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Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Faculdade de Direito
Programa de Ps-Graduao
Mestrado em Direito Pblico

Camilla Borges Martins Gomes

Artigo de concluso da disciplina Direito Constitucional Comparado

ministrada pelo Prof. Rodrigo Brando

Rio de Janeiro
2014

Reeleio presidencial sob a perspectiva comparada: o caso da Amrica Latina

Camilla Borges Martins Gomes

Introduo

Muito se tem discutido acerca de reforma poltica na Amrica Latina. Os debates

no se limitam mudana das regras das competies eleitorais peridicas, envolvendo
propostas amplas de reorganizao de todo o sistema poltico. H a percepo de que os
pases da regio enfrentam, em graus variados, o desafio comum de aprimorar suas
instituies, corrigir distores no comportamento de seus agentes polticos e reformar
os padres de interao entre os Poderes.
No entanto, a alterao das regras sobre a elegibilidade, para um novo mandato,
daquele que j ocupou a Chefia do Poder Executivo a espcie de reforma poltica de
maior xito nos pases presidencialistas do continente americano, notadamente quando
comparada dificuldade de implementao dos demais tpicos da agenda reformista.
Nenhum projeto obteve o protagonismo usufrudo pelas discusses relativas reeleio
do Presidente, cuja ampliao e restrio se alternam no debate pblico, nas disputas
eleitorais e, no raro, so submetidas apreciao do Judicirio.
O presenta trabalho tem como objetivo descrever as principais mudanas pelas
quais passaram as regras sobre reeleio na Amrica Latina, a partir do final da dcada
de 70, quando teve incio o processo de redemocratizao dos pases da regio 1. Em
1

Embora o texto faa referncia Amrica Latina, excluiu-se da anlise empreendida os pases
localizados no Caribe. Dentre as razes para o referido recorte no objeto de pesquisa est adoo, pela

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seguida, pretende reunir os principais argumentos favorveis e contrrios ao instituto da
reeleio presidencial, alm dos especiais contornos adquiridos pelo debate na Amrica
Latina.
Para traar um panorama geral da questo, adotar-se-, com pequenas
modificaes, a classificao de Serrafero (2010) das variaes de sistemas de reeleio
nos Estados latino-americanos. Assim, da modalidade mais restritiva at a mais
permissiva, a reeleio tem sido: (i) objeto de proibio absoluta; (ii) possvel em sua
forma alternada, isto , desde que transcorrido determinado lapso temporal entre o
mandato exercido e a nova candidatura; (iii) reeleio imediata ou consecutiva, na qual
possvel disputar as eleies seguintes ao mandato por apenas uma vez, sem
necessidade de observncia de um perodo constitucional entre elas; e, finalmente (iv)
reeleio ilimitada ou indefinida, na qual no h bices disputa eleitoral contnua pelo
Presidente da Repblica2.
A partir da referida classificao, identifica-se a sucesso de trs movimentos
ou ondas de reformas constitucionais na regio: a primeira de carter eminentemente
restritivo da continuidade do mandato presidencial e as demais, de ocorrncia mais
recente, de contedo majoritariamente flexibilizador.

1. Retrao e expanso da reeleio presidencial

As mudanas constitucionais no raramente se aglutinam sob a forma de ondas,

nas quais determinadas solues institucionais passam a ser vistas como desejveis por
maioria desses pases, do sistema parlamentarista. Ademais, optou-se por priorizar a comparao entre
Estados cujas semelhanas exorbitam o sistema jurdico, envolvendo aspectos histricos, sociais e
polticos. Por tal razo, o estudo concentra sua anlise nos Estados sul-americanos, pases da Amrica
Central e no Mxico.
Ademais, busca-se, nas limitaes desse estudo, incorporar as crticas de Ran Hirschl aos estudos de
direitos comparado, agregando mtodos e preocupaes ligados s cincias sociais para a anlise dos
diferentes sistemas jurdicos. Confira-se: HIRSCHL, Ran. From comparative constitutional law to
comparative constitutional studies. International Journal of Constitutional Law, vol. 11, 2013, Editorial,
p. 1-12.
2

A classificao originalmente proposta por Serrafero (2010) faz distino entre a reeleio imediata
aberta, na qual mesmo aps o desempenho de dois mandatos consecutivos h a possibilidade de disputar
nova eleio depois de transcorrido determinado prazo, e fechada, na qual no h essa possibilidade. Da
mesma forma, a reeleio alternada por ele identificada se divide em aberta e fechada.
Em que pese a riqueza da referida tipologia, optou-se, a exemplo de Snchez (2013), por adotar sua
verso simplificada, a fim de facilitar a comparao de um nmero elevado de sistemas.

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um nmero considervel de sistemas polticos, que se empenham em adot-las. Em
relao reeleio presidencial, possvel observar claramente a alternncia histrica
de perodos de retrao e expanso, que sugerem a ocorrncia de um efeito contgio
entre Estados com experincias histricas e contextos poltico-sociais semelhantes.
Durante a transio para a democracia dos regimes autoritrios, que por mais de
duas dcadas governaram grande parte dos pases latino-americanos, o instituto da
reeleio presidencial foi visto com grande desconfiana, pois seria capaz de despertar
tentaes continustas no Chefe do Poder Executivo. O continusmo designa a
tendncia dos Presidentes em exerccio de procurar, atravs de mudanas
constitucionais, fraude eleitoral ou pela fora, estender seu tempo no cargo 3. Tal
comportamento, recorrente nas primeiras experincias polticas republicanas da
Amrica Latina, contribuiu para a instituio de governos autoritrios, que, em muitos
casos, se constituram a partir de estratgias continustas variadas.
O longo governo do General Alfredo Stroessner, no Paraguai, ilustra bem a
questo. Em 1954, Stroessner assumiu o poder aps um golpe de estado, depondo o
ento presidente Federico Chvez. Na poca, vigia a Constituio de 1940, que previa
um mandato presidencial de cinco anos e limitava a reeleio a apenas mais um
perodo4. Ao suceder Chvez, Stroessner completou o perodo presidencial de 19531958 e foi eleito para o perodo de 1958-1963. Neste ltimo ano, ele se candidatou mais
uma vez Presidncia, sob o fundamento de que, para contabilizar o segundo mandato
autorizado pela Constituio, deveria ser desconsiderado o perodo de 1954-1958, em
que ele apenas teria concludo o perodo do presidente deposto.
Para o pleito seguinte, no qual inexistia a possibilidade de manobra
interpretativa, a soluo encontrada foi a edio, em 1967, de uma nova Constituio, a
qual, embora autorizasse a eleio do Chefe do Executivo para apenas dois mandatos,
consecutivos ou no, estabeleceu que a referida regra valeria a partir do fim do perodo
presidencial de 1968, sem considerar os mandatos exercidos at esta data5.
3

MCCONNEL, Shelley A. The return of Continuismo? In: Current History, vol. 109, n. 724, fev. 2010,
p. 74.
4

PARAGUAI. Constituio (1940). Art. 47: El Presidente de la Repblica durar cinco aos en sus
funciones y podr ser reelecto por un perodo ms. Cesa en el poder el mismo da en que expira su
perodo, sin que evento alguno que le haya interrumpido pueda ser motivo de que se le complete ms
tarde. Disfruta de un sueldo pagado por el Tesoro de la Nacin, inalterable en el perodo de sus funciones,
y no puede ejercer, mientras ellas duren, ningn otro empleo ni recibir ningn otro emolumento.
5

PARAGUAI. Constituio (1967). Art. 236. De acuerdo con al artculo 174 de esta Constitucin el
actual perodo presidencial terminar el 15 de Agosto de 1968. Para los perodos presidenciales que se

