do regime poltico vigente no Estado em que opera, havendo, nesse sentido, registros de avanos e recuos, no mundo e no Brasil. Assim, se antes o Ministrio Pblico era identificado to somente como sendo os olhos e os ouvidos do Rei, posteriormente tendo assumido a funo de custos legis (fiscal da lei), hoje tambm lhe cabe a defesa do regime democrtico. Afirma o Art. 127 da Constituio Federal (BRASIL, 1988), assim como o Art. 1 da Lei Complementar n 75 (BRASIL, 1993), que O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime

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democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. O Art. 5 da mesma Lei Complementar esclarece que

So funes institucionais do Ministrio Pblico da Unio: ................. II zelar pela observncia dos princpios constitucionais relativos: ................. c) atividade econmica, poltica urbana, agrcola, fundiria e de reforma agrria e ao sistema financeira nacional; d) seguridade social, educao, cultura e ao desporto, cincia e tecnologia, comunicao social e ao meio ambiente; e) segurana pblica ................. V zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos da Unio e dos servios de relevncia pblica quanto: a) aos direitos assegurados na Constituio Federal relativos s aes e aos servios de sade e educao; .................

Cabe observar que os trechos destacados focalizam, sobremodo, a atuao do Ministrio Pblico em reas que renem os chamados servios pblicos cuja oferta, sabido, se localiza na esfera de competncia do Poder Executivo. de se refletir se o legislador constituinte, sabendo que o julgamento da gesto, assim como das contas dos titulares do Poder Executivo so fortemente permeveis e influenciados pelas condies polticas do momento , tenha desejado, alm do j ento existente Controle Externo, instituir mais um nvel de controle sobre a prestao dos servios pblicos (parte de um conjunto maior o das polticas pb licas): o do controle jurisdicional. Alternativamente, mas sem prejuzo do entendimento de ser uma perspectiva que complementa a primeira, a de que o constituinte, resistindo ao iderio liberal mais ortodoxo, tenha incorporado a tese de que dever do Estado atuar pr-ativamente no processo de transforma o da realidade conformada no espao da sua soberania. Neste caso, a Lei, o Direito e as instituies (Ministrio Pblico), seriam os instrumentos de aes afirmativas e

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transformadoras da sociedade (STRECK e MORAIS, 2000). Ademais, de se crer ainda que o legislador tivesse to somente a expectativa de que a ao do Ministrio Pblico fosse espordica, pontual e por exceo, no se constituindo a regra. Como atua o Ministrio Pblico em defesa dos interesses sociais e individuais indisponveis? Na maioria das vezes atravs da promoo de aes civis pblicas (BRASIL, 1988, Art. 129, III; BRASIL, 1993, Art. 6, VII). Estas, conforme esclarece Harada (1999, p. 28), so disciplinadas pela Lei n 7.347, de 24-7-85 [...] para promover a responsabilizao por danos morais e patrimoniais [...] a qualquer outro interesse difuso ou coletivo [...] tem por objeto a condenao em dinheiro ou cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer (grifo do autor). Em outras palavras, se um dos Poderes do Estado, no caso o Executivo , no atende a norma jurdica, deixando de prestar comunidade o servio pblico que lhe foi atribuda competncia, cabe ao Ministrio Pblico exigir o cumprimento da obrigao. Ademais, Alvim, citado por Prudente (2003), destaca que

a grande vantagem da ao civil pblica evitar as inmeras demandas judiciais (economia processual), vulgarmente denominadas de aes mltiplas, e evitar decises incongruentes sobre idnticas questes jurdicas, com o que cumpre a sua funo de proporcionar o mximo de resultado (jurisdicional) com o mnimo de esforo (processual).

4 A INTERFERNCIA DO MINISTRIO PBLICO NA ESFERA DE DOMNIO DO PODER EXECUTIVO

Efetivamente, aps a redefinio das suas competncias, tem se verificado um aumento na freqncia de casos em que o Executivo te m sido, pelo Judicirio, via Ministrio Pblico, chamado a cumprir o que determina, sobretudo, mas no exclusivamente, a norma constitucional. Os casos abaixo, mantidos todos os destaques do original (negritos, maisculas, etc.), foram extrados ou do site Jus Navigandi (www.jus.com.br ) - especializado em matrias de Direito (assinalados com a letra A), ou do site do Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul (RIO GRANDE DO SUL, 2003), neste caso assinalados com a letra B. Trata-se, decerto, de to

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somente uma pequena amostra sobre o que se referiu, todavia o suficiente para as anlises subseqentes:

