CAPTULO I A ORGANIZAO ADMINISTRATIVA PORTUGUESA

1 A ADMINISTRAO CENTRAL DO ESTADO

I O ESTADO
47. Vrias acepes da palavra Estado
A palavra Estado tem vrias acepes, entre as quais as mais importantes so a sua acepo internacional, constitucional e administrativa. Aqui importa-nos a acepo administrativa do Estado. Nesta acepo, o Estado a pessoa colectiva pblica que, no seio da comunidade nacional, desempenha, sob a direco do Governo, a actividade administrativa. Neste caso, o Estado uma organizao administrativa. Na configurao do Estado como entidade jurdico-administrativa so irrelevantes os aspectos ligados capacidade internacional ou forma politica interna do Estado. O que maior importncia tem, no plano administrativo, a orientao superior do conjunto da administrao pblica pelo Governo, a distribuio das competncias pelos diferentes rgos centrais e locais e a separao entre o Estado e as demais pessoas colectivas pblicas. Enquanto entidade administrativa, o Estado no soberano nem tem poderes constituintes: exerce apenas um poder constitudo, subordinado s leis e s secundariamente pode participar da funo legislativa.

48. O Estado como pessoa colectiva

A figura do Estado-Administrao uma pessoa colectiva pblica entre muitas outras. uma pessoa colectiva pblica autnoma, no confundvel com os governantes que o dirigem nem com os funcionrios que o servem, ou tampouco com as outras entidades autnomas que integram a Administrao. O Estado tem personalidade jurdica e so seus rgos o Presidente da Republica, a Assembleia, o Governo e os Tribunais. A qualificao do Estado enquanto pessoa colectiva decorre, entre ns, da prpria CRP em numerosos artigos.

49. Espcies de administrao do Estado

A administrao do Estado, sendo multiforme, comporta vrias espcies. Importa saber distinguir administrao central do Estado e administrao local do Estado. H rgos e servios centrais assim como os h locais, com competncia limitada a certas reas (circunscries). Os governadores civis so, por exemplo, rgos locais do Estado. J os presidentes das cmaras so rgos locais, sim, mas dos municpios e no do Estado. O mesmo acontece com os servios locais. H servios locais pertencentes pessoa colectiva Estado (direces regionais, p.ex.), mas tambm existem servios, que embora sejam classificados como locais, pertencem aos municpios.

50. Administrao directa do Estado

importante destacar os principais traos especficos do Estado e da sua administrao directa: A) Unidade: O Estado a nica espcie deste gnero. Ao conceito de Estado pertence apenas um ente o prprio Estado. B) Carcter originrio: a pessoa colectiva Estado no criada pelo poder constitudo, ao contrrio das restantes pessoas colectivas pblicas que so sempre criadas ou reconhecidas nos termos da lei. O Estado tem natureza originria e, por isso mesmo, vrios dos seus rgos so rgos de soberania. C) Territorialidade: o Estado uma pessoa colectiva de cuja natureza faz parte um certo territrio o territrio nacional. Todos os indivduos residentes no territrio nacional esto, por isso mesmo, submetidos aos poderes do Estado-administrao. D) Multiplicidade de atribuies: O Estado uma pessoa colectiva de fins mltiplos. Prossegue diversas e variadas atribuies. Nisto se distingue de algumas pessoas colectivas que s podem prosseguir fins singulares. E) Pluralismo de rgos e servios F)Organizao em ministrios: Os rgos do Estado-administraao, a nvel central, esto estruturados em ministrios. G) Personalidade jurdica una: Apesar da multiplicidade de atribuies, rgos e servios e da diviso em ministrios, o Estado mantm sempre uma personalidade jurdica una, ou seja, que no se desdobra. Consequentemente, o patrimnio do Estado s um. H)Instrumentalidade: a administrao do Estado subordinada no independente nem autnoma. Constitui um instrumento para o desempenho dos fins do Estado. por isso que a CRP (art. 199 d)) submete a administrao directa do Estado ao poder de direco do Governo. I)Estrutura hierrquica: a administrao directa do Estado est estruturada em termos hierrquicos. Os rgos e agentes esto ligados por um vinculo jurdico que confere ao superior o poder de direco e ao subalterno o dever de obedincia. Esta estruturao justifica-se por razoes de coerncia com o principio da instrumentalidade (H). J) Supremacia: O Estado-administrao exerce poderes de supremacia sobre as outras entidades pblicas. O grau ou a intensidade desses poderes varia conforme a maior ou menor autonomia. Ateno que no se pode dizer que exista uma hierarquia entre as vrias pessoas colectivas pblicas.

51. Atribuies do Estado

As atribuies do Estado so numerosas e complexas, sendo que a evoluo histrica tem-nas feito aumentar. Aqui, ao falar-se de atribuies, fala-se de fins ou objectivos que o Estado se prope atingir. H uma grande diferena entre o Estado e as demais pessoas colectivas pblicas, em matria de atribuies. que, relativamente s restantes pessoas colectivas pblicas as atribuies so claramente determinadas em textos legais e o mesmo no acontece com o Estado. O que h so inmeros diplomas legais, que a propsito de uma ou outra matria vm conferir determinadas atribuies ao Estado. Significa isto que as atribuies do Estado esto determinadas de forma dispersa. De qualquer forma, tanto para o Estado como para as restantes pessoas colectivas pblicas, a definio das respectivas atribuies tm de resultar sempre expressamente da lei. Ou seja, o Estado (e as restantes pessoas colectivas pblicas) s pode fazer aquilo que a lei permite que ele faa. Dentro das atribuies do Estado importa destacar quatro grupos.

1) Atribuies principais A atribuies de soberania B atribuies econmicas C atribuies sociais D atribuies educativas e culturais 2) Atribuies auxiliares A gesto do pessoal e do material B gesto financeira C funes jurdicas e de contencioso D funes de arquivo e documentao 3) Atribuies de comando A estudos e planeamento B previso C organizao D controlo E relaes pblicas Onde que podemos ir buscar a determinao de quais so as atribuies do Estado? Antes de mais Constituio. nesta que vm enumeradas as mais importantes atribuies do Estado, particularmente nos princpios fundamentais parte I e parte II. No entanto, o Estado tem muitas mais atribuies do que aquelas que lhe so cometidas pela Constituio. A lei ordinria pode cometer ao Estado outras atribuies, para alm das presentes na CRP. No pode dispensar o Estado de cumprir as consagradas na CRP mas pode acrescentar outras. possvel encontrar muitas outras atribuies do Estado, designadamente nas leis orgnicas dos diferentes ministrios e especialmente nas leis orgnicas das vrias direces-gerais dos ministrios.

52. rgos do Estado

Para cumprir as suas atribuies, o Estado carece de rgos. Na verdade, e tal como acontece com todas as pessoas colectivas pblicas, o Estado tem os seus rgos aos quais compete tomar decises em nome da pessoa colectiva a que pertencem. Os principais rgos do Estado so: Presidente da Repblica; Assembleia da Repblica; Governo e Tribunais. O principal rgo administrativo do Estado o Governo. Os tribunais (que pertencem ao poder judicial), a Assembleia da Repblica (que constitui o poder legislativo) e o Presidente (que um rgo poltico) no so rgos administrativos do Estado. Ainda assim, tanto o P.R. como a A.R. podem praticar actos materialmente administrativos (ETAF, artigo 4 n 1 c)), mas nem por isso se tornam organicamente elementos da Administrao Publica. J o Governo o principal rgo permanente e directo do Estado, com carcter administrativo.

II O GOVERNO
53. O Governo
O governo , do ponto de vista administrativo, o rgo principal da administrao central do Estado, incumbido do poder executivo. Importa referir que simultaneamente um rgo administrativo e poltico. Em Portugal vigora um modelo semipresidencialista e, portanto, os ministros so simultaneamente polticos e administrativos, em doses sensivelmente iguais.

54. Principais funes do Governo

A constituio d-nos as orientaes mais importantes sobre aquelas que sero as funes do Governo. O artigo 182 diz-nos que O Governo o rgo de conduo da poltica geral do pas e o rgo superior da administrao pblica. Assim se comprova o carcter misto do Governo (politico e administrativo) e se enunciam as suas funes essenciais: como rgo poltico cabe-lhe a conduo da poltica geral do pas; como rgo administrativo trata-se do rgo superior da administrao pbica portuguesa. Mas a CRP no fica por aqui. Estabelece no artigo 197 a competncia politica do Governo, no artigo 198 a sua competncia legislativa e, no artigo 199 a competncia administrativa. No mbito da sua competncia administrativa, que a que nos interessa por agora, as suas principais funes so 3: 1) Garantir a execuo das leis 2) Assegurar o funcionamento da Administrao Publica 3) Promover a satisfao das necessidades colectivas O Governo no s dirige a administrao directa do Estado, como superintende na administrao indirecta e tutela esta ultima e tambm a administrao autnoma. Significa isto que controla as entidades pblicas que fazem parte da Administrao Publica sem, no entanto, pertencerem ao Estado.

55. A competncia do Governo e o seu exerccio

Estas funes traduzem-se, juridicamente, na prtica de actos e no desempenho de actividades da mais diversa natureza. O Governo elabora normas jurdicas regulamentos. Pratica actos jurdicos sobre casos concretos actos administrativos. Celebra contratos de vrios tipos contratos administrativos, e exerce de um modo geral determinados poderes funcionais, como por exemplo poderes de vigilncia, de fiscalizao, de superintendncia, de tutela, etc. Como que o Governo exerce a sua competncia? Pode faz-lo de vrias maneiras. A) Pode faz-lo por forma colegial, atravs do Conselho de Ministros B) Tambm pode exerc-la individualmente, pelos vrios membros do Governo. Na forma individual, cada um dos membros do Governo, nas matrias das suas atribuies, decide sozinho embora em nome do Governo. No caso de uma lei no especificar se determinados poderes do Governo tm de ser exercidos pelo Conselho de Ministros ou podem s-lo pelo ministro da pasta a que o assunto diga respeito, como se procede? O STA considerou que o facto de uma lei se referir ao Governo, no implica necessariamente que a competncia tenha de ser exercida colectivamente pelo Conselho de Ministros. O STA declarou que so os ministros,

singularmente considerados, que exercem em regra as atribuies do Governo, na parte que diga respeito sua pasta. Deve entender-se, portanto, que a actuao colegial do Governo s necessria quando a lei expressamente imponha que a deliberao seja tomada pelo Conselho de Ministros.

56. A estrutura do Governo

A CRP descreve, no artigo 183, a estrutura do Governo. Resulta do artigo que a estrutura do governo compreende as seguintes categorias de membros: 1) Primeiro-Ministro 2) Vice-primeiro-ministro 3) Ministros 4) Secretrios de Estado 5) Subsecretrios de Estado *de todas estas figuras, as nicas consideradas essenciais so a figura do PrimeiroMinistro e dos ministros.

57. O Primeiro-Ministro
De um ponto de vista administrativo, o P.M. tem dois tipos de funes funes de chefia e funes de gesto. No mbito das suas funes de chefia, dirige o funcionamento do Governo e coordena e orienta a aco de cada um dos Ministros, assim como preside ao Conselho de Ministros, referenda os decretos regulamentares e intervm pessoalmente na nomeao de certos altos funcionrios do Estado. No exerccio das suas funes de gesto, compete-lhe administrar os servios prprios da Presidncia do Conselho e cabe-lhe ainda orientar as diferentes Secretarias de Estado que estejam igualmente integradas na Presidncia do Conselho. Um outro assunto que normalmente pertence ao P.M. a direco da funo pblica bem como a administrao financeira do Estado, especialmente a elaborao e execuo do Oramento. Cabe-lhe ainda, enquanto chefe de Governo, representar o Estado Portugus quando este haja sido citado perante tribunais estrangeiros.

58. Outros membros do Governo

A) Vice-primeiro-ministro Nem sempre se verifica a existncia deste elemento. Tem no entanto como funes principais substituir o P.M. na sua ausncia ou impedimento, assim como coadjuv-lo. B) Ministros Os ministros so os membros do Governo que participam no Conselho de Ministros e exercem funes politicas e administrativas. Regem-se pelo princpio da igualdade dos ministros, segundo o qual todos so iguais entre si, tanto em categoria oficial como em estatuto jurdico. Na prtica no , no entanto, bem assim. H os ministros mais importantes (das finanas, dos negcios estrangeiros, da administrao interna) e aqueles que, embora em p de igualdade com os primeiros, no desempenham funes to primordiais. Aos ministros compete: - Fazer regulamentos administrativos - Nomear, exonerar e promover pessoal que trabalha no seu ministrio - Exercer os poderes de superior hierrquico sobre todo o pessoal do seu ministrio

- Exercer poderes de superintendncia ou de tutela sobre as instituies dependentes do seu ministrio ou por ele fiscalizadas - Assinar em nome do Estado os contratos celebrados com particulares ou outras entidades - Resolver todos os casos concretos que por lei devam correr por qualquer dos servios que pertenam ao seu ministrio. * O princpio geral de que tudo sobe ao escalo superior para deciso! C) Os Secretrios de Estado e os Subsecretrios de Estado A competncia dos secretrios de Estado meramente delegada a fim de assegurar a supremacia politica de cada Ministro. A diferena entre os secretrios de Estado e os Subsecretrios de Estado consiste em que os primeiros so os principais colaboradores dos ministros, ao passo eu os subsecretrios de Estado se situam em escalo menos elevado e em regra no despacham com o respectivo ministro mas com um secretrio de Estado.

59. O funcionamento do Governo

H na vida administrativa do Pas numerosos assuntos que s podem ser resolvidos por conjugao de esforos, por deciso de dois ou mais ministros.

60. A coordenao ministerial

Mtodos diferentes de coordenao ministerial: a) b) c) d) e) f) g) Coordenao Coordenao Coordenao Coordenao Coordenao Coordenao Coordenao por acordo entre servios dos diferentes ministrios por comisses interministeriais por acordo entre os Ministros em causa por um Vice-Primeiro-Ministro ou equivalente pelo Primeiro-Ministro pelo Conselho de Ministros por Conselhos de Ministros especializados

III A COMPOSIO DO GOVERNO E OS MINISTRIOS

66. Os ministrios. Sua classificao
Os ministrios so os departamentos da administrao central do Estado dirigidos pelos Ministros respectivos. Devem agrupar-se em 4 categorias: 1 Ministrios de soberania aqueles em que as atribuies politicas so predominantes por lhes estar confiado o exerccio das principais funes de soberania do Estado. 2 Ministrios econmicos aqueles que superintendem nos assunto de cariz econmico, financeiro e monetrio. 3 Ministrios sociais aqueles que se destinam a realizar a interveno do Estado nas questes de natureza social e cultural e no mundo do trabalho. 4 Ministrios tcnicos os que se dedicam promoo de infra-estruturas e dos grandes equipamentos colectivos, exercendo funes primacialmente tcnicas.

IV A ESTRUTURA INTERNA DOS MINISTRIOS CIVIS

67. Modelos de estruturao interna dos ministrios
A primeira ideia que importa reter a de que todos os ministrios obedecem, quanto sua organizao interna, a um mesmo esquema-tipo. a Directiva de 1972 esse esquema-tipo, mas importa frisar que no necessrio que em todos os casos e sem excepo se siga risca esse modelo. Esse modelo foi mantido no essencial pela Lei n 4/2004 de 15 de Janeiro. Segundo o disposto nessa lei, os servios agrupam-se, de acordo com a sua funo dominante, da seguinte forma: - Servios executivos (direces-gerais ou direces regionais) - Servios de controlo, auditoria e fiscalizao (inspeces-gerais ou inspeces regionais) - Servios de coordenao Atendendo sua localizao, os servios da administrao directa do Estado distinguem-se em: - Servios centrais - Servios perifricos, de carcter interno ou externo.

V RGOS E SERVIOS DE VOCAO GERAL

69. A) rgos consultivos 70. A Procuradoria-Geral da Repblica 71. O Conselho Econmico e Social 72. B) rgos de controlo 73. O Tribunal de Contas 74. A Inspeco-Geral das Finanas, A Inspeco-Geral da Administrao do Territrio e a Inspeco-Geral da Administrao Pblica 75. C) Servios de gesto administrativa (p.ex. Secretariado para a
Modernizao da Administrao Pblica; Instituto Nacional de Administrao) 76. D) rgos independentes (p.ex. Comisso Nacional de Eleies; Alta Autoridade para a Comunicao Social)

2 A ADMINISTRAO PERIFRICA
I CONCEITO E ESPCIES
77. Preliminares
Na linguagem administrativa, fala-se em periferia para designar as reas territoriais fora da capital do Pas, em que a Administrao actua. Na periferia esto e actuam quer os rgos e servios locais, quer os rgos e servios sediados no estrangeiro. No se confunda administrao perifrica com administrao local autrquica. Mesmo que ambas se dediquem em certa rea a actividades de natureza semelhante, ainda assim so duas formas de administrao totalmente distintas. A administrao perifrica, mesmo quando seja local, no pode ser confundida com a administrao local autrquica. Esta constituda por autarquias locais, pelo contrrio aquela composta com rgos e servios do Estado ou de outras pessoas colectivas pblicas no territoriais. Uma coisa so as autarquias locais, outra so os rgos perifricos da administrao central que tanto podem ser rgos locais do Estado como rgos exteriores do Estado, como rgos locais de institutos pblicos, como ainda rgos externos dos institutos pblicos.

78. Conceito
A administrao perifrica o conjunto de rgos e servios de pessoas colectivas pblicas que dispem de competncia limitada a uma rea restrita, e funcionam sob a direco dos correspondentes rgos centrais. A administrao perifrica caracteriza-se, por conseguinte, pelos principais aspectos: - constituda por um conjunto de rgos locais, quer internos quer externos - Esses rgos e servios pertencem ao Estado, ou a pessoas colectivas pblicas de tipo institucional ou associativo - a competncia de tais rgos limitada em funo do territrio isto , no abrange nunca a totalidade do territrio nacional - Os rgos e servios da administrao perifrica funcionam sempre na dependncia hierrquica dos rgos centrais da pessoa colectiva pblica qual pertencem.

