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Parte integrante da revista nº 55 - Ano XV - Jun/Jul/Ago - 2011

Propriedade Privada e Responsabilidade

em Política Ambiental
José L. Carvalho
Professor Titular de Economia da Universidade Santa Úrsula e Vice-Presidente do Instituto Liberal.

Tudo que é raro é caro. A crescente preocupação com o ambiente, que emergiu a partir de meados dos
anos 1970, resulta da percepção de que um ambiente agradável e saudável está se tornando cada vez
mais raro. Apesar do fato de os economistas tratarem esse assunto de forma bastante abrangente por
mais de dois séculos, burocratas e românticos, por estarem organizados em grupos políticos, têm dominado
a cena. A mídia tem sido utilizada de maneira tão intensa que tem tornado difícil identificar se as
preocupações ambientais de hoje decorrem de uma autêntica percepção dos problemas ou resultam de
uma campanha publicitária desenvolvida por grupos de interesse em busca de ganhos (rent seeking). Isso
não significa que as pessoas são condicionadas em suas ações aos meios de comunicação e ao marketing.
Pessoas autônomas tomam decisões sujeitas às informações que elas têm. Como todos sabem, informações
têm um custo, bem como a verificação de sua qualidade. Com relação a bens e serviços, a qualidade da
informação que cada um de nós tem facilmente pode ser verificada pela aquisição do bem ou serviço. O
problema com as informações que têm sido divulgadas sobre o meio ambiente é que grupos querem nos
fazer crer que se não agirmos rápido, as perdas que poderíamos ter jamais seriam recuperadas.
Diferentemente da comercialização de mercadorias, a informação ambiental é de difícil compreensão,
apresenta argumentos pseudocientíficos e fatos alarmantes para impressionar as pessoas e tornar difícil a
verificação de sua qualidade.
Não estamos dizendo que não há problemas ambientais. Eles existem, e a ciência econômica tem muito
a dizer sobre eles. O que podemos destacar é o fato de que grupos estão a investir para fazer os problemas
parecem piores do que eles são, de modo a apadrinhar algumas soluções específicas, ditas urgentes, a
serem impostas pelo governo. Nesse particular, a burocracia torna-se um forte aliado. Os políticos são
atraídos pelo fato de questões ambientais estarem frequentemente nos meios de comunicação e pelo
crescente interesse que os eleitores têm demonstrado sobre o assunto. Uma vez que a solução do problema
ambiental há de vir do governo, o legislativo desempenha um papel importante. Leis e regulamentos são
exigidos para resolver os problemas ambientais. Para promover as soluções produzidas pela regulamentação,
agências governamentais têm que ser criadas, compensando, dessa forma, a burocracia pela perda de
poder decorrente das privatizações.
Agências de regulamentação ambiental estão, em toda parte, propondo todos os tipos de instrumentos
de controle de poluição, que vão desde o uso tradicional de impostos e subsídios à permissão para poluir
e controles diretos. A atividade governamental que está crescendo mais rápido, em todos os países, é a
regulamentação. A identificação dos problemas ambientais com as chamadas falhas de mercado dá a
impressão de que só a intervenção governamental pode resolver tais problemas e, principalmente, pela
regulamentação. Este documento destina-se a discutir como uma sociedade de homens livres, politicamente
organizada como uma democracia e sob o estado de direito pode gerenciar seus problemas ambientais,
levando em consideração o importante papel da caracterização e, proteção dos direitos de propriedade.
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 55 2
 INTRODUÇÃO
eres vivos e as forças naturais
S estão, permanentemente,
transformando o ambiente. A ação
humana não afeta somente o am-
biente físico. Ela tem transforma-
do ambientes sociais e culturais
com consequências muito mais
marcantes do que as transforma-
ções que ela tem produzido no
ambiente físico. A sociedade mo-
derna é o resultado de séculos de
transformações que surgiram com
a descoberta de que o homem é
livre por natureza. Essa descober-
ta foi possível por meio de uma
enorme mudança na configuração
cultural que resultou de uma nova
interpretação do Gênesis: de um
homem contemplativo para um
homem criativo. Criado imagem e
semelhança de Deus, o homem ti-
nha de ser livre para cumprir seu
destino como criador. Assim nas-
ceu o homem livre moderno, que
teve de reconstruir o funcionamen-
to de uma organização social que
sufocava sua criatividade. A essên-
cia da sociedade moderna, uma
sociedade de indivíduos livres e au-
tônomos, reside em uma ordem so-
cial (um contrato social) que pre-
serva a individualidade e a liber-
dade com responsabilidade.
A prosperidade, em todos os
sentidos, vem se ampliando de ge-
ração em geração. De modo a pro-
mover e manter esse progresso o
homem vem lidando com proble-
mas muito complicados. Um pro-
blema perene é o da escassez, ou
seja, os recursos produtivos, o co-
nhecimento acumulado e a
tecnologia nunca permitirão ao
homem satisfazer todos os seus
desejos. Assim, no seu próprio in-
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 55 3
teresse, o homem é forçado a agir
economicamente. O balancea-
mento de custos e benefícios, no
sentido mais amplo, é uma preo-
cupação permanente no processo
decisório que o homem enfrenta
continuamente. Uma questão im-
portante se refere à avaliação
dos custos e dos benefícios. Se a
decisão de um indivíduo gerar uma
ação que não produza nenhum
efeito sobre terceiros, ninguém
“Que as atividades
econômicas
afetam o ambiente
ninguém duvida,
mas que o meio
ambiente e sua
qualidade afetam
as atividades
econômicas,
poucas pessoas
levam esse
fato em
consideração.”
deve se preocupar com ela. O pro-
blema surge quando este não é o
caso. Uma função importante da
lei é evitar conflitos entre os indiví-
duos. Uma dificuldade surgirá se
a lei, nesse momento, não puder
resolver o problema gerado pela
ação do indivíduo. Várias pessoas,
incluindo pessoas influentes, acre-
ditam que, nessas circunstâncias,
o homem moderno livre irá des-
truir o ambiente.
Este é o mesmo tipo de argu-
mento usado no passado para
criticar a economia de mercado:
o mercado livre iria destruir-se de-
vido ao desenvolvimento de uma
competição predatória. Os críticos
do mercado acabaram defen-
dendo a intervenção governa-
mental, tanto para a produção de
alguns bens ditos essenciais, de
modo a proteger o consumidor de
uma possível exploração, quanto
para a regulação de atividades
econômicas, de modo a evitar a
concentração de poder econô-
mico e para proteger os interesses
dos produtores locais da competi-
ção estrangeira. As evidências
empíricas são contrárias a essas
crenças. Se a organização institu-
cional é bem estabelecida, quanto
mais livre o mercado maior é o
nível de prosperidade atingido
pela sociedade.
ECONOMIA E O AMBIENTE
Que as atividades econômicas
afetam o ambiente ninguém du-
vida, mas que o meio ambiente e
sua qualidade afetam as ativida-
des econômicas, poucas pessoas
levam esse fato em consideração.
É relativamente simples identificar
os recursos naturais de uma re-
gião, tais como depósitos minerais,
rios ou florestas naturais, com as
atividades econômicas desenvolvi-
das na região (mineração, rafting,
exploração de madeira). Mas, as
transformações no ambiente tam-
bém produzem mudanças nas ati-
vidades econômicas. Com o au-
mento da poluição do ar, mora-
dores da área afetada estarão su-
jeitos, com mais frequência e de
forma mais intensa, a processos
alérgicos e doenças respiratórias.
A demanda por médicos espe-
cializados nessas doenças aumen-
tará, provocando um aumento na
remuneração desses profissionais
de modo a atrair novos médicos
para a região. Parece que a polui-
ção é uma coisa boa:
a. ela resulta da venda de bens
a preços mais baixos, pois evitar
poluição aumentaria os custos de
produção;
b. confrontado com os efeitos
negativos da poluição, o homem
aumenta a produção de bens e
serviços para reduzir as emissões
de poluentes, bem como para tra-
tar seus efeitos negativos sobre a
saúde das pessoas.