1. MPF obtm na Justia benefcio para carentes da regio de Piracicaba. A Procuradoria da Repblica no municpio de Piracicaba obteve na 3 Vara Federal de Piracicaba tutela antecipada de mrito que determina ao INSS o pagamento de um salrio mnimo (R$ 240), a ttulo de benefcio continuado, a todas as pessoas portadoras de deficincia, idosos a partir de 65 anos e aos portadores de HIV que residem nos 20 municpios atendidos pela 9 Subseco Judiciria (...) Na argumentao da Ao Civil Pblica proposta pelo MPF, a renda familiar de do salrio mnimo, como condio de misria, considerada infame, e afronta a prpria dignidade do ser humano. Na inicial da ao, os procuradores afirmam que deveria ser considerada uma renda familiar de, pelo menos, um salrio mnimo como situao de misria. -A 2. NOS REGIMES DEMOCRTICOS NO EXISTE GOVERNANTE IRRESPONSVEL", JOS AFONSO DA SILVA, in Curso de Direito Constitucional Positivo, RT, 6a ed., pg. 472. O MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SERGIPE, atravs do Promotor de Justia titular da Comarca de Campo do Brito, com fundamento nos art. 129, III, e 217, da Constituio Federal; 118, III, e 230 da Constituio do Estado de Sergipe, 5 e 12 da Lei n. 7.347/85, e artigo 25, inciso IV, da Lei Federal, da Lei n. 8.625/93; vem, respeitosamente, propor a presente AO CIVIL PBLICA PARA DETERMINAO DO CUMPRIMENTO DE OBRIGAO DE FAZER consistente na elaborao e implementao ou efetivao de Plano de Poltica Social de Segurana Pblica no Municpio de Campo do Brito, observado o procedimento legal, em face do ESTADO DE SERGIPE, pessoa jurdica de Direito Pblico interno, representado pelo Procurador-Geral do Estado, com endereo Pa Olympio Campos, n. 14, centro Aracaju, Sergipe, pelas razes de fato e de direito a seguir aduzidas. A 3. O MINISTRIO PBLICO ESTADUAL por seu Representante neste Juzo, no exerccio de suas atribuies legais e na condio de Promotor dos Direitos Constitucionais do Cidado desta Comarca, com base nos artigos 127, caput, e 129, incisos III e IX, primeira parte, ambos da Constituio da Repblica, e 26, inciso V, alnea a, da Lei Complementar Estadual n 013/91, vem propor a presente AO CIVIL PBLICA COM OBRIGAO DE

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FAZER, contra o ESTADO DO MARANHO , Pessoa Jurdica de Direito Pblico, representada, nos termos do artigo 103, caput, primeira parte, da Constituio Estadual, pela Senhora Procuradora-Geral do Estado, pelos fatos e fundamentos jurdicos a seguir deduzidos (...) Inicialmente, requer o Ministrio Pblico a citao do Ru para, em assim desejando, no prazo legal, contestar a presente ao e se ver processar, sob pena de, no o fazendo, serem presumidos como verdadeiros os fatos descritos, pleiteando-se, ao final, que seja julgada PROCEDENTE a AO CIVIL PBLICA em questo, a fim de que o mesmo, sob pena de execuo especfica ou de cominao de multa diria no valor da causa, devidamente atualizada na data do trnsito em julgado da sentena de mrito (Lei n 7.347/85, art. 11) multa esta a ser recolhida em conta judicial, somente podendo a Administrao Pblica liberar os valores mediante Alvar Judicial, com comprovao dos gastos efetivamente efetuados com o cumprimento do pedido , seja condenado a OBRIGAO DE FAZER consistente, alternativamente (CPC, art. 288, caput): a) na instalao e manuteno adequadas de servio de assistncia jurdica aos necessitados nesta Comarca de Pedreiras, mediante rgo da Defensoria Pblica do Estado do Maranho, ocupado por profissional (ou profissionais) eventualmente j integrante(s) dos quadros da Instituio, na forma da Lei
o Complementar Estadual n 19/94; ou b) na realizao de concurso pblico na forma do

artigo 26 da Lei Complementar Estadual no 19/94, com a conseqente instalao e manuteno adequadas de servio de assistncia jurdica aos necessitados nesta Comarca de Pedreiras, mediante rgo da Defensoria Pblica do Estado do Maranho. - A 4. O RGO DO MINISTRIO PBLICO em exerccio nesta Comarca, no cumprimento de sua misso constitucional prevista no art. 129, III, da Carta Maior e art. 120, III, da Carta Estadual, com fundamento nos arts. 144 e 46 dos referidos diplomas, respectivamente, e, outrossim, na Lei 7437, de 24 de julho de 1985, nos artigos 1, IV e 12, da Lei n 8.625, de 12 de fevereiro de 1993 e art. 2, IV, letras a e IV, da Lei Complementar Estadual n 85, de 27.12.99, vem promover AO CIVIL PBLICA, com requerimento de medida liminar, contra o Estado do Paran, pessoas jurdica de direito pblico interno, passando a expor as razes de fato e de direito adiante assinaladas (...) Diante do exposto, vem o Ministrio Pblico requerer PRELIMINARMENTE: (...) 1.c) Ainda, determine-se a Obrigao de Fazer, destinando o necessrio para a reforma da Cadeia Pblica local, segundo normas de segurana e compatveis com os artigos 88 e 120, da Lei de Execuo Penal, no prazo de 30