79. Espcies
a) b) c) d) rgos rgos rgos rgos e e e e servios servios servios servios locais do Estado; locais de institutos pblicos e de associaes pblicas; externos do Estado; externos de institutos pblicos e de associaes pblicas.

80. A transferncia dos servios perifricos

A situao normal a seguinte: os servios perifricos do Estado so dirigidos por rgos do Estado, os servios perifricos de um instituto pblico so dirigidos pelos rgos desse instituto e assim por diante. Pode acontecer, todavia, que a lei num propsito de forte descentralizao, atribua a direco superior de determinados servios perifricos a rgos de autarquias locais. Trata-se de a lei encarregar as cmaras municipais de dirigir certos

servios perifricos do Estado, mantendo estes a sua natureza de servios estaduais. No se d, portanto, converso de servios estaduais em servios municipais, mas transferncia de servios estaduais para a administrao municipal. A isto se chama a transferncia dos servios perifricos. No , no entanto, esse o sistema que por via de regra vigora em Portugal. O nosso sistema o de as autarquias locais se ocuparem apenas dos assuntos das suas prprias atribuies, s a titulo excepcional so encarregadas de gerir algum servio perifrico do Estado. Este, por sua vez, criou e vai desenvolvendo cada vez mais um amplo leque de servios perifricos. O Estado no , como se pode ver, apenas dono de uma grande administrao central. tambm titular de uma vasta administrao perifrica, nele integrada em regime de centralizao (a maior parte das atribuies administrativas do nosso pas so conferidas por lei pessoa colectiva Estado) ainda que em alguns casos temperada com um certo grau de descentralizao.

II A ADMINISTRAAO LOCAL DO ESTADO

81. Preliminares
Dizer administrao perifrica interna do Estado exactamente o mesmo que dizer administrao local do Estado. Esta assenta basicamente sobre trs ordens de elementos: - A diviso do territrio; - Os rgos locais do Estado; - Os servios locais do Estado. Quando diviso do territrio, ela que leva demarcao de circunscries que servem para definir a competncia dos rgos e servios locais do Estado (competncia delimitada em razo do territrio). Quanto aos rgos locais do Estado, trata-se dos centros de deciso dispersos por todo o territrio nacional, habilitados por lei a resolverem assuntos administrativos em nome do Estado. Os servios locais do Estado esto por sua vez encarregados de preparar e executar as decises dos diferentes rgos locais do Estado.

82. A diviso do territrio

Para efeitos de administrao local do Estado, o territrio nacional tem de ser dividido em reas. A essas reas d-se o nome de circunscries administrativas.

83. Circunscries administrativas e autarquias locais

So circunscries administrativas as zonas existentes no pas para efeitos de administrao local. fundamental no confundir o conceito de circunscrio administrativa com o de autarquia local. Primeiramente, a circunscrio apenas uma parcela de territrio enquanto a autarquia uma pessoa colectiva a circunscrio define-se apenas por um elemento territorial, j a autarquia muito mais do que isso. Em segundo lugar, as circunscries administrativas so parcelas territoriais nas quais actuam rgos locais do Estado, ou seja, estamos ainda no domnio da pessoa colectiva Estado. As autarquias locais pertencem a outro domnio, so elas prprias pessoas colectivas distintas do Estado.

84. As divises administrativas bsicas

1) 2) 3) 4) 5) As regies autnomas As regies administrativas (continentais) Os distritos Os concelhos As freguesias

86. Os rgos locais do Estado

Nas diferentes circunscries em que o territrio nacional dividido, o Estado instala os seus servios e pe frente destes quem os dirige e toma decises, nomeadamente, os seus rgos locais. A tendncia vai claramente no sentido do aumento constante do nmero destes rgos locais, criados e fortalecidos numa lgica de desconcentrao de poderes. Os rgos locais do Estado so os rgos da pessoa colectiva Estado que, na dependncia hierrquica do Governo, exercem uma competncia limitada a uma certa circunscrio administrativa. Caracterizam-se por trs elementos essenciais: - So rgos, ou seja, podem tomar decises em nome do Estado. Tm competncia prpria, podem praticar actos administrativos, os quais vinculam o Estado enquanto pessoa colectiva pblica. - So rgos do Estado e no rgos autrquicos. Por isso mesmo esto integrados numa cadeia de subordinaes hierrquicas em cujo cume se encontra o governo. Dependem hierarquicamente do Governo porquanto devem obedincia s ordens e instrues deste. Fazem parte da administrao directa do Estado. - Tm uma competncia meramente local, ou seja, delimitada em razo do territrio.

87. Os magistrados administrativos

Os magistrados administrativos so os rgos locais do Estado que nas respectivas circunscries administrativas desempenham a funo de representantes do Governo para fins de administrao geral e de segurana pblica.

88. O Governador Civil

Trata-se do principal rgo da administrao local do Estado, livremente nomeado e exonerado pelo Governo, em Conselho de Ministros (assim se v tambm a sua importncia), sob proposta do Ministro da Administrao Interna de quem depende hierrquica e organicamente. O Governador Civil o magistrado administrativo que representa o Governo na circunscrio distrital.

90. Funes do Governador Civil no direito portugus

A constituio faz uma referncia a esta questo no artigo 291 n 3 Compete ao Governador Civil, assistido por um conselho, representar o Governo e exercer os poderes de tutela na rea do distrito. Mas, as suas funes vm previstas de forma mais concreta no D.L. 252/97 e so, sintetizadamente, as seguintes: A) Representao do Governo - Informar o Governo de tudo o que de relevante se passe no distrito - Enviar ao Governo os requerimentos, exposies e peties que sejam entregues no governo civil

- Executar prontamente todas as ordens e instrues que o Governo lhe transmitir - Desenvolver todas as diligncias necessrias a uma adequada cooperao entre os servios pblicos desconcentrados. B) Tutela administrativa o Governador civil a autoridade tutelar que, em nome do Estado, fiscaliza a actividade das autarquias locais - Velar pelo cumprimento das leis e regulamentos por parte dos rgos autrquicos - Promover a realizao de inquritos actividade dos rgos autrquicos e respectivos servios - Participar ao agente do Ministrio Publico junto do Tribunal competente as irregularidades C) Defesa da ordem pblica O Governador civil a suprema autoridade policial do distrito - Tomar todas as providncias para assegurar a manuteno da ordem e segurana pblicas - Conceder, dentro dos trmites legais, diversos tipos de autorizaes e licenas para o exerccio de determinadas actividades - Elaborar regulamentos policiais face da nossa lei, o Governador Civil no o superior hierrquico dos demais rgos e servios locais do Estado que os diferentes ministrios tenham a funcionar no distrito.

3 A ADMINISTRAAO ESTADUAL INDIRECTA

I CONCEITOS E ESPCIES
92. Noo de administrao estadual indirecta
Pode haver, e de facto h, dentro do Estado servios que desempenham as suas funes com autonomia. So servios do Estado, mas no dependem directamente das ordens do Governo, esto autonomizados, tm os seus prprios agentes de direco e de gesto. o caso, por exemplo, da maioria das escolas secundrias pblicas que pertencem pessoa colectiva Estado. So servios que, embora pertencentes pessoa colectiva Estado, desempenham as suas funes com uma certa autonomia. Ainda assim, continuam a ser servios do Estado. H um outro grupo de servios ou estabelecimentos que, para alem de um grau maior de autonomia, recebem personalidade jurdica. Quer isto dizer que passam a ser sujeitos de direitos diferentes da pessoa Estado. Deixam de estar incorporados, de ser parte integrante do Estado. Mas mesmo neste caso, continua em causa a prossecuo de fins ou atribuies do Estado. Desta vez, em vez de serem prosseguidos por intermdio do prprio Estado, a prossecuo feita atravs de outras pessoas colectivas. Nestes casos, estamos perante uma situao em que o Estado confia a outros sujeitos de direito a realizao dos seus prprios fins. a isto que se chama a administrao indirecta do Estado. Estadual porque se trata de prosseguir fins do Estado; indirecta porque no realizada pelo Estado mas por outras entidades que o Estado cria para esse efeito na sua dependncia. Por conseguinte, a administrao indirecta do Estado , do ponto de vista material, uma actividade administrativa do Estado, realizada, para a prossecuo dos fins deste, por entidades publicas dotadas de personalidade jurdica prpria e de autonomia administrativa ou administrativa e financeira. Do ponto de vista orgnico ela o conjunto das entidades pblicas que desenvolvem, com personalidade jurdica prpria e autonomia administrativa ou autonomia administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada realizao de fins do Estado.

93. Razo de ser da administrao estadual indirecta

Este tipo de administrao resultado do constante alargamento e crescente complexificao das funes do Estado e da vida administrativa. A verdade que a realizao dos fins do Estado por forma directa e integrada , por vezes, inconveniente. O Estado tem funes, nomeadamente de carcter tcnico, econmico, cultural ou social, que no so compatveis cm uma actividade de tipo burocrtico como o so a maioria dos servios integrados na administrao directa do Estado. H casos em que a actividade do Estado tem de se desenvolver atravs de organismos diferenciados, de estabelecimentos autnomos e at de empresas, todos com personalidade jurdica distinta do Estado. O estado cria estes centros autnomos de deciso e de gesto e, dessa forma, descentraliza funes em organismos que ainda assim mantm com ele uma ligao e com ele colaborando na realizao dos fins do Estado. Estes organismos recebem, todavia, uma srie de poderes que os fundam em entidades autnomas personalidade jurdica prpria, pessoal prprio, oramento prprio, patrimnio e contas prprias, etc.

Outro motivo que est muitas vezes na origem deste tipo de administrao a necessidade de escapar s regras apertadas da contabilidade pblica. Finalmente, esta forma de administrao do Estado pode explicar-se ainda pelo desejo de proteco de certas actividades em relao a interferncias politicas.

94. Caracteres da administrao estadual indirecta Aspectos materiais

Do ponto de vista material, a administrao indirecta do Estado uma modalidade de administrao pblica em sentido objectivo. Trata-se de uma actividade que se destina realizao de fins do Estado e que, por isso mesmo, uma actividade estadual. Traduz-se precisamente na realizao de funes que so tarefas do Estado. No entanto, no uma actividade exercida pelo Estado. uma actividade que o Estado transfere para outras entidades distintas dele. A essa transferncia d-se o nome de devoluo de poderes O Estado devolve, transmite, uma parte dos seus poderes para entidades que no se encontram integradas nele. Esses poderes que o Estado devolve a estas entidades, ficam a cargo das mesmas mas continuam a ser, de raiz, poderes do prprio Estado. O Estado pode a qualquer momento chamar de novo a si esses poderes (atravs de lei ou decreto). A administrao indirecta uma actividade sempre exercida no interesse do Estado, mas desempenhada em nome prprio e no em nome do Estado. Quer isto dizer que os actos praticados por estes organismos autnomos so actos deles mesmos. Por ser uma actividade destinada a beneficiar o Estado ele que se responsabiliza financeiramente. uma actividade pblica que tem sempre de existir para prosseguir fins ditos essenciais. O Estado tem sobre essas entidades importantes poderes de interveno, precisamente porque a actividade destes tem como objectivo a prossecuo de importantssimos fins. O Governo exerce sobre estas entidades e organismos poderes de superintendncia (dar instrues e directivas) e poderes de tutela (fiscalizar e controlar a legalidade e mrito da actividade).

Aspectos orgnicos
Do ponto de vista orgnico, a administrao estadual indirecta caracteriza-se da seguinte forma: - constituda por um conjunto de entidades pblicas dotadas de personalidade jurdica prpria e, por essa mesma razo, distintas do Estado. - So, cada uma delas, sujeitos de direito. - A deciso de criar essas entidades cabe ao Estado e essencialmente livre. - O financiamento destas entidades cabe igualmente ao Estado, no todo ou em parte. - Estas entidades dispem em regra de autonomia administrativa e financeira. Ou seja, tomam as suas prprias decises e gerem como entendem a sua organizao, cobram as suas receitas, realizam as suas prprias despesas, organizam as suas prprias contas. - Estas entidades no so o Estado mas completam-no. Fazem com ele um conjunto. - Em regra tm uma dimenso nacional, ou seja, a sua competncia estende-se ao longo de todo o territrio nacional. - O seu grau de autonomia muito varivel. Pode atingir um nvel mximo como sucede com as empresas pblicas na modalidade de entidades pblicas empresariais; atinge um grau intermdio nos chamados organismos de coordenao econmica (ex: Instituto do Vinho do Porto); o grau de autonomia pode ser mnimo,

nomeadamente quando estes organismos funcionem como autenticas direces-gerais (nestes casos a personalidade jurdica e a autonomia so uma mera aparncia).

96. Organismos incumbidos da administrao estadual indirecta

So fundamentalmente dois tipos: 1) Institutos Pblicos 2) Empresas Pblicas Os institutos pblicos tm natureza burocrtica e exercem funes de gesto pblica enquanto que as empresas pblicas tm natureza empresarial e desempenham uma actividade de gesto privada.

II OS INSTITUTOS PBLICOS
97. Conceito
Um instituto pblico uma pessoa colectiva pblica, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funes administrativas de carcter no empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pblica. Desta definio decorrem os seguintes elementos fundamentais: - O instituto pblico uma pessoa colectiva pblica, ou seja, sempre dotada de personalidade jurdica. - uma pessoa colectiva pblica de tipo institucional, o que significa que o seu substrato uma instituio e no uma associao assenta sobre uma organizao de carcter material e no sobre um agrupamento de pessoas. - uma entidade criada para desempenhar funes administrativas determinadas. - Determinadas significa que as atribuies dos institutos pblicos no podem abranger uma multiplicidade genrica de fins. S podem tratar de matrias que especificamente lhe sejam cometidas por lei. Assim sendo, os institutos pblicos so entidades de fins singulares, tm uma vocao especial. - As funes desempenhadas pelos institutos pblicos sero de carcter no empresarial. Assim se distinguem estes das empresas pblicas. - As funes que lhe so cometidas no lhe pertencem como funes prprias, so funes que de raiz pertencem a outra pessoa colectiva pblica (na grande maioria das vezes o Estado). - Pode acontecer que as funes atribudas a um certo instituto pblico sejam, por sua vez, transferidas em parte para outro instituto pblico menor subinstitutos pblicos.

98. Espcies de institutos pblicos:

1) Servios personalizados 2) Fundaes pblicas 3) Estabelecimentos pblicos

99. Os servios personalizados

Os servios personalizados so os servios de carcter administrativo a que a lei atribui personalidade jurdica e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira. A lei d-lhe personalidade jurdica e autonomia para poderem funcionar como se fossem verdadeiras instituies independentes. Na verdade, no o so. O que existe mais uma aparncia do que propriamente uma realidade. Estes servios no so mais do que verdadeiros departamentos tipo direco-geral. A lei d-lhe personalidade jurdica e autonomia apenas para que possam desempenhar melhor as suas funes. EX: No ministrio das finanas, o Instituo de Gesto do Crdito Publico como se fosse uma direco-geral. Simplesmente acontece que na gesto da dvida pblica surgem inmeros problemas contenciosos entre o Estado e os particulares. No seria prtico que essas questes tivessem de ser levadas a tribunal, sendo o Estado o ru. Por isso mesmo d-se personalidade jurdica a este instituto, para permitir que a as questes contenciosas que a sua actividade envolve sejam tratadas directamente pelo instituto. Dentro do grupo dos servios personalidades, j ainda um subgrupo muito importante a considerar os organismos de coordenao econmica. Estes so servios personalizados do Estado que se destinam a coordenar e regular o exerccio de determinadas actividades econmicas, que pela sua importncia merecem uma interveno mais vigorosa do Estado. o caso, por exemplo, o Instituto do Vindo do Porto, etc. Estes organismos destinam-se a dar efectividade interveno do Estado sobre a produo ou o comrcio de certos produtos mais importantes na vida econmica do pas. Tambm estes organismos poderiam ser direces-gerais de um ministrio, mas entendeu-se que no seria conveniente que esta interveno do Estado em to importantes sectores da actividade econmica se fizesse atravs de direces-gerais organizadas de forma burocrtica.

100. As fundaes pblicas

A fundao pblica uma fundao que reveste natureza de pessoa colectiva pblica. Trata-se de patrimnios que so afectados prossecuo de fins pblicos especiais. Para um instituto publico poder ter a designao de fundao deve ter parte considervel das receitas assente em rendimentos do seu patrimnio e dedicarse a finalidades de interesse social. (ex: Caixas de Previdncia)

101. Os estabelecimentos pblicos

Consideramos estabelecimentos pblicos os institutos pblicos de carcter cultural ou social, organizados como servios abertos ao publico e destinados a efectuar prestaes individuais generalidade dos cidados que delas caream. As universidades pblicas, por exemplo, tm carcter cultural, esto organizadas como servios abertos ao pblico e destinam-se a fazer prestaes individuais, ou seja, ministrar o ensino aos estudantes. Outra categoria de estabelecimentos pblicos, estes de carcter social, so os hospitais do Estado.

102. Aspectos fundamentais do regime jurdico dos institutos pblicos

a Lei n 3/2004 de 15 de Janeiro, a denominada Lei-Quadro dos Institutos Pblicos, na qual se contm a regulamentao genericamente aplicvel aos institutos pblicos estaduais e regionais. * Neste caso lei-quadro no significa que se esteja perante uma lei de valor reforado. A denominao desta lei como Lei-Quadro deve

entender-se como traduzindo apenas uma amplitude e os objectivos ordenadores da regulamentao, sem apontar para uma especial fora jurdica. Mas enquanto os institutos pblicos se encontram genericamente sujeitos a um regime de direito pblico, o contrrio acontece com as empresas privadas, que funcionam por principio segundo um regime de direito privado.