Longe de implicar que a polui-
ção é uma coisa boa, essas consi-
derações chamam nossa atenção
para o fato de que a poluição re-
sulta de escolha e, por isso, temos
que saber do que devemos abrir
mão para evitar a poluição ou ate-
nuar os seus efeitos negativos
sobre os seres humanos e outros
seres vivos.
Em uma sociedade de homens
livres, para enfrentar o problema
da escassez as atividades econô-
micas são organizadas em um sis-
tema de livre mercado. Preservan-
do a liberdade econômica sob o
estado de direito, o funcionamen-
to do sistema de mercado, sob al-
gumas condições específicas, irá
produzir, dada a disponibilidade de
recursos produtivos e a tecnologia,
o bem-estar mais alto possível para
as pessoas. Uma condição sine
qua non para a existência de um
sistema de mercado é a adoção,
pela sociedade, de um conjunto de
direitos de propriedade legalmen-
te definidos e protegidos. A maio-
ria das chamadas falhas de mer-
cado resulta de impropriedades na
definição dos direitos de proprie-
dade ou de elevados custos para
sua garantia e proteção. Por con-
siderarmos questões relacionadas
ao meio ambiente, nosso interes-
se principal se concentrará em si-
tuações que implicam exter-
nalidades 1 . Essas situações
enfatizam o papel dos direitos de
propriedade e dos custos de tran-
sação na busca por soluções que
venham a promover o maior bem-
estar possível.
Os bens podem ser classifica-
dos segundo seu preço de merca-
do, o qual pode ser zero (P = 0),
positivo (P > 0) ou negativo (P <
0). Bens adquiridos a um preço
zero são ditos bens livres, isto é,
as pessoas não precisam abrir
mão de alguma outra coisa para
ter este bem. Bens livres estão em
extinção. Em geral, lidamos com
produtos que têm um preço posi-
tivo, ou seja, temos de abrir mão
de alguma coisa para ter o bem.
Bens com preços positivos são
aqueles que nós temos que pagar
para tê-los. Por último, os produ-
tos de preço negativo são aqueles
que nós pagamos para não tê-los.
Vai-se ao dentista para manter a
boa saúde ou para evitar dor de
dente. Nós pagamos ao dentista
para não ter dor. O serviço de den-
tista é um bem de preço positivo,
mas a dor de dente é um bem de
preço negativo. Congestionamen-
to de tráfego também é bem de
preço negativo. Como podemos
pagar para não tê-lo? Há várias
maneiras, mas sob o controle in-
dividual há pelo menos uma, a de
comutar, a um custo, fora das ho-
ras de rush. Se olharmos ao nos-
so redor vamos descobrir muito
mais bens com preços negativos
do que poderíamos imaginar. In-
conveniências de vizinhos e polui-
ção são exemplos de tais bens, e
estaremos particularmente interes-
sados neles.
Os recursos naturais vêm ocu-
pando diferentes status ao longo
do tempo. Na história da huma-
nidade, terra, água e ar foram por
muito tempo bens livres. Como
eles se tornaram escassos, seu pre-
ço passou a ser positivo. Eles tam-
bém se tornaram bens com preço
positivo devido às regulamenta-
ções governamentais. A escassez
de terra gerou uma inovação so-
cial, o reconhecimento dos direi-
tos de propriedade privada sobre
a terra, os quais, além de promo-
verem a eficiência na sua utiliza-
ção, tiveram um impacto determi-
nante sobre a prosperidade da so-
ciedade2. Entretanto, ao longo dos
anos e em várias sociedades a
apropriação de terras pelo gover-
no ou a regulamentação de seu
uso tem promovido o mau uso
da terra, o qual tem provocado
sua degradação, com impactos
negativos sobre o ambiente e a
produção.
Durante a época colonial todo
território brasileiro era proprieda-
de do rei de Portugal. Para explo-
rar a terra a coroa portuguesa
adotou vários procedimentos de
concessão. Todos esses procedi-
mentos preservaram, como pro-
priedade da coroa, todos os
depósitos de ouro ou prata e toda
a madeira que pudesse ser extraí-
da de florestas. A floresta brasilei-
ra ao longo da costa, Mata Atlân-
tica, foi quase completamente
destruída sob o comando da co-
roa. Para reconstruir Lisboa, com-
pletamente destruída por um
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 55 4
terremoto, madeira foi cortada da
floresta do litoral brasileiro, a um
ritmo muito intenso e sem nenhu-
ma preocupação com a conserva-
ção da floresta, e transportada
para Portugal. Mais tarde, para
promover a ocupação territorial, a
coroa favorecia as atividades agrí-
colas, promovendo a destruição
da floresta sem limitações. O
resultado surgiu claramente no Rio
de Janeiro em meados do século
XIX. O desmatamento das nascen-
tes de água gerou uma redução
substancial no fluxo de água dos
rios utilizados para abastecer a ci-
dade. A solução foi reflorestar a
área que hoje é o Parque Nacio-
nal da Floresta da Tijuca. A histó-
ria brasileira do controle da terra
e da regulamentação de sua utili-
zação é rica de incentivos para a
degradação da terra. Das favelas
do Rio de Janeiro à floresta ama-
zônica o governo promoveu a má
utilização de terras.3
Água foi um bem livre por um
longo período na história huma-
na. Na medida em que as socie-
dades reconheceram sua escassez,
restrições foram sendo impostas
ao consumo de água. Quanto
maior a importância da água para
uma sociedade, mais fortes serão
as restrições impostas sobre o seu
uso. Se perguntarmos a alguém
qual é o melhor whisky, a resposta
será “aquele produzido na Escó-
cia”. Como água é um insumo de-
terminante na qualidade de whisky,
a sociedade escocesa caracteri-
zou, com sabedoria, já no século
XVIII, direitos de propriedade pri-
vada para água, de modo a ga-
rantir que esse recurso escasso
não seria mal utilizado, seja pelo
excesso de exploração seja em
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 55 5
decorrência da poluição, situações
que ocorrem quando esse recurso
é de propriedade comum.4
Apesar de que várias socieda-
des tenham tido êxito na gerência
de seus recursos hídricos sob o
regime de direitos de propriedade
privada, na maior parte das socie-
dades o gerenciamento do abas-
tecimento de água é feito pelo go-
verno. No Brasil, a água é uma
propriedade do Estado (União, es-
tado ou município) e, portanto, é
um bem de propriedade comum,
sujeita a má utilização, excesso de
exploração e poluição. Em várias
sociedades o governo tem poder
de monopólio na distribuição de
água, bem como na gestão do sis-
tema de esgoto. Em geral isso pro-
duz desperdícios.
O Egito fornece um exemplo
dramático de quão desastrosa
pode ser a ausência de proprieda-
de privada, combinada com inter-
venção governamental. Como to-
dos sabem, o Egito está sujeito a
um grave problema de escassez de
água. Sua agricultura depende de
sistemas de irrigação geridos pelo
governo, que fornece água para os
camponeses gratuitamente. Água
é fornecida continuamente, por
meio de dutos, irrigando em exces-
so a terra, lavando-a de seus nu-
trientes. Esse excesso de abasteci-
mento de água tem provocado a
desertificação.5 Por que os cam-
poneses não tomam medidas para
evitar esse excesso de água em
suas terras? Primeiro, porque eles
não possuem a terra. Segundo, a
água é para eles um bem livre, e
eles não pagam pela água utiliza-
da ou não. Em terceiro lugar, como
o fornecimento de água flui conti-
nuamente, para prevenir o proble-
ma eles têm de parar esse fluxo, a
um custo privado, por meio de re-
gistros. Em quarto lugar, os cam-
poneses têm poucas informações
sobre o efeito do excesso de água
sobre a qualidade da terra.