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(trinta dias), informado a destinao de verba, valor da obra, incio e concluso, sob pena de determinar-se a reteno de valores depositado para o pagamento de Imposto de Circulao de Mercadorias (ICMS) na Agncia local do Estado do Paran, antes do envio destes Central de Arrecadao em Londrina-Pr; 1.d) Que sejam designados para o exerccio de suas funes no Municpio de Sabudia, Delegados de Polcia, escrives, e agentes devidamente concursados junto Administrao Pblica Estadual, sendo que todos as prises em flagrante delito e inquritos policiais sem assumida a presidncia do Delegados Regional e Adjunto de Arapongas, por fora do que preceitua as Constituies Federal e Estadual; 1.e) Que sejam designados, para o exerc cio de suas funes na Delegacia de Polcia de Arapongas, Delegados de Polcia, escrives, agentes, investigadores, carcereiros, devidamente concursados junto Administrao Pblica Estadual para o exerccio de suas funes nos Municpios citados, o nmero previsto e necessrio ao seu bom funcionamento; 1.f) Que sejam lotado na 3 Cia. de Policia Militar do 15 BPMI, nmero compatvel para uma companhia na realidade do nmero de muncipes da Comarca (...). - A 5. A Doutora Andrea Uequed, da Promotoria de Justia de Canoas, ajuizou Ao Civil Pblica com pedido de liminar em face do Estado e do Municpio, tendo por objeto o fornecimento de medicamento criana portadora de leucemia linfide aguda (...) A Promotoria de Justia de Arroio Grande, por sua Agente, Doutora Cludia Ferraz Rodrigues Pegoraro, ajuizou Ao Civil Pblica de internao para tratamento psiquitrico compulsrio, com pedido de liminar, em favor de adolescente com distrbios mentais (...) A Dra. Cludia Ferraz Rodrigues Pegoraro, da Promotoria de Justia de Arroio Grande, props ao civil pblica contra o Municpio para compeli-lo a prestar a criana consultas mdicas especializadas, atravs do SUS, na cidade de Pelotas, definida como centro de referncia para a regio. (...) A Promotoria de Justia de Iju, por sua Agente, Doutora Roslia Vasconcellos Brusamarelo, instaurou 2 Inquritos Civis, almejando apurar a omisso do Poder Pblico no fornecimento de prtese ocular e "tiras reagentes advantage para glicemia - diabetes tipo I, a crianas em situao de risco no Municpio (...) O Dr. Rafael Russomanno Gonalves, da Promotoria de Justia de Campo Bom, ajuizou ao civil pblica contra o Estado do Rio Grande do Sul, buscando a internao urgente de adolescente em Unidade de Tratamento Intensivo, devendo o Estado arcar com os custos de vaga em internao particular, tendo em vista a inexistncia de vagas via SUS (...) A Promotoria de Justia de Santa Maria, por intermdio de sua Agente,

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Doutora Rosimari Meller Antonello, instaurou Ao Civil Pblica em face do Estado do Rio Grande do Sul, tendo por objeto o fornecimento de prtese auditiva a adolescente portador de perda auditiva neurossensorial bilateral de grau moderado (...) A Promotoria de Pedro Osrio instaurou expediente de peas de informao para apurar descumprimento, pelo Municpio de Pedro Osrio, do dever de atendimento prioritrio sade de criana (...) A Promotoria de Justia de Passo Fundo, representada pela Doutora Ana Cristina Ferrareze Cirne, instaurou 8 Inquritos Civis, visando apurar a responsabilidade no fornecimento de leite e fraldas a crianas portadoras de fenilcetonrio, bem como averiguar a responsabilidade para a realizao de cirurgia e fornecimento de medicamentos a crianas no Municpio. Instaurou, ainda, 2 Procedimentos de Investigao Prvia, a fim de acompanhar tratamento para drogadio a ser promovido em favor de adolescente, e verificar a negativa de realizao do teste do pezinho (...). - B 6. AO CIVIL PBLICA INTENTADA PELO MINISTRIO PBLICO ESTADUAL, OBJETIVANDO O CUMPRIMENTO PELO MUNICPIO DAS DISPOSIES

CONSTANTES NO ART. 208 DO ECA - PRETENSO AMPARADA PELA LEI 8.069/90 - PRETENSO ACOLHIDA LIMINARMENTE E DEVIDAMENTE CUMPRIDA PELA MUNICIPALIDADE ALEGAES DO ENTE PBLICO DEMANDADO