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Stroessner garantiu, assim, mais dois perodos constitucionais e, quando em
1977 a disciplina dada reeleio voltou a representar obstculo sua pretenso
continusta, promoveu uma emenda Constituio, instituindo a reeleio indefinida.
Assim, por meio de estratgias distintas, o Gal. Stroessner governou por sete mandatos
consecutivos, at ser deposto em 1989, por um novo golpe militar.
No de se surpreender, pois, que a Conveno Nacional Constituinte de 1992
tenha optado por vedar a reeleio em qualquer caso, estabelecendo expressamente que,
para tanto, computar-se-ia inclusive o perodo constitucional j em curso quando da
elaborao da Carta6.
A preocupao, observada no exemplo paraguaio, de eleger mecanismos
constitucionais que prevenissem o retorno ao autoritarismo se reproduziu por toda a
Amrica Latina no perodo da transio democrtica. Neste sentido, a elaborao ou
reforma de constituies envolveu a instituio de limitaes ao mandato presidencial,
estabelecendo perodos fixos de mandato e restries candidatura de familiares, alm
de privilegiar modelos de reeleio alternada ou de proibio absoluta.
A onda restritiva reeleio do Presidente da Repblica, observada no perodo,
teve por pano de fundo a ideia de que tal providncia seria indispensvel para a rejeio
do continusmo e para promover seu valor contraposto, a alternncia poltica. Assim,
difundiu-se entre os pases da regio a convico de que a reeleio imediata seria
indesejvel, e que os modelos institucionais aceitveis seriam a proibio de reeleio
ou sua forma alternada.
Com efeito, diversos foram os pases que optaram pela vedao absoluta
reeleio presidencial. Alm do Paraguai e do Mxico, que mantm a proibio ainda
hoje, esse foi o caso da Colmbia em 1991, da Costa Rica em 1949, com as alteraes
institudas em 1969, e do Equador, na Constituio de 1979, com as modificaes
introduzidas em 1983. A Lei Fundamental da Costa Rica previu, em seu art. 134, que os
sucedan a partir de esa fecha, y a los efectos de la elegibilidad y reelegibilidad del Presidente de la
Repblica, slo se tomarn en cuenta los que se hayan cumplido desde entonces.
6

A questo foi alvo de grande disputa entre a Conveno e o General Andrs Rodrigues, responsvel pela
destituio de Strossner. o que explica Salgueiro (2006): Esta propuesta produjo conflictos tan
intensos con el entonces Presidente de la Repblica que se generaron fuertes rumores de disolucin de la
propia Convencin. La Convencin Constituyente se mantuvo en su posicin y ambas disposiciones
quedaron firmes en los artculos 229 y 19 (disposiciones transitorias) respectivamente, de la nueva
Constitucin de 1992. En reaccin a ello, Rodrguez no prest juramento a la nueva Constitucin en el
momento formal indicado y mantuvo en ascuas a la poblacin por 48 horas acerca de cul sera su
decisin. Finalmente, acept someterse a la nueva Constitucin prestando juramento en un acto especial.
Al trmino de su mandato en 1994 entreg el poder al primer presidente civil en ms de 40 aos.

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atos dos funcionrios pblicos e dos particulares que violassem o princpio da
alternncia no exerccio da Presidncia ou o da livre sucesso presidencial incorreriam
em traio Repblica, e que a responsabilidade por tais atos seria imprescritvel.
De forma semelhante, em Honduras, o art. 42 da Constituio de 1982
estabeleceu a perda dos direitos polticos daquele que incitar, promover ou apoiar o
continusmo ou a reeleio do Presidente. Na Guatemala, a Constituio de 1985
estendeu a proibio da reeleio a quem substitusse o Presidente da Repblica por
mais de dois anos, fixando tambm a punibilidade daquele que pretender se reeleger ou
prolongar o perodo presidencial por qualquer meio. Incluiu, ainda, a defesa do
princpio da alternncia e da no-reeleio Presidncia entre o rol de deveres polticos
dos cidados.
Numericamente, entretanto, a forma alternada de reeleio foi a soluo de
maior xito. Assim, a Constituio Venezuelana de 1961, com a redao dada pela
Emenda Constitucional n 2 de 1983, previu em seu art. 185 que quem tivesse exercido
a presidncia por um perodo constitucional ou mais de metade do mesmo no poderia
ser novamente presidente dentro dos dez anos seguintes ao fim de seu mandato. No
Panam, uma emenda constitucional editada em 1983 estabeleceu que os cidados
eleitos Presidente ou Vice-Presidente no poderiam ser reeleitos para o mesmo cargo
nos dois perodos presidenciais imediatamente seguintes (art. 178).
A Constituio de Uruguai de 1967 fixou a impossibilidade de o Presidente
voltar a desempenhar as mesmas funes antes de transcorrido cinco anos do fim de seu
mandato (art. 152). Em El Salvador, vedou-se a reeleio daquele de tiver ocupado a
Presidncia por mais de seis meses, consecutivos ou no, durante o mandato
imediatamente anterior, ou por qualquer tempo nos ltimos seis meses anteriores ao
incio do novo perodo presidencial. A Constituio Chilena de 1980 proibiu a reeleio
imediata nos quatro anos seguintes ao exerccio do cargo (art. 25). J na Constituio de
1967 da Bolvia, o Presidente no poderia ser reeleito seno quatro anos aps o trmino
de seu mandato e, na reforma constitucional de 1994, estabeleceu-se que a reeleio
alternada s poderia ocorrer uma nica vez. A reeleio alternada tambm foi prevista
na reforma de 1957 da Constituio da Argentina de 1898 e na Constituio Peruana de
1979. No mesmo sentido, a redao original da Constituio de 1988 do Brasil proibia a
reeleio presidencial para o perodo seguinte, em seu art. 82.

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No entanto, a desconfiana associada reeleio presidencial foi sendo
progressivamente relativizada no incio da dcada de 1990, com a emergncia de
processos que objetivavam flexibilizar sua adoo institucional.

1.1. A primeira onda reeleicionista ps-transio democrtica

Aps o perodo de retrao, a primeira onda de reformas constitucionais

favorveis extenso das hipteses de reeleio presidencial se caracterizou pela
introduo da reeleio imediata ou consecutiva. Foi o que aconteceu no Peru, na
Argentina e no Brasil, permitindo a reconduo ao cargo, respectivamente, dos
presidentes Alberto Fujimori (1995), Carlos Menem (1995) e Fernando Henrique
Cardoso (1998).
As referidas mudanas constitucionais ocorreram em um contexto econmico
especfico, marcado por reformas neoliberais que objetivavam a estabilidade da moeda e
o controle inflacionrio (SERRAFERO, 2010). A percepo de que tais governos
alcanaram xito em suas polticas econmicas, possibilitou que estes capitalizassem
apoio poltico suficiente para a continuidade do mandato presidencial. Neste ponto,
destaca-se que a prpria natureza das reformas econmicas empreendidas, de
consecuo em mdio prazo, facilitou a justificao da necessidade de flexibilizao da
clusula reeleicionista.
O ideal rgido de alternncia poltica que at ento prevalecia na Amrica Latina
foi, assim, temperado pelo reconhecimento da importncia de se permitir a continuidade
daquele que realiza um bom governo, ainda que tal argumento tenha se revestido, em
um primeiro momento, de consideraes excepcionalistas e personalistas sobre a
necessidade inexorvel da permanncia fsica do responsvel por uma poltica
econmica bem sucedida no poder.
Em que pese os aspectos comuns que motivaram a instituio da reeleio
imediata nesses trs pases, faz-se necessrio um exame mais detalhado dos aspectos
particulares que distinguem as experincias argentina e brasileira, que resultaram em
normas de considervel estabilidade, da peruana, que culminou no sucessivo
alargamento das hipteses de reeleio e na sua posterior retrao.