Ar é ainda hoje o exemplo mais
intuitivo de um bem livre, embora
isso não seja estritamente correto.
O ar que respiramos neste mo-
mento não nos custa nada. No
entanto, se vivemos em uma cida-
de grande e queremos ar não po-
luído teremos que gastar tempo e
recursos para nos deslocarmos
para um lugar onde o ar seja mais
puro. Além disso, se quisermos
usar o ar para outros fins vamos
descobrir que os governos já se
apropriaram dele. Isso é geral-
mente verdadeiro, na maioria das
sociedades, para o transporte aé-
reo e para serviços de radiodifu-
são e comunicação. Alguém po-
deria argumentar que é preciso al-
guma ordem no uso do ar para
evitar a exploração com conse-
quências desastrosas (especial-
mente com relação a transporte
aéreo). É verdade que algumas re-
gras são necessárias para usar um
bem de propriedade comum. Uma
lei que discipline as atividades de
transporte aéreo, serviços de ra-
diodifusão e similares não neces-
sariamente tem que reproduzir o
modelo comum existente de inter-
venção governamental, com
excesso de burocracia e poder
discricionário.6
Terra é o único dos recursos
naturais sujeito a menores graus
de mau uso, degradação e polui-
ção. Em geral, sua má utilização
resulta de regulamentações, como
no caso das favelas do Rio de Ja-
neiro, enquanto sua degradação
ocorre em terras públicas, como no
programa governamental para fi-
xar pessoas ao longo da rodovia
Trans-Amazônica. A razão é que
terra, já há bastante tempo, está
sujeita à proteção dos direitos de
propriedade privada. A ausência
de direitos de propriedade privada
para bens ambientais é a origem
dos problemas associados ao meio
ambiente enfrentados pelas socie-
dades. À medida que o ambiente
se torna degradado, as pessoas
começam a atribuir um valor mais
elevado a um ambiente mais sau-
dável e agradável. Isso resulta do
bem conhecido postulado da Eco-
nomia de que as pessoas valorizam
mais o que têm relativamente me-
nos, a preços de positivos. Desse
modo, o processo de degradação
ambiental seria interrompido e
eventualmente revertido. Infeliz-
mente, a racionalidade das
pessoas, no contexto de utilização
de um recurso de propriedade co-
mum, impedirá esse ajustamento
devido ao problema do carona
(free rider).
Nas condições acima, cada in-
divíduo em uma sociedade desen-
volverá os seguintes argumentos
alternativos, com relação ao recur-
so de propriedade comum, para
justificar sua ação:
a. se as pessoas estão agindo
para conservar o recurso, eu pos-
so tomá-lo, ou usá-lo, tanto quan-
to eu deseje sem nenhum efeito
negativo sobre o ambiente ou,
b. se as pessoas não estão
preocupadas em conservar o re-
curso, devo tomá-lo, ou usá-lo,
tanto quanto eu possa, enquanto
ele está disponível.
Como resultado, ocorrerá de-
gradação ambiental devido ao ex-
Algumas ONGs se mobilizam para promover a proteção ao meio ambiente.
cesso de exploração e poluição.
Isso, na verdade, tem acontecido.
A atividade humana tem afeta-
do o ambiente tanto para melhorá-
lo quanto para degradá-lo. À me-
dida que a qualidade do ambiente
se deteriora a ponto do indivíduo
comum perceber os custos impli-
cados por essa deterioração, o
comportamento do carona blo-
queia o desenvolvimento de uma
solução consensual. Em reação,
pessoas honestamente preocupa-
das ou grupos de interesse, por
vezes organizados em ONGs, se
mobilizam para promover a prote-
ção do ambiente. Campanhas
educativas, para conscientizar as
pessoas dos riscos a que a vida na
terra está sujeita, tornam-se na
realidade propaganda – frequen-
temente com base em informações
tendenciosas e fatos pseudocientí-
ficos – e um meio para promover,
pelo intensivo uso dos meios de
comunicação, grupos de interesse,
econômico ou político. O proble-
ma de saúde do ambiente, princi-
palmente o causado por ativida-
des econômicas devido à ausên-
cia de direitos de propriedade pri-
vada, torna-se um problema polí-
tico. Na arena política é comum o
uso de argumentos demagógicos,
bem como informações distorcidas
para explorar a simpatia das pes-
soas para com as gerações futu-
ras em relação ao ambiente que
elas herdarão de nós.
As preocupações com as futu-
ras gerações fizeram emergir uma
questão ética que foi transforma-
da em uma questão de direitos. A
questão ética evoluiu para o con-
ceito de desenvolvimento sustentá-
vel, enquanto os direitos das futu-
ras gerações provaram ser um
beco sem saída7. Desenvolvimento
sustentável é uma expressão que
tem sido usada para todos os pro-
pósitos e, por isso, tem sido muito
difícil identificar seu significado.
No entanto, é fácil identificar os
fins aos quais esse conceito está
servindo. Vamos considerar pri-
meiro o conceito em si.
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 55 6
 Aparentemente, o desenvolvi-
mento sustentável é um tipo espe-
cial de desenvolvimento. Deixe-nos
tomar de dois autores conhecidos
o conceito de desenvolvimento:
Schumpeter (1951):
… Development in our sense
is then defined by the carrying out
of new combinations.
This concept covers the
following cases: (1) the intro-
duction of a new good - … - or of
a new quality of a good. (2) The
introduction of a new method of
production, … (3) The opening of
a new market, … (4) The conquest
of a new source of supply of raw
material … (5) The carrying out
of a new organization of any
industry, … [p. 66].
The fundamental notion
that the essence of economic
development consist in a different
employment of existing services of
labor and land leads us to the
statement that the carrying out
new combinations takes place
through the withdrawal of services
of labor and land from their
previous employments. [p.95].
Sen (1999):
It is mainly an attempt to
see development as a process of
expanding the real freedoms that
people enjoy. In this approach,
expansion of freedom is viewed as
both (1) the primary end and (2)
the principal means of deve-
lopment. They can be called
respectively the “constitutive
role” and the instrumental role”
of freedom in development. …
Development, in this view, is a
process of expanding human
freedoms, and the assessment of
development has to be informed
by this consideration. [p.36].
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 55
Como podemos inferir desses
dois conceitos, não é possível a
uma sociedade experimentar de-
senvolvimento sem liberdade de
criar, inovar e produzir de modo a
aumentar as liberdades dos cida-
dãos. Assim, não faz sentido qua-
lificar desenvolvimento com a pa-
lavra sustentável, uma vez que o
desenvolvimento não existirá se
não for sustentável. Mas pode-se
argumentar que desenvolvimento
sustentável reflete as preocupações
éticas relativas às gerações futuras.
Uma vez que o desenvolvimento é
um processo de transformação
com impacto sobre eventos futu-
ros, não há nenhuma maneira de
considerar desenvolvimento sem
considerar o futuro. Já que a pre-
ferência temporal da atual geração
é importante para definir como o
futuro deve ser descontado,
alguém poderia argumentar que
considerações sobre o futuro, com
base na preferência temporal da
geração atual, necessariamente
não levam em conta os interesses
das gerações futuras.
Pearce-Markandya-Barbier
(1989) têm um anexo onde eles
apresentam uma galeria de defini-
ções para desenvolvimento susten-
tável. De acordo com os autores,
de uma maneira ou de outra as
definições gravitam em torno de
três conceitos-chave: ambiente
(natural e cultural), a futurologia
(considera de 5 a 10 anos à fren-
te) e a equidade (intergeracional).
As definições são bastante diferen-
tes dos conceitos de desenvolvi-
mento reproduzidos acima. Elas
são, na verdade, uma lista de co-
mandos que a sociedade deve se-
guir para promover a susten-
tabilidade, ou são proposições
7
tautológicas. O elemento-chave é
sustentabilidade. Isso implica que
as gerações futuras deverão ter à
sua disposição um estoque de
recursos produtivos não inferior ao
que a presente geração controla,
ou, alternativamente, o uso dos
recursos hoje não deve diminuir a
renda real no futuro.