COMPROVADOS DE QUE INDISPE DE MEIOS MATERIAIS NECESSRIOS PARA DAR CUMPRIMENTO A TAIS DISPOSIES - REMESSA OFICIAL DESPROVIDA. Estando a pretenso escudada nas disposies da Lei 8.069/90, que assegura a criana e ao adolescente direito ao ensino inclusive aos excepcionais e deficientes fsicos, creches, programas suplementares de oferta de material didtico etc, deve o Municpio cumprir tais disposies no podendo escusar-se ante a alegativa, ademais improvada, de ausncia de meios materiais, uma vez que vem ofertando tais benefcio, comunidade por fora do cumprimento de medida liminar concedida. (Apelao Cvel n. 50.966, de Porto Unio, TJSC, Relator: Des. Anselmo Cerello - Revista Igualdade n. 14, MP-PR). - B 7. EMENTA: TRANSPORTE ESCOLAR GRATUITO. NAO PODE A MUNICIP ALIDADE CONDICIONAR O FORNECIMENTO DE TRANSPORTE ESCOLAR GRATUITO A MATRICULA DO MENOR EM ESCOLA MUNICIPAL, VISANDO TAO-SO A UM MAIOR REPASSE DE RECURSOS PELA UNIAO, MORMENTE QUANDO O VEICULO A TAL DESTINADO PERMANECE PASSANDO PELA LOCALIDADE EM QUE

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RESIDE A CRIANCA E PELA ESCOLA ESTADUAL EM QUE ESTUDA. APELO IMPROVIDO, MANTIDA A SENTENCA EM REEXAME NECESSARIO. (APELAO CVEL N 598373868, STIMA CMARA CVEL, TRIBUNAL DE JUSTIA DO RS, RELATOR: DES. MARIA BERENICE DIAS, JULGADO EM 28/10/98). - B

Um breve esforo de sntese permite consolidar, destacando, as reas de atuao em que o Poder Executivo tem se mostrado falho enquanto principal gestor da prestao dos servios pblicos, levando a que, inclusive, o Ministrio Pblico avance em recomendaes que escapam sua competncia, como o caso 1A, onde, a partir da determinao do pagamento de um benefcio, levanta questionamentos sobre o que , e como medir, efetivamente, a misria. O caso 2A, envolvendo questes de segurana pblica, beira ao paroxismo, eis que ao Executivo instado a formular e implementar polticas pblicas!? Se, afirma a Constituio, deve o Estado assegurar assistncia jurdica aos necessitados, cabe ento aos Governos criar as estruturas mnimas para tal, isto , as instalaes fsicas, os mveis e utenslios, bem como dotar o rgo correspondente de um quadro de servidores; sendo esta a demanda relatada em 3A. Situao anloga a apresentada em 4A, na qual o Ministrio Pblico determina no s a elaborao de um projeto de obras, como avana em detalhes que incluem o prprio efetivo necessrio para que o Executivo desempenhe as suas funes. Na mesma ao, ao levantar a possibilidade de bloquear o repasse do ICMS, o Ministrio Pblico se assemelha ao Legislativo - Poder que define a vinculao dos recursos oramentrios. O caso 5B rene temas relacionados sade: fornecimento de medicamentos, atendimento especializado, procedimento cirrgico, vagas (leitos), atendimento a pacientes com prioridades, entre outros. Os casos 6 e 7B t atam de r questes relacionadas educao: o primeiro reclama o direito das crianas e adolescentes ao ensino, inclusive o especial, enquanto o segundo exige do Estado a prestao do servio de transporte escolar, questionando, tambm a, a exigncia do Executivo em vincul-lo, condicionando-o matrcula no setor pblico. A exemplo desses, muitos, muitos outros casos podem ser encontrados nos sites mencionados. Um dos motivos porque tem aumentado no ordenamento jurdico nacional a obrigatoriedade de pronunciamento do Ministrio (vide o Estatuto da Criana e do Adolescente, o Cdigo de Defesa do Consumidor, a Lei Contra os Atos de Improbidade Administrativas, entre outras); o outro, o crescente descumprimento da Lei por parte do Executivo.

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As citaes a seguir complementam as informaes que encaminham para a anlise crtica: Justia determina reajuste de aposentadoria e penses - Uma liminar concedida pela Justia Federal determina ao INSS reajuste, em todo o Estado, de penses e aposentadorias concedidas entre maro de 1994 e de fevereiro de 1997. O juiz Luiz Fernando Crespo, da 2 Vara Previdenciria de Porto Alegre, ordenou o pagamento na quinta- feira atendendo ao civil pblica movida pelo procurador do Ministrio Pblico Federal Luiz Carlos Weber. (ZERO HORA, 2003, Cad. 1, p. 11.)

Ao lerem ZH de sbado, os moradores e veranistas de Torres receberam a alvissareira notcia de que a Corsan acaba de l inaugurar sua nova estao de tratamento de esgotos, que ir certamente melhorar as condies ambientais do rio Mampituba, o saneamento da zona urbana e principalmente a balneabilidade das praias locais. Souberam tambm que a empresa pblica est igualmente ampliando o sistema de esgoto sanitrio em Tramanda e outros balnerios. O que provavelmente no sabem os torrenses e demais freqentadores de nosso litoral que tais obras tiveram sua origem em aes civis pblicas propostas pelo Ministrio Pblico Federal [...] AURVALLE, 2003, p. 19).