103. Natureza jurdica dos institutos pblicos

A concepo que acolhe maior nmero de adeptos v nos institutos pblicos um substrato institucional autnomo, diferente do Estado, a que a lei confere personalidade jurdica. Esta a concepo perfilhada por Marcello Caetano. Outros autores defendem que os institutos pblicos so rgos com personalidade jurdica, ou seja, meros rgos do Estado, com uma personalidade jurdica apenas para efeitos de direito privado, nomeadamente patrimoniais. Na opinio do prof Freitas do Amaral no adequado afirmar que a personalidade jurdica destes organismos existe apenas para efeitos de direito privado. Na verdade, os institutos pblicos gozam de capacidade de direito publico, e os seus actos e contratos, bem como a responsabilidade por danos causados a terceiros, pertencem ao mbito do Direito Administrativo e da jurisdio administrativa.

III AS EMPRESAS PBLICAS

104. Consideraes preliminares
*H empresas pblicas regionais e municipais que obviamente no fazem parte da administrao estadual indirecta mas sim da administrao regional ou municipal indirecta. *Nem todas as empresas pblicas so pessoas colectivas. Embora a grande maioria o seja, existem empresas publicas sem personalidade jurdica e autonomia administrativa e financeira. So empresas pblicas integradas na pessoa colectiva Estado, ou integradas nas regies autnomas/municpios. *As empresas nacionalizadas so uma espcie de empresas pblicas. Portanto, as empresas nacionalizadas so, todas elas, empresas pblicas. Mas nem todas as empresas publicas so nacionalizadas, porque h empresas publicas que no resultam do fenmeno de nacionalizao de empresas privadas. H 3 espcies de empresas pblicas que pertencem ao sector empresarial do Estado: 1 Empresas pblicas sob forma privada sociedades controladas pelo Estado; 2 Empresas pblicas sob forma pblica tambm chamadas entidades pblicas empresariais, que so pessoas colectivas pblicas; 3 Empresas privadas participadas pelo Estado que no so empresas pblicas mas que integram igualmente o sector empresarial do Estado (SEE).

106. Conceito de empresa pblica

As empresas pblicas so as organizaes econmicas de fim lucrativo, criadas e controladas por entidades jurdicas pblicas. Decorrem desta definio os seguintes traos fundamentais: - A empresa pblica , antes de mais, uma empresa em sentido econmico; - uma entidade sujeita a controlo pblico

107. A empresa pblica como empresa

Para se chegar ao conceito de empresa preciso partir do conceito de unidade de produo. Ora uma unidade de produo uma organizao que se dedica produo de determinados bens e servios destinados a serem vendidos no mercado mediante um preo. As unidades de produo podem estar organizadas e funcionar segundo dois critrios fundamentais: ou com fim lucrativo, ou sem fim lucrativo. Se esto organizadas e funcionam de modo a prosseguir um fim lucrativo so empresas; seno so unidades de produo no empresariais. *No quer dizer que, na pratica, as empresas dem sempre lucro. O que preciso, para serem empresas, que tenham por finalidade estaturia, ou institucional, dar lucro. A remunerao ao Estado, que investiu o capital na sua empresa publica, ser paga por conta do lucro liquido da empresa, sem prejuzo dos impostos devidos sobre o mesmo lucro. Concluindo: as empresas publicas so verdadeiras empresas. Tm fins lucrativos. E mais do que isso tm a obrigao legal de dar lucros.

108. As empresas pblicas como entidade sujeita a controlo pblico

H pelo menos uma de duas realidades que na empresa pblica tm carcter pblico: A) a empresa pblica pode ter a maioria de capitais pblicos. Neste caso, o financiamento inicial, que serve para formar o capital da empresa, pblico. B) Em alternativa, se o Estado ou outras entidades pblicas no detiverem a maioria do capital, possuiro direitos especiais de controlo, exercendo influncia dominante sobre a empresa pblica. Neste caso so empresas pblicas sob forma privada. Significa isto que, basta que um destes dois aspectos maioria do capital ou direitos especiais de controlo exista para que a empresa seja considerada por lei, como empresa pblica. As duas caractersticas coincidem na maioria dos casos: O Estado ou outras entidades pblicas possuem a maioria do capital e por isso mesmo controlam os rgos de administrao e fiscalizao da empresa. Mas podem no coincidir: o Estado mesmo sem a maioria do capital, pode ter por fora da lei, direitos especiais de controlo. A empresa ser ento pblica, no pela via mais frequente do capital, mas por fora de outros modos de controlo nas mos do Estado. O trao caracterstico da empresa pblica j no hoje o carcter pblico do capital, mas antes a sujeio legal ou estaturia da empresa ao controlo da Administrao Publica.

109. Motivos de criao de empresas pblicas

A) Domnio de posies-chave na economia: A empresa pblica aparece como instrumento da interveno do Estado na economia. B) Modernizao e eficincia da Administrao: Necessidade, para maior eficincia da Administrao, de transformar velhos servios organizados segundo moldes burocrticos, em empresas publicas modernas geridas sob forma industrial ou comercial. Neste caso, a empresa pblica aparece como factor e instrumento de reforma da Administrao Publica, para conseguir maior rendimento da mquina administrativa. C) Aplicao de uma sano politica: Podem criar-se empresas publicas como sano, como punio politica. D) Execuo de um programa ideolgico E) Necessidade de um monoplio: Considera-se que em certos sectores a actividade econmica deve ser desenvolvida em regime de monoplio: e,

entendendo-se que no se justifica que o monoplio esteja em mos de particulares, criam-se as respectivas empresas pblicas. F) Outros motivos: Desejo de prestar ao publico bens ou servios em

condies especialmente favorveis, a suportar pelo errio publico; a vontade de incentivar o desenvolvimento de uma certa regio; entre muitos outros motivos.
Os motivos que levam criao de empresas pblicas podem, como j se viu, ser das mais diversas ordens: desde motivos polticos e econmicos a motivos administrativos e financeiros.

110. Espcies de empresas pblicas

A) Quanto titularidade h empresas publicas estaduais, regionais ou municipais, conforme pertenam ao Estado, a uma regio autnoma ou a um municpio. B) Quanto natureza jurdica h empresas com personalidade jurdica e outras sem personalidade jurdica (certos servios autnomos do Estado e no plano municipal os servios municipalizados) C) Quanto forma H empresas pblicas sob forma pblica, outras sob forma privada. D) Quanto ao objecto As empresas pblicas distinguem-se consoante tenham ou no por objecto a explorao de um servio pblico ou servio de interesse econmico geral.

A misso das empresas pblicas

A misso das empresas pblicas est legalmente definida. A Lei consagra o princpio da dupla misso das empresas pblicas: 1 Misso econmico-financeira contribuir para o equilbrio econmico-financeiro do sector pblico. 2 Misso social Contribuir para a obteno de nveis adequados de satisfao das necessidades colectivas.

O enquadramento geral da actuao das empresas pblicas

As empresas pblicas esto sujeitas s regras gerais e concorrncia, nacionais e comunitrias. Consequncias deste principio: - A existncia de empresas pblicas que actuem em regime de monoplio excepcional. - Nenhuma empresa pblica pode furtar-se observncia das normas sobre concorrncia sob o pretexto de se tratar de uma empresa pblica. - Das relaes entre o Estado e as suas empresas pblicas no podem resultar situaes que sejam susceptveis de impedir, falsear ou restringir a concorrncia. - As empresas pblicas colocadas em situao econmica difcil no podem pedir nem obter auxlios do Estado a fundo perdido, pois isso seria falsear o jogo da concorrncia com empresas privadas nacionais ou estrangeiras. *Estas regras podem, a ttulo excepcional, ser objecto de regimes derrogatrios especiais em dois casos previstos na lei o das empresas publica incumbidas da gesto de servios de interesse econmico geral (gua, luz, transportes pblicos) e o das que apem a gesto do patrimnio do Estado desde que a aplicao de normas gerais possa prejudicar as misses importantes confiadas a estas empresas.

4 A ADMINISTRAAO AUTONOMA
I CONCEITO E ESPCIES
118. Conceito
A administrao autnoma aquela que prossegue interesses pblicos prprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independncia a orientao das suas actividades, sem sujeio a hierarquia ou superintendncia do Governo. Em primeiro lugar, prossegue interesses pblicos prprios ao contrrio da administrao indirecta que prossegue interesses alheios. Em segundo lugar, e como consequncia directa do primeiro ponto, a administrao autnoma dirige-se a si mesma, apresentando-se como um fenmeno de auto-administrao: so os seus prprios rgos que definem com independncia a orientao das suas prprias actividades, sem estarem sujeitos a ordens ou instrues, nem directivas ou orientaes do Governo. O nico poder que constitucionalmente o governo pode exercer sobre este tipo de administrao o poder de tutela que um mero poder de fiscalizao ou controlo.

119. Entidades incumbidas da administrao autnoma

H vrias espcies de entidades pblicas que desenvolvem uma administrao autnoma, isto , que pertencem administrao autnoma: - Associaes pblicas (entidades de tipo associativo) - Autarquias locais (pessoas colectivas de populao e territrio) - Regies autnomas (pessoas colectivas de populao e territrio) Em todas elas h um substrato humano. Todas so agrupamentos de pessoas.

II AS ASSOCIAOES PBLICAS
120. Conceito
A maior parte das associaes so entidades privadas. Mas h algumas associaes que a lei cria ou reconhece com o objectivo de assegurar a prossecuo de certos interesses colectivos, chegando mesmo a atribuir-lhe para o efeito um conjunto de poderes pblicos ao mesmo tempo que as sujeita a especiais restries de carcter pblico. As associaes pblicas so as pessoas colectivas pblicas, de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecuo de determinados interesses pblicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim. Enquanto os institutos pblicos e as empresas pblicas tm um substrato de natureza institucional, as associaes pblicas tm um substrato de natureza associativa. As associaes pblicas tm por sustentculo um agrupamento de indivduos com um mesmo objectivo comum. H apenas uma coisa em comum entre

associaes publicas e institutos pblicos: ambos so pessoas colectivas publicas que prosseguem fins singulares.

122. Espcies
a) Associaes de entidades pblicas: entidades que resultam da associaes, unio ou federao de entidades pblicas menores (ex: associaes de freguesias, comunidades intermunicipais, reas metropolitanas, rgios de turismo, etc) b) Associaes pblicas de entidades privadas: ordens profissionais, por exemplo. c) Associaes pblicas de carcter misto: numa mesma associao agrupam-se uma ou mais pessoas colectivas pblicas e indivduos ou pessoas colectivas privados.

123. Regime constitucional

No existe no ordenamento jurdico portugus um diploma legal que regule as associaes pblicas no seu conjunto. No entanto, como pessoas colectivas pblicas e enquanto entidades integradas na administrao pblica, so muitas as regras e princpios constitucionais que se aplicam de forma directa totalidade das associaes pblicas: a) Artigo 3 n 3 a validade dos actos de todos os poderes pblicos depende da sua conformidade com a Constituio. b) Artigo 18 n 1 regra da vinculao das entidades pblicas ao regime dos DLG c) Artigo 20 - direito de os particulares acederem aos tribunais para defesa dos seus direitos, impugnando a todas as decises administrativas lesivas desses direitos. d) Artigo 22 - principio da responsabilidade civil dos poderes pblicos, por violao activa ou omissiva de direitos dos particulares e) Artigo 23 - direito de os particulares solicitarem a interveno do Provedor de Justia em defesa dos seus direitos afectados por actuaes ou omisses de entidades administrativas f) Artigo 32 n 10 direitos de audincia e defesa dos particulares em todos os processos sancionatrios e contra-ordenacionais g) Artigo 112 n 6 e 8 Regras sobre o exerccio do poder regulamentar h) Artigo 214 fiscalizao das suas finanas pelo Tribunal de Contas i) Artigo 267 - generalidade dos princpios constitucionais sobre organizao da administrao pblica j) Artigo 266 - todos os princpios constitucionais sobre actividade da administrao, tais como principio da legalidade, da igualdade, da proporcionalidade, e da justia e da boa-f k) Artigo 268 - todos os direitos constitucionais dos particulares l) Artigo 277 e ss - fiscalizao da constitucionalidade das normas regulamentares ou regimentais por si emanadas

125. Natureza jurdica das associaes pblicas

1 questo: Pertencem as associaes pblicas categoria da administrao indirecta ou antes da administrao autnoma? Na opinio de F.A., a generalidade das associaes pblicas integra-se na administrao autnoma. Generalidade porque o legislador pode criar uma pessoa colectiva pblica de tipo associativo para prosseguir fins marcadamente estaduais, e em que a estrutura associativa no passe de uma simples fico. Com efeito, a

tcnica associativa pode ser um mero recurso do Estado ou de outras pessoas pblicas para dirigir ou orientar de perto a prossecuo das respectivas atribuies. Por conseguinte, s as verdadeiras associaes pblicas que pertencem administrao autnoma. 2 questo: Correspondem as associaes pblicas a um fenmeno de associativizao da organizao administrativa ou trata-se de um caso de publicitao de do direito de associao? A doutrina portuguesa tem-se inclinado claramente no sentido de acentuar a natureza associativa das entidades em causa, razo pela qual se lhes aplica supletivamente o regime civilista das associaes de direito privado.

III AS AUTARQUIAS LOCAIS

126. A administrao local autrquica
*A administrao local autrquica no se confunde com a administrao local do Estado. So formas de administrao muito diferentes. Em sentido subjectivo ou orgnico, o conjunto de autarquias locais. Em sentido objectivo ou material a actividade administrativa desenvolvida pelas autarquias locais. A existncia das autarquias locais um imperativo constitucional artigo 235 da CRP.

127. Conceito de autarquias locais

As autarquias locais so pessoas colectivas publicas de populao e territrio, correspondentes aos agregados dos residentes em diversas circunscries do territrio nacional, e asseguram a prossecuo dos interesses comuns resultantes da vizinhana mediante rgos prprios, representativos dos respectivos habitantes. - As autarquias locais so pessoas colectivas pblicas. - So pessoas colectivas territoriais, ou seja, assentam sobre uma fraco do territrio. - Respondem necessidade de assegurar a prossecuo dos interesses prprios de um certo agregado populacional. Por isso se dizem pessoas colectivas de populao e territrio, porque nestes dois aspectos que est a essncia do conceito de autarquia local. *So todas, e cada uma delas, pessoas colectivas distintas do Estado. So entidades independentes, embora possam por ele ser fiscalizadas, controladas ou subsidiadas. As autarquias no so instrumentos de aco do Estado, mas formas autnomas de organizao das populaes locais residentes nas respectivas reas. Constituem-se de baixo para cima, emanando das populaes residentes ao contrrio do que vimos suceder com os institutos pblicos e empresas pblicas. O conceito de autarquia local compreende quatro elementos essenciais: o territrio, a populao, os interesses prprios desta e os rgos representativos da populao.

1) O territrio: As autarquias definem-se como pessoas colectivas territoriais. O territrio autrquico uma parte do territrio do Estado. No se deve confundir a circunscrio administrativa com a autarquia local: aquela apenas uma poro de territrio e esta ltima a pessoa colectiva organizada com base nessa poro de territrio. O territrio desempenha a funo de identificar a autarquia local, assim como tem a funo de definir a populao respectiva. Desempenha ainda o papel de delimitar as atribuies e competncias da autarquia e dos seus rgos, em razo do lugar. Naturalmente que estes rgos s tm competncia em funo da rea a que dizem respeito. 2) A populao: em funo dela que se definem os interesses a prosseguir pela autarquia e a populao que constitui o substrato humano da autarquia local. A qualidade de membro da populao de uma autarquia local confere uma srie de direitos e deveres. O direito mais importante o direito de voto nas eleies para os rgos dirigentes dessas mesmas autarquias. Tambm existem certos deveres como o dever de pagar impostos locais, por exemplo. 3) Os interesses comuns: So estes interesses que servem de fundamento existncia das autarquias locais, as quais se formam para prosseguir os interesses privativos das populaes locais. a existncia de interesses locais diferentes dos interesses gerais da colectividade nacional que justifica que ao lado do Estado existam entidades especificamente locais, destinadas a tratar dos interesses locais. Mas h casos em que os interesses so simultaneamente nacionais e locais. Em relao a eles tem de intervir o legislador para decidir se se deve considerar que o interesse prevalecente o da comunidade nacional, se o interesse prevalecente local, ou ainda se h que estabelecer formas de articulao e coordenao entre o Estado e as autarquias, por certos interesses serem simultaneamente nacionais e locais. 4) Os rgos representativos: Estes rgos so eleitos em eleies livres pelas respectivas populaes so as chamadas eleies locais ou eleies autrquicas. S nessa medida se pode dizer que so as prprias populaes locais a administrarem-se a si mesmas.

128. Descentralizao, auto-administraao e poder local

A existncia constitucional de autarquias locais traduz-se no conceito tcnicojurdico de descentralizao. Onde quer que haja autarquias locais, poder dizer-se que h descentralizao em sentido jurdico. O que significa que as tarefas da administrao publica no so desempenhadas por uma s pessoa colectiva (o Estado), mas por varias pessoas colectivas diferentes. *Pode haver descentralizao em sentido jurdico e descentralizao em sentido poltico. Quando alm da descentralizao em sentido jurdico h descentralizao em sentido poltico, e portanto os rgos representativos das populaes locais so eleitos livremente por estas, estamos na presena de um fenmeno que se chama auto-administrao. O que o poder local? Para que exista poder local necessria ainda mais uma coisa, alem da autoadministrao. Na verdade, pode haver autarquias locais e no haver poder loca ou

seja, pode o conjunto das autarquias locais no constituir um poder face ao Estado, desde logo, se elas no beneficiam de descentralizao politica. Mas ainda que se verifiquem as duas formas de descentralizao, isso no significa que exista poder local. S h poder local quando as autarquias so verdadeiramente autnomas e tm um amplo grau de autonomia administrativa e financeira. Ou seja, quando sejam suficientemente largas as suas atribuies e competncias, quando forem dotadas dos meios humanos e tcnicos necessrios, bem como dos recursos materiais suficientes, para as prosseguir e exercer, e quando no forem excessivamente controladas pela tutela administrativa e financeira do poder central. *Em Portugal, o poder local um objectivo a atingir, no uma situao adquirida.