Se aceitarmos essa noção de
sustentabilidade, precisaremos de
um arranjo institucional social
para termos certeza de que a ge-
ração atual esteja agindo em con-
formidade com as exigências de
desenvolvimento sustentável. Isso
implicará uma intervenção nas
decisões das pessoas hoje para a
promoção de benefícios futuros
para as pessoas que estão por
nascer. A sugestão é que o gover-
no seria responsável por orientar
a geração atual por meio desse
conceito de desenvolvimento sus-
tentável, usando seu poder regu-
latório ou produzindo incentivos
para as pessoas agirem conforme
exigido para que as metas defini-
das para a futura geração sejam
atingidas.
Esta é uma forma ímpar de
olhar para a geração atual. Nós
aceitamos que a atual geração
seja responsável por gerar a pró-
xima geração, incluindo seu tama-
nho. Também aceitamos que cada
indivíduo da geração atual seja
responsável por seus atos. Assim,
aceitamos que cada pessoa possa
decidir consumir mais e investir
menos, com um impacto na dis-
ponibilidade de recursos para a
geração futura. Também aceita-
mos que a geração atual, por meio
do mercado, determine as taxas
de juros atuais e futuras e os
preços, com impactos signifi-
cativos sobre os recursos e a ri-
queza no futuro. Por que essa mes-
ma geração não é confiável na
tomada de decisões sobre o uso
de bens ambientais? A imposição
de restrições ao comportamento
de indivíduos pode garantir a
sustentabilidade para as gerações
futuras, mas ao fazê-lo reduzire-
mos a liberdade e o bem-estar da
geração presente, sem enfrentar-
mos a essência dos problemas
ambientais.
A característica de propriedade
comum é a única razão para ter-
mos preocupação especial com o
ambiente. Desconsiderar essa ca-
racterística que distingue os recur-
sos ambientais é fugir do proble-
ma. De fato, poluição e exaustão
assombram os recursos ambien-
tais. Devido à nossa ignorância
somos conduzidos por uma mão
visível a tomar medidas imediatas
para proteger o ambiente, uma vez
que o dano feito pode não ser re-
vertido. Ansiedade ignorante,
efeitos imediatos da poluição so-
bre a saúde, intensa exploração do
assunto nos meios de comunica-
ção (enfatizando um futuro obscu-
ro para a humanidade) e a visão
negativa da indústria de filmes
futuristas são alguns dos elemen-
tos mais importantes para explicar
por que a regulamentação am-
biental tem crescido em todo o
globo, sem muita consideração
para com seus custos.8
O desenvolvimento sustentável
é uma nova versão do planeja-
mento econômico centralizado do
final da década de 1950. O de-
senvolvimento econômico ocorre-
ria em um contexto de economia
de mercado, mas levaria um longo
lapso de tempo. Para ganhar
tempo os governos dos países sub-
desenvolvidos (como então eram
chamados) deveriam planejar as
atividades econômicas. O governo,
por meio de estímulos econômicos,
como impostos e subsídios, deve-
ria orientar a alocação dos recur-
sos produtivos. O governo também
conduziria o processo, e deveria,
assumir as responsabilidades de
investimentos em infraestrutura.
Como, pela sua inoperância, o
sistema tributário era incapaz de
gerar os necessários recursos, a
inflação foi sugerida (e largamen-
te usada) como uma forma de pro-
duzir poupança forçada para fi-
nanciar os investimentos necessá-
rios. Os bons resultados aparece-
ram no curto prazo, mas com o
passar do tempo a artificialidade
do processo tornou-se evidente.
Alguns países ainda estão pagan-
do um alto custo por terem opta-
do por esse atalho para o desen-
volvimento.
Desenvolvimento sustentável
substitui o mercado devido à falha
de mercado e os riscos de ocorrer
uma perda ambiental irreversível.
Tempo, mais uma vez é o elemento
principal. Uma vez os direitos de
propriedade sejam bem definidos,
o uso e a exploração de bens de
propriedade comum não apresen-
tarão severos problemas. Mas, ino-
vações institucionais demandam
tempo, e a intervenção governa-
mental torna-se necessária para
preservar a sustentabilidade. Além
disso, o governo precisa agir para
evitar prejuízos ambientais não re-
versíveis. Em todos os casos, a re-
gulamentação deve ser o instru-
mento de intervenção governa-
mental. Podemos identificar duas
correntes de pensamento sobre a
regulamentação ambiental: a de
comandos e controles e a de in-
centivos econômicos.
A corrente de comando e con-
trole dá ênfase a controles rigoro-
sos com base em parâmetros téc-
nicos, que têm de ser observados
por todos os agentes econômicos
em todas as circunstâncias. A pos-
tura aqui é semelhante à adotada
por industrialistas que defendiam
proteção industrial para promover
a industrialização no mercado in-
terno dos países subdesenvolvi-
dos. O grau de industrialização no
mercado interno era, e ainda o é,
medido por coeficientes de nacio-
nalização almejados por agências
governamentais de desenvolvi-
mento para cada indústria 9. A
proteção promovia a industrializa-
ção mas a um custo muito alto
como os estudos indicam. Contro-
les e comandos, se tomarmos o
caso dos EUA, melhoraram a qua-
lidade do ambiente, mas a um
custo elevado e desnecessário.10
A conservação do meio am-
biente, com base em incentivos,
resulta da observação de que o
homem reage a estímulos. Dessa
forma, a proposição é mimetizar
os preços de mercado por meio
de instrumentos de política am-
biental onde a falha de mercado
estiver presente. O conceito bási-
co é o do preço correto para pro-
dutos e serviços, o qual implica
internalização das externa-
lidades. A abordagem justifica o
princípio do pagar para poluir, e,
por conseguinte, a utilização de
tributos sobre poluição ou permis-
são para poluir como instrumen-
tos de política. Dado que o objeti-
vo é internalizar as externalidades,
valorizar o ambiente torna-se uma
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 55 8
condição muito importante para a
implementação de qualquer instru-
mento de política11. Altamente téc-
nica, essa abordagem é semelhan-
te àquela sugerida por Oscar
Lange para a alocação de recur-
sos em um sistema de planejamen-
to central como uma alternativa
melhor para os mercados. A críti-
ca à proposição de Lange facilmen-
te pode ser ajustada para a con-
cepção de preço correto12.
LIDANDO COM PROBLEMAS
AMBIENTAIS
A principal dificuldade com o
meio ambiente é a inadequada
caracterização ou falta de direitos
de propriedade privada resultante
da natureza de propriedade co-
mum dos recursos ambientais.
Devido a essa dificuldade, as au-
toridades públicas são tentadas a
contornar o problema por meio do
sistema político, ou seja, pelo sis-
tema social responsável pela sua
proeminência. Soluções políticas
são forjadas em conformidade
com a oportunidade de ganhos
políticos e, em geral, não conduzem
ao uso econômico dos recursos.
Consideremos primeiro os proble-
mas ambientais mais comuns na
discussão de como a sociedade
pode gerenciá-los. Propriedade
comum é objeto de exploração e
ou degradação devido à elimina-
ção de resíduos. Se olharmos em
volta, podemos encontrar vários
casos para os quais a intervenção
governamental é a única opção
usada. Essa intervenção pode va-
riar da elaboração de arranjos
institucionais, para definir os direi-
tos de propriedade privada na uti-
lização e exploração de bens de
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 55 9
propriedade comum, passando
por sua regulamentação estrita,
até a apropriação desses bens pelo
Estado.
ABUSO
Pelo menos uma vez cada um
de nós experimentou uma situação
semelhante à de abuso de um re-
curso de propriedade comum.