As aes ora demandam ao Executivo Federal, ao Estadual, mas tambm ao Municipal. Elementos comuns, porque identificados em todos os casos, so as falhas gerenciais do Executivo, sinalizando, sobretudo, mas no exclusivamente, a ausncia de um planejamento, etapa em que, conforme visto, so determinados os objetivos e as prioridades dos governos que, em todos os casos, j estavam inscritos na lei. Por fim, a ausncia de um planejamento resulta tambm no comprometimento dos demais subprocessos de gesto, sobretudo a coordenao e o controle fiscalizao. A questo que ora se levanta : por que o Poder Executivo tem sido to demandado pelo Ministrio Pblico? Ainda: quais as conseqncias que da advm?

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5 O PROBLEMA NA PERSPECTIVA DO PODER EXECUTIVO

No resta dvida de que em todos os casos mencionados, ainda que na origem o fato gerador da iniciativa do Ministrio Pblico tenha sido a afronta a um direito individual, o resultado final impacta, repercute e beneficia toda a sociedade, da serem chamados de direitos transindividuais, justifica ndo assim, a natureza da ao a civil pblica. Portanto, torna-se difcil, seno impossvel, deixar de reconhecer o mrito e louvar a atuao do Ministrio Pblico fazendo cumprir o que determina a lei, eis que, alm de exercer a funo de custos legis, o responsvel pela tutela dos interesses sociais e difusos, sendo, na expresso de Macedo Jr. (1999b, p. 107) uma espcie de ombudsman no eleito da sociedade brasileira. Todavia, no se pode perder de vista que as aes do Ministrio Pblico se caracterizam por ser pontuais, no integrando um Programa desdobrado em projetos coordenados e orientados luz das prioridades escolhidas, direta ou indiretamente, tambm, pela prpria sociedade. Dada a limitao do Controle Externo (Legislativo) para fazer cumprir a legislao, em particular a que determina a prestao de servios pblicos (pelo Executivo), o encaminhamento atravs do Judicirio (Ministrio Pblico), por excluso, a nica via que resta situa o problema em outros termos, pois em um Estado democrtico e de direito, se no cabem mais recursos deciso judicial, publique -se, intime-se e cumpra-se. Mas por que o Executivo no estaria cumprindo os seus deveres? A primeira e mais freqente alegao a de que faltam recursos, seguida da afirmativa de que existe uma outra pauta de prioridades, cujo atendimento tambm dever do Estado, e portanto, o brigao dos Governos. O Executivo tambm salienta que as demandas superam em muito os recursos sempre escassos, razo pela qual, com freqncia atrita com o Ministrio Pblico que, ao adentrar na sua rea de domnio, prejudica a conduo dos Programas e Projetos identificados como prioritrios pelo Executivo. Como conciliar o dilogo entre os dois Poderes? A resposta requer, antes de tudo, o resgate de alguns eventos para, na seqncia, apreci- los em perspectiva histrica. Sem dvida que so diversos os fatores que concorrem para o quadro traado, muitos apresentando interrelacionamentos que potencializam os efeitos cruzados ; todavia, sobre apenas trs ser possvel, aqui, tecer breves consideraes:

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1. em primeiro lugar, a chamada questo social sntese de inmeros problemas surgidos, no resolvidos, e por isso acumulados ao longo da formao histrica do pas. O trao mais evidente dessa realidade a enorme disparidade entre salrios, renda e propriedade hoje existente no pas. Tal fato determinante para que, independentemente do nvel de arrecadao fiscal, as demandas sociais (por sade, educao, saneamento, habitao, segurana, entre outras) sejam e, pelo visto por um longo tempo ainda sero significativamente superiores s condies de oferta do setor pblico. Por oportuno, cabe observar que aps vrias iniciativas bem sucedidas com o propsito de aumentar as receitas e reduzir as despesas no setor pblico (a Reforma Administrativa, a Lei de Responsabilidade Fiscal, mini-reformas tributrias prorrogao e elevao da alquota da CPMF, COFINS, CIDE, a obteno da Desvinculao das Receitas da Unio, a chamada DRU e, nem bem concluda a segunda Reforma da Previdncia j se comente abertamente a necessidade de uma terceira), at hoje ainda no se tenha vista o pleno equaciona mento da questo fiscal no pas. Tem-se, pois, um quadro paradoxal: embora a carga tributria/PIB seja cada vez maior, superando, sucess ivamente os seus prprios recordes, caem os ndices de qualidade da prestao dos servios pblicos; 2. em segundo lugar, a emergncia, nos anos 80, do que se denomina de Crise Fiscal do Estado brasileiro, ampliada pela Carta de 88 que, se, por um lado, deve ser louvada por ter criado e universalizado novos direitos, por outro, ao no identificar as fontes adicionais de recursos e, simultaneamente, promover alterao n matriz das transferncias tributrias, a beneficiando os estados e municpios em detrimento da Unio, contribuiu para ampliar ainda mais o dficit oramentrio do governo federal; e, 3. por ltimo, o mecanismo de equacionamento da j mencionada Crise Fiscal: a adoo pelos governos ps-Constituio 88 das prticas identificadas com o chamado Consenso de Washington abertura econmica, cmbio livre (flexvel), privatizao, marcos regulatrios orientados para o mercado, estmulo concorrncia, entre outras medidas, dentre as quais se incluem tambm as mencionadas no item anterior (1), por vezes referidas como polticas fiscais responsveis. Em que pese as controvrsias que dividem os estudiosos, o conjunto de iniciativas do Consenso de Washintgon tem sido tambm denominado de polticas neoliberais.