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Menem e Cardoso obtiveram sucesso na via legislativa, atravs da aprovao de
emendas constitucionais autorizadoras de reeleio sucessiva. Amparado por altos
ndices de aprovao popular e pelo xito de sua poltica econmica, o partido ao qual
pertencia Cardoso comeou, j no primeiro ano de seu mandato, a se articular pela
aprovao da reeleio imediata no Brasil.
A proposta de emenda constitucional foi alvo de duras crticas dos partidos de
oposio, que denunciaram a corrupo de parlamentares para a aprovao da proposta,
inclusive com o ajuizamento de ao judicial objetivando impedir o segundo turno de
votao7. No obstante, a construo de uma ampla coalizo governamental permitiu a
edio da Emenda Constitucional n 16 de junho de 1997 e, no pleito de 1998, Cardoso
foi reeleito em primeiro turno por cerca de 53% dos votos vlidos.
Na Argentina, a Reforma Constitucional de 1994 autorizou o exerccio de dois
mandatos consecutivos, mas, em contrapartida, reduziu o perodo presidencial de seis
para quatro anos (art. 90). Aps o trmino de seu segundo mandato, o Presidente
Menem tentou obter pronunciamento da Corte Suprema de Justia que lhe autorizasse a
concorrer a um terceiro perodo presidencial, sob o fundamento de que este seria o
segundo disputado aps a reforma constitucional. A Corte, todavia, foi unnime ao
declarar a inconstitucionalidade de tal interpretao e garantir a alternncia para o pleito
de 1999.
Ao contrrio dos dois primeiros exemplos, a instituio da reeleio imediata no
Peru teve perfil claramente autoritrio. Aps sua eleio em 1990, Fujimori enfrentou
grande oposio parlamentar para realizar sua agenda poltica e econmica, o que o
levou a determinar, com auxlio das Foras Armadas, a dissoluo do Congresso e do
Tribunal de Garantias Constitucionais em 1992, em episdio conhecido como
autogolpe.
Pressionado pela comunidade internacional, convocou eleies para um
Congresso Constituinte, que incluiu entres os dispositivos da Constituio de 1993 a

O Mandado de Segurana n 22.864-4 foi impetrado por Senadores de oposio junto ao Supremo
Tribunal Federal, sob a alegao de que a tramitao da Proposta de Emenda Constituio n 7, que
versava sobre a reeleio imediata, estaria viciada desde a origem, j que dois deputados teriam admitido
o recebimento de vantagens indevidas em troca de voto favorvel; e trs outros teriam sido cooptados da
mesma forma. O STF, por maioria, entendeu que na ausncia de provas cabais, obtidas em procedimento
adequado e com observncia do princpio do contraditrio, no haveria evidncia de violao do direito
dos Impetrantes ao devido processo legislativo.

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previso de uma modalidade de reeleio que combinava a o tipo sucessivo com o
alternado, nos termos de seu art. 112, em traduo livre:

O mandato presidencial de cinco anos. O Presidente pode ser reeleito de

imediato para um perodo adicional. Transcorrido outro perodo
constitucional, como mnimo, o ex-presidente pode voltar a se candidatar,
sujeito s mesmas condies.

Este artigo permitia, portanto, que o Presidente exercesse dois mandatos

contnuos e, passado um perodo presidencial, voltasse a disputar as eleies. Fujimori,
todavia, se candidatou por trs vezes consecutivas. O terceiro mandato foi viabilizado
pela aprovao da chamada Lei de Interpretao Autntica, que interpretou o art. 112 da
Constituio para afirmar que a reeleio referida condicionada aos mandatos
presidenciais iniciados posteriormente data de promulgao do referido texto
constitucional. A Lei conclui, assim, que no cmputo no so considerados,
retroativamente, os perodos presidenciais iniciados antes da vigncia da
Constituio.
Embora a anlise da constitucionalidade da referida lei tenha sido submetida ao
Judicirio, diversos foram os expedientes utilizados para intimidar os membros do
Tribunal Constitucional contrrios interpretao pretendida por Fujimori, inclusive
atravs da destituio, pelo Congresso, de trs de seus magistrados 8. A vitria do
Presidente, todavia, teve pouca durao: denncias de corrupo puseram fim ao seu
ltimo mandato, ainda no primeiro ano de governo.
Assim, ao contrrio do observado no Brasil e na Argentina, a manipulao
institucional empreendida por Fujimori e sua virada autoritria motivaram a posterior
retrao da clusula reelecionista, emendada em 2000 para afirmar categoricamente a
inexistncia de reeleio imediata no Peru. Tal movimento, no qual se identifica o
retorno a uma precauo continusta, simboliza o fim da onda reeleicionista da dcada
de 1990.
8

Os Juzes Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry e Delia Revoredo Marsano de Mur levaram a
questo Corte Interamericana de Direitos Humanos, que reconheceu a violao de suas garantias
processuais e de seu direito proteo judicial por parte do Estado Peruano, na Sentena de 31 de janeiro de
2001. Disponvel em: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_71_esp.pdf.

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1.2. A nova expanso da reeleio presidencial

A segunda onda reeleicionista chegou com mais fora Amrica Latina,

atingindo um nmero maior de pases. Talvez por essa razo a existncia de uma
conjuntura poltica ou econmica comum aos Estados por ela afetados seja mais difcil
de determinar. No entanto, se a primeira onda de reeleies esteve relacionada
experincias de cunho neoliberal, a ideologia subjacente segunda expanso
reeleicionista tem natureza distinta.
Segundo Snchez (2013), o incio do sculo XXI observou uma crise de
representao, com o desgaste das elites polticas e econmicas, dando lugar a processos
de mobilizao social e grande presso para a deposio de Chefes de Estado acusados
de corrupo9. Neste sculo, a regio assistiu ascenso de governos de novo signo
ideolgico que, em termos gerais, podem ser denominados governos de esquerda.
Embora no se ignore a heterogeneidade do termo, que abarca igualmente governos de
tendncia social-democrata e de tendncia populista, fato que tais governos tentaram
fazer frente citada crise de representatividade, inclusive atravs de projetos de reforma
do Estado e suas instituies.
A liderana de Hugo Chvez e sua autodenominada agenda socialista exerceu
considervel influncia na regio, inclusive na eleio de lderes de mesma inclinao
poltica, como Evo Morales, na Bolvia (2005), e Rafael Correa, no Equador (2006). A
persecuo comum de mudanas institucionais, todavia, no pode ser reduzida somente
ao compartilhamento de uma determinada ideologia, pois, como se ver, o efeito
contgio da nova expanso da reeleio presidencial atingiu tambm governos situados
direita, como no caso da Colmbia e da Costa Rica.
Feitas tais ressalvas, passa-se descrio do fenmeno expansivo, cuja origem
se encontra justamente na Venezuela, com o processo constituinte liderado por Hugo
Chvez, que culminou na promulgao da Constituio de 1999, referendada por
aprovao popular. O novo texto constitucional substituiu a reeleio alternada com
9

Foi o caso da j citada destituio de Fujimori no Peru (2000); Jail Mahuad (2000) e Lcio Gutirrez
(2005) no Equador; e Gonzalo Snchez de Lozada (2002) e Carlos Mesa (2005) na Bolvia.

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intervalo de dois perodos presidenciais pela reeleio imediata, majorando o mandato
do Chefe do Executivo de cinco para seis anos (art. 230).
Em que pese a garantia do exerccio da presidncia por at doze anos, Chvez se
dedicou reforma da clusula reeleicionista em duas outras oportunidades. A primeira
ocorreu em 2007 e consistiu na tentativa fracassada de aprovao, por referendo, da
reforma de sessenta e nove artigos da Constituio, dentre os quais se incluiu a previso
de reeleio ilimitada. A derrota da proposta por uma pequena margem levou o
Presidente Chvez a elaborar novo referendo em 2009, simplificando a natureza da
consulta limitada reeleio e ampliando os cargos pblicos aos quais seria
facultada a candidatura ilimitada. Ao assim proceder, Chvez garantiu a mobilizao de
lderes locais em favor da emenda, o que contribuiu para a aprovao da ausncia de
limitao temporal reeleio na Venezuela.
Em 2002, foi a vez da Repblica Dominicana reformar sua Constituio para
admitir a reeleio imediata. Sabe-se que, em geral, o presidente que patrocina esse tipo
de manobra pretende tambm ser o primeiro a usufruir de seus benefcios, reelegendo-se
para o pleito seguinte. No foi esse o caso do presidente dominicano Rafael Hiplito
Meja Domnguez, derrotado na postulao de seu segundo mandato consecutivo por
Leonel Fernndez Reyna, que havia governado o pas antes dele.
Para a grande frustrao do grupo poltico promotor da reeleio imediata,
Fernndez foi eleito para os dois mandatos seguintes (2004-2012), o que fez com que o
instituto fosse repensado por seus iniciais defensores. Por ocasio dos debates travados
pela Assembleia Revisora da Constituio, que culminaram na edio da Constituio
de 2010, o partido governista e o principal partido de oposio que juntos detinham a
maioria esmagadora de representantes concordaram em retornar frmula alternada e
a limit-la a apenas mais um mandato presidencial. A rejeio reeleio imediata
decorreu, portanto, de uma avaliao estratgica coincidente do Partido da Liberacon
Dominicana (PLD) e do Partido Revolucionario Dominicano (PRD) sobre a
convenincia, de acordo com suas respectivas expectativas de desempenho eleitoral, de
se reforar a alternncia presidencial.
Na Costa Rica, a via judicial foi utilizada para reinstituir a possibilidade de
reeleio originalmente prevista na Constituio de 1949. A superao da proibio
total reeleio teve como principal promotor o ex-presidente scar Arias Snchez, que
havia governado o pas no final dos anos 80. Quase dez anos aps o trmino de seu