Considere um grupo de amigos
reunidos em um jantar em um res-
taurante chique. O combinado é
“O desenvolvimento
sustentável é uma
nova versão do
planejamento
econômico centra-
lizado do final da
década de 1950.
O desenvolvimento
econômico ocorreria
em um contexto
de economia de
mercado, mas
levaria um longo
lapso de tempo.”
que a conta será dividida igual-
mente entre eles. Essa regra sim-
ples gera a possibilidade da ocor-
rência do fenômeno que os eco-
nomistas identificam como caro-
na (free rider): qualquer um que
comer e beber acima da despesa
média será subsidiado pelos de-
mais. Essa possibilidade está aber-
ta a todos os participantes, e cada
um tem um incentivo para beber e
comer acima da média atual de
despesas. É fácil prever uma con-
ta muito alta e, portanto, uma sub-
venção muito pequena em termos
percentuais para os participantes
que mais abusarem da regra de
compartilhamento da despesa.
Cada participante sabe que gas-
tará muito mais do que esperava,
mesmo aqueles que acabam sen-
do os mais subvencionados. O
proprietário do restaurante, po-
rém, ficará muito feliz!
Exceto pelo proprietário do res-
taurante, os participantes que de-
cidiram por essa forma de entre-
tenimento, após pagarem a con-
ta, terão certeza de que poderiam
ter tido os mesmos momentos de
prazer por muito menos dinheiro.
E, na verdade, eles teriam tido,
caso tivessem definido outra regra
para o pagamento do jantar do
grupo. Os participantes do jantar
pagaram um preço mais elevado
devido ao arranjo que fizeram. En-
tretanto, somente eles incorreram
nos custos de sua ação. Essencial-
mente, é isso que acontece com o
uso ou a exploração de bens de
propriedade comum – pastos co-
muns, pesca em um lago, pesca
ao longo da costa ou em mar
aberto. A diferença reside no fato
de que no caso de bens de propri-
edade comum, nenhum partici-
pante paga a sua parte. Assim,
não haverá nenhum incentivo
para não abusar no uso ou na
exploração. A exploração contí-
nua de um bem de propriedade
comum ao longo do tempo terá
um efeito negativo sobre a ren-
da ou o fluxo de serviços que ele
produz. Se nada for feito para
parar o processo de abuso na
exploração ou uso do bem de
propriedade comum ele poderá
se tornar inútil.
Como no caso do jantar, uma
solução poderia advir da mudan-
ça no arranjo, ou seja, alterar as
condições sob as quais o bem de
propriedade comum é explorado
ou usado. Várias soluções são pos-
síveis. Definir, por meio de lei, os
direitos de propriedade de uso do
bem ou regulamentar seu uso.
Comando e controle ou incentivos
econômicos para a conservação
são duas formas de regular o uso
de um bem de propriedade co-
mum. A melhor solução institu-
cional vai depender das circunstân-
cias. Em qualquer caso, queremos
uma solução que venha a produ-
zir o mais alto valor presente do
benefício líquido, a ser gerado pelo
bem de propriedade comum, para
a sociedade. Observe que o crité-
rio leva em consideração o fluxo
futuro de renda ou de serviços ge-
rado pelo bem de propriedade co-
mum, como normalmente é feito
para qualquer ativo. Vamos traba-
lhar alguns exemplos simples para
ilustrar como as sociedades estão
lidando com o problema e como
os custos de transação afetam a
eficiência da solução selecionada.
Considere um pequeno lago
em um condomínio privado. Esse
pequeno lago é uma propriedade
comum de um pequeno grupo de
pessoas e, portanto, os custos de
transação para caracterizar os di-
reitos de propriedade para usar o
lago são muito baixos. Uma vez
estabelecida uma convenção que
regulamente o uso do lago de
modo a conservá-lo, não haverá
nenhum abuso na sua exploração
ou uso. Suponha que esse peque-
no lago é propriedade pública.
Nesse caso não haverá nenhum
direito de exclusividade, e seu uso
deve envolver um grande número
de pessoas. Uma solução seme-
lhante pode ser alcançada, porém
a um maior custo de transação.
O município aprova uma lei que
determina as condições em que
esse pequeno lago pode ser utili-
zado para recreação e pesca.
Como se trata de um pequeno
lago, a imposição da lei ocorrerá
a baixo custo. Na verdade, o mer-
cado no Brasil, por meio dos pes-
que e pague, forneceu solução
para esse tipo de situação. Entre-
tanto, em geral os lagos de pes-
que e pague estão localizados em
propriedades rurais ou hotéis-fa-
zenda de propriedade privada,
aonde as pessoas podem ir por
todo ano para pesca e lazer. Em
geral há uma taxa de admissão e
qualquer atividade desenvolvida
dentro da área do lago também
está sujeita a uma taxa. Equipa-
mento de pesca é fornecido aos
pescadores que pagarão por qui-
lo de peixe pescado, podendo sa-
borear sua pesca no local ou levar
com eles.
Considere agora um enorme
lago, rodeado por várias comuni-
dades, ou um grande e extenso rio
que flui através de várias comuni-
dades. Essa é uma situação seme-
lhante à enfrentada por várias co-
munidades à beira-mar. A dificul-
dade a considerar em todos esses
casos é a mesma: como é possível
prevenir a exploração desses recur-
sos de propriedade comum até a
exaustão dos peixes ou dos frutos
do mar? Em geral isso tem sido
feito por meio de regulamentação
das atividades pesqueiras. A auto-
ridade pública impõe licenças para
pesca, temporada de pesca e, em
alguns casos, um limite no tama-
nho do peixe e no total a ser pes-
cado. Quanto maior a área,
maiores serão os custos de fiscali-
zação e imposição das normas.
No Brasil, a água é uma pro-
priedade pública controlada pelo
poder executivo do governo. O re-
curso hídrico é uma propriedade
do município, se ele é inteiramente
localizado no município. Se o lago
ou o rio banha pelo menos dois
municípios, ele será uma proprie-
dade do Estado. Da mesma forma,
ele será uma propriedade federal
se banhar dois ou mais Estados. A
costa marítima e o mar aberto até
200 milhas são de propriedade
federal. Assim, municípios e Esta-
dos têm agências de água que têm
cuidado do problema associado à
sua exploração por meio de regu-
lamentação. O Governo Federal
tem várias agências para cuidar do
meio ambiente. O IBAMA - Insti-
tuto Brasileiro do Meio Ambiente e
Recursos Naturais Renováveis é o
mais proeminente e tem jurisdição
em lagos e rios federais. A área
costeira e o mar aberto estão sob
a jurisdição da Marinha, mas a
pesca é regulada e fiscalizada pelo
Ministério da Pesca e Aquicultura.
Anderson e Leal (1993) suge-
rem a privatização dos recursos
hídricos de propriedade comum
para prevenir o problema da ex-
ploração em excesso (abuso). Eles
analisaram vários casos de regu-
lamentação da pesca e concluíram
que enquanto os benefícios eco-
nômicos decorrentes dos direitos
de propriedade privada sobre a
pesca superarem os custos de de-
finir e garantir esses direitos, a pro-
priedade privada de territórios
e/ou de estoques de peixes é mais
eficiente do que controles impos-
tos pela regulamentação da pes-
ca. Eles também consideraram, em
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 55 10
suas comparações de eficiência,
inovações introduzidas na regula-
mentação da pesca como as ITQ
(quotas individuais transferíveis).
Direitos de propriedade sobre a
pesca são economicamente mais
eficientes do que a regulamenta-
ção, porque o rendimento produ-
zido pela privatização de bens de
propriedade comum é maior do
que o obtido sob o arranjo corren-
te. Além disso, menos recursos se-
rão desperdiçados na arena polí-
tica na busca de renda econômi-
ca (rent seeking). É também mais
eficaz na prevenção do abuso (ex-
cesso de exploração) uma vez que
cada agente econômico é respon-
sável por seus atos. Os autores
reconhecem, porém, que a pri-
vatização falhará se o governo não
conseguir fazer valer o regime de
propriedade privada. Reconhecem
também que para alguns casos de
pesca não há nenhuma tecnologia
que permita uma definição e pro-
teção dos direitos de propriedade
a baixo custo.
Para “depósitos” de frutos do
mar (ostras, por exemplo) até três
milhas da costa a tecnologia dis-
ponível permite privatização. Para
moluscos oceânicos da família
bivalvia (surf, amêijoas e quahogs
oceânicos), cujo habitat se situa a
30 km ou mais da costa, não há
nenhuma tecnologia eficiente para
definir e impor os direitos de pro-
priedade. Uma vez que os peixes
são bens móveis, a definição de
direitos de propriedade nesse
contexto é mais difícil, embora os au-
tores sugiram a possibilidade cercar
peixes com o auxílio de satélites.
Se considerarmos o mar aberto,
as dificuldades são enormes. Apa-
rentemente deveria ser mais fácil,
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 55 11
uma vez que o número de países
é muito menor do que o número
de pessoas que têm acesso e di-
reitos ao longo das águas
territoriais de um país. Se consi-
derarmos apenas os países com
frota pesqueira, limitaríamos em
muito o número de países e, des-
se modo, seria mais fácil o esta-
belecimento de um acordo inter-
nacional para ordenar os direitos
em mar aberto. Não é isso que a
história nos tem ensinado. Os pro-
blemas políticos são muito mais
difíceis de serem transpostos, e
há muitos grupos econômicos
fortes agindo na cena política.
Ainda que fosse tecnologicamente
possível, dada a importância dos
arranjos políticos, a solução pela
caracterização de direitos de
propriedade levaria muito tempo
para ser implementada.
DEGRADAÇÃO
A degradação do ambiente re-
sulta, em grande parte, do des-
carte de resíduos nos bens de pro-
priedade comum. Resíduos são
qualquer material indesejado, e na
nossa terminologia de preço um
bem indesejado é aquele que pa-
gamos para não ter (preço nega-
tivo). Mais uma vez, a degrada-
ção ambiental resulta da nature-
za de propriedade comum dos
bens ambientais. Embora as pes-
soas estejam dispostas a pagar
para não ter resíduos, elas não in-
correrão em custo adicional por
descartarem resíduos no ambien-
te. Isso explica por que o meio am-
biente tem sido degradado.
Em geral, os governos locais
assumem a responsabilidade, es-
pecialmente nas zonas urbanas,
de coletar lixo, de fornecer um sis-
tema de esgoto e de distribuição
de água potável para uso domés-
tico e industrial. Via de regra, nas
grandes cidades brasileiras esses
serviços custam mais do que os re-
sidentes pagam por eles13. Para a
cidade de São Paulo, por exemplo,
em 1995 seus residentes paga-
vam cerca de 80% do custo da
coleta de lixo e da limpeza das
ruas. Para mais detalhes sobre
esse caso, ver Carvalho (1998).
• Devido às dificuldades finan-
ceiras que os municípios estão en-
frentando, algumas cidades têm
privatizado alguns desses serviços,
ou seja, permitem, por meio de
um leilão, a uma concessionária
fornecer o serviço sob condições
especificadas em um contrato.
Mesmo se o custo de coleta de
lixo fosse inteiramente pago pelos
moradores, há o problema de dis-
por desse lixo. Incineradores e ater-
ros sanitários podem produzir
relevantes impactos sobre o am-
biente e, portanto, há custos para
impedir seus efeitos negativos no
ar ou nos lençóis freáticos. Assim,
cada um de nós não paga o custo
de descarte dos resíduos que
geramos ou dos quais desejamos
nos livrar. Mesmo que a conces-
sionária possa cobrar o preço ade-
quado, os custos de transação
para implementação do corres-
pondente sistema de preços seriam
proibitivos. Autoridades públicas
em todos os lugares têm usado ins-
trumentos tais como impostos,
subsídios, taxas de poluição, as-
sim como regulamentação, para
reduzir o impacto negativo de re-
síduos no meio ambiente.
Nem todos os resíduos são
iguais ou têm o mesmo impacto
sobre o meio ambiente. Na ver-
dade, o mercado tem encontra-
do maneiras de transformar, em
alguns casos, bens descartados
em bens com preço positivo. Coi-
sas velhas podem ter um preço de
mercado positivo se elas são con-
sideradas antiguidades. A reci-
clagem é outra possibilidade de
transformar resíduos em receitas.
Os antiquários têm sido reci-
cladores por séculos. Uma coisa
velha pode não ser uma antigui-
dade, assim como nem todos os
resíduos podem ser economica-
mente reciclados. Para entender
melhor o que causa a degrada-
ção ambiental, talvez seja impor-
tante distinguir o impacto que os
resíduos têm em termos de tem-
po e em termos da área afetada.
O efeito negativo de resíduos
no ambiente, ao consideramos o
horizonte de tempo, pode ser de
duração muito curta, temporária
ou de longa duração:
• de duração muito curta – es-
tes são casos para os quais as
externalidades produzidas pela eli-
minação de resíduos (poluição)
representam um incômodo
efêmero como, por exemplo, o
provocado pela queima de folhas
em um quintal. Em geral, nesses
casos, prevalece o bom senso que
produzirá uma solução con-
sensual. Se este não for o caso,
ou se o custo de transação for
muito alto (várias pessoas envol-
vidas) o direito civil pode ser usa-
do para contornar a eliminação
imprudente de resíduos;
• de impacto temporário – re-
síduos orgânicos (resíduos huma-
no e animal, assim como algumas
matérias vegetais) produzirão uma
poluição temporária, uma vez que
são biodegradáveis. O aspecto
importante nesses casos é a taxa
à qual o fluxo de resíduos atinge
o ambiente (em geral água ou ter-
ra). Se esta taxa for compatível
com capacidade de absorção,
pelo ambiente, da matéria orgâ-
nica que esteja fluindo, não haverá
nenhum problema de poluição
com o descarte desses resíduos.
Em geral, qualquer eliminação de
resíduos orgânicos, no início do
processo, tem esta característica.
O contínuo aumento no fluxo de
resíduos descartados, eventual-
mente, produzirá poluição por
incapacidade do ambiente em
absorver tal fluxo. Regulamenta-
ções que impõem restrições sobre
a natureza dos descartes ou limi-
tem o fluxo do material descarta-
do têm sido usadas para gerenciar
esta fonte de degradação am-
biental. A principal dificuldade que
temos com esse tipo de poluição
reside no fato de que, no Brasil, a
maioria das cidades não dispõe de
sistema de coleta e tratamento de
esgoto e o custo de fazer cumprir
uma regulamentação que controle
seu fluxo é muito alto. A Barra da
Tijuca, um bairro da cidade do Rio
de Janeiro desenvolvido ao longo
dos anos 1970 e 1980, tem sido
objeto de um código de edifi-
cações que requer, para qualquer
condomínio, residencial ou comer-
cial, um tratamento especial do
esgoto bruto antes de sua dispo-
sição em canais, rios ou lagoas.
O custo de fiscalização ou a pres-
são política para não se impor
esta regulamentação, devido ao
alto custo operacional de tais es-
tações de tratamento, gerou uma
situação perversa: os condomíni-
os, todos eles, tem a estação de
tratamento de esgoto, como exi-
gido pelas normas para que
possam ser construídos, mas con-
ta-se nos dedos os sistemas de tra-
tamento que efetivamente funcio-
nam. Hoje a empresa estadual de
águas e esgoto (Cedae) mantém
no bairro uma rede de coleta, uma
estação de tratamento e um emis-
sário submarino;
• de impacto duradouro – re-
síduos inorgânicos acumulam-se
no ar, solo, água e em organismos
vivos por um longo tempo até que
eles se degradem. Nos casos de
alguns metais, vidro, resíduos ra-
dioativos, plásticos e alguns
pesticidas, podemos considerar
que eles nunca irão degradar, per-
manecendo no ambiente para
sempre. Assim, a taxa de descar-
ga é ainda mais crucial para resí-
duos inorgânicos. Este problema
pode ser de especial interesse no
caso de poluição do ar. Em geral
os resíduos que fluem para o ar
são inorgânicos. Dependendo da
geografia local, do clima e das
correntes de vento, a poluição do
ar pode demorar muito tempo
para se dissipar, transformando o
ambiente local em uma área de
graves riscos à saúde. Como é o
caso, por exemplo, de Cubatão
(SP) e da cidade de São Paulo.