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A questo que ora se coloca : de que maneira os itens (1), (2) e (3) se articulam para explicar a realidade contempornea e que relacionamento mantm com o problema central deste estudo o do Ministrio Pblico avanando em reas de competncia do Poder Executivo? E, dado o panorama assim configurado, que implicaes e inferncias podem ser feitas? Em pases com estrutura social e econmica semelhantes do Brasil, tambm identificados como economias (mercados) emergentes, a exemplo do Mxico, Rssia, ndia e Argentina, entre outros, o acolhimento das recomendaes do Consenso de Washington, se proporcionou benefcios (WILLIAMSON e KUCZYNSKI, 2004), tambm se fez acompanhar de efeitos perversos (STIGLITZ, 2002), acentuando as desigualdades sociais, sobretudo atravs do aumento do desemprego e do sub-emprego. A abertura econmica, promovida de forma sbita, colocou o parque produtivo nacional frente-a-frente aos concorrentes (externos) que j dominavam modernas tcnicas de gesto (qualidade total, automao, logstica, uso disseminado de novas tecnologias de comunicao e de informao, etc.), possuam o necessrio apoio estatal ancorado em instituies slidas e amadurecidas, bem como acesso mais facilitado ao crdito, tambm mais barato juros menores. Porque em melhores condies de competir, foi mais fcil para as empresas estrangeiras entrarem no mercado brasileiro (algumas contando com o apoio governamental, como foi o caso do setor automotivo) e, pelo motivo inverso, mais rduo o esforo das empresas nacionais para conquistar espaos no mercado internacional. Instaura-se pois um crculo vicioso: menor competitividade do setor produtivo nacional, maior dificuldade de penetrao nos mercados externos, maior concorrncia interna, perda de mercado, menor nvel de atividade econmica, desemprego, queda na renda, menor consumo interno, crescimento das atividades informais, reduo da base de arrecadao, maior demanda sobre os servios pblicos (sade, educao, etc.), precarizao nas condies de oferta e na qualidade dos servios prestados pelo Estado, necessidade de maior arrecadao do setor pblico, maior custo para o setor produtivo, menor competitividade, ... A circularidade apresentada no a nica, havendo autores que enfatizam, como parte do processo, a sobrevalorizao da moeda nacional quando do incio do Plano Real, enquanto outros, a rigidez da poltica de metas de inflao. Contudo, enquanto no for minimamente equacionada a questo social, concomitante elevao da produtividade e da competitividade da economia nacional, torna-se difcil romper esse crculo vicioso. Entretanto, para ser mais produtiva e competitiva, a economia nacional requer investimentos: na infra-estrutura, em mquinas, equipamentos, educao e em tecnologias de

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gesto, para citar apenas algumas reas. E, por fim, para atrair os recursos de investimentos, fazse necessrio que o governo crie as condies macroeconmicas consideradas atraentes para os investidores. Destarte, paralelamente, em razo de uma suposta fragilidade institucional representada pelo risco poltico, isto , a perspectiva dos investidores quanto possibilidade de mudana abrupta no modelo poltico e econmico, do no cumprimento dos contratos, da imposio de restries ao livre fluxo de capitais, entre outras iniciativas que ponderam o chamado risco Brasil, o Governo da Unio cada vez mais chamado a intervir no mercado, sobretudo atuando nos chamados preos bsicos da economia: juros e cmbio. Em economias mais fechadas, a interveno governamental visa, basicamente, regular o nvel da atividade econmica ou atender as necessidades de financiamento do prprio governo; j em economias mais abertas, as intervenes por vezes se do em resposta s crises que tm origem fora do pas, mas que, por mecanismos diversos, acabam por afet- lo so caractersticas intrnsecas economia globalizada e que atinge de forma mais aguda as economias emergentes e com dificuldades estruturais. Este foi o caso brasileiro, cujo governo federal se viu obrigado a intervir no mercado quando eclodiram as crises do Mxico, a Asitica, a da Rssia e a da Argentina, para citar as mais conhecidas. Ao faz - lo, o governo consome grandes volumes de recursos do Tesouro Nacional, por vezes comprometendo e colocando em risco o seu nvel de reservas o mnimo necessrio para atender as demandas por moeda forte, tanto do setor pblico quanto do setor privado. A contratao de emprstimos junto aos organismos financeiros internacionais - uma das solues ao problema da queda no nvel de reservas e freqentemente adotada em razo dos resultados mais imediatos que apresenta, tem dupla face: a exemplo de qualquer credor, as instituies impem suas condies para a concesso do crdito, no caso, traduzidas na exigncia da manuteno da austeridade fiscal (as polticas fiscais responsveis), isto , oramentos equilibrados e gerao de supervits fiscais (saldo s de caixa) para o pagamento do servio e da amortizao do estoque da dvida. Todavia, se, por um lado, a curto prazo, o nvel de reservas e a equao oramentria ficam equilibrados, por outro, aumenta o passivo a ser resgatado no longo prazo, assim como o seu custo, alimentando um permanente esforo fiscal para a realizao de ajustes externos. Digno tambm de nota o fato de que o monitoramento e o aval da gesto pblica, por parte de determinados agentes financiadores, tm como efeito o aumento no grau de confiana dos credores e investidores fator que contribui para atrair os capitais de risco.

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Tem-se pois, o vnculo que concilia os dilogos: para no perder a confiana dos credores e investidores (internos e externos), bem como para atra- los e ret- los, o governo federal, na figura do Executivo, se obriga austeridade fiscal obtida pelo efeito combinado entre o crescimento das receitas (arrecadao) e a reduo nos investimentos e nas despesas, comprometendo, por conseguinte, as condies de oferta e a qualidade dos servios pblicos, o que faz com que, posteriormente, venha a ser demandado pelo Ministrio Pblico, no obstante venha atuando no sentido de criar as condies macroeconmicas capazes de romper o j mencionado crculo vicioso. Por fim, cumpre notar que, se, de um lado ofertando os servios pblicos ou criando as condies macroeconmicas o Governo (o Poder Executivo) est cumprindo com as suas competncias constitucionais e demonstrando domnio dos subprocessos de gesto (PODC), por outro fica em aberto o seguinte questionamento : por que ento inscrever (na Constituio) como direitos individuais ou coletivos a prestao de determinados servios pblicos? Vozes mais exaltadas chegam a fazer referncia transgresso continuada dos direitos humanos fundamentais. Cabe observar que independentemente da prioridade da via escolhida, a da prestao dos servios pblicos ou da manuteno das condies macroeconmicas, o Executivo sempre ter o apoio poltico do Legislativo, tanto na etapa do processo legislativo , quando as iniciativas do governo devem ser convertidas em lei, quanto na etapa do julgamento, aps a apreciao do Tribunal de Contas, das suas contas. Os interesses polticos e econmicos mobilizados por ambas as vias so incomensurveis, da o apoio . Como solucionar essa inequao? A resposta no explicitada, mas pode ser inferida a partir de diversas iniciativas que configuram a estratgia de todos os governos ps-88: suprimir ou reduzir o alcance dos direitos individuais ou coletivos mediante modificaes na legislao.

6 AS CONSEQNCIAS DAS OPES DO PODER EXECUTIVO E DAS AES DO MINISTRO PBLICO

Se a polmica e a divergncia integram a gnese do problema ora abordado, que dizer ento das suas repercusses, algumas ainda no plano das conjecturas? As conseqncias j percebidas ou projetadas tambm so muitas, destacando-se, na seqncia, apenas algumas:

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1. o primeiro aspecto, j observado, o crescente desgaste da imagem das instituies pblicas, notadamente a credibilidade junto sociedade, sobremodo a das instituies polticas. Os prejuzos para o sistema democrtico e o amadurecimento das instituies, a juzo do autor, so evidentes; 2. o nmero crescente de demandas do Ministrio Pblico sobre o Executivo sobrecarrega o outro lado do Poder Judicirio, tornando-o mais lento, bem como aumenta os custos de transaes entre os agentes da economia (inclusive do prprio Governo, agora no sentido amplo), eis que a dvida e o questionamento , ao invs de exceo, constituem a regra. As decises, em primeira instncia concedidas na forma de liminares, aliadas s divergncias entre o corpo de magistrados quanto ao mrito das matrias, variando a sentena conforme a Vara de ingresso, contribuem para o aumento do grau de incerteza jurdica e de desconfiana nas instituies nacionais; 3. se as opes do Executivo conduzem, e efetivamente tm conduzido, reduo do risco-pas, a mdio e longo prazos, pelo comprometimento das reas citadas, tendem a se refletir negativamente em outros indicadores tambm importantes e considerados nas decises de investimento, a exemplo do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Importa ressaltar que enquanto os ndices que medem o risco-pas, a exemplo do Emerging Market Bonds Index Plus, mais conhecido pela sigla Embi+ e calculado pelo JP Morgan, sinalizam as expectativas dos fluxos dos capitais volteis circulantes no mercado financeiro, o IDH explicita outras condies que tambm atraem capitais externos de investimento, estas, entretanto, com o propsito de permanncia, eis que convertidos em investimentos diretos nas atividades produtivas; e, por fim, 4. ao contrrio do que se anuncia, as inmeras alteraes promovidas na Carta constitucional (mais de 40 Emendas Constitucionais j aprovadas) mostram o quanto fcil mud- la, bastando constituir o apoio no Legislativo. Ora, tal quadro acentua ainda mais a incerteza: os que tm obrigaes, seja no setor pblico ou privado, trabalham e tm expectativas de, seno elimin- las, reduzi- las; os que tm direitos antecipam decises para no perd- los, a exemplo do que se verificou no caso da Previdncia e na chamada Guerra Fiscal entre os Estados. As conseqncias para o funcionamento eficie nte, eficaz e efetivo da Administrao Pblica nas reas citadas (educao, sade, previdncia, benefcios e segurana) so tambm conhecidas e dispensam, por redundncia, anlise complementar. Frente a esse cenrio, o foco das aes

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deslocado do longo para o curto prazo, da cooperao para a competio predatria, da confiana para a desconfiana, do lucro razovel e continuado para o maximizao do benefcio imediato.

CONSIDERAES FINAIS

O tema tratado neste ensaio, o do avano do Poder Judicirio (Ministrio Pblico) em reas de competncia do Poder Executivo, alm de abrangente, comporta mltiplas leituras, algumas amparadas em dados sobre os quais poucos questionamentos podem ser levantados, enquanto que o mesmo no se pode afirmar sobre outras, porque impregnadas de valores ideolgicos. Mais do que uma resposta definitiva ao problema apresentado, o que se pretende chamar a ateno da oportunidade (necessidade?) de se colocar em discusso o atual modelo do pacto federativo. O Brasil, paralelamente sua insero na economia globalizada, promoveu a sua volta ao Estado de Direito, movimento que trouxe, a reboque, a descentralizao (da Unio para os estados membros e tambm para os municpios) de muitas atividades, dentre as quais a prestao de alguns servios pblicos, movimento este acompanhado pelo aumento das transferncias constitucionais. Prevalecia o princpio de que, com menor nvel de obrigaes, a Unio teria menor necessidade de recursos. Conforme hoje se verifica, tal princpio se revelou falho pois, sem prejuzo das velhas necessidades e demandas, oriundas da questo social, o Executivo, em particular o federal, deve tambm atender as novas necessidades e demandas decorrentes da globalizao econmica, de forma gil e por vezes colocando em risco um volume de recursos muito alm do que lhe fo i consignado, superior mesmo ao necessrio para o atendimento das outras demandas. H indcios de que o modelo institucional vigente enfrenta suas prprias limitaes e, ao faz-lo, nutre a gnese da autodestruio. Urge o surgimento de um novo paradigma, um novo contrato social que, sem prejuzo dos princpios do Estado democrtico e de direito, da repblica e da federao, seja capaz de conciliar os interesses, os recursos, e as competncias frente aos crescentes compromissos sociais e econmicos, mas que considere, tambm, as mudanas no ambiente geopoltico e econmico. No seria o caso de quando frente s crises econmicas os entes federados compartilha ssem esforos, reduzindo, por exemplo, as transferncias

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constitucionais, bem como outros encargos hoje sobremodo concentrados no Executivo da Unio mas que, se bem sucedidos, beneficia riam tanto os estados membros quanto os municpios? Por estranho que soe, h tambm que se pensar se a lei, ou pelo menos algumas, aquelas pertinentes s polticas pblicas, no deveriam ser dotadas, pelo menos em algum grau, de flexibilidade. Como incorporar as conseqncias e o dinamismo da varivel tempo, expresso nas condies de contexto, em instrumentos que por natureza intrnseca devem tambm ser estveis, a exemplo do marco legal? Seriam as eleies regulares, a nica mtrica para a avaliao das polticas pblicas implementadas? Porque complexas, essas so questes que ainda demandaro muito tempo at que sejam feitas as reflexes, os ajustes e os acordos necessrios para que se tornem minimamente operacionais. Antes e at l, faz-se necessrio que o Executivo, assim como o Legislativo, se dem conta de que o tempo das leis e das promessas no cumpridas j passou; portanto, insistir em uma postura quase imperial s tende a comprometer as instituies democrticas. Para concluir se revela oportuno marcar as palavras de Paccagnella (1999, p. 191): nas aes civis coletivas constitucional a imposio de obrigaes de fazer e no ao Poder Pblico, pelo Poder Judicirio, quando ocorrer desobedincia a normas e princpios constitucionais e legais.

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