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mandato, Arias conduziu uma campanha pela obteno de apoio parlamentar para a
aprovao de dois projetos de emenda constitucional que tramitavam na Assembleia
Legislativa.
Na ocasio, destacou a importncia de que a mudana das regras do jogo fosse
promovida pelos representantes do povo, em declarao que a histria revestiria de
ironia:

(...) majoritariamente os costa-riquenses manifestaram em todas as

pesquisas que confiam em mim. Ento, a bola est com senhores deputados,
a quem tratarei de convencer, um a um, de minha deciso de regressar
presidncia (). Me parece que o nico caminho uma reforma
constitucional na Assembleia Legislativa. A Sala Constitucional no tem
nada a ver com isso. Seria escarnecer de 57 deputados se algum evita o
debate no Parlamento. Seria uma atitude antidemocrtica bater s portas do
Poder Judicirio10.

O fracasso em reunir uma coalizo parlamentar favorvel medida, todavia, fez

com que Arias reconsiderasse sua posio inicial acerca da legitimidade de provocao
da Sala Constitucional. Em 2000, a referida Corte julgou improcedente a pretenso
reeleicionista, considerando constitucional a reforma realizada em 1969. Aps uma
igualmente fracassada tentativa de submeter a questo Comisso Interamericana de
Direitos Humanos, a mudana na composio da Sala Constitucional levou
propositura de uma nova ao de inconstitucionalidade que, em sentena proferida em
2003, restaurou a forma alternada de reeleio presidencial, decorrido o intervalo de
dois mandatos.
A proibio absoluta da reeleio tambm foi abolida na Colmbia em 2005. A
modalidade imediata, aprovada por emenda constitucional, permitiu a lvaro Uribe
disputar o pleito de 2006. Chamada a se pronunciar sobre a questo, a Corte
Constitucional colombiana no identificou vcios de inconstitucionalidade que
pudessem comprometer as ambies de Uribe, reeleito por ampla maioria. No entanto, a
10

LA NACIN. Expresidente scar Arias empieza campaa por reeleccin presidencial en Costa Rica. 1
de diciembre, 1999. apud BARAHONA, Amlia Brenes. Jueces con escao: La reeleccin presidencial
decidida en la va jurisdiccional. p. 5-6.

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Corte impediu que o presidente postulasse um terceiro mandato, declarando a existncia
de vcios insanveis no processo legislativo que culminou na aprovao da convocao
de um referendo sobre a matria.
A Bolvia, por sua vez, trocou a reeleio alternada pela imediata com a
aprovao, por referendo, da Constituio de 2009, aps um tumultuado processo
deliberativo. A Assembleia Constituinte, convocada pouco depois da eleio de Evo
Morales, em 2006, foi marcada por embates entre representantes do partido governista,
Movimento al Socialismo MAS, e as demais foras polticas, notadamente o Poder
Democrtico PODEMOS. Neste processo, a reeleio consecutiva objetivada por
Morales foi negociada junto oposio atravs da renncia interpretao da nova
regra constitucional que permitiria ao atual presidente disputar trs pleitos consecutivos.
O compromisso foi includo expressamente na Constituio, no inciso II da clusula
primeira de suas disposies transitrias, nos seguintes termos: Os mandatos
anteriores vigncia desta Constituio sero levados em conta para efeito de
cmputo dos novos perodos de funes.
No obstante, o amplo apoio parlamentar de Morales em seu segundo governo
fez aprovar uma Lei de Aplicao Normativa para declarar que o mandato presidencial
se computaria a partir da refundao do Estado Boliviano. A proposta foi submetida ao
controle preventivo de constitucionalidade do Tribunal Constitucional Plurinacional da
Bolvia, que decidiu que a candidatura de Morales no pleito de 2014 no implicaria em
ofensa Constituio11.
Assim como na Bolvia, a reeleio imediata no Equador decorreu da
convocao de uma Assembleia Constituinte e da aprovao por referendo de uma nova
Constituio. A convocao da Constituinte pode ser explicada, em parte, pela
existncia de um Congresso hostil, visto com desconfiana pelo presidente Rafael
Correa e por grande parte da populao. O descontentamento popular favoreceu Correa,
cujo partido obteve o maior nmero de representante, garantindo a vitria de seu projeto
poltico na Constituio de 2008.
Utilizando a j conhecida tese jurdica de que as eleies ocorridas antes da
refundao do Estado pela nova Constituio no podem limitar o direito de um cidado
11

Declaracin Constitucional Plurinacional n 003-2013. Disponvel em: http://pt.scribd.com/doc/

139282687/DECLARACION-CONSTITUCIONAL-003-2013-REELECCION-PRESIDENCIAL-ENBOLIVIA. Acesso em 25 de outubro de 2014.

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se candidatar para dois perodos constitucionais consecutivos, Correa foi reeleito, pela
terceira vez, Presidente da Repblica. E tudo indica que sua ambio continusta levar
aprovao da reeleio ilimitada no Equador, atravs da aprovao de projeto de
emenda constitucional j em tramitao. Recentemente, a Corte Constitucional do
Equador considerou que o procedimento desta e de outras propostas de alterao da
Constituio dispensariam a convocao de um referendo, como queria a oposio,
abrindo caminho para a provvel concretizao da proposta governista12.
O ltimo caso de extenso da clusula reeleicionista a ser examinado neste
estudo o da Nicargua, que reinstituiu a reeleio ilimitada. A Constituio Sandinista
de 1987 no estabelecia limites expressos reeleio presidencial, o que foi modificado
em 1995, com a previso de reeleio alternada. Aps sua vitria nas eleies de 2006,
o presidente Daniel Ortega no teve sucesso na tentativa de negociar a aprovao de
uma emenda constitucional que autorizasse sua candidatura para o pleito seguinte.
Ento, exemplo do ocorrido na Costa Rica, decidiu buscar a via judicial.
Em 2009, Ortega e outros partidrios que almejavam a reeleio em nvel local
requereram que o Conselho Supremo Eleitoral da Nicargua revisse a reforma
constitucional de 1995. A negativa da Corte em conhecer da ao motivou a
interposio de um recurso de amparo junto a Sala Constitucional da Corte Suprema de
Justia, alegando a violao do direito fundamental a ser eleito. Em poucas horas, a Sala
Constitucional

convocou

reunio

de

seus

magistrados

declarou

inconstitucionalidade do artigo que limitava a reeleio presidencial, determinando que

o Conselho Supremo Eleitoral aceitasse a candidatura de Ortega para o pleito de 201113.
Entretanto, tal deciso s foi viabilizada graas a uma manobra conduzida por
apoiadores do governo, que deixaram de comunicar a realizao da sesso
extraordinria aos magistrados que se identificavam com a oposio e convocaram, em
seu lugar, juzes de tendncias sandinistas. Os magistrados que tiveram suas atribuies
constitucionais usurpadas denunciaram, inutilmente, a ilegalidade na composio da
12

A Corte Constitucional, em deciso proferida em 31.10.2014, decidiu que a aprovao da iniciativa

reeleicionista se processa atravs de emenda constitucional. O lder de oposio e ex-banqueiro
Guilherme Lasso reagiu deciso, afirmando que a Corte ha aprovechado el feriado de difuntos para
enterrar uno de los pilares de la democracia ecuatoriana. In: Corte Constitucional abre el camino a la
reeleccin presidencial indefinida en Ecuador. Disponvel em: http://www.televen.com/corteconstitucional-abre-el-camino-a-la-reeleccion-presidencial-indefinida-en-ecuador/.
Acesso
em
01/11/2014.
13

Corte Suprema de Justia. Sala Constitucional. Sentencia n 504 de 2010. http://www.genevaacademy.ch/RULAC/pdf_state/sentencia-de-la-CSJ-para-la-reeleccion-de-presidentes-y-alcaldes.pdf

15
Sala

Constitucional

no

procedimento

de

sua

deliberao,

alm

da

inconstitucionalidade de suas concluses14. No incio de 2014, a progressiva ampliao

dos poderes de Ortega foi coroada pela aprovao, pela Assembleia Nacional da
Nicargua, de uma reforma constitucional que incluiu a previso de reeleies
presidenciais indefinidas.
Embora a maioria dos processos polticos recentes direcionados ampliao da
clusula reeleicionista tenham obtido xito, atravs da manipulao de vias
institucionais diversas, deve-se observar que o projeto fracassou em alguns Estados.
Alm da j citada interdio da Corte Constitucional da Colmbia do procedimento de
aprovao do terceiro mandato de lvaro Uribe, pode-se citar a rejeio, pelo Poder
Legislativo do Panam, da instituio da reeleio imediata, em 2011.
Nenhum dos casos, todavia, teve consequncias to dramticas quanto na
tentativa de Jos Manuel Zelaya de instituir a reeleio imediata em Honduras. Com
efeito, as experincias venezuelana, boliviana e equatoriana repercutiram de formas
distintas no pas. Por um lado, o presidente Zelaya encontrou na convocao de uma
Assembleia Constituinte, adotada por seus vizinhos, a soluo para a vedao absoluta
reeleio ento vigente. A elite poltica hondurenha, por sua vez, viu na mesma
iniciativa um risco para a estabilidade institucional, ainda mais em virtude da
progressiva aproximao ideolgica entre Zelaya e os lderes de esquerda latinoamericanos.
Assim, quando o presidente determinou, por decreto, a realizao de uma
consulta popular acerca da convocao de uma Constituinte, o Judicirio interveio
proibindo a consulta e suspendendo o referido ato normativo. A queda de brao entre
Judicirio e Executivo, intermediada pelas Foras Armadas, levou destituio de
14

Conforme registra artigo jornalstico editado poca dos fatos: Los magistrados liberales de la Corte
Suprema de Justicia, CSJ, emitieron un comunicado en el que rechazan la sentencia 504 emitida por la
Sala Constitucional del mximo tribunal el 19 de octubre pasado y que permite la reeleccin del
Presidente Daniel Ortega Saavedra. La integracin que hiciera el magistrado presidente de la Sala
Constitucional (Francisco Rosales Arguello) es ilegal e inexistente. No convocaron de forma legal y
transparente a los magistrados propietarios Ivn Escobar Fornos y Sergio Cuarezma Tern, y al
suplente del magistrado Dmisis Sirias Vargas, Gabriel Rivera Zeledn, se lee en el documento.
Adems, sealan que los magistrados que de forma ilegal integraron la Sala Constitucional, firmaron
un documento utilizando papelera y sello de la misma, declarando, segn ellos, inaplicable el artculo
147, inciso a) de la Constitucin Poltica... La Sala Constitucional, haya o no sido integrada
legalmente, no tiene potestad de semejante atentado contra el orden constitucional, no tiene la potestad
de declarar inaplicable, ni derogar, ni reformar ninguna disposicin de la Constitucin de la
Constitucin Poltica, potestad que tiene exclusivamente la Asamblea Nacional, sealan los siete
magistrados liberales que firman el comunicado. In: EL NUEVO DIARIO. Ary Pantoja. Magistrados
liberales rechazan sentencia 504. In: http://www.elnuevodiario.com.ni/politica/60505. Acesso em 12 de
outubro de 2014.

16
Zelaya em 2009, por meio de um golpe de Estado que se buscou legitimar pela suposta
desobedincia constitucional do presidente.
As experincias descritas indicam, portanto, que o movimento reeleicionista se
encontra em pleno desenvolvimento, conforme demonstram as contnuas alteraes
institucionais e os debates sobre a necessidade de expanso ou de restrio da
possibilidade de reeleio do presidente da Repblica. Embora se possa constatar, pela
reduo expressiva dos sistemas jurdicos de vedao absoluta, que no mais prevalece
na Amrica Latina a certeza de que os efeitos da reeleio seriam necessariamente
perniciosos, a ascenso da reeleio ilimitada refora o temor de que a possibilidade de
retornar ao cargo alimente a tentao continusta dos lderes.
No h, todavia, qualquer evidncia de que este debate esteja caminhando para
uma definio.

2. Reeleio presidencial e(m) debate

A controvrsia sobre a convenincia da perpetuao do presidente em seu cargo

surgiu com o prprio presidencialismo. A questo foi posta j na Conveno da
Filadlfia de 1787, por aqueles que advogavam a limitao do mandato presidencial em
apenas um perodo de seis ou sete anos e os que se opunham restrio da reeleio do
Chefe do Executivo. Embora a proposta de Alexander Hamilton, de combinao de um
termo presidencial de quatro anos com a possibilidade de reeleio, tenha prevalecido, o
debate acerca do nmero de mandatos permitidos ao presidente perdurou na sociedade
norte-americana at o advento da Emenda n 22 de 1951, que limitou o exerccio da
presidncia a dois mandatos15.
O debate tambm se fez presente na gnese das repblicas latino-americanas,
perodo no qual possvel identificar defensores de ambas as posies. Conforme
destaca Carey (2003), Simn Bolvar chegou, inclusive, a expressar mais de uma
opinio sobre o assunto. No conhecido Discurso de Angostura, no qual Bolvar se
15

Ainda que o texto original da Constituio dos Estados Unidos no mencionasse qualquer limite
reeleio presidencial, havia quem advogasse a existncia de uma norma no escrita de que o presidente
no deveria governar por mais de dois mandatos, citando como precedente a recusa de George
Washington em se candidatar para um terceiro mandato, nas eleies de 1796. A suposta regra no foi
desafiada at o advento do governo de Franklin Delano Roosevelt, que disputou quatro eleies seguidas
e motivou a alterao da Constituio para fixar limites explcitos reelegibilidade.

17
dirigiu ao segundo Congresso Constituinte da Repblica Venezuelana, ele defendeu
uma maior restrio aos mandatos presidenciais, da seguinte forma:

A continuao da autoridade em um mesmo indivduo tem sido

frequentemente o fim dos governos democrticos. As repetidas eleies so
essenciais nos regimes populares, porque nada to perigoso do que deixar
permanecer por longo tempo um mesmo cidado no poder. O povo se
acostuma a obedec-lo e ele se acostuma a comand-lo; de onde se origina a
usurpao e a tirania. (...) nossos cidados devem temer, com razo, que o
mesmo magistrado, que os tenha governado por muito tempo, os governe
para sempre16.

Menos de uma dcada depois, ao discursar para o Congresso Constituinte da

Bolvia, Bolvar adotou uma postura favorvel permanncia indefinida do presidente
no cargo:

O Presidente da Repblica vem a ser em nossa Constituio, como o Sol

que, firme em seu centro, d vida ao Universo. Esta suprema Autoridade
deve ser perptua, porque nos sistemas sem hierarquias, se necessita mais do
que em outros, de um ponto fixo ao redor do qual girem os Magistrados e os
cidados, os homens e as coisas. D-me um ponto fixo, j dizia um antigo, e
moverei o mundo. Para a Bolvia, este ponto o Presidente vitalcio17.

Deve se esclarecer que, neste ltimo caso, a proposta de vitaliciedade do

presidente estava associada a uma considervel limitao de seus poderes, atravs de
um desenho institucional que lhe havia cortado a cabea para que ningum tema as
suas intenes, e lhe amarrou as mos para que a ningum cause dano. Disso se
conclui que, desde a origem, a teorizao sobre os mritos da reeleio teve que
16

BOLVAR, Simn. Discurso de Angostura, 1819. Disponvel em: http://www.ensayistas.org/antol

ogia/XIXA/bolivar/bolivar2.htm. Acesso em 20 de setembro de 2014.
17

BOLVAR, Simn. Proyecto de Constitucin para la Repblica de Bolvia, 1826. Disponvel em:
http://www.ensayistas.org/antologia/XIXA/bolivar/bolivia.htm. Acesso em 20 de setembro de 2014.

18
dialogar com experincias polticas concretas e com os efeitos que sobre ela operavam
as demais escolhas institucionais.
O debate reeleicionista conjuga, portanto, elementos tericos e empricos,
articulados de maneiras distintas por seus defensores e detratores. Nos prximos itens,
busca-se identificar os principais argumentos favorveis e contrrios reeleio e, por
fim, indicar uma posio intermediria, segundo a qual a via institucional utilizada para
a alterao da clusula de reeleio adquire destaque na avaliao de seu prprio
contedo.

2.1. As vantagens do instituto

Muitos dos argumentos favorveis reeleio ecoam, ainda hoje, a defesa do

instituto feita por Alexander Hamilton no Federalista LXXII, em resposta s propostas
daqueles que desejavam limitar o termo presidencial. No referido artigo, Publius advoga
que a excluso temporria ou permanente da disputa poltica daquele que j exerceu a
presidncia traria mais desvantagens que benefcios.
O primeiro efeito indesejvel da proibio da reeleio se refere supresso do
incentivo que ela representaria para que o presidente governe bem. Se as vantagens de
tal posio puderem ser reconquistadas, provvel que aquele que a ocupe se esforce
para merecer sua continuidade. O sujeito poltico pressuposto por Hamilton
essencialmente auto-interessado, de modo que a reeleio, vista como uma recompensa
teria uma funo persuasiva sobre seu comportamento.
A excluso dos presidentes de uma nova disputa potencializaria, ainda, os efeitos
perversos de sua ambio, favorecendo a corrupo e a quebra da ordem institucional.
Um homem ganancioso que tem certeza de que no voltar presidncia tender a
extrair todas as vantagens possveis de seu cargo, enquanto aquele que tem diante de si a
disputa por um novo termo poder moderar seu apetite em nome deste interesse. Da
mesma forma, a inexorabilidade do trmino de um governo, independentemente de seus
muitos

mritos,

favoreceria

tentativas

de

permanncia

institucionalizados, culminando em possveis golpes de estado.

por

meios

no

19
A terceira desvantagem diz respeito aos governados, que seriam privados da
experincia adquirida pelo lder poltico ao desempenhar pela primeira vez suas
funes. Hamilton argumenta que tanto a sabedoria quanto a experincia sempre foram
qualidades valorizadas em um governante, de modo que no faria sentido banir
temporria ou permanentemente o presidente justamente no momento em que ele as
teria adquirido. A reeleio favoreceria, portanto, o aproveitamento das qualidades
pessoais de um indivduo, para que ele continue a servir a sociedade.
Proibir a reeleio significaria tambm banir cidados de posies de relevo nas
quais, em contextos de crise, sua presena pode ser fundamental para a prpria
sobrevivncia do sistema poltico. Em determinadas situaes, o Estado pode necessitar
do carisma, legitimidade e capital poltico de determinados lderes que, frequentemente,
os tm justamente por j terem estado frente do governo.
Por fim, o artigo federalista traz uma quinta e ltima dificuldade da rejeio
reeleio: a mudana necessria do ocupante da presidncia traria consigo menos
estabilidade, pois no se pode supor que os homens iro variar e as medidas
permanecero uniformes. Assim, a alternncia no deveria ser imperativa quando se
pode razoavelmente imaginar contextos nos quais o povo desejar a manuteno das
polticas adotadas pelo governo, nos exatos moldes em que vinham sendo conduzidas.
As referidas consideraes se repetem, em maior ou menor grau, em todos os
discursos reeleicionistas que as sucederam, mas tambm possvel encontrar estes e
outros argumentos favorveis reeleio entre os crticos do sistema presidencialista.
Em obra precursora do debate contemporneo acerca dos mritos do referido
sistema de governo, Juan Linz (1990) inclui a proibio da reeleio entre os elementos
que integram o que classifica como paradoxo do presidencialismo. Para o autor, as
constituies presidencialistas se assentam em premissas contraditrias, pois, ao mesmo
tempo em que se dedicam criao de um Executivo forte, estvel e com legitimidade
democrtica prpria, independente do Legislativo, refletem uma profunda desconfiana
em relao ao Presidente e personalizao do poder, buscando mecanismos
institucionais para prevenir seu arbtrio.
Dentre tais mecanismos, Linz destaca as dificuldades representadas pela
combinao entre termo fixo de mandato e restrio reeleio. Alm de pressupor, de
forma otimista, que o sistema poltico ser capaz de produzir um lder capaz e popular a

20
cada intervalo presidencial, a clusula no-reeleicionista ingnua ao pretender que o
presidente se desfaa, ao fim de seu mandato, do capital poltico por ele arregimentado
at ento. Como j destacado, as chances so de que, ao invs de se resignar com os
limites constitucionais disputa de um novo perodo presidencial, o presidente busque
sua continuidade por outros meios.
Neste ponto, a contribuio de Linz original ao constatar que, mesmo quando o
presidente decide se submeter s referidas restries, elas trariam suas prprias e
indesejveis consequncias para a sucesso presidencial. O autor sustenta que, uma vez
que todos os lderes se preocupam com a emergncia de novas lideranas capazes de
eventualmente os eclipsar, o Chefe do Executivo tenderia a privilegiar a indicao de
um sucessor que estivesse sob sua influncia em detrimento de lderes que possuam
capital poltico prprio. E, uma vez que tal empreitada obtivesse sucesso, a tenso entre
os interesses do ento aliado e do ex-presidente seriam inevitveis, favorecendo crises
de governabilidade.
A certeza a respeito dos limites temporais de um governo traria, ainda, reflexos
importantes no projeto poltico a ser perseguido pelo presidente. Hamilton ponderava
que os referidos term limits desestimulariam empreitadas ambiciosas e favoreceriam a
apatia do Chefe do Executivo, que diante do risco de no concluir seus projetos e de vlos abandonados pelo prximo governo preferiria no agir. Linz, por sua vez, extrai dos
mesmos fatores consequncias negativas opostas: a impossibilidade de reeleio traria
uma sensao de urgncia no atuar do presidente, favorecendo a adoo de polticas mal
concebidas e sua implementao tempestiva a qualquer custo. Segundo seu raciocnio,

Um presidente que estiver desesperado para construir sua Braslia ou

implementar seu programa de nacionalizao ou reforma agrria antes de se
tornar inelegvel para a reeleio tender a gastar dinheiro de forma
imprudente ou arriscar a polarizao do pas pelo propsito de ver sua
agenda se tornar realidade18.

As consideraes at agora narradas podem ser condensadas em dois

argumentos principais. O primeiro deles se atm promoo da democracia, uma vez
18

LINZ, Juan. The Perils of Presidentialism. In: Journal of Democracy, vol. 1, n. 1, 1990, p.66.

21
que a possibilidade de reeleio ampliaria o campo de escolha dos cidados, restituindo
ao povo a deciso sobre a convenincia de permitir que determinado lder governe por
dois ou mais mandatos, consecutivos ou no. Favorece-se, por este entendimento, a
continuidade de polticas que contem com amplo apoio popular.
Embora haja pouca expresso acadmica favorvel reeleio ilimitada, a atual
defesa poltica do instituto na Amrica Latina se concentra nesta dimenso, ressaltando
as altas taxas de aprovao dos governos que perseguem candidaturas irrestritas. o
que defende Ernesto Laclau, intelectual argentino ligado atual Presidente Cristina
Kirchner. Em suas palavras:

At quando e como? No sei. Mas hoje na Amrica Latina sou partidrio

da reeleio presidencial indefinida. No de que um presidente seja reeleito
por toda a vida, mas que possa se candidatar. Por exemplo, no presente
perodo histrico, sem Chvez o processo de reforma na Venezuela seria
impensvel; se hoje se fosse, comearia um perodo de restaurao do velho
sistema atravs do Parlamento e outras instituies. Sem Evo Morales, a
mudana na Bolvia impensvel. Na Argentina, no chegamos a uma
situao em que Kirchner seja indispensvel, mas se tudo o que significou o
kirchnerismo como configurao poltica desaparece, muitas possibilidades
de mudanas vo desaparecer19.

O segundo argumento favorvel reeleio se concentra na promoo da

responsividade dos governos e da accountability vertical, conceitos caros cincia
poltica e considerados amplamente desejveis para a concretizao de uma democracia.
A responsividade (responsiveness) diz respeito correspondncia entre as decises
tomadas pelo governo e as polticas pblicas por ele implementadas e os desejos e
expectativas dos cidados (MOISS, 2011). A accountability, por sua vez, traz a ideia
de que governos e lderes eleitos devem responder por suas decises polticas
diretamente aos cidados ou atravs de poderes e rgos constitucionais especficos. A
primeira hiptese, denominada accountability vertical, envolve o direito de voto, por
19

LACLAU, Ernesto. Vamos a uma polarizacin institucional. Apud SERRAFERO, Mario D. La

reeleccin presidencial indefinida em Amrica Latina. In: Revista de Instituciones, Ideas y Mercados, n
54, mayo 2011, p. 235.

22
meio da qual os eleitores premiam ou punem o desempenho dos governantes. Assim,
acredita-se que os presidentes que podem aspirar reeleio tero maior considerao
sobre as preferncias da populao do que aqueles que no contam com este incentivo.
Os eleitores so fortalecidos ainda, pela possibilidade de avaliar diretamente o governo
na prxima eleio.
Aos numerosos argumentos favorveis reeleio presidencial, todavia, se
contrapem tantos outros contrrios ao instituto ou, ao menos, a determinadas
modalidades de reeleio. o que se passa a examinar.

2.2. Riscos da reeleio

O principal argumento contrrio reeleio presidencial o de que ela tenderia a

gerar abusos do presidente no exerccio de seus poderes para garantir sua perpetuao
no cargo, o que, em ltima anlise, causaria a degenerao de regimes polticos em
tiranias. As estratgias continustas amplamente adotadas nas primeiras Repblicas da
Amrica Latina corroboram este receio, que voltou a assombrar a regio, sobretudo a
partir da segunda onda reeleicionista.
A crtica reeleio tem por base, ainda, a concepo de democracia sob uma
vertente republicana, que se assenta sobre alguns elementos bsicos, a saber: 1) a efetiva
separao de poderes; 2) a alternncia e temporalidade nos cargos pblicos; 3) a
publicidade e transparncia nos atos do governo; e 4) a responsabilidade poltica dos
governantes (accountability). O princpio republicano se relaciona, ainda, com a noo
de Estado de Direito, que envolve a observncia das normas jurdicas por todos os
cidados, notadamente por aqueles que dirigem e administram a coisa pblica. Neste
ponto, a alternncia significa a submisso dos lderes s regras do jogo em uma
democracia e, tendo por base essa dimenso de alternncia poltica que alguns autores
afirmam ser a reeleio presidencial essencialmente antidemocrtica20.
Os crticos da reeleio tambm afirmam que ela violaria o princpio republicano
ao admitir o excepcionalismo do presidente, isto , a retrica de que se justificaria
excepcionalmente a quebra ou alterao da ordem constitucional em favor de uma s
pessoa, por suas faculdades ou caractersticas especiais, que o distinguiria dos demais
20

Nesse sentido, conferir ZELAYA, 2010.

23
cidados. Esse entendimento seria incompatvel com a lgica, subjacente
temporalidade dos mandatos eletivos, da igualdade. Com efeito, as bases da alternncia
remontam a Aristteles, que concluindo ser impossvel que todos exeram
concomitantemente a autoridade, afirma que esta deve ser exercida por tempo
determinado, aps o qual todos os cidados devem voltar a ter a possibilidade de
alcanar o poder21.
Assim, ao favorecer a ocorrncia de governos de presidentes-reis e a
emergncia de lderes que pretendem legitimar a continuidade de seus mandatos pela
necessidade de concluso de um projeto poltico salvador, a reeleio afetaria
negativamente a estabilidade das Constituies e das regras institucionais por elas
previstas. No por outra razo, considera-se que a nova febre reeleicionista seria uma
m notcia para a Amrica Latina, cuja principal caracterstica seria a debilidade
institucional, um problema que no se resolve atravs de lderes carismticos.
certo, todavia, que a crtica da reeleio no se d com a mesma intensidade
para todas as suas modalidades. A reeleio alternada, por exemplo, vista como a que
ofereceria menores riscos continustas, embora no esteja livre de consequncias
indesejveis. Tanto os defensores quanto os crticos da reeleio identificam em sua
forma intercalada a provvel obstruo da disputa eleitoral pelo ex-presidente, enquanto
aguarda a passagem de um ou mais perodos presidenciais para se candidatar. j
citada probabilidade de indicao de um sucessor fraco pelo ex-presidente, sob o qual
exera influncia, se soma possvel atuao para minar a candidatura de seu prprio
sucessor, a fim de conservar-se como o nico em seu partido capaz de vencer eleies
nacionais.
A reeleio consecutiva, por sua vez, agrava preocupaes relativas ao abuso do
Poder Executivo no perodo eleitoral, culminando em disputas desiguais. Tais efeitos
so especialmente problemticos em sistemas nos quais no h a obrigatoriedade de
desincompatibilizao antes da disputa do novo pleito, mas tambm se fazem presentes
nos Estados que exigem o afastamento do presidente para a disputa de outro mandato.
Isso porque a visibilidade inerente ao cargo e a ampla identificao da atuao do
Estado com seu lder fazem com que o candidato alcance a populao muito antes do
incio da campanha. Ademais, a tentao continusta seria frequente nos sistemas
21

CADEMARTORI, Luiz Henrique Urquhart; CRUZ, Paulo Mrcio. O princpio republicano: aportes
para um entendimento sobre o interesse da maioria. In: Revista de Estudos Constitucionais,
Hermenutica e Teoria do Direito (RECHTD). pp. 87-96 jan-jun, 2009

24
constitucionais que preveem a reeleio imediata, dada a frequncia com que
presidentes tentaram viabilizar um terceiro mandato consecutivo.
No h dvida, porm, que a reeleio ilimitada, vista por muitos como
concretizao do continusmo, a modalidade que concentra as maiores crticas. A
possibilidade de candidatar-se indefinidamente , para muitos cientistas polticos, uma
caracterstica prpria de regimes autoritrios eleitorais, categoria intermediria entre a
democracia e o autoritarismo propriamente dito (DIAMOND, 2004).
Com efeito, as experincias recentes de sistemas presidencialistas na Amrica
Latina e na frica resultaram na identificao de duas subespcies de autoritarismo
eleitorais, o competitivo e o hegemnico. No autoritarismo competitivo, ainda subsiste a
possibilidade de superao eleitoral do presidente, enquanto no autoritarismo eleitoral
hegemnico este invencvel. A reeleio indefinida aparece, assim, como mecanismo
facilitador da progressiva utilizao das eleies presidenciais como ritual destitudo de
capacidade transformadora do status quo, utilizadas para dar uma capa de legitimidade a
regimes autoritrios.
So, portanto, numerosos os riscos que se contrapem s vantagens oferecidas
pela reeleio. Considerando que seus benefcios a torna desejvel no presidencialismo,
em que medida possvel adotar a reeleio sem perder de vista suas possveis
desvantagens? o que o prximo item pretende responder.

2.3. A reeleio contextualizada: por que a via institucional importa?

As razes favorveis e contrrias reeleio presidencial permaneceram

relativamente as mesmas ao longo dos anos, sem que se chegasse a qualquer concluso
sobre o tema. Mas este parece ser um assunto cuja soluo no pode ser apenas
normativa, devendo abarcar consideraes sobre os demais aspectos do sistema poltico,
o equilbrio entre os poderes, o sistema partidrio e eleitoral, os poderes presidenciais, a
cultura poltica, entre outros. Essa perspectiva, j intuda por Bolvar ao advogar
diferentes posturas reeleicionistas para diferentes sistemas institucionais, significa
reconhecer que embora a reeleio encerre um perigo potencial, este ser
satisfatoriamente mitigado em contextos em que existam instituies e atores polticos
capazes de conter e constranger as ambies do Chefe do Executivo.

25
So as diferentes combinaes de fatores institucionais, culturais e polticos que
explicam como uma mesma clusula reeleicionista pode funcionar adequadamente em
um Estado e, em outro, favorecer a manipulao da ordem constitucional em benefcio
de um lder.
Isso fica claro quando examinamos a atuao dos mecanismos de controle dos
abusos do Poder Executivo, notadamente a postura das Cortes Constitucionais sobre as
tentativas de alargamento das hipteses de reeleio presidencial para permitir um
terceiro mandato. Nos Estados nos quais o Judicirio desfruta de independncia e tem
asseguradas suas garantias institucionais, pode-se confiar que o continusmo tender a
ser contido, conforme demonstra a experincia argentina e colombiana, em que os
Presidentes Menem e Uribe no lograram disputar o terceiro mandato consecutivo.
Em contrapartida, nos pases nos quais h grande desequilbrio entre os Poderes
e onde a independncia do Judicirio objeto de severas crticas, as Cortes tenderam a
chancelar o projeto reeleicionista, seja por convico ou por coero. No caso boliviano,
em que a contabilizao do mandato em curso para fins de limitao reeleio foi
objeto de um compromisso expresso entre foras polticas opostas, a chancela de uma
lei de interpretao constitucional que punha por terra tal compromisso demonstrou uma
reverncia preocupante ambio de continuidade do Executivo.
A partir da posio intermediria de que a reeleio presidencial no , em si,
um elemento desastroso para o presidencialismo nem, tampouco, previso necessria
para seu adequado desenvolvimento, destaca-se a importncia da via institucional
utilizada para a elaborao da clusula reeleicionista na avaliao de seus impactos
sobre a qualidade da democracia.
De acordo com a abordagem proposta por Carey (2009), os meios utilizados para
a adoo das diversas modalidades de reeleio oferecem sinais valiosos sobre aferir
suas possveis consequncias. Quando a reeleio for produto da deliberao e
negociao entre as diversas foras polticas, como geralmente acontece nas reformas
intermediadas pelo Parlamento, menores sero as chances de que a clusula
reeleicionista contribua para a degenerao do sistema poltico. O respeito aos centros
de autoridades institucionais no momento de alterao de regras que influem de forma
significativa no seu exerccio forte indicativo de que tais regras no acabaro, no
futuro, por oprimir esses mesmos centros. De forma semelhante, o debate com as

26
demais foras polticas significa reconhecer sua existncia e valorizar sua atuao,
iniciativa que acena de forma positiva manuteno de uma democracia.
Por outro lado, nos casos em que a reeleio instituda por centros
independentes de autoridade institucional, com a excluso do Legislativo e
desconsiderao ou cooptao do Poder Judicirio, a tendncia de que a ausncia de
controle e de negociao que caracterizou a mudana da clusula reeleicionista continue
a informar a conduta do Executivo, favorecendo o autoritarismo e o continusmo.
com base nessas consideraes que se deve examinar as quatro diferentes vias
institucionais adotadas pelos pases examinados no presente estudo para alterar as regras
sobre a reeleio presidencial. A primeira a via legislativa tradicional, a partir da qual
a reeleio do Chefe do Executivo negociada junto ao poder constituinte derivado,
possibilitando emenda constitucional sobre a matria. A segunda constitui a via judicial,
na qual se busca o reconhecimento da invalidade de clusula reeleicionista restritiva ou
a interpretao de dita clusula de modo a autorizar um nmero maior de mandatos. Em
terceiro lugar, est a convocao de uma Constituinte e a edio de uma nova Carta
Constitucional, que refunde o Estado e altere as limitaes at ento vigentes ao poder
poltico. A quarta e ltima via utilizada na regio o referendo, por meio do qual feita
uma consulta direta aos cidados se concordam com a alterao da clusula
reeleicionista, feita mediante reforma ou associada convocao de uma Constituinte.
Seguindo o sistema proposto por Carey, as clusulas reeleicionistas institudas
pela negociao parlamentar e pelas concesses mtuas que ela encerra seriam as de
menor risco para a instabilidade institucional. Os exemplos da Argentina, Brasil e
Colmbia ilustram o fato. No entanto, o descumprimento, como no caso do Peru e da
Bolvia, das restries inicialmente acordadas entre os Poderes demonstra que, atrelada
via legislativa, deve haver o efetivo e independente controle judicial dos limites
fixados para a reeleio.
Nesta perspectiva, a alterao judicial ou por referendo da clusula reeleicionista
seriam potencialmente problemticas por, em geral, pressuporem a deciso isolada da
questo, sem dilogo com os demais atores polticos. No entanto, embora a via judicial
importe quase sempre na subtrao da deciso das esferas representativas, a utilizao
do referendo pode envolver um grau menor ou maior de negociao poltica.

27
No se ignora que, na maior parte dos casos, a opo pelo referendo tambm a
opo de perseguir a reeleio sem ter que fazer as concesses exigidas por uma
negociao com um Parlamento hostil, que poderiam resultar em eventuais limitaes s
ambies presidenciais. Entretanto, como a discusso que atualmente enfrenta o
Equador demonstra, em contextos nos quais o Parlamento, em sua maioria, apoia o
presidente, uma oposio pouco expressiva pode recorrer consulta popular para tentar
frear eventuais reformas reeleicionistas que facilmente passariam pela via legislativa.
Raciocnio semelhante pode ser aplicado convocao de uma Constituinte. As
consequncias da instituio de uma nova Constituio cuja elaborao contou com a
participao de diversos grupos polticos so diferentes das que advm de processos
constitucionais orientados a excluir, deliberadamente, a oposio.
Em qualquer caso, para que as vantagens associadas reeleio presidencial se
efetivem e o risco de continusmo seja mitigado, a via eleita pelo presidente para sua
instituio deve envolver a participao, negociao e controle dos demais rgos e
foras polticas, sem o que os riscos de tirania presidencial se acentuam
demasiadamente.
Grande parte das recentes modificaes de clusulas reeleicionistas na Amrica
Latina tm sido conduzidas atravs de canais extraparlamentares, que conferem um
maior controle ao presidente, margem dos demais atores polticos e com a excluso da
oposio. Neste cenrio, o fortalecimento do Executivo e o crescimento do
personalismo sugerem que os temores do ressurgimento do continusmo na regio tm
fundamento. Embora no se ignore que a maioria das iniciativas de ampliao das
hipteses de reeleio presidencial se amparem, em alguma medida, na legitimidade
poltica do lder a ser reeleito, a escolha, cada vez mais frequente, de promover a
reeleio presidencial exclusivamente com base nessa legitimidade deve ser vista com
reservas.

3. Concluso

O debate reeleicionista continua em aberto na Amrica Latina, sem dar sinais de

arrefecimento. Os pases da regio so frequentemente chamados a ponderar os riscos e
vantagens da reeleio, o que tm feito de formas distintas, de acordo com as condies

28
institucionais sobre as quais se baseiam as estratgias dos lderes para obterem xito em
seu projeto de alterao das regras relativas a elegibilidade para um novo mandato. No
entanto, evidente a expanso da opo pela continuidade, em contraposio ao outrora
predominante valor da alternncia.
De um ponto de vista terico, a reeleio presidencial possui vantagens
expressivas, ampliando a margem de escolha dos cidados e favorecendo a
responsividade dos governantes. Por outro lado, os riscos de tirania presidencial que
dela decorrem so tambm considerveis, de modo que no possvel determinar
aprioristicamente a convenincia da previso de uma das modalidades de reeleio para
um sistema poltico.
Pode-se concluir, todavia, que a clusula reeleicionista ter maior ou menor
xito a depender das demais caractersticas do sistema institucional e da sociedade em
que estar inserida, alm do procedimento adotado para sua previso. Neste sentido,
parcela considervel dos Estados que figuraram na segunda onda de expanso da
reeleio presidencial conjugam elementos que sugerem o agravamento do risco
continusta. As efetivas implicaes destas novas reformas so, todavia, difceis de
prever.

29
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