Reformas administrativas no Brasil:

Entre a governabilidade poltica e a

governana gerencial
Prof.Dr. Jawdat Abu-El-Haj
Reformas administrativas no Brasil:
Entre a governabilidade poltica e a governana
gerencial
I. A crise da dcada de 1930 (transio
consentida do rural ao industrial
II. Os precursores da administrao legal-racional
(1930-1936)
III. O DASP (Departamento Administrativo do
Servio Pblico): a governana administrativa
(1938-1945)
IV. O dilema do DASP: o dilema da legitimidade no
pluralismo.
Reformas administrativas no Brasil:
Entre a governabilidade poltica e a governana
gerencial.
V. Antes do desenvolvimentismo: as misses
externas (1945-1956).
VI. Era JK e o consenso desenvolvimentista (1956-
1961)
VII. A crise do desenvolvimentismo (entre reformas
de base e a produtividade econmica).
VIII. Reforma empresarial do Estado: Decreto Lei-200
e a estruturao do moderno Estado brasileiro
(1967-1974).
Reformas administrativas no Brasil:
Entre a governabilidade poltica e a governana
gerencial.
IX. Os limites estruturais do autoritarismo (1974-
1979).
X. A Constituio de 1988: novo pacto federativo,
controle social e inflao (1988-1994).
XI. Era FHC: capitalismo globalizado e a obsesso pela
governabilidade (1994-2002)
XII. Era Lula: incluso social e mobilizao poltica
(Brasil perante um novo desafio poltico).

I. A crise da dcada de 1930
(transio consentida do rural ao industrial)
A. Crise econmica do caf (colapso do preo internacional). A
crise se estende para So Paulo causando
dificuldades econmicas remanescentes da
situao nas outras regies. (Furtado e Love)
B. Crise poltica: o uso instrumental do Estado
(empreguismo e poltica cambial).
C. Crise cultural: a compatibilidade entre a cultura
brasileira e a modernidade (os clssicos: Buarque
de Holanda, Freyre, Prado Jnior, etc.).
A Revoluo de 1930: mudana poltica
A. A crtica do liberalismo e da competio partidria
como nocivas sociedade e seu progresso.

B. Federalismo sinnimo de fragmentao poltica.

Os meios: aperfeioamento dos instrumentos
tcnico-administrativos para viabilizar a
modernidade (o positivismo gacho):
A. A centralizao poltica.

B. B. Racionalizao administrativa
II. Os precursores da administrao legal-
racional (1930-1936)
A. Governo provisrio (novembro de 1930 - julho de
1934): centralizao administrativa com as fuses
ministeriais e as interventorias estaduais.

B. Subcomisso do Servio Pblico 1934 (Comisso
Mista de Reforma Econmica e Financeira)
dirigida por Maurcio Nabuco (mentor da reforma
administrativa do Itamaraty). Diagnstico:
excessivas nomeaes polticas para cargos
administrativos. Metas: remanejamento de rgos
+ concurso pblico + progresso dentro de
carreira.


II. Os precursores da administrao legal-
racional (1930-1936)
C. Reao das elites estaduais contra Comisso Nabuco
(subcomisso Jos Bernardino 1935: aceitou o diagnstico,
porm recomendou a incorporao dos extranumerrios,
congelando de fato a reforma administrativa.

D. A Comisso Presidencial 1936 (Comisso de Reajustamento)
liderada por Luiz Simes Lopes (poltico gacho) e Moacir
Brigges (diplomata). Conselho Federal do Servio Pblico e Lei
de Reajustamento dos Quadros e dos Vencimentos nas
Reparties Federais.

E. A Comisso Presidencial se inspirou nas reformas
administrativas de FDR: Presidents Committee on
Administrativa Management Report (1936) e Brookings
Institution Report (1937).

O DASP (Departamento Administrativo do
Servio Pblico):
A governana administrativa (1938-1945)
A. Criado oficialmente em 30 de julho de 1938 como um dos
rgos centrais do Estado Novo (10 de novembro de 1937
- 29 de outubro de 1945) (crebro da administrao
pblica racional-legal). Seria o centro organizador no novo
servio pblico, tendo cinco atribuies:

Selecionar os candidatos aos cargos pblicos federais.
Readaptar os servidores pblicos s novas normas
administrativas.
Padronizar as compras governamentais.
Auxiliar administrativamente a Presidncia da Repblica.
Inspecionar e avaliar o servio pblico anualmente.
O DASP (Departamento Administrativo do
Servio Pblico):
A governana administrativa (1938-1945)
B. Comps cinco departamentos:
Organizao e coordenao,
Empregados pblicos.
Extranumerrios.
Seleo e treinamento.
Materiais.
Uma sexta diviso, (Finanas) teria a misso de
elaborar o oramento da Unio (entrou em vigor
em 1942)
O DASP (Departamento Administrativo do
Servio Pblico):
A governana administrativa (1938-1945)
C. William Willoughby, Henri Fayol e Luther Gulick foram as suas
referncias acadmicas.