129. O principio da autonomia local

A CRP consagra o princpio da autonomia local. A autonomia local como liberdade, como direito de deciso no subordinada a outrem, como garantia do pluralismo dos poderes pblicos e como forma de limitao do Poder politico indissocivel do Estado de Direito Democrtico. O princpio da autonomia local pressupe e exige, pelo menos, os direitos que se seguem: a) O direito e a capacidade efectiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populaes, uma parte importante dos assuntos pblicos o seu domnio reservado. b) O direito de participarem na definio das politicas pblicas nacionais que afectem os interesses prprios das respectivas populaes. c) O direito de partilharem com o Estado as decises sobre matrias de interesse comum. d) O direito de, sempre que possvel, regulamentarem a aplicao das normas ou planos nacionais por forma a adapt-los convenientemente s realidades locais. Isto significa que, para alem de comportar um domnio reservado exclusiva interveno das autarquias, o principio da autonomia local vai bem mais longe, exigindo poderes decisrios independentes e o direito de recusar solues importas unilateralmente pelo poder central.

130. Espcies de autarquias locais em Portugal

O sistema portugus de autarquias locais compe-se actualmente de freguesias e municpios. *No h hierarquia entre autarquias locais.

131. Regime jurdico das autarquias locais Fontes:

a) CRP poder local no artigo 235 e ss. b) Cdigo administrativo c) Lei n 159/99 de 14 de Setembro, que estabelece o quadro de transferncia de atribuies e competncias para as autarquias locais. d) Lei n 169/99 de 18 de Setembro que define o quadro de competncias e o regime de funcionamento dos rgos dos municpios e das freguesias LAL (lei das autarquias locais) e) Lei n 27/96 de 1 de Agosto, sobre a tutela administrativa

Traos gerais:
A CRP regula minuciosamente a matria das autarquias locais. Os princpios gerais da matria so os seguintes: - Diviso do territrio: s pode ser estabelecida por lei - Descentralizao: a lei administrativa ao definir as atribuies e competncias das autarquias tem de respeitar o principio da descentralizao. - Patrimnio e finanas locais: as autarquias locais tm patrimnio e finanas prprios. - Correco de desigualdades: o regime das finanas locais visar a necessria correco de desigualdades entre autarquias do mesmo grau. - rgos dirigentes: as autarquias locais devem ser dirigidas por uma Assembleia deliberativa e por um rgo colegial executivo, perante ela responsvel. - Referendo local - Poder regulamentar -Tutela administrativa: esta tutela consiste unicamente na verificao do cumprimento da lei por parte dos rgos autrquicos. - Pessoal: As autarquias tm quadros de pessoal prprio, nos termos da lei. -lhes aplicvel o regime jurdico dos funcionrios e agentes do Estado. - Apoio do Estado: O Estado tem o dever de nos termos da lei conceder s autarquias locais apoio tcnico e em meios humanos. ainda de sublinhar o importantssimo princpio da reserva de lei em matria de autarquias locais: - A CRP inclui na reserva absoluta de competncia da Assembleia da Repblica a legislao sobre eleies locais; estatuto dos titulares dos rgos do poder local; regime de criao, extino e modificao territorial das autarquias locais; regime geral de elaborao e organizao dos oramentos das autarquias; e referendo local. - Pertencem reserva relativa da Assembleia da Repblica as matrias pertinentes ao estatuto das autarquias locais, ao regime das finanas locais, etc etc etc etc BAHHHH NO AGUENTO MAIS!!!!!!!!!

A FREGUESIA
134. Conceito
Freguesias so as autarquias locais que, dentro do territrio municipal, visam a prossecuo de interesses prprios da populao residente em cada circunscrio paroquial. * Parquia uma expresso sinonima de freguesia.

137. Criao e classificao das freguesias

A criao de freguesias s pode ser feita por lei da Assembleia da Repblica. As freguesias esto sujeitas, como os municpios, a duas ordens de classificaes. So classificadas como freguesias urbanas e freguesias rurais. Sero urbanas se estiverem includas na rea de um municpio urbano e sero rurais se estiverem includas na rea de um municpio rural. A outra classificao das freguesias atende sua dimenso populacional e agrupa-as em freguesias de 1 ordem, freguesias de 2 ordem e freguesias de 3 ordem.

138. Atribuio da freguesia

Verifica-se uma autonomizao das atribuies da freguesia relativamente s atribuies do municpio. A consequncia da prtica de um acto por qualquer dos

rgos da freguesia que extravase as suas atribuies a nulidade (CPA, artigo 133 n 2 b)). Quais so as principais atribuies da freguesia? A) No plano politico realizam o recenseamento eleitoral e atravs dos seus servios que se desenrolam diversos processos eleitorais de carcter politico e administrativo. B) No plano econmico ocupam-se da administrao dos seus bens ou dos bens sujeitos sua jurisdio (baldios, aguas pblicas, cemitrios) e promovem obras pblicas (construo e manuteno de caminhos pblicos, p exemplo). C) No plano cultural e social desenvolvem uma aco da maior importncia sobretudo em matria de cultura popular e assistncia social, incluindo tarefas de sade pblica. *A delegao de funes dos municpios nas freguesias carece de aceitao destas pela respectiva Junta, a qual est sujeita a ratificao da Assembleia de Freguesia. *As freguesias podem delegar tarefas administrativas, desde que no envolvam o exerccio de poderes de autoridade, nas organizaes de moradores.

139. rgos da freguesia

Os seus principais rgos so os seguintes: 1- Assembleia de Freguesia rgo deliberativo e representativo dos habitantes. 2- Junta de Freguesia rgo executivo. O sistema eleitoral funciona em dois graus: primeiro, os eleitores elegem os membros da Assembleia de Freguesia; estes, por sua vez, elegem a Junta de Freguesia. Assim sendo, a Junta de Freguesia designada por eleio indirecta.

140. A Assembleia de Freguesia

Os membros da A.F. variam muito em funo do numero de eleitores recenseados em casa freguesia. Este rgo rene ordinariamente 4 vezes por ano. A competncia da Assembleia (regulada na LAL) a seguinte: a) Funo eleitoral: eleger a junta b) Funo de fiscalizao: acompanhar a actividade da Junta, controlando e superintendendo o seu funcionamento c) Funo de orientao geral: discutir os oramentos e as contas, estabelecer normas gerais, aprovar regulamentos, constituir grupos de trabalho para o estudo dos problemas da freguesia, lanar tributos, etc. Poderes tributrios e poderes regulamentares. d) Funo decisria: decidir os casos concretos mais importantes. * Nas pequenas freguesias, com 150 eleitores ou menos, o nmero reduzido no permite a constituio de uma Assembleia de Freguesia. As funes deste rgo passam a ser desempenhadas pelo Plenrio dos cidados eleitores (exemplo de democracia directa)

141. A Junta de Freguesia

Este rgo o corpo administrativo da freguesia e constitudo por um Presidente e por um certo nmero de vogais. A Junta um rgo de funcionamento regular, que rene ordinariamente uma vez por ms. As suas principais funes so (regulado tambm pela LAL): a) Funo executiva: assegurar a execuo das deliberaes da A.F., bem como a execuo das leis, regulamentos e planos aplicveis. b) Funo de estudo e proposta: estudar os problemas da freguesia e propor solues para eles.

c) Funo de gesto: assegurar a gesto regular dos bens, servios, pessoal, finanas e obras a cargo da freguesia. d) Funo de fomento: apoiar as iniciativas sociais, culturais, desportivas e outras que sejam de interesse para o desenvolvimento da freguesia. e) Funo de colaborao: em especial, no mbito do ordenamento do territrio e urbanismo. Em geral, colaborar e participar uma competncia da Junta, em tudo o que respeito ao bem-estar da populao. *A Junta pode exercer competncias delegadas pela Cmara Municipal, devendo o acto de delegao ser objecto de ratificao pela Assembleia Municipal. *O presidente da Junta tem algumas competncias prprias: membro da Junta, mas tambm um rgo executivo das deliberaes da prpria Junta.

As associaes de freguesias
A constituio diz-nos, no artigo 247. Que as freguesias podem constituir, nos termos da lei, associaes para administrao de interesses comuns. O desenvolvimento de estruturas comuns aumenta a eficcia e reduz os custos dos servios, beneficiando as populaes. A associao de freguesias uma pessoa colectiva pblica criada por duas ou mais freguesias, para a realizao de interesses comuns e especficos. Trata-se de uma figura reconduzivel categoria de associao pblica, enquanto associao de entidades pblicas. Esto sujeitas a tutela administrativa e as suas deliberaes so impugnveis junto dos tribunais administrativos.

O MUNICIPIO
143. Conceito
O municpio a autarquia local que visa a prossecuo de interesses prprios da populao residente na circunscrio concelhia, mediante rgos representativos por ela eleitos.

144. Importncia prtica

O municpio , sem duvida, a mais importante das autarquias locais. Internacionalmente, o nico tipo de autarquia que tem existncia universal. Historicamente, vindo j de antes da fundao de Portugal, o municpio sempre se tem mantido na nossa organizao administrativa como autarquia local. Politicamente, no municpio que se estrutura e pratica a democracia local. Economicamente, a administrao local tem a cargo a responsabilidade por um numero muito significativo de servios prestados comunidade, por considerveis investimentos pblicos, por equipamentos colectivos e por uma interveno em certos circuitos econmicos fundamentais. Administrativamente, os municpios empregam mais de 50 mil funcionrios pblicos. Financeiramente, a administrao municipal tende a movimentar uma percentagem cada vez maior do total das finanas pblicas, bem como a ser investida em poderes tributrios alargados, por fora da necessidade de fazer face ao numero crescente de atribuies que o Estado para si transfere. Juridicamente, O Direito Administrativo portugus comeou por ser um direito municipal.

154. Os rgos do municpio em geral

Os rgos das autarquias locais so rgos representativos porque eleitos livremente da populao residente. Emana democraticamente desta e traduz os seus pontos de vista, defende os seus interesses, actua em nome e por conta dessa populao. Os rgos deliberativos so os rgos que tomam as grandes decises de fundo e marcam a orientao ou definem o rumo a seguir pela entidade a que pertencem. Os rgos executivos so os que aplicam essas orientaes gerais no dia-a-dia, encarregando-se da gesto corrente dos assuntos compreendidos nas atribuies da pessoa colectiva. No municpio, o rgo deliberativo a Assembleia Municipal. Os rgos executivos so a Cmara Municipal e o Presidente da Cmara.

158. A Assembleia municipal

o rgo deliberativo que funciona como autentico parlamento municipal. 1) Composio No toda ela eleita directamente: , em parte, constituda por membros eleitos e, em parte, constituda por membros por inerncia que so os presidentes das juntas de freguesia. A sua mesa constituda por um Presidente e dois secretrios. * Os membros da Assembleia Municipal exercem as suas funes gratuitamente. 2) Funcionamento Cinco sesses ordinrias 3) Competncia No desempenha funes executivas, mas antes funes prprias deste tipo de rgos, das quais se destacam cinco: a) b) c) d) e) Funo Funo Funo Funo Funo de orientao geral do municpio de fiscalizao da Cmara Municipal de regulamentao tributaria de deciso superior

159. A Cmara Municipal:

o rgo colegial de tipo executivo a quem est atribuda a gesto permanente dos assuntos municipais. Podemos consider-la como o corpo administrativo do municpio e directamente eleito pela populao do mesmo. 1) Composio A Cmara Municipal composta pelo Presidente da Cmara e pelos vereadores. O P.C. o primeiro candidato da lista mais votada para a Cmara Municipal. Quanto ao nmero de vereadores que compem cada Cmara, varia conforme a dimenso do municpio. 2) Funcionamento A Cmara Municipal est em sesso permanente.

3) Competncia a) Funo preparatria e executiva: prepara as deliberaes da Assembleia e uma vez tomadas, executa-as. b) Funo consultiva: emite parecer sobre projectos de obras no sujeitos a licenciamento municipal e participa, nos termos da lei, em rgos consultivos de entidades da administrao estadual. c) Funo de gesto: Gere o pessoal, os dinheiros e o patrimnio do municpio, e dirige os servios municipais. d) Funo de deciso: a cmara toma todas as decises que autoridade que a lei lhe confia, nomeadamente atravs da pratica de actos administrativos (licenas, autorizaes, adjudicaes, etc), de contratos administrativos (empreitadas, concesses, fornecimento, etc) e da emisso de posturas no mbito da sua competncia exclusiva. *A forma de exerccio da competncia da Cmara Municipal que constitui a regra a do exerccio colectivo pela Cmara, reunida em colgio.

160. O Presidente da Cmara

A CRP quase que deixa em silencio a figura do Presidente da Cmara. Parece por isso, primeira vista, que no ser rgo do municpio. Mas em diversos preceitos da lei v-se que o Presidente da Cmara efectivamente um rgo municipal. um rgo com um vasto elenco de competncias, nomeadamente executivas. o verdadeiro chefe da administrao municipal. 1) Competncia a) Funo presidencial convoca e predise s reunies da Cmara, representa o municpio, em juzo e fora dele. b) Funo executiva cabe-lhe executar as deliberaes tomadas pela prpria Cmara. c) Funo decisria dirige e coordena os servios municipais, como superior hierrquico dos respectivos funcionrios. Resolve todos os problemas que a lei lhe confie ou que a Cmara lhe delegue. d) Funo interlocutria cumpre-lhe fornecer informaes aos vereadores e Assembleia Municipal, bem como remeter a esta toda a documentao comprovativa da actividade do Municpio, especialmente no plano financeiro. *Alm da sua competncia prpria, o P.C. pode exercer tambm uma considervel competncia delegada.

161. Os servios municipais

Tal como j vimos, o municpio (e qualquer pessoa colectiva publica) toma decises atravs de rgos. Mas essas decises, antes de serem tomadas, precisam de ser cuidadosamente estudadas e preparadas. E, uma vez tomadas, tm de ser cuidadosamente executadas. A preparao e execuo dessas decises competem aos servios. Os servios pertencentes ao municpio chamam-se servios municipais, em sentido amplo. Destes, a lei distingue duas categorias diferentes: os servios municipais em sentido restrito e os servios municipalizados. Os servios municipais em sentido restrito, so os servios do municpio que, no dispondo de autonomia, so directamente geridos pelos rgos principais do municpio.

162. Os servios municipalizados e as empresas municipais

A estrutura empresarial municipal divide-se em servios municipalizados e empresas pblicas municipais. Os servios municipalizados so aqueles a que a lei permite conferir organizao autnoma adentro da administrao municipal e cuja gesto entregue a um conselho de administrao privativo. Do ponto de vista material, os servios municipalizados so verdadeiras empresas municipais que, no tendo personalidade jurdica prpria, esto integrados na pessoa colectiva municpio. A Lei n 58/98 de 18 de Agosto confirma este entendimento no artigo 41 ao estabelecer que os actuais servios municipalizados podem ser transformados em empresas pblicas nos termos da presente lei.

As empresas pblicas municipais Nos termos da lei n 58/59 de 18 de Agosto (Lei das Empresas Pblicas Municipais), reconhecida aos municpio, s associaes de municpios e s regies, a competncia para a criao de empresas municipais, intermunicipais e regionais, para explorao de actividades que prossigam fins de reconhecido interesse pblico cujo objecto se contenha no mbito das atribuies autarquias. Todas estas empresas gozam de personalidade jurdica e so dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. A lei faz ainda uma importante distino entre: a) Empresas pblicas: Aquelas em que o municpio/associao de municpios/regio detenha a totalidade do capital; b) Empresas de capitais pblicos: Aquelas em que o municpio/associao de municpios/regio detenha participao do capital em associao com outras entidades pblicas; c) Empresas de capitais maioritariamente pblicos: Aquelas em que o municpio/associao de municpios/regio detenha a maioria do capital e associao com entidades privadas. Qualquer destas empresas est sujeita superintendncia e tutela integrativa dos executivos autrquicos. Regem-se pela LEPM, pelos estatutos e subsidiariamente pelo regime das empresas pblicas e, no que neste no estiver especialmente regulado, pelas normas aplicveis s sociedades comerciais.

5 A ADMINISTRAAO REGIONAL AUTNOMA

179. Conceito
So pessoas colectivas pblicas, de populao e territrio, que pela Constituio dispem de um estatuto poltico-administrativo privativo e de rgos de governo prprio democraticamente legitimados, com competncias legislativas e administrativas, para a prossecuo dos seus fins especficos. Fundamentos da autonomia: As caractersticas geogrficas, econmicas, sociais e culturais, assim como as histricas aspiraes autonomistas das populaes insulares. Fins a prosseguir: A participao democrtica dos cidados, o desenvolvimento econmico-social e a promoo e defesa dos interesses regionais, o reforo da unidade nacional e dos laos de solidariedade entre todos os portugueses. Limites: a integridade da soberania do Estado e o respeito da Constituio. Portugal um Estado unitrio regional mas parcial e homogneo, porquanto compreende apenas duas regies autnomas, no se encontrando prevista nem permitida na Constituio a criao de regies autnomas do mesmo tipo no continente.