Nesses casos, se, por um lado, o
impacto negativo da poluição
atmosférica por se concentrar na
população local agrava o proble-
ma, por outro lado, sua solução
torna-se mais fácil, uma vez que a
poluição não é dissipada de modo
a afetar outras comunidades. A
Comunidade responsável por ge-
rar a poluição do ar é aquela que
sofre mais e, portanto, vai ter o
maior interesse em produzir uma
solução para o problema. Nos
casos aonde a poluição do ar se
dissipa mais rápido, os efeitos
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 55 12
 A poluição do ar pode demorar muito tempo para se dissipar, transformando o ambiente em área de riscos à saúde, como é o caso de Cubatão.
negativos da mesma serão míni-
mos para a comunidade respon-
sável pela sua produção. Esta é a
principal fonte de dificuldade na
redução da poluição atmosférica:
algumas comunidades obtêm os
benefícios (redução de custos na
produção de bens para não con-
trolar a poluição do ar) enquanto
outros pagam o custo.
Tendo em conta o impacto dos
resíduos de acordo com a área
afetada, podemos, também, ter
três casos: local, regional e glo-
bal. Uma vez mais, quanto maior
a Comunidade, maiores os cus-
tos de transação para obter uma
solução decorrente de respostas
individuais a incentivos:
• local – enquanto o direito ci-
vil proteger os interesses de cada
residente local, qualquer outra in-
tervenção de uma autoridade pú-
blica será desnecessária. Para
contornar qualquer problema
ambiental local, os residentes po-
dem organizar um condomínio
para gerenciar a eliminação de
resíduos sob algum conjunto de
regras consensuais e específicas,
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 55 13
ou eles podem se associar a uma
ONG local que gerencia um pro-
blema semelhante em um bairro
vizinho. Em ambos os casos, po-
rém, nenhum morador pode ser
forçado a participar do empreen-
dimento. Os moradores de algu-
mas ruas do Rio de Janeiro, no
contexto de proteção pessoal e
patrimonial têm desenvolvido uma
solução local como esta;
• regional – à medida que a
área afetada pelo problema da eli-
minação de resíduos aumenta, os
custos de transação para conce-
ber uma solução interna aumen-
tam. Em geral, as autoridades pú-
blicas impõem regras para contro-
lar a qualidade e a quantidade dos
resíduos a serem descartados;
• global – como os problemas
globais de eliminação de resíduos
envolvem países independentes, a
solução para esses problemas virá
por meio de acordos internacionais
ou convenções. Já vimos como é
difícil que acordos como esses se-
jam firmados e respeitados, como
bem ilustra a convenção interna-
cional sobre as emissões de gases
que contribuem para o chamado
efeito estufa.
LEIS E REGULAMENTAÇÕES
PARA A CONSERVAÇÃO DO
MEIO AMBIENTE
Nossa discussão anterior
enfatiza a natureza de direitos de
propriedade dos problemas
ambientais, bem como a impor-
tância dos custos de transação
para uma solução interativa sem
a coerção do governo. Estudos
sobre a ação governamental, nes-
se particular, têm demonstrado a
ineficiência das soluções burocrá-
ticas, bem como o desperdício de
recursos associado a controles de
agências governamentais. Assim,
se quisermos conservar o meio
ambiente e preservar os direitos
humanos fundamentais em uma
maneira econômica, devemos de-
senvolver um sistema bem defini-
do de direitos de propriedade. Dis-
cutimos as dificuldades de definir
os direitos de propriedade em al-
gumas situações. No entanto,
também identificamos situações
para as quais as inovações
tecnológicas, ao reduzirem os cus-
tos de caracterização dos direitos
de propriedade, se constituem em
um fator importante para contor-
nar graves dificuldades.
A sociedade moderna pode
gerenciar problemas ambientais,
como todos os outros problemas
semelhantes, por meio de leis.
Nossa melhor opção para resol-
ver problemas ambientais é a ca-
racterização legal e adequada de
direitos de propriedade. A dinâmi-
ca do processo legislativo não
deve ser um impedimento para a
caracterização de direitos de pro-
priedade gerados pelas inovações
tecnológicas. Além disso, deve-se
atribuir especial importância aos
lobbies. Interesses bem estabele-
cidos podem fazer lobby con-
tra a legislação que, pela ca-
racterização dos direitos de
propriedade elimina privilégios
e burocracia 14.
A regulamentação tem sido o
principal instrumento usado pela
sociedade para gerenciar proble-
mas ambientais. Aprendemos com
Stigler (1971) e Posner (1974),
que é sábio ser parcimonioso com
a regulamentação, e quando não
há alternativa melhor, alguns prin-
cípios básicos devem ser seguidos:
• as regras emanadas da re-
gulamentação devem ser claras e
intensamente divulgadas;
• a aplicação da regulamen-
tação deve ser transparente e ter
um baixo custo de transação;
• a agência reguladora não
pode ter qualquer interesse asso-
ciado ao assunto regulamentado,
mas deve ser a autoridade na sua
imposição;
• nenhum poder discricionário
deve ser dado aos reguladores;
• réus devem ter direito ao con-
traditório;
• a lentidão dos processos ju-
diciais não deve ser usada como
desculpa para a adoção de um
processo administrativo no julga-
mento do réu.
Há uma questão, com relação
à qualquer situação ambiental lo-
cal, precisa ser respondida antes
que qualquer ação seja im-
plementada: existe um problema
“Assim, as comuni-
dades locais podem
produzir soluções
locais, e este deve
ser o escopo das
associações locais
(ou de bairros) que
têm sido atraídas
pelo modelo de
ONG. A autoridade
pública deve facili-
tar sua organização
enquanto os seus
objetivos se refe-
rirem a problemas
locais.”
ambiental? Ou seja, a comunida-
de local identifica o evento consi-
derado como um problema? Será
mais caro não ter poluição? Pode
um grupo de pessoas, impor a ou-
tros seus valores? Por que alguém
imporia aos índios, por exemplo,
que eles sejam aculturados? A
sociedade ocidental fez isso no
passado e não estamos orgulho-
sos dos resultados. Valores cul-
turais da comunidade devem ser
respeitados.
Para problemas ambientais lo-
cais, identificados pela comunida-
de como tal, devemos confiar ba-
sicamente na auto-regulação. O
papel da autoridade pública seria
o de promover acordos locais. Isso
está acontecendo no Rio de Janei-
ro, onde moradores, por razões de
segurança, instalam cancelas nas
ruas onde residem de modo a con-
trolar o acesso de veículos e pes-
soas. Apesar de ilegal, residentes,
o público em geral e as autorida-
des públicas concordam que se
trata de um procedimento legítimo
para enfrentar as circunstâncias.
Traci Watson em um artigo
intitulado Environmental Groups
Wielding Power of the Purse, pu-
blicado no USA Today, (3 de fe-
vereiro de 2000) relata vários ca-
sos para os quais as organizações
ambientais estão oferecendo pa-
gamentos aos agricultores e
pecuaristas que concordarem em
proteger a terra ou animais
ameaçadas de extinção. Essas
organizações ambientais, frus-
tradas pelos elevados custos e in-
certezas do contencioso, opta-
ram por esta ação.
Assim, as comunidades locais
podem produzir soluções locais e
este deve ser o escopo das associ-
ações locais (ou de bairros) que
têm sido atraídas pelo o modelo de
ONG. A autoridade pública deve
facilitar sua organização, enquanto
os seus objetivos se referirem a
problemas locais, mas também de-
vem proteger os interesses de ter-
ceiros, em especial os direitos dos
residentes locais de não ingressar
na associação. Estas associações
devem se restringir a atividades lo-
cais e devem perder seus privilégi-
os (menos burocracia para sua
criação e funcionamento) se am-
plia seu escopo. Isso deve ser
considerado como uma válvula de
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 55 14
segurança contra a possibilidade
de essas associações se transfor-
marem em ONGs.
O modelo de organização
ONG tem crescido em todo mun-
do. Entretanto, elas vêm assumin-
do um papel de novas organiza-
ções governamentais, uma vez que
pretendem ter poderes de regula-
mentar e de polícia. Em algumas
situações elas têm sido bem suce-
didas. Seus procedimentos não es-
tão sempre em conformidade com
a lei e é bastante comum, espe-
cialmente quando problemas
ambientais estão em jogo, o uso
de demonstrações públicas que
implicam em alguns custos para
a sociedade. Tendo privilégios em
todos os países, especialmente em
benefícios fiscais, algumas dessas
organizações têm conseguido
acumular uma grande riqueza
usada para alavancar seu poder
político. Esta é a principal razão
para seu sucesso na promoção de
soluções políticas que favorecem
a intervenção governamental. Em
muitos países desenvolveu-se um
relacionamento bastardo entre go-
vernos e ONGs, o que vem forta-
lecendo e popularizando este mo-
delo de organização. Por exemplo,
em março de 2000, a Green-
peace Internacional alocou um
navio de 58 metros no policia-
mento da região amazônica no
Brasil para localizar atividades ile-
gais de madeireiras.
Problemas ambientais regio-
nais são os mais susceptíveis à re-
gulamentação sobre a prevenção
ou redução de poluição. É possí-
vel que em situações específicas
uma associação regional ou um
grupo de associações locais pos-
sa promover a autorregulamen-
tação necessária para contornar
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 55 15
o problema. Dependendo da ca-
racterística regional do problema,
uma regulamentação poderá advir
do estado local ou do governo fe-
deral. Em qualquer dos casos, os
princípios básicos listados acima
devem ser considerados. Para re-
gulamentação em matéria am-
biental, as autoridades públicas
precisam reconhecer que poluição
decorre de incentivos para a dis-
posição de resíduos ao menor
custo possível. Assim, para
implementar uma regulamentação
eficaz, compatível com o compor-
tamento humano (reação a estí-
mulos) é indispensável identificar
os incentivos existentes para poluir.
Uma vez que isso é conhecido, a
regulamentação pode ser dire-
cionada para atenuar esses incen-
tivos ou produzir novos incentivos
para não poluir.
Os reguladores devem estar
cientes do fato de que nem todas
as disposições de resíduos produ-
zem um impacto negativo sobre o
meio ambiente. Eles devem enten-
der que sua função principal é pre-
venir a poluição e que o resultado
da sua ação deve ser um aumen-
to do bem-estar. Com a ocorrên-
cia de poluição, sua ação deve ser
a de minimizar seus efeitos noci-
vos, impondo o custo de correção
ao poluidor. Eles também não de-
vem perder a perspectiva de tem-
po ao imporem novas exigências.
Dependendo do problema, mesmo
quando existe uma solução técni-
ca, é possível que o tempo deter-
minado para o ajustamento gere
um custo de tal magnitude que nin-
guém poderá suportá-lo15. Tam-
bém é possível que a solução téc-
nica existente não seja econômi-
ca. Assim para funcionar cor-
retamente, a Agência ambiental,
ou qualquer outra agência regu-
ladora, tem que levar em conta
que em algumas atividades resí-
duos são inevitáveis.
A regulamentação tem um cus-
to muito alto, especialmente quan-
do se refere ao ambiente associa-
do a um espaço físico grande. Ela
requer agências para impor as res-
trições, para auditar, para verifi-
car possíveis poluidores e tomar
ações legais, qualquer que seja o
caso. Depois que uma agência é
organizada será muito difícil
fechá-la. Agências reguladoras
associadas ao ambiente devem ter
uma existência transitória, uma
vez que a qualquer momento uma
solução melhor pode emergir pela
introdução de uma nova tec-
nologia. Ao permitir uma definição
adequada dos direitos de proprie-
dade, a nova tecnologia vai resol-
ver velhos problemas, eliminando
a necessidade de regulamenta-
ção. A menos que o órgão
ambiental seja criado com uma
cláusula de auto dissolução, a so-
lução provida pela adequada ca-
racterização dos direitos de pro-
priedade não será implementada.
Assim, na organização de órgãos
ambientais é necessária uma ins-
tituição que imponha, uma vez fi-
que demonstrada sua obso-
lescência, o fechamento da Agên-
cia. A criação de órgãos ambien-
tais sem esta condição irá produ-
zir um custo muito alto para os
cidadãos. Esses custos não são só
em termos de impostos para man-
ter uma burocracia cada vez mai-
or, mas vêm principalmente do
desperdício de recursos gerado
pela ineficiência da regulamenta-
ção, em comparação com solu-
ção decorrente da caracterização
dos direitos de propriedade.
 Referências Bibliográficas e Notas
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NOTAS
1
Externalidades, no jargão eco-
nômico, ocorrem quando a ação
por parte de um indivíduo gera da-
nos ou benefícios a outrem, sem que
o originário da ação pague pelos
custos causados ou seja ressarcido
pelos benefícios gerados.
2
North-Thomas (1973) identifi-
caram a importância dos direitos de
propriedade da terra e os corres-
pondentes arranjos institucionais
como os principais determinantes da
prosperidade na Inglaterra e na
Holanda
3
Para maiores informações so-
bre esse assunto, ver Carvalho
(1993).
4
Carvalho (1993).
5
De acordo com World Bank
(1990), devido ao mau uso da
água, cerca de 5% das terras usa-
das na agricultura são transforma-
das em deserto.
6
Machan-Johnson (1983) apre-
sentam um conjunto de trabalhos que
discutem regulamentação sob os
pontos de vista ético, político, jurídi-
co e econômico.
7
Como um exemplo dos argu-
mentos usados a favor e contra os
chamados direitos das gerações fu-
turas, ver Sartorious (1983) e Dipert
(1983).
8
Nelson (1993) apresenta uma
concisa avaliação da política
ambiental dos USA, deixando clara
a forma pela qual a ignorância tem
favorecido a definição de
parâmetros de qualidade ambiental
inatingíveis.
9
Para um resumo do caso brasi-
leiro ver, Carvalho-Haddad (1980).
10
Ver, por exemplo, Meiners-
Yandele (1993), em especial Part II –
Policy Analysis of Major Legislation.
11
Ver, por exemplo, Pearce-
Markandya-Barbier (1989) e Pearce
(1991).
12
Lange (1938) e para uma crí-
tica a essa metodologia ver, por
exemplo Hayek (1935).
14
Entretanto, Cindy Skrzycki, em
Whose Vroom Has Less Fume? (W Wa-
shington PPostost
ost, 28 de Janeiro de
2000) relata um interessante e estra-
nho lobby, relacionado à intenção
da EPA de impor uma regra para
reduzir as emissões de CO2 de pe-
quenos motores utilizados basica-
mente em equipamentos de jardina-
gem e produtos similares. Naquele
ano uma empresa que produz
esses motores já havia desenvolvido
uma nova tecnologia e, em associ-
ação com grupos ambientalistas, es-
tava pressionando a EPA para im-
por rigorosos parâmetros de emis-
são, bem como a redução do tem-
po de adaptação da indústria a es-
ses novos parâmetros.
15
Isso é exatamente o que a nota
de rodapé anterior dramatiza.
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 55 16