Willoughby estabeleceu duas distines:
Governabilidade (os consensos poltico-partidrios sobre os
rumos de sociedades) e a governana (os mecanismos
administrativos para alcanar metas objetivas). A
governabilidade uma tpica arena de negociaes entre
representantes enquanto a governana equivalente a
Comisso Executiva de uma sociedade annima de
acionistas.
Atividades de fins (servios e utilidades pblicas) e de meio
(planejamento e administrao) do Estado.
Fayol: princpios administrativos (diviso de trabalho,
autoridade, unidade de comando, unidade de direo,
centralizao, hierarquia e disciplina) e elementos
administrativos (previso de resultados, organizao e
comando).
O DASP (Departamento Administrativo do
Servio Pblico):
A governana administrativa (1938-1945)
D. Seis princpios da administrao pblica:

Separao entre vida poltica e desempenho
administrativo.
Definio clara de regras.
Permanncia e estabilidade no emprego.
Perfil profissional preciso demarca a
institucionalizao.
Regras internas para evitar arbitrariedades.
Isonomia salarial.
O DASP (Departamento Administrativo do
Servio Pblico):
A governana administrativa (1938-1945)
E. Alm dos seis princpios, os daspianos
acrescentaram outros trs pertencentes ao
princpio da centralizao poltica e federativa:
unidade da administrao pblica, centralizao
na Unio e esprit de corp (esprito do corpo). (o
princpio que o Brasil pela sua tendncia interna
centrfuga requer mais centralizao do que
outros pases ocidentais para alcanar o
desenvolvimento).
III. O dilema do DASP:
Meritocracia gerencial e vulnerabilidade
poltica.
A. Colapso do Estado Novo retirou o apoio, levando
ao seu enfraquecimento poltico e fracasso

B. Reformas administrativas no se sustentam sem
amplo apoio poltico-partidrio.

C. O DASP sobreviveu nos seus recursos humanos:
Celso Furtado, Guerreiro Ramos, Lucas Lopes e
Luiz Simes Lopes permaneceram na liderana
administrativa do Estado brasileiro durante
dcadas.
IV. Antes do desenvolvimentismo:
As misses externas (1945-1956).
A. O fim do DASP anunciou um vazio poltico e
ideolgico, prolongando-se at 1956 quando
surgiu o consenso desenvolvimentista.

B. Essa foi a fase dos confusos e oscilantes
relatrios externos preparados pelas misses
externas: Comisso Niemeyer (1931) e Cooke
(1942) apoiaram a vocao industrial do Brasil.
Misso Abbink (1948) foi contrria defendendo
prioridade antiinflacionria e equilbrio de contas.
Comisso Mista Brasil - Estados Unidos retorna
novamente ao tema industrial.


VI. Era JK e o consenso desenvolvimentista
(1956-1961)
A. O consenso desenvolvimentista resumido pela
posio de Roberto Campos:

...a opo pelo desenvolvimento implica a aceitao da idia de
que mais importante maximizar o ritmo de desenvolvimento
econmico, que corrigir as desigualdades sociais. Se o ritmo
de desenvolvimento econmico rpido, a desigualdade pode
ser tolervel e pode ser corrigida a tempo. Se baixa o ritmo
de desenvolvimento por falta de incentivos adequados, o
exerccio da justia distributiva se transforma numa repartio
de pobreza.
VI. Era JK e o consenso desenvolvimentista
(1956-1961)
B. Era JK centrou-se nas instituies econmicas:
BNDES (financiamento) e CDN (Conselho
Nacional de Desenvolvimento). Os ministrios
sociais ficaram sob tutela dos partidos polticos.
(governana seletiva).

C. Motivos da deciso de JK: dificuldades polticas de
Vargas e fragilidade poltica no Congresso e no
judicirio.
VI. Era JK e o consenso desenvolvimentista
(1956-1961)
D. O consenso desenvolvimentista causou srios
desequilbrios polticos, sociais, econmicos e
fiscais.

Polticos: como no DASP o modelo dependia do comando
poltico, amenizado por uma dotao oramentria
permanente para o BNDE.
Social: acelerao da industrializao deflagrou uma
urbanizao onde ritmo de assalariamento superou o do
crescimento.
Econmico: elevao da inflao.
Fiscal: endividamento externo e grave dficit
governamental.
VII. A crise do desenvolvimentismo
(entre reformas de base e a produtividade
econmica).
A. Jango assume logo aps a renuncia de Jnio (25 de agosto
de 1961) e inicia uma linha de expanso do mercado
interno (reformas de base: distribuio da terra,
financiamento interno com a reduo das remessas para o
exterior e investimentos sociais).

B. Na linha oposta, as elites conservadoras defendiam
aumento da produtividade agrria.

C. Crtica conservadora de Jango: a. toda reforma social de
cunho comunista e b. todo conflito leva a desordem e
colapso de autoridade.

VIII. Reforma empresarial do Estado:
Decreto Lei-200 e a estruturao do moderno
Estado brasileiro (1967-1974)
A. Decreto-Lei 200 (25 de fev. de 1967), obra de Hlio Beltro
(Ministro de Planejamento) organiza o imenso Estado
brasileiro em quatro pilares: Administrao direta,
Autarquias e Fundaes, empresas mistas e empresas
pblicas.
B. Estabelece o princpio da autonomia gerencial como meio
de tornar o Estado mais ativo e preparado para promover
projetos complexos de desenvolvimento econmico
(captao de fundos privados, alianas internacionais e
tecnificao).
C. Empresas estatais se transformam em campes de
produtividade e desempenho (Eletrobrs, Telebrs,
Siderbrs, Petrobrs) compatveis com os padres
internacionais.
D. O dilema desse modelo: limitado as demandas das classes
A & b e, portanto sofre de desequilbrios estruturais.
IX. Os limites estruturais de autoritarismo
(1974-1979).
A. Crise econmica acelera a centralizao
administrativa do regime em dois momentos: 19
de maro de1974 (reduo da autonomia com a
criao do Conselho de Desenvolvimento
Econmico (rgo de controle da Presidncia da
Repblica) e mais ainda em dezembro de 1979
com o SEST (Secretaria Especial das Empresas
Estatais).
B. A retomada de centralizao implicava no uso do
setor pblico como meio de controle inflacionrio
por intermdio dos preos de utilidades pblicas
X. A Constituio de 1988:
Novo pacto federativo, controle social e
inflao (1988-1994).
A. O problema inflacionrio: oito planos em cinco
anos: Plano Cruzado (maro - dez 1986), Plano
Bresser (junho - dez 1987), Plano Arroz com
Feijo (1988), Plano Vero (janeiro - junho
1989), Plano Collor I (maro-abril 1990), Plano
Collor II (jan. abril 1991) e Plano Marclio (jan. -
abril 1992).
B. Novo pacto federativo (municpios com
prerrogativas para polticas sociais) artigos 18 e
34 da Constituio de 1988.
C. Universalizao dos direitos sociais.
D. Participao social como substituto de
planejamento tcnico-administrativo.

XI. Era FHC:
Capitalismo globalizado e a obsesso pela
governabilidade (1994-2002)
A. Controle inflacionrio.
B. Reformas estruturais para viabilizar o ingresso do
Brasil no capitalismo globalizado.
C. Privatizao como meio de modernizao
econmica.
D. Reforma gerencial de 1995: Estado flexvel capaz
de aperfeioar as decises polticas.
E. Recuperao dos poderes da Unio com Fundo
Social Emergencial.
XII. Era Lula: incluso social e mobilizao
poltica
(Brasil perante um novo desafio poltico e de
desenvolvimento).
A. Prioridade para a poltica de incluso social.
B. Multinacionais brasileiras como instrumento de
desenvolvimento econmico.
C. Coalizo poltica reforando a governabilidade
sem clara governana (modelo pluralista: grupo
econmico, partido, regio, estado, municpio que
se mobilizam alcanam objetivos).
D. Ampliao do mercado interno atravs do
consumo das classes C e D (perigo de
desindustrializao).
XII. Era Lula: incluso social e mobilizao
poltica
(Brasil perante um novo desafio poltico e de
desenvolvimento).
E. Elevado custo Brasil, tornando o pas pouco
competitivo comparado aos outros emergentes.

F. Perigo da eroso da autoridade presidencial com
fim das grandes reformas.

G. Retorno da poltica dos governadores.

H. Desequilbrios regionais e dificuldade da
integrao interna.
Prof. Jawdat Abu-El-Haj
Professor associado da Universidade Federal do Cear
(UFC)