6 AS INSTITUIES PARTICULARES DE INTERESSE PBLICO

180. Conceito
O Direito Administrativo no regula apenas as entidades pblicas, tambm regula algumas categorias de entidades privadas, precisamente aquelas que pela actividade a que se dedicam no podem deixar de ser consideradas na ptica do interesse geral So as chamadas Instituies Particulares de Interesse Pblico. Trata-se de entidades privadas mas que prosseguem fins de interesse pblico e por isso ficam sujeitas por lei, em certa medida, a um regime parcialmente traado pelo Dto. Administrativo. *o regime jurdico dessas entidades no s administrativo, sim um misto de direito administrativo e de direito privado (civil ou comercial). Podemos definir as instituies particulares de interesse pblico como pessoas colectivas privadas que, por prosseguirem fins de interesse pblico, tm o dever de cooperar com a Administrao Pblica e ficam sujeitas, em parte, a um regime especial de Direito Administrativo. Porque motivos esta situao ocorre? A Administrao Publica, no podendo arcar com todas as tarefas que necessrio desenvolver em prol da colectividade, faz apelos aos capitais particulares e encarrega empresas privadas de desempenharem uma funo administrativa (p.ex. concesses de servios pblicos, de obras publicas ou do domnio publico) exerccio privado de funes pblicas A lei considera que um certo nmero de colectividades privadas so de tal forma relevantes no plano do interesse colectivo que, sem ir ao ponto de as nacionalizar, decide submet-las a uma fiscalizao permanente ou mesmo a uma interveno por parte da Administrao Publica (p.ex. sociedades de interesse colectivo junto das quais designado um delegado do Governo) controlo pblico de actividades privadas A lei admite que em determinadas reas de actividade sejam criadas entidades privadas, por iniciativa particular, para se dedicarem unicamente prossecuo de tarefas de interesse geral, numa base voluntria e altrustas. Tarefas essas que sero realizadas em simultneo com a realizao de actividades idnticas pela Administrao Publica (p.ex. instituies de assistncia ou beneficncia) coexistncia colaborante entre actividades pblicas e privadas. As instituies particulares de interesse pblico apresentam os seguintes traos caractersticos: a) Pessoas colectivas privadas b) Desempenham por vezes uma actividade administrativa de gesto publica, outras vezes exercem uma actividade de gesto privada. c) O regime jurdico a que tais instituies esto sujeitas um misto de direito privado e de Direito Administrativo. Esta sujeio as instituies particulares de interesse publico s malhas do direito administrativo no as transforma em elementos integrados na Administrao Publica. O fenmeno no mais do que um modo de descentralizao funcional do sector pblico, por transferncia de poderes prprios deste para a orbita do sector privado, ou por autorizao da concorrncia dos particulares com a Administrao no desempenho de certas tarefas comuns.

181. Espcies
a) Sociedades de interesse colectivo b) Pessoas colectivas de utilidade pblica: B1. Pessoas colectivas de mera utilidade pblica B2. Instituies particulares de solidariedade social B3. Pessoas colectivas de utilidade publica administrativa.

II SOCIEDADES DE INTERESSE COLECTIVO

182. Conceito
As sociedades de interesse colectivo so as empresas privadas, de fim lucrativo, que por exercerem poderes pblicos ou estarem submetidas a uma fiscalizao especial da Administrao Publica, esto sujeitas a um regime jurdico especificamente traado pelo Direito Administrativo. So exemplo de sociedades de interesse colectivo as concessionrias, empresas de economia mista, sociedades participadas pelo Estado, etc. So sociedades que tm um fim lucrativo e nisto se distinguem das pessoas colectivas de utilidade pblica. A subordinao das sociedades de interesse colectivo a um regime jurdico especifico traado pelo Dto. administrativo pode justificar-se por um destes motivos: 1 Porque a empresa, embora privada, se dedica estaturia ou contratualmente, ao exerccio de poderes pblicos que a Administrao transferiu para ela 2 Porque as circunstancias obrigaram a Administrao a colocar a empresa privada num regime de fiscalizao especial por motivos de interesse pblico. Em ambos os casos, a lei sujeita este tipo de empresas privadas a um regime jurdico administrativo, que se sobrepe ao regime de direito comum normalmente aplicvel s empresas privadas. Este regime continua naturalmente a aplicar-se em tudo quando no seja contrrio s regras especiais de Direito Administrativo.

183. Espcies
1) Sociedades concessionrias de servios pblicos, de obras publicas, ou de explorao de bens do domnio pblico. 2) Empresas que exeram actividades em regime de exclusividade ou de privilgio no conferido por lei geral 3) Empresas que exeram actividades consideradas por lei de interesse colectivo ou de interesse nacional 4) Sociedades de economia mista, em que os capitais pblicos sejam minoritrios e no haja direitos especiais de controlo pblico. 5) Empresas geridas por trabalhadores 6) Empresas em situao econmica difcil 7) Sociedades participadas pelo sector pblico 8) Ex-empresas pblicas reprivatizadas (se a lei o assim determinar)

184. Regime Jurdico

O regime jurdico das soc. de interesse colectivo, na parte em que definido pelo direito administrativo, um regime jurdico duplo constitudo por privilgios especiais e tambm por deveres ou sujeies especiais. Privilgios mais importantes:

 Isenes fiscais; Direito de requerer ao Estado a expropriao por utilidade pblica de terrenos Possibilidade de beneficiar do regime jurdico das empreitadas de obras pblicas. Principais deveres ou sujeies: os corpos gerentes destas empresas podem encontrar-se sujeitos a incompatibilidades e limitaes de remunerao estabelecidas por lei e, nomeadamente, ao principio de que o salrio mensal de base no pode exceder o vencimento de Ministro. Se forem empresas participadas pelo sector pblico ficam sujeitas ao controlo financeiro do Estado. O funcionamento destas empresas acha-se submetido fiscalizao efectuada por delegados do governo. * Os delegados do governo so rgos do Estado-Poder, que fiscalizam o funcionamento da empresa, ao passo que os administradores por parte do Estado so rgos da empresa, que representam o Estado-accionista.

CAPITULO II TEORIA GERAL DA ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

1 ELEMENTOS DA ORGANIZAAO ADMINISTRATIVA
191. A organizao administrativa
A organizao administrativa o modo de estruturao concreta que, em cada poca, a lei d Administrao Publica de certo pas. Quanto aos elementos da organizao administrativa so, basicamente, dois: as pessoas colectivas publicas e os servios pblicos. Quanto aos sistemas de organizao h trs grandes opes que se apresentam ao legislador e aos polticos a opo entre concentrao e desconcentrao; a opo entre centralizao e descentralizao e a opo entre integrao e devoluo de poderes. Estudaremos uns e outros por esta ordem.

Pessoas colectivas pblicas 193. Conceito

As pessoas colectivas pblicas so as pessoas colectivas criadas por iniciativa pblica, para assegurar a prossecuo de interesse pblicos, e por isso dotadas em nome prprio de poderes e deveres pblicos. Decorrem desta definio os seguintes traos fundamentais: - So pessoas colectivas. - So entidades criadas por iniciativa pblica, o que significa que nascem sempre de uma deciso pblica. - So criadas para assegurar a prossecuo necessria de interesses pblico, e no para quaisquer outros fins. O interesse pblico no algo que possa deixar de estar includo nas atribuies de uma pessoa colectiva pblica: algo de essencial, pois ela criada e existe para esse fim. H pessoas colectivas privadas que tambm prosseguem interesses pblicos, mas podem simultaneamente prosseguir interesses privados logo, no existem exclusiva e necessariamente para prosseguir o interesse pblico. - So titulares em nome prprio de poderes e deveres pblicos.

194. Espcies
a) O Estado; b) Os institutos pblicos; c) As empresas pblicas na modalidade de entidades pblicas empresariais (E.P.ES) d) As associaes pblicas e) As autarquias locais f) As regies autnomas * A lista est ordenada segundo o critrio da maior dependncia para a menos dependncia do Estado.

Tipos de pessoas colectivas

a) Pessoas colectivas de populao e territrio Estado, as regies autnomas e as autarquias locais. b) Pessoas colectivas de tipo institucional institutos pblicos e empresas pblicas qualificadas como E.P.Es. c) Pessoas colectivas de tipo associativo associaes pblicas

195. Regime jurdico

O Regime jurdico das pessoas colectivas pblicas no um regime uniforme, no igual para todas elas: depende da legislao aplicvel. Podemos, no entanto, concluir que os aspectos predominantes do seu regime jurdico so os seguintes: 1) Criao e extino a maioria so criadas por acto do Poder central, embora haja casos de criao por iniciativa pblica local. Entretanto, as pessoas colectivas pblicas no se podem extinguir a si prprias, nem sequer esto sujeitas a falncia ou insolvncia: no podem ser extintas por iniciativa dos respectivos credores, s por iniciativa pblica. 2) Capacidade jurdica de direito privado e patrimnio prprio todas possuem estas caractersticas, cuja importncia se salienta principalmente no desenvolvimento de gesto privada. 3) Capacidade direito pblico so titulares de poderes e deveres pblicos. Entre eles, so especialmente relevantes os poderes de autoridade, que so aqueles que denotam supremacia das pessoas colectivas pblicas sobre os particulares. Exemplos de poderes pblicos de autoridade: o poder regulamente, o poder tributrio, o poder de expropriar, o privilgio da execuo prvia, etc. 4) Autonomia administrativa e financeira 5) Isenes fiscais 6) Direitos de celebrar contratos administrativos as pessoas colectivas privadas no possuem, regra geral, o direito de fazer contratos administrativos com particulares. 7) Bens do domnio pblico as pessoas colectivas publicas so, ou podem ser, titulares de bens do domnio pblico e no apenas de bens do domnio privado. 8) Funcionrios pblicos o pessoas das pessoas colectivas pblicas est submetido ao regime da funo pblica, no ao do contrato individual de trabalho. *Os institutos pblicos e as empresas pblicas so uma excepo a este principio! 9) Sujeio a um regime administrativo de responsabilidade civil pelos prejuzos que causarem a oturem, as pessoas colectivas publicas respondem nos termos da legislao prpria do direito administrativo e no nos termos da responsabilidade regulada pelo Cdigo Civil. *As empresas pblicas so excepo novamente! 10) Sujeio a tutela administrativa a actuao das pessoas colectivas est sujeita a tutela administrativa do Estado. 11) Sujeio fiscalizao do Tribunal de Contas 12) Foro administrativo as questes surgidas da actividade pblica destas pessoas colectivas pertencem competncia dos tribunais do contencioso administrativo e no dos tribunais judiciais.

196. rgos
Como j sabemos, todas as pessoas colectivas pblicas so dirigidas por rgos aos quais cabe manifestar a vontade imputvel pessoa colectiva. Quando estudamos estas matrias na perspectiva da organizao administrativa, o rgo uma instituio o indivduo irrelevante. Mas, se mudarmos de posio e nos colocarmos na perspectiva da actividade administrativa o que ai interessa ao direito o rgo como indivduo: quem decide, quem delibera, so os indivduos, no so os centros institucionalizados de poderes funcionais. Aqui o rgo da administrao o indivduo, no a instituio. Concluindo, os rgos da Administrao Pblica devem ser concebidos como instituies para efeitos de teoria da organizao administrativa, e como indivduos para efeitos de teoria da actividade administrativa.

197. Classificao dos rgos

A) rgos singulares e colegiais - So singulares aqueles que tm apenas um titular; so colegiais aqueles que so compostos por dois ou mais titulares. B) rgos centrais e locais centrais so os que tm competncia sobre todo o territrio nacional; locais so os que tm a sua competncia limitada a uma circunscrio administrativa, ou seja, a uma parcela do territrio nacional. C) rgos primrios, secundrios e vicrios rgos primrios so os que dispem de uma competncia prpria para decidir as matrias que lhes esto confiadas; secundrios so os que apenas dispem de uma competncia delegada e vicrios so aqueles que so exercem competncia por substituio de outros rgos. D) rgos representativos e rgos no representativos representativos so aqueles cujos titulares so livremente designados por eleio. Os restantes sero rgos no representativos. E) rgos activos, consultivos e de controlo activos so aqueles a quem compete tomar decises ou execut-las; rgos consultivos so aqueles cuja funo esclarecer os rgos activos antes de estes tomarem uma deciso. rgos de controlo so aqueles que tm por misso fiscalizar a regularidade do funcionamento de outros rgos. F) rgos decisrios e executivos Um rgo activo (E) pode ser decisrio, se lhe compete tomar decises, ou executivo, se lhe compete executar tais decises. Dentro dos rgos decisrios, costumam designar-se por rgos deliberativos se forem colegiais. G) rgos permanentes e temporrios permanentes so aqueles que segundo a lei tm durao indefinida; temporrios so os que so criados para actuar apenas durante um certo perodo. H) rgos simples e complexos simples so os rgos cuja estrutura unitria (rgos singulares e rgos colegiais cujos titulares so podem actuar colectivamente). Os rgos complexos so aqueles que so constitudos por titulares que exercem tambm competncias prprias a ttulo individual (ministros) e so em regra auxiliados por adjuntos, delegados e substitutos.

198. Dos rgos colegiais em especial

Principais termos a conhecer: - Composio e constituio: a composio o elenco abstracto dos membros que ho-de fazer parte do rgo colegial, uma vez constitudo; a constituio o acto pelo qual os membros de um rgo colegial, uma vez designados, se renem pela primeira vez e do inicio ao funcionamento desse rgo.

- Marcao e convocao de reunies: a marcao a fixao da data e hora em que a reunio ter lugar; a convocao a notificao feita a todos e a cada um dos membros acerca da reunio a realizar. - Reunies e sesses: a reunio de um rgo colegial o encontro dos respectivos membros para deliberarem sobre matria da sua competncia. As sesses so os perodos dentro dos quais podem reunir os rgos colegiais de funcionamento intermitente. Tanto as reunies como as sesses podem ser ordinrias ou extraordinrias. - Membros e vogais: os membros so todos os titulares do rgo colegial; vogais so apenas os membros que no ocupem uma posio funcional dotada expressamente de uma denominao apropriada. - Funcionamento, deliberao e votao: o funcionamento do rgo colegial realizase atravs de reunies. A parte essencial da reunio a deliberativa, isto , aquela em que o rgo colegial chamado a tomar decises em nome da pessoa colectiva a que pertence. O processo mais frequente pelo qual os rgos colegiais deliberam a votao. - Qurum: significa o numero mnimo de membros de um rgo colegial que a lei exige para que ele possa funcionar regularmente ou deliberar validamente. H, assim, que distinguir entre qurum de funcionamento e qurum de deliberao. - Modos de votao: votao pblica, em que todos os presentes ficam a saber o sentido do voto de cada um; votao secreta em que o sentido de voto de cada um no ser conhecido pelos demais. - Maioria: A lei exige normalmente, para se poder considerar ter sido tomada uma deciso, que nesse sentido tenha votado a maioria. Maioria como sendo mais de metade dos votos. A maioria pode ser simples ou absoluta, se corresponde a mais de metade dos votos; relativa, se traduz apenas a maior votao obtida entre varias alternativas, ainda que no atinja mais de metade dos votos; qualificada ou agravada se a lei a faz responder a um numero superior maioria simples. - Voto de desempate e voto de qualidade: a forma mais usual que a lei utiliza para resolver o impasse criado por uma votao empatada atravs do voto de desempate ou do voto de qualidade. No voto de desempate o presidente vota desempatando; no voto de qualidade considera-se automaticamente desempatada a votao de acordo com o sentido em que o presidente tiver votado. - Adopo e aprovao: se a votao favorvel a uma certa proposta ou projecto, diz-se que foram aprovados ou adoptados pelo rgo colegial. - Deciso e deliberao: todo o acto administrativo uma deciso, sendo a deliberao o processo especfico usado nos rgos colegiais para tomar decises. - Actos e actas: Os actos so as decises tomadas; as actas so as narrativas das reunies efectuadas. - Dissoluo e demisso: S h dissoluo quanto a rgos colegiais designados por eleio; se os titulares do rgo colegial so nomeados, o acto que pe termo colectivamente s suas funes uma demisso. *As principais regras em vigor no direito portugus sobre a constituio e funcionamento dos rgos colegiais encontram-se no CPA. *Nos casos omissos na lei administrativa e na falta de costume aplicvel, a constituio e o funcionamento dos rgos colegiais da Administrao Publica sero regulados pelo regime da Assembleia da Republica. Regime supletivo

199. Atribuies e competncia

As pessoas colectivas existem para prosseguir determinados fins. Esses fins chamam-se atribuies. As atribuies so portanto os fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas pblicas de prosseguir.

Para o fazerem, as pessoas colectivas pblicas precisam de poderes os chamados poderes funcionais. Ao conjunto desses poderes chamamos competncia. A competncia por conseguinte o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecuo das atribuies das pessoas colectivas pblicas. Em princpio, nas pessoas colectivas pblicas as atribuies referem-se pessoa colectiva em si mesma, enquanto a competncia se reporta aos rgos. A lei especificar, num plano, as atribuies de cada pessoa colectivo e, noutro plano, a competncia de cada rgo. Daqui resulta que qualquer rgo da Administrao, ao agir, encontra pela frente uma dupla limitao: est limitado pela sua prpria competncia, no podendo invadir a esfera de competncia de outros rgos e, por outro lado est tambm limitado pelas atribuies da pessoa colectiva em cujo nome actua, no podendo praticar quaisquer actos sobre matria estranha s atribuies da pessoa colectiva a que pertence. Os actos praticados fora das atribuies so actos nulos; os actos praticados fora da competncia do rgo que as pratica so actos anulveis. Tudo isto assim nas pessoas colectivas pblicas diferentes do Estado. No caso do Estado, o problema mais complexo: No Estado, o que separa juridicamente os rgos uns dos outros (o que separa os ministros uns dos outros) no apenas a competncia de cada um mas tambm as atribuies. No Estado as atribuies esto repartidas por Ministrios. Em termos prticos isto significa que, se o ministro A praticar um acto sobre matria estranha ao seu ministrio, porque includa nas atribuies do ministrio B, a ilegalidade desse seu acto no ser apenas a incompetncia por falta de competncia, mas sim a incompetncia por falta de atribuies. Quer isto dizer que o acto no ser meramente anulvel, mas nulo (artigo 133 n 2 b) do CPA).

200. Da competncia em especial

O primeiro princpio a reter o de que a competncia so pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei. sempre a lei (ou o regulamento) que fixa a competncia dos rgos da Administrao Publica. este o princpio da legalidade da competncia. Deste principio decorrem algumas consequncias da maior importncia: a) A competncia no se presume: s h competncia quando a lei inequivocamente a confere a um dado rgo. *figura da competncia implcita uma excepo b) A competncia imodificvel: nem a Administrao, nem os particulares podem alterar o contedo ou a repartio da competncia estabelecidos por lei. c) A competncia irrenuncivel e inalienvel: os rgos administrativos no podem em caso algum renunciar aos seus poderes ou transmiti-los para outros rgos da Administrao ou entidades privadas. claro que pode haver transferncia do exerccio da competncia (delegao de poderes e a concesso) nos casos e dentro dos limites em que a lei o permitir.

201. Critrios de delimitao da competncia

A distribuio de competncias pelos vrios rgos de uma pessoa colectiva pblica pode ser feita em funo de 4 critrios: 1- Em razo da matria 2- Em razo da hierarquia 3- Em razo do territrio 4- em razo do tempo *um acto administrativo praticado por certo rgo da Administrao contra as regras que delimitam a competncia dir-se- ferido de incompetncia.

202. Espcies de competncia

As principais classificaes que interessa conhecer so as seguintes: a) Quanto ao modo de atribuio legal da competncia: A competncia pode ser explicita ou implcita. Explicita quando a leia a confere por forma clara e directa; implcita a competncia que apenas deduzida de outras determinaes legais ou de certos princpios gerais do Direito pblico, como p. exemplo quem pode o mais pode o menos. b) Quanto aos termos do exerccio da competncia: a competncia, segundo esta classificao, pode ser condicionada ou livre, conforme o seu exerccio esteja ou no dependente de limitaes especificas impostas por lei ou ao abrigo da lei. c) Quanto substancia e efeitos da competncia: luz deste terceiro critrio, a competncia pode ser dispositiva ou revogatria. A competncia dispositiva o poder de emanar um dado acto administrativo sobre determinada matria, pondo e dispondo sobre o assunto; a competncia revogatria o poder de revogar esse primeiro acto, com ou sem possibilidade de o substituir por outro diferente. Partindo ainda do mesmo acto, a competncia pode ser primria e secundria. Primaria quando envolve o poder de praticar actos primrios sobre certa matria; secundaria quando o poder de sobre a mesma matria praticar quaisquer actos secundrios (tipo revogao, suspenso, ratificao, etc.). d) Quanto titularidade dos poderes: De acordo com este critrio a competncia pode ser prpria ou delegada. Um rgo exerce a sua competncia prpria quando titular desses poderes. Se o rgo exerce nos termos da lei uma parte da competncia de outro rgo, cujo exerccio lhe foi transferido por delegao ou por concesso, ento trata-se de uma competncia delegada ou concedida. e) Quanto ao nmero de rgos a que a competncia pertence: Segundo este critrio, pode ser singular ou conjunta. Ser singular quando pertence a um nico rgo; conjunta quando pertence simultaneamente a dois ou mais rgos diferentes, tendo de ser exercida por todos em acto nico (ex.: despacho conjunto). f) Quanto insero da competncia nas relaes interorgnicas: Sob este ponto de vista, a competncia pode ser dependente ou independente, conforme o rgo seu titular seja ou no integrado numa hierarquia e, por consequncia, se ache ou no sujeito ao poder de direco de outro rgo e ao correspondente dever de obedincia. Dentro da competncia dependente h a considerar os casos de competncia comum e competncia prpria. A competncia comum d-se quando tanto o superior hierrquico como o subalterno podem tomar decises sobre o mesmo assunto; a competncia prpria, pelo contrrio, existe quando o poder de praticar um certo acto administrativo atribudo directamente por lei ao rgo subalterno. * Dentro da competncia prpria, h ainda a considerar trs sub-hipoteses: 1 Competncia separada: o subalterno por lei competente para praticar actos administrativos, que podem ser executrios mas no so definitivos, pois deles cabe recurso hierrquico necessrio ( a regra geral no que respeita os actos dos subalternos).

2 Competncia reservada: o subalterno por lei competente para praticar actos definitivos e executrios, mas deles, alem da correspondente aco em juzo, cabe recurso hierrquico facultativo. 3 Competncia exclusiva: o subalterno por lei competente para praticar actos definitivos e executrios, dos quais no cabe qualquer recurso hierrquico, mas, porque no rgo independente, o subalterno pode vir a receber do seu superior uma ordem de revogao do acto praticado. g) Competncia objectiva e subjectiva: luz deste critrio, h que distinguir entre competncia objectiva e competncia subjectiva. A competncia objectiva o conjunto de poderes funcionais para decidir sobre certas matrias; a competncia subjectiva a indicao do rgo a quem dada uma certa competncia.

203. Regras legais sobre a competncia

Encontram-se definidas no CPA da competncia artigo 29 a 34

204. Conflitos de atribuies e competncias

Na prtica da vida administrativa ocorrem vrias vezes conflitos de atribuies e conflitos de competncia, que podem ambos ser positivos ou negativos. Diz-se que h um conflito positivo quando dois ou mais rgos da Administrao reivindicam para si a prossecuo da mesma atribuio ou exerccio da mesma competncia; h um conflito negativo quando dois ou mais rgos consideram simultaneamente que lhes faltam as atribuies ou a competncia para decidir um caso concreto. Por outro lado entende-se conflito de competncia aquele que se traduz numa disputa acerca da existncia ou do exerccio de um determinado poder funcional; e por conflito de atribuies aquele em que a disputa versa sobre a existncia ou a prossecuo de um determinado interesse pblico. Como se solucionam? o CPA veio trazer critrios gerais de soluo que so os seguintes: - Se envolverem rgos de pessoas colectivas diferentes, os conflitos so resolvidos pelos tribunais administrativos (CPA artigo 42 n 2 a) e CPTA artigo 135 n 2) - Se envolverem rgos de ministrios diferentes, na falta de acordo os conflitos so resolvidos pelo Primeiro-Ministro (CPA artigo 42 n 2 a)) - Se envolverem rgos do mesmo ministrio ou pessoas colectivas pblicas sujeitas ao poder de superintendncia do mesmo Ministro, na falta de acordo so resolvidos pelo respectivo ministro (CPA artigo 42 n 2 c)). - Se os conflitos envolverem rgos subalternos integrados na mesma hierarquia, sero resolvidos pelo seu comum superior (CPA artigo 42 n 3). * Embora o CPA no o diga expressamente, est implcito no artigo 43 que a Administrao Publica deve dar preferncia resoluo administrativa dos conflitos sobre a sua resoluo judicial. A resoluo administrativa dos conflitos pode ser promovida por duas formas diferentes: 1) por iniciativa de qualquer particular interessado; 2) Oficiosamente, quer por iniciativa suscitada pelos rgos em conflito, quer pelo rgo competente para a deciso.

II OS SERVIOS PBLICOS
205. Preliminares
Os servios pblicos constituem as clulas que compem internamente as pessoas colectivas pblicas. Por exemplo, o Estado uma pessoa colectiva pblica e dentro dele h direces-gerais, gabinetes, inspeces, reparties, etc todos servios pblicos. A pessoa colectiva pblica o sujeito de direito, ao passo que o servio pblico uma organizao que, situada no interior da pessoa colectiva pblica e dirigida pelos respectivos rgos, desenvolve actividades de que ela carece para prosseguir os seus fins.

205. Conceito
Os servios pblicos so as organizaes humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pblica com o fim de desempenhar as atribuies desta, sob a direco dos respectivos rgos. Os pontos fundamentais desta definio so portanto: - os servios pblicos so organizaes humanas, isto , estruturas administrativas accionadas por indivduos que trabalham ao servio de certa entidade publica; - Os servios pblicos existem no seio de cada pessoa colectiva pblica, ou seja, so um elemento integrante, uma pea essencial. - Os servios pblicos so criados para desempenhar as atribuies a pessoa colectiva pblica a que pertencem. - Os servios pblicos actuam sob a direco dos rgos das pessoas colectivas pblicas: quem toma as decises que vinculam a pessoa colectiva pblica perante o exterior so os rgos, assim como quem dirige os servios pblicos so os rgos. Mas quem desempenha as tarefas concretas e especificas em que se traduz a prossecuo das pessoas colectivas pblicas so os servios pblicos (p.ex. vigilncia policial, dar aulas, tratar doentes ou sinistrados, etc). As relaes que existem entre os servios pblicos e os rgos so de dois tipos: por um lado, os rgos dirigem a actividade dos servios, por outro lado os servios auxiliam a actuao dos rgos. Os servios desenvolvem a sua actuao quer na fase preparatria da formao da vontade do rgo administrativo, quer na fase que se segue manifestao daquela vontade, cumprindo e fazendo cumprir aquilo que tiver sido determinado. Os servios pblicos so pois organizaes que levam a cabo as tarefas de preparao e execuo das decises dos rgos das pessoas colectivas pblicas. *O servio pblico no tem personalidade jurdica.

207. Espcies
Os servios pblicos podem ser classificados segundo duas perspectivas diferentes a perspectiva funcional e a perspectiva estrutural. a) os servios pblicos como unidades funcionais luz de uma considerao funcional, os servios pblicos distinguem-se de acordo com os seus fins: por exemplo, servios de policia, servios de educao, servios de sade, servios de transportes colectivos, etc. b) os servios pblicos como unidades de trabalho segundo uma perspectiva estrutural, os servios pblicos distinguem-se, no pelos seus fins, mas segundo o tipo de actividade que desenvolvem. Quando considerados do ponto de vista estrutural podem ser servios principais e servios auxiliares. Dentro dos servios principais h vrios outros tipos de servios. O quadro dos tipos de servios pblicos encarados como unidades de trabalho luz de uma ptica estrutural o seguinte: 1. Servios principais A) Servios burocrticos: a) Servios de apoio b) Servios executivos c) Servios de controlo B) Servios operacionais: a) Servios de prestao individual b) Servios de policia c) Servios tcnicos 2. Servios auxiliares

208. Regime jurdico

Os princpios fundamentais do regime jurdico dos servios pblicos so os seguintes: a) O servio pblico releva sempre de uma pessoa colectiva pblica. b) O servio pblico est vinculado prossecuo do interesse pblico c) A criao e extino de servios pblicos, bem como a sua fuso e reestruturao, so aprovados por decreto-regulamentar. Quanto aos servios municipais, a competncia para a sua criao e extino pertence Assembleia Municipal. d) A organizao interna dos servios pblicos matria regulamentar e) O regime de organizao e funcionamento de qualquer servio pblico modificvel s assim se pode corresponder natural variabilidade do interesse pblico. Tais modificaes devem no entanto respeitar os direitos adquiridos. f) A continuidade dos servios pblicos deve ser mantida seja quais forem as circunstancias deve ser assegurado o funcionamento regular dos servios pblicos, pelo menos dos essenciais, ainda que para tanto seja necessrio empregar meios de autoridade. g) Os servios pblicos devem tratar e servir todos os particulares em p de igualdade consequncia do princpio da igualdade consagrado no artigo 13 da CRP. h) A utilizao dos servios pblicos pelos particulares em principio onerosa a regra da onerosidade destina-se a fazer recair sobre os utentes a totalidade ou a maior parte do custo da existncia e do funcionamento do servio, no tendo porem como objectivo a produo de lucros. i) Os servios pblicos podem gozar de exclusivo ou actuar em concorrncia

j) Os servios pblicos podem actuar de acordo quer com o direito publico quer com o direito privado a regra geral de que os servios pblicos actuam predominantemente segundo o direito publico, excepto quando se achem integrados em empresas pblicas, caso em que agiro predominantemente segundo o direito privado. k) A lei admite vrios modos de festo dos servios pblicos por via da regra so geridos por uma pessoa colectiva publica mas tambm pode dar-se o caso de a lei autorizar que a gesto de um servio publico seja temporariamente entregue a uma empresa privada, por meio de concesso, ou a uma associao ou fundao de utilidade publica, por meio de delegao. l) Os utentes do servio pblico ficam sujeitos a regras prprias que os colocam numa situao jurdica especial. m) Natureza jurdica do acto criador da relao de utilizao do servio pblico pelo particular tem regra geral a natureza de contrato administrativo. Contrato porque a fonte dessa relao jurdica um acordo de vontades, um acto jurdico bilateral; e administrativo porque o seu objecto a utilizao de um servio pblico e o seu principal efeito a criao de uma relao jurdica administrativa.

209. Organizao dos servios pblicos

Os servios pblicos podem ser organizados segundo trs critrios: 1- Organizao horizontal: os servios organizam-se em razo da matria ou do fim. 2- Organizao territorial: organizam-se em razo do territrio. 3- Organizao vertical: organizam-se em razo da hierarquia.

211. Conceito de hierarquia

A hierarquia o modelo de organizao administrativa vertical, constitudo por dois ou mais rgos e agentes com atribuies comuns, ligados por um vinculo jurdico que confere ao superior o poder de direco e impe ao subalterno o dever de obedincia. O modelo hierrquico caracteriza-se pelos seguintes traos especficos: a) Para haver hierarquia indispensvel que existam, pelo menos, dois rgos administrativos ou um rgo e um agente (superior e subalterno). b) indispensvel que tanto o superior como o subalterno actuem para a prossecuo de atribuies comuns. c) Entre superior e subalterno h um vinculo jurdico tpico, chamado relao hierrquica que constitudo pelo poder de direco e o dever de obedincia.

212. Espcies
A principal distino de modalidades de hierarquia a que distingue entre hierarquia interna e hierarquia externa. A hierarquia interna aquele modelo vertical de organizao dos servios pblicos que assenta na diferenciao entre superiores e subalternos. A hierarquia externa uma hierarquia de rgos. Aqui j no esta em causa a diviso do trabalho entre agentes, como na hierarquia interna, mas a repartio das competncias entre aqueles a quem est confiado o poder de tomar decises em nome da pessoa colectiva os rgos.

213. Contedo os poderes do superior A hierarquia administrativa traduz-se num vnculo especial de supremacia e subordinao que se estabelece entre o superior e o subalterno, como vimos anteriormente. Quais so os poderes do superior? So basicamente 3: o poder de direco; o poder de superviso; o poder disciplinar. A) o poder de direco o mais importante e consiste na faculdade de u superior dar ordens e instrues, em matria de servio, ao subalterno. As ordens traduzem-se em comandos individuais e concretos; as instrues so comandos gerais e abstractos. *o poder de direco no carece de consagrao legal expressa, um poder inerente ao desempenho de funes de chefia. *As manifestaes do poder de direco esgotam-se no mbito da relao hierrquica, no produzem efeitos jurdicos externos. Consequentemente, no podem os particulares invocar a violao de uma instruo, circular ou ordem de servio para fundamentar o pedido de anulao de um acto administrativo. A eficcia de tais comandos meramente interna. B) O poder de superviso consiste na faculdade de o superior revogar ou suspender os actos administrativos praticados pelo subalterno. Este poder pode ser exercido por duas maneiras: Por iniciativa do superior, que para o efeito avocar a resoluo do caso; Em consequncia de recurso hierrquico perante ele interposto pelo interessado. C) O poder disciplinar consiste na faculdade de o superior punir o subalterno, mediante a aplicao de sanes previstas na lei em consequncia das infraces disciplina da funo publica cometidas. Mas h ainda outros poderes do superior hierrquico que importa referir: D) O poder de inspeco a faculdade de o superior fiscalizar continuamente o comportamento dos subalternos e o funcionamento dos servios. um poder instrumental em relao aos poderes de direco, superviso e disciplinar. E) O poder de decidir recursos consiste na faculdade de o superior reapreciar os casos primariamente decididos pelo subalterno, podendo confirmar ou revogar os actos impugnados. A este meio de impugnao dos actos do subalterno perante o respectivo superior chama-se recurso hierrquico. *O poder de decidir recursos inerente relao hierrquica e no carece de formulao legal expressa, tendo como fundamento a prpria hierarquia. F) O poder de decidir conflitos de competncias a faculdade de o superior declarar, em caso de conflito positivo ou negativo entre subalternos seus, a qual deles pertence a competncia conferida por lei. *Este poder pode ser exercido por iniciativa do superior, a pedido de qualquer dos subalternos envolvidos no conflito, ou mediante requerimento de qualquer particular interessado. G) O poder de substituio a faculdade de o superior exercer legitimamente competncias conferidas, por lei ou delegao de poderes, ao subalterno.

214. O dever de obedincia

O dever de obedincia consiste na obrigao de o subalterno cumprir as ordens e instrues dos seus legtimos superiores hierrquicos, dadas em objecto de servio e sob a forma legal. Se uma ordem for extrinsecamente ilegal, no impende sobre o subalterno a obrigao de acatar aquilo que lhe foi irregular ou indevidamente determinado. questo de saber se a ordem intrinsecamente ilegal deve ou no ser cumprida pelo subalterno tem a doutrina respondido de formas diferentes. Para a corrente hierrquica existe sempre dever de obedincia, no assistindo ao subalterno o direito de interpretar ou questionar a legalidade das determinaes do superior. Quando muito, o subalterno poder exercer o direito de respeitosa representao junto do superior expondo-lhe as suas duvidas, mas tem de cumprir efectivamente a ordem se esta for mantida ou confirmada por aquele. J para a corrente legalista no existe dever de obedincia em relao a ordens julgadas ilegais. Numa primeira formulao, mais restritiva, aquele deve cessa apenas se a ordem implicar a pratica de um acto criminoso. Numa outra opinio, intermdia, o dever de obedincia cessa se a ordem for patente e inequivocamente ilegal, por ser contrria letra ou ao esprito da lei. Consequentemente, h que obedecer se houver mera divergncia de entendimento ou interpretao quanto conformidade legal do comando. Uma terceira formulao, ampliativa, defende que no devida obedincia ordem ilegal, seja qual for o motivo da ilegalidade. Acima do superior est a lei, e entre o cumprimento da ordem o cumprimento da lei o subalterno deve optar pelo respeito lei. O professor Freitas do Amaral inclina-se para a corrente legalista, dado o principio do Estado de Direito democrtico e a submissa da administrao publica lei (CRP artigo 266 n 2). Actualmente, o sistema que prevalece em Portugal um sistema legalista mitigado: a) Casos em que NO h dever de obedincia: - no h dever de obedincia seno em relao a ordens ou instrues emanadas do legitimo superior hierrquico em objecto de servio e com a forma legal. - no h dever de obedincia sempre que o cumprimento das ordens ou instrues implique a pratica de qualquer crime ou quando as ordens ou instrues provenham de acto nulo. b) Casos em que H dever de obedincia: - Todas as restantes ordens ou instrues devem ser cumpridas pelo subalterno. - Contudo, se forem dadas ordens ou instrues ilegais (ilegalidade que no constitua crime nem produza nulidade), o funcionrio so ficar excludo da responsabilidade pelas consequncias da execuo da ordem se antes da execuo tiver reclamado ou tiver exigido a transmisso ou confirmao delas por escrito, fazendo expressa meno de que considera ilegais as ordens ou instrues recebidas. Quando, porem, tenha sido dada uma ordem com meno de cumprimento imediato, ser suficiente para a excluso da responsabilidade de quem a cumprir que a reclamao, com a opinio sobre a ilegalidade da ordem, seja enviada logo aps a execuo desta.

2 SISTEMAS DE ORGANIZAAO ADMINISTRATIVA

I CONCENTRAAO E DESCONCENTRAO
215. Conceito
Tanto o sistema da concentrao como o sistema da desconcentrao dizem respeito organizao administrativa de uma determinada pessoa colectiva pblica. A administrao concentrada o sistema em que o superior hierrquico mais elevado o nico rgo competente para tomar decises. A administrao desconcentrada o sistema em que o poder decisrio se reparte entre o superior e um ou vrios rgos subalternos, os quais permanecem todavia sujeitos aos poderes do superior hierrquico que decorrem da sua relao com os subalternos. Como se v, a desconcentrao traduz-se num processo de descongestionamento de competncias. Entre ns, o principio da desconcentrao administrativa encontra consagrao constitucional no artigo 267 n 2 da CRP. *a concentrao e a desconcentrao no devem ser confundidas com a centralizao e a descentralizao. Aquelas correspondem a um processo de distribuio da competncia pelos diferentes graus da hierarquia no mbito de uma pessoa colectiva pblica, ao passo que a centralizao e a descentralizao assentam na inexistncia ou no reconhecimento de pessoas colectivas pblicas autnomas, distintas, do Estado. Assim sendo so teoricamente possveis quatro combinaes entre aqueles termos: 1) Centralizao com concentrao 2) Centralizao com desconcentrao 3) Descentralizao com concentrao 4) Descentralizao com desconcentrao.

216. Vantagens e inconvenientes

Principais vantagens da desconcentrao administrativa: aumenta a eficincia dos servios pblicos maior rapidez de resposta s solicitaes dirigidas Administrao pode revelar-se numa melhor qualidade do servio j que a desconcentrao viabiliza a especializao de funes. Liberta os superiores da tomada de decises de menor relevncia, criandolhes condies para ponderarem a resoluo das questes de maior responsabilidade que lhes ficam reservadas. Inconvenientes da desconcentrao: a multiplicidade dos centros decisrios pode inviabilizar uma actuao harmoniosa, coerente e concertada da Administrao. O facto de se atriburem responsabilidades a subalterns por vezes menos preparados para as assumir pode levar diminuio da qualidade do servio, prejudicando-se com isso os interesses dos particulares e a boa administrao. *A tendncia moderna vai claramente no sentido de favorecer e desenvolver fortemente a desconcentrao.

217. Espcies de desconcentrao

Desconcentrao quanto aos nveis: 1. Desconcentrao a nvel central inscreve-se no mbito dos servios da Administrao central. 2. Desconcentrao a nvel local d-se no mbito dos servios da Administrao local. Desconcentrao quanto aos graus: 1. Desconcentrao absoluta levada to longe que os rgos por ela atingidos se transformam de subalternos a rgos independentes. 2. Desconcentrao relativa embora atribua certas competncias prprias a rgos subalternos, mantm a subordinao destes aos poderes do superior (regra geral no direito portugus desconcentrao e hierarquia coexistem) Desconcentrao quanto s formas: 1. Desconcentrao originria decorre imediatamente da lei, que desde logo reparte a competncia entre o superior e os subalternos. 2. Desconcentrao derivada s se efectiva mediante um acto especfico praticado para o efeito pelo superior, embora carea de permisso legal expressa. A desconcentrao derivada traduz-se na delegao de poderes.

218. A delegao de poderes conceito

A delegao e poderes o acto pelo qual um rgo da Administrao, normalmente competente para decidir em determinada matria, permite, de acordo com a lei, que outro rgo ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matria. Requisitos da delegao de poderes: 1) necessria uma lei que preveja expressamente a faculdade de um rgo delegar poderes noutro Lei de habilitao 2) necessria a existncia de dois rgos, ou de um rgo e um agente, da mesma pessoa colectiva publica; ou ento dois rgos de pessoas colectivas pblicas distintas. Um o rgo normalmente competente e o outro, o rgo eventualmente competente delegante e delegado. 3) necessria a pratica do acto de delegao propriamente dito, isto , o acto pelo qual o delegante concretiza a delegao dos seus poderes no delegado.

219. Figuras afins

a) Transferncia legal de competncias quando ocorre, consubstancia uma forma de desconcentrao originria, ao passo que a delegao de poderes uma desconcentrao derivada resultante de um acto do delegante. Alem disso, a transferncia legal de competncias definitiva enquanto a delegao de poderes precria, pois livremente revogvel pelo delegante. b) Concesso a concesso tem de semelhante com a delegao de poderes o ser um acto translativo e de durao em regra limitada. Mas difere nela na medida em que a concesso se destina a entregar a empresas o exerccio de uma actividade econmica lucrativa, enquanto na delegao de poderes o delegado passa a exercer uma competncia puramente administrativa. c) Delegao de servios pblicos esta figura tambm tem em vista transferir para entidades particulares, embora aqui em fins lucrativos, a gesto global

d)

e)

f)

g)

de um servio pblico de carcter social ou cultural. No esse o objecto nem o alcance da delegao de poderes. Representao Os actos que o representante pratica, pratica-os em nome so representado e os respectivos efeitos jurdicos produzem-se na esfera jurdica deste. Na delegao de poderes, o delegado actua em nome prprio e a esfera jurdica da pessoa colectiva pblica a que pertence que afectada pelos efeitos jurdicos resultantes dos actos que pratique. Substituio A substituio d-se quando a lei permite que uma entidade exera poderes ou pratique actos que pertencem esfera jurdica prpria de uma entidade distinta, de forma a que as consequncias jurdicas do acto recaiam na esfera do substitudo. o caso da tutela substitutiva. Ora na delegao de poderes, o delegante no invade a esfera prpria do delegado. Delegao de assinatura por vezes a lei permite que certos rgos da administrao incumbam um funcionrio subalterno de assinar a correspondncia expedida em nome daqueles. Aqui no h delegao de poderes, porquanto quem toma as decises continua a ser o superior, cabendo ao subalterno apenas assinar a correspondncia. Delegao tcita uma forma de desconcentrao originria, na qual o delegante nada delega, porque, sem necessidade de qualquer delegao, o poder de decidir pertence ope legis ao impropriamente chamado delegado.

220. Espcies
Espcies de habilitao: 1. Habilitao genrica a lei permite que certos rgos deleguem, sempre que quiserem, alguns dos seus poderes em determinados orgaos, de tal modo que uma s lei de habilitao serve de fundamento a todo o qualquer acto de delegao praticado entre esses tipos de rgos. o que acontece, nos termos do artigo 35 n 2 e 3 do CPA, nos seguintes casos: - Delegao do superior no seu imediato inferior hierrquico. - Delegao do rgo principal no seu adjunto ou substituto. - Delegao dos rgos colegiais no seu presidente. *Neste tipo de delegao so podem ser delegados poderes para a prtica de actos de administrao ordinria. Os actos de administrao extraordinria so sempre indelegaveis salvo lei de habilitao especfica. 2. Habilitao especfica para todos os casos em que os poderes delegados resultem na pratica de actos de administrao extraordinria. Uma lei de habilitao para cada uma das delegaes. *Os actos de administrao ordinria ao todos os actos no definitivos, bem como os actos definitivos que sejam vinculados ou cuja discricionariedade no tenha significado inovador na orientao geral da entidade publica a que pertence o rgo. Se se tratar de definir orientaes gerais novas, ou de alterar as existentes, estamos perante uma administrao extraordinria. Espcies de delegao: A) Quanto sua extenso 1. Delegao ampla delegao de uma grande parte dos poderes do delegante. 2. Delegao restrita o delegante delega apenas uma pequena parcela dos seus poderes. B) Quanto ao objecto 1. Delegao especfica abrange a pratica de um acto isolado 2. Delegao genrica abrange a pratica de uma pluralidade de actos.

C)Outras classificaes 1. Delegao hierrquica delegao de poderes de um superior hierrquico num seu subalterno. 2. Delegao no hierrquica delegao de poderes de um rgo administrativo noutro rgo ou agente que no dependa hierarquicamente do delegante.

221. Regime jurdico

A delegao de poderes genericamente regulada pelo CPA do artigo 35 ao artigo 40. Sem embargo de continuar a haver referencias figura em alguns diplomas especiais. Poderes do delegante: O delegante tem a faculdade de avocao de casos concretos compreendidos no mbito da delegao conferida. Se avocar, o delegado deixa de poder resolver esses casos, que passam de novo para a competncia do delegante. Mas em cada momento h um nico rgo competente. O delegante tem ainda o poder de dar ordens, directivas ou instrues ao delegado, sobre o modo como devero ser exercidos os poderes delegados. Isto porque o delegante continua a ser o rgo responsvel pela totalidade da funo. O delegante pode ainda revogar qualquer acto praticado pelo delegado ao abrigo da delegao quer por o considerar ilegal, quer sobretudo por o considerar inconveniente. Requisitos dos actos praticados por delegao: Sob pena de ilegalidade, os actos administrativos praticados pelo delegado ao abrigo da delegao devem obedincia estrita aos requisitos de validade fixados na lei. Os actos praticados pelo delegado devem obedecer aos requisitos genricos exigidos por lei para os actos administrativos. Mas por serem actos praticados por delegao, h mais um requisito especial: os actos do delegado devem contar a meno expressa de que so praticados por delegao, identificando-se o rgo delegante. Natureza dos actos do delegado: Sero definitivos? Entre ns, a regra geral de que os actos do delegado so definitivos e executrios nos mesmos termos em que o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante. Excepcionalmente, pode suceder que os actos do delegado no sejam definitivos, diferentemente do que sucederia se tivessem sido praticados pelo delegante. Caber recurso hierrquico dos actos do delegado para o delegante? A resposta a esta pergunta varia, conforme estejamos perante uma delegao hierrquica ou no. Se se tratar de uma delegao hierrquica, dos actos praticados pelo subalternodelegado cabe sempre recurso hierrquico para o superior-delegante: se os actos do delegado forem definitivos, o recurso facultativo; se no forem, ser necessrio. Tratando-se de uma delegao no hierrquica, uma vez que no h hierarquia no pode haver recurso hierrquico. Mas a lei pode admitir um recurso hierrquico imprprio. Se a lei for omissa, entendmos que, nos casos em que o delegante puder revogar os actos do delegado, o particular pode sempre interpor recurso hierrquico imprprio.

Extino da delegao: Se a delegao for apenas conferida para a pratica de um nico acto, ou para ser usada unicamente durante certo periodo, praticado aquele acto ou decorrido este periodo a delegao caduca. H no entanto dois outros importantes motivos de extino: 1. a delegao pode ser extinta por revogao: o delegante pode, a qualquer momento e sem qualquer fundamento, pr termo delegao. 2. a delegao extingue-se por caducidade sempre que mudar a pessoa do delegante ou a do delegado. Qual a razo destas duas regras? O delegante continua responsvel em ultimo termo pelo exerccio dos seus poderes, ainda que tais poderes estejam delegados. Por isso a lei lhe permite delegar ou no delegar, delegar mais ou menos, manter ou revogar a delegao, e orientar o exerccio dos poderes postos a cargo do delegado. Regime jurdico da subdelegao: O regime da subdelegao de poderes idntico ao da delegao CPA artigo 37 a 40.

222. Natureza jurdica da delegao de poderes

A) Tese da alienao: de acordo com esta tese, a delegao de poderes um acto de transmisso ou alienao de competncia do delegante para o delegado: a titularidade dos poderes, que pertencia ao delegante antes da delegao, passa por fora desta, e com fundamento na lei de habilitao, para a esfera da competncia do delegado. B) Tese da autorizao: Segundo esta tese, a competncia do delegante no transmitida para o delegado. O que se passa que a lei de habilitao confere desde logo uma competncia condicional ao delegado, sobre as matrias em que permite a delegao. Antes da delegao, o delegado h competente: s que no pode exercer essa sua competncia enquanto o delegante no lho permitir. O acto de delegao visa facultar ao delegado o exerccio de uma competncia que, embora condicionada obteno de uma permisso do delegante, j antes da delegao uma competncia do delegado. Sendo o acto da delegao um acto pelo qual um rgo permite a outro o exerccio de poderes prprios do segundo, tal acto ter a natureza de uma autorizao. C) Tese da transferncia de exerccio Nesta ptica, a delegao de poderes no um alienao, porque o delegante no fica alheio competncia que decida delegar, nem uma autorizao, porque antes de o delegante praticar o acto de delegao o delegado no competente: a competncia advm-lhe do acto de delegao, e no da lei da habilitao. Por outro lado, a competncia exercida pelo delegado com base na delegao de poderes no uma competncia prpria, mas uma competncia alheia. Logo, a delegao de poderes constitui uma transferncia do delegante para o delegado: no, porem, uma transferncia da titularidade dos poderes, mas uma transferncia do exerccio dos poderes.

A melhor construo a que v na delegao de poderes um acto que transfere para o delegado o exerccio de uma competncia prpria do delegante. Ou seja, a competncia do delegado s existe por fora do acto de delegao; e o exerccio dos poderes delegados sempre o exerccio de uma competncia alheia, no nunca o exerccio de uma competncia prpria. Esclarea-se, todavia, que o delegado exerce a competncia em nome prprio: trata-se do exerccio em nome prprio de uma competncia alheia. A titularidade no transferida, permanece sempre no delegante, o que justifica que ele possa revogar a delegao, que possa em certos casos revogar os actos praticados no exerccio da delegao, que tenha o poder de orientao, que tenha o poder de avocao, etc. Quer isto dizer: Nem o delegado passa a deter todo o exerccio da competncia do delegante, nem este fica reduzido a uma mera titularidade de raiz pois adquire todo um complexo de poderes de superintendncia e controlo, que poder exercer enquanto durar a delegao. A delegao de poderes , pois, um acto que transfere, como limitaes e condicionalmente, uma parte do exerccio da competncia do delegante para o delegado.

II CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO
223. Conceito
No plano jurdico, diz-se centralizado o sistema em que todas as atribuies administrativas de um dado pas so por lei conferidas ao Estado. Descentralizao o sistema em que a funo administrativa est confiada no apenas ao Estado, mas a outras pessoas colectivas territoriais. No plano poltico-administrativo, dir-se- que a centralizao se d quando os rgos das autarquias locais sejam livremente nomeados e demitidos pelos rgos do Estado, quando devam obedincia ao Governo, ou quando se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de tutela administrativa. H descentralizao, no plano poltico-administrativo, quando os rgos das autarquias locais so livremente eleitos pelas respectivas populaes, quando a lei os considera independentes na orbita das suas atribuies e competncias e quando estiverem sujeitos a formas atenuadas de tutela administrativa, em regra restritas ao controlo da legalidade.

224. Vantagens e inconvenientes

Vantagens da centralizao: Assegura melhor a unidade do Estado Garante a homogeneidade da aco politica e administrativa desenvolvida no pas Permite uma melhor coordenao do exerccio da funo administrativa. Desvantagens da centralizao: Gera a hipertrofia do Estado, provocando o gigantismo do poder central fonte de ineficcia da aco administrativa, porque quer confiar tudo ao Estado

 causa de elevados custos financeiros relativamente ao exerccio da aco administrativa Abafa a vida local autnoma, eliminando ou reduzindo a muito pouco a actividade prpria das comunidades tradicionais No respeita as liberdades locais e faz depender todo o sistema administrativo da insensibilidade do poder central, ou dos seus delegados, maioria dos problemas locais. Vantagens da descentralizao: Garante as liberdades locais, servindo de base a um sistema pluralista de Administrao Pblica Limita o poder politico o poder local um limite ao absolutismo, ao abuso do poder central Proporciona a participao dos cidados na tomada das decises publicas em matrias que concernem aos seus interesses Permite aproveitar para a realizao do bem comum a sensibilidade das populaes locais relativamente aos seus problemas Facilita a mobilizao das iniciativas e das energias locais para as tarefas de administrao pblica Proporciona solues mais vantajosas do que a centralizao em termos de custo-eficcia. Desvantagens da descentralizao: Pode gerar alguma descoordenao no exerccio da funo administrativa Abre porta ao mau uso dos poderes discricionrios da administrao por parte de pessoas nem sempre bem preparadas para os exercer * Tudo isto implica a imperiosa necessidade de estabelecimento por lei de um certo nmero de mecanismos de coordenao e controlo, para contrabalanar os efeitos negativos da descentralizao. *Constitucionalmente, o sistema portugus tem de ser um sistema descentralizado.

225. Espcies de descentralizao

Formas de descentralizao: 1. Territorial a que d origem existncia de autarquias locais. 2. Institucional a que d origem aos institutos pblicos e s empresas pblicas 3. Associativa a que origina as associaes pblicas. *Para o professor F.A. a descentralizao propriamente dita apenas a territorial. A descentralizao institucional e associativa so antes fenmenos de devoluo de poderes. Graus 1. 2. 3. de descentralizao: Simples atribuio de personalidade jurdica de direito privado. Atribuio de personalidade jurdica de direito pblico. alem da personalidade jurdica de direito publico, atribuio de autonomia administrativa. 4. Alem do referido no n 3, atribuio de autonomia financeira. 5. Alem das trs anteriores, atribuio de faculdades regulamentares 6. Para alem de tudo o que foi enumerado, atribuio tambm de poderes legislativos prprios. *O primeiro caso um caso de descentralizao privada; *as quatro hipteses seguintes so fenmenos de descentralizao administrativa *No sexto caso, estamos perante um fenmeno de descentralizao politica. * 2, 3, 4 e 5 > auto-administraao

*6 > Autogoverno

226. Limites da descentralizao

A descentralizao tem de ser submetida a certos limites, no pode ser ilimitada. Esses limites podem ser de trs ordens: limites a todos os poderes da Administrao; limites quantidade de poderes transferveis para as entidades descentralizadas; limites ao exerccio dos poderes transferidos. 1. Limites a todos os poderes da Administrao: So vrios, como por exemplo quando a lei delimita as atribuies e as competncias de uma autarquia local, est naturalmente a estabelecer limites descentralizao. Ou quando a Constituio consagra o principio da legalidade e obriga as autarquias locais a moverem-se sempre dentro da legalidade administrativa, est a fixar outro limite descentralizao e assim por diante 2. Limites quantidade de poderes transferveis para as entidades descentralizadas: Deste tipo de limites fala-nos o artigo 267 n 2 da CRP, quando dispe que a descentralizao administrativa ser estabelecida por lei sem prejuzo da necessria eficcia e unidade de aco. 3. Limites ao exerccio dos poderes transferidos: Estes limites so os que resultam da interveno do Estado na gesto das autarquias locais. De todas essas formas de interveno, a principal a tutela administrativa.

227. A tutela administrativa. Conceito

A tutela administrativa consiste no conjunto dos poderes de interveno de uma pessoa colectiva pblica na gesto de outra pessoa colectiva pblica, a fim de assegurar a legalidade ou o mrito da sua aco. Resultam desta definio as seguintes caractersticas essenciais: - a tutela pressupem a existncia de duas pessoas colectivas distintas a tutelar e a tutelada. - Dessas duas pessoas colectivas, uma necessariamente pblica. - Os poderes de tutela administrativa so poderes de interveno na gesto de uma pessoa colectiva. - O fim da tutela administrativa assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpra as leis em vigor e garantir que sejam adoptadas solues convenientes e oportunas (mrito) para a prossecuo do interessa pblico.

228. Figuras afins

* A tutela no se confunde cm a hierarquia: esta um modelo de organizao situado no interior de cada pessoa colectiva pblica, ao passo que a tutela administrativa assenta numa relao jurdica entre duas pessoas colectivas diferentes. * Tambm no se pode confundir a tutela administrativa com os poderes dos rgos de controlo jurisdicional da Administrao Publica, tais como os tribunais Administrativos: a tutela administrativa exercida por rgos da Administrao Publica e no por tribunais. * No se pode confundir, to-pouco a tutela administrativa com certos controlos internos da Administrao, tais como a sujeio a autorizao ou aprovao por rgos da mesma pessoa colectiva. Tambm aqui falta o requisito da existncia de duas pessoas colectivas distintas.

229. Espcies
Quanto ao fim: 1. Tutela de legalidade: a que visa controlar a legalidade das decises da entidade tutelado. 2. Tutela de mrito: visa controlar o mrito das decises administrativas da entidade tutelada. * Quando averiguamos o mrito de uma deciso, estamos a indagar se essa deciso, independentemente se ser ou no legal, im deciso conveniente ou inconveniente, oportuna ou inoportuna, correcta ou incorrecta do ponto de vista administrativo, tcnico, financeiro, etc. tudo aspectos que nada tm que ver com a legalidade, apenas com o mrito. * A tutela do Governo sobre as autarquias locais , em Portugal, apenas uma tutela de legalidade. Quanto ao contedo: 1. Tutela integrativa: consiste no poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade tutelada. A tutela pode ser a priori consiste na autorizao; a tutela a posteriori consiste, por sua vez, na aprovao dos actos da entidade tutelada. Tanto a autorizao tutelar como a aprovao tutelar podem ser expressas ou tcitas; totais ou parciais; e puras, condicionais ou atermo. O que nunca podem modificar o acto sujeito a apreciao pela entidade tutelar. Para o fazer teria de ter competncia para se substituir entidade tutelada e no tem. No h poder de substituio na tutela integrativa. 2. Tutela inspectiva: consiste no poder de fiscalizao de organizao e funcionamento da entidade tutelada. Por vezes existem na Administrao Pblica servios especialmente encarregados de exercer este funo: so os servios inspectivos. 3. Tutela sancionatria: consiste no poder de aplicar sanes por irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada. 4. Tutela revogatria: o poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade tutelada. S existe a titulo excepcional. 5. Tutela substitutiva: o poder da entidade tutelar de suprir as omisses da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos que forem legalmente devidos.

230. Regime Jurdico

A tutela administrativa no se presume, s existe quando a lei expressamente a prev e nos precisos termos em que a lei a estabelecer. Isto significia que, por exemplo, pelo facto de a lei prever uma tutela inspectiva, no significa que existe tambm tutela integrativa ou sancionatria. A tutela s existe nas modalidades que a lei consagrar, e nos termos e dentro dos limites que a lei impuser. A tutela administrativa sobre as autarquias locais uma simples tutela de legalidade, no existe tutela de mrito sobre as autarquias locais (CRP artigo 242 n 1). A entidade tutelada tem legitimidade para impugnar quer administrativamente, quer judicialmente os actos pelos quais a entidade tutelar exera os seus poderes de tutela. Portanto, se a entidade tutelar exercer um poder

de tutela em termos que prejudiquem a entidade tutelada, esta tem o direito de impugnar esses actos (CPTA artigo 55 n 1).

231. Natureza jurdica da tutela administrativa

H pelo menos trs orientaes quanto ao modo de conceber a natureza jurdica da tutela administrativa. 1) Tese da analogia com a tutela civil: Tal como no direito civil a tutela visa prover ao suprimento de diversas incapacidades (menoridade, demncia, prodigalidade, etc). Assim tambm no direito administrativo o legislador ter sentido a necessidade de criar um mecanismo apto a prevenir ou remediar as deficincias vrias que tm lugar na actuao das entidades pblicas menores ou subordinadas. A tutela administrativa, tal como a tutela civil, visaria portanto suprir as deficincias orgnicas ou funcionais das entidades tuteladas. 2) Tese da hierarquia enfraquecida: Segundo esta opinio, a tutela administrativa como que uma hierarquia enfraquecida, ou melhor, os poderes tutelares so no fundo poderes hierrquicos enfraquecidos. So-no porque se exercem, no sobre entidades dependentes (como os subalternos numa hierarquia) mas sobre entidades autnomas. 3) Tese do poder de controlo: Vistas as coisas sob este ponto de vista, a tutela administrativa no tem analogia relevante com a tutela civil, nem com a hierarquia mesmo enfraquecida, e constitui uma figura sui generis, com direito de cidade no conjunto dos conceitos e categorias do mundo jurdico, correspondendo ideia de um poder de controlo exercido por um rgo da Administrao sobre certas pessoas colectivas sujeitas sua interveno, para assegurar o respeito de determinados valores considerados essenciais. O professor Freitas do Amaral entende serem de rejeitar as duas primeiras teses. Na sua opinio, no pode aceitar-se a analogia com a tutela civil. Esta pressupe a existncia de um sujeito de direito a quem a lei no reconhece a capacidade para exercer os seus direitos, e portanto um modo de suprimento de uma incapacidade. A tutela administrativa no: as pessoas colectivas a ela sujeitas no so incapazes, tm plena capacidade de exerccio e competncia. A lei receia, porem, os excessos que essa plenitude de capacidade e competncia poderia levar. No se trata portanto de remediar deficincias de entidades incapazes, mas de limitar os excessos de entidades plenamente capazes. Quanto tese da hierarquia enfraquecida, se assim fosse, a tutela no necessitaria de lei para se estabelecer, mas apenas para limita-la. A verdade que a tutela administrativa no se presume, absolutamente indispensvel que a lei diga expressamente os casos, e as modalidades, em que h tutela administrativa. Na opinio do Professor, a tutela administrativa so poderes de controlo, o que converte os rgos tutelares em rgos de controlo. Do que se trata de controlar a actuao das entidades tuteladas para assegurar o acatamento da legalidade, bem como o mrito da aco por elas desenvolvida.

III INTEGRAO E DEVOLUO DE PODERES

232. Conceito
Os interesses pblicos a cargo do Estado, ou de qualquer outra pessoa colectiva de fins mltiplos, podem ser mantidos pela lei no elenco das atribuies da entidade a que pertencem ou podem ser transferidos para uma pessoa colectiva publica de fins singulares, especialmente incumbida de assegurar a sua prossecuo (instituto pblica, empresa pblica). Reside nesta alternativa, precisamente, a distino entre integrao e devoluo de poderes. Entende-se por integrao, o sistema em que todos os interesses pblicos a prosseguir pelo Estado, ou pelas pessoas colectivas de populao e territrio, so postos por lei a cargo das prprias pessoas colectivas a que pertencem. A devoluo de poderes , por sua vez, o sistema em que alguns interesses pblicos do Estado, ou de outras pessoas colectivas de populao e territrio, so postos por lei a cargo de pessoas colectivas pblicas de fins singulares.

233. Vantagens e inconvenientes

Vantagens da devoluo de poderes: Permite maior comodidade e eficincia na gesto, de modo a que a Administrao Pblica, funcione de forma mais eficiente, uma vez que se descongestionou a gesto da pessoa colectiva principal, Desvantagens da devoluo de poderes: Proliferao de certos centros de deciso autnomos, de patrimnios separados, de fenmenos financeiros que escapam em boa parte ao controlo global do Estado. Perigo da desagregao, da pulverizao do poder, do descontrolo de um conjunto demasiado disperso. A tendncia actual para aceitar como positivo o sistema de devoluo de poderes, mas contendo-o dentro de limites razoveis.

234. Regime jurdico

A devoluo de poderes feita sempre por lei. Os poderes transferidos so exerccios em nome prprio pela pessoa colectiva pblica criada para o efeito. Mas so exercidos no interesse da pessoa colectiva que os transferiu e sob a orientao dos respectivos rgos. As pessoas colectivas pblicas que recebem devoluo de poderes so entes auxiliares ou instrumentais, ao servio da pessoa colectiva de fins mltiplos que as criou. certo que estes organismos podem dispor de autonomia administrativa e at financeira mas no exercem auto-administrao. Esta existe nas autarquias locais, no existe nos organismos incumbidos de administrao indirecta. No so os rgos destas entidades que podem traar, eles mesmos, as linhas gerais de orientao da sua prpria actividade. Quem define a orientao geral da actividade desses organismos a pessoa colectivo de fins mltiplos que os criou (normalmente o Estado). Eles dispem de autonomia de gesto, mas no so rgos independentes. A nossa lei chama-lhes mesmo, expressamente, organismos

dependentes. Pelo contrrio, a lei considera expressamente as autarquias locais independentes. Os organismos que recebem uma devoluo de poderes por serem dependentes e exercerem uma administrao indirecta no podem traar eles prprios o rumo ou definir as grandes orientaes da sua actividade.

235. Sujeio tutela administrativa e superintendncia

Os organismos criados por devoluo de poderes esto todos eles sujeitos tutela administrativa e superintendncia. A superintendncia o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins mltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuao das pessoas colectivas pblicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependncia. pois um poder mais amplo, mais intenso, mais forte, do que a tutela administrativa. A tutela tem apenas por fim controlar, ao passo que a superintendncia se destina a orientar a aco das entidades a ela submetidas a tutela controla, a superintendncia orienta. a entidade exterior que define os objectivos e guia, nas suas linhas gerais, a actuao das entidades subordinadas, dispondo estas apenas de autonomia para encontrar as melhores formas de cumprir as orientaes que lhes so traadas. A superintendncia difere tambm do poder de direco, tpico da hierarquia, e menos forte do que ele, porque o poder de direco do superior hierrquico consiste na faculdade de dar ordens ou instrues, a que corresponde o dever de obedincia a umas e outras, enquanto a superintendncia se traduz apenas numa faculdade de emitir directivas ou recomendaes. *Ordens so comandos concretos, especficos e determinados, que impem a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta. * Directivas so orientaes genricas, que definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatrios, mas que lhes deixam a liberdade de deciso quanto aos meios a utilizar e s formas a adoptar para atingir esses objectivos. * Recomendaes so conselhos emitidos sem a fora de qualquer sano para a hiptese do no cumprimento.

236. Natureza jurdica da superintendncia

Trs orientaes principais so possveis: 1) A superintendncia como tutela reforada: a concepo mais generalizada entre os juristas. Corresponde ideia de que sobre os institutos pblicos e as empresas publicas os poderes de autoridade responsvel O Estado so poderes de tutela. S que, como comportam mais uma faculdade do que as normalmente compreendidas na tutela, isto , o poder de orientao, entende-se que a superintendncia uma tutela mais forte, nomeadamente a forma mais forte de tutela administrativa. 2) A superintendncia como hierarquia enfraquecida: Considera nomadamente que o poder de orientao, a faculdade de emanar directivas e recomendaes, no seno um certo enfraquecimento do poder de direco. 3) A superintendncia como poder de orientao:

Consiste fundamentalmente em considerar que a superintendncia no uma espcie de tutela nem uma espcie de hierarquia, mas um tipo autnomo, sui generis, situado a meio caminho entre uma e outra, e com uma natureza prpria. Na opinio do professor Freitas do Amaral, nem a primeira nem a segunda tese so sustentveis. A tese da superintendncia como tutela reforada no faz sentido, porque a superintendncia no um conjunto de poderes de controlo. Querer encaixar nesta noo um poder de orientao confundir o inconfundvel. Orientar ser sempre qualitativamente diferente de controlar: orientar definir objectivos, apontar caminhos, traar o rumo alheio; controlar apenas fiscalizar e garantir o respeito por certas normas ou valores. So coisas distintas, no cabem no mesmo conceito. Em segundo lugar, se a tese da hierarquia enfraquecida fosse correcta, a sua principal consequncia seria esta: diferentemente do que sucede no caso da tutela administrativa, os poderes jurdicos a exercer a ttulo da superintendncia no careceriam de consagrao legal expressa, um por um. A teoria dos poderes implcitos seria suficiente para reconhecer autoridade superintendente todos os poderes prprios do superior hierrquico que fossem indispensveis para assegurar a efectivao do poder de orientao em que a superintendncia se traduz. Na verdade, a superintendncia tambm no se presume: os poderes em que ela se consubstancia so, em casa caso, aqueles que a lei conferir e mais nenhuns.

3 OS PRINCIPIOS CONSTITUCIONAIS SOBRE ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

237. Enumerao e contedo
A constituio portuguesa uma constituio programtica e por isso tambm fornece indicaes quando ao que deva ser a organizao da nossa Administrao Pblica. A matria vem regulada no artigo 267 n1 e 2. Dessas duas disposies resultam cinco princpios constitucionais sobre organizao administrativa: 1) Principio da desburocratizao: Significa que a Administrao Publica deve ser organizada e deve funcionar em termos de eficincia e facilitao da vida aos particulares deve ser eficiente a prosseguir os interesses pblicos gerais e facilitar a vida aos particulares em tudo o que a Administrao lhes exija ou lhes preste. um princpio difcil de aplicar, mas que consta da Constituio e impe ao legislador, at prpria Administrao, que esta permanentemente se renove nas suas estruturas e nos seus mtodos de funcionamento, para conseguir alcanar tal objectivo. 2) Principio da aproximao dos servios populao: Significa que a Administrao Publica deve ser estruturada de forma a que os seus servios se localizem o mais perto possvel junto das populaes que visam servir. uma directriz que obriga a instalar geograficamente os servios pblicos perto das populaes a que eles se destinam. Mas quando a Constituio fala em aproximao no se refere unicamente a uma proximidade geogrfica mas tambm a uma aproximao humana e

psicolgica, no sentido de que os servios devem multiplicar os contactos com as populaes e ouvir os seus problemas, propostas e queixas, funcionando para atender s aspiraes dos administrados, e no para satisfazer os interesses do poder politico ou da burocracia.

3) Principio da participao dos interessados na gesto da Administrao Pblica: Os cidados no devem intervir na vida da Administrao apenas atravs da eleio dos respectivos rgos, ficando depois alheios a todo o funcionamento do aparelho e s podendo voltar a pronunciar-se de novo quando voltar a haver eleies. Os cidados devem ser chamados a intervir no prprio funcionamento quotidiano da Administrao e, nomeadamente, devem poder participar na tomada de decises administrativas. Isto no quer dizer que a Constituio imponha o exerccio de um modelo de democracia directa. O que quer dizer que deve haver esquemas estruturais e funcionais de participao dos cidados no funcionamento da Administrao. 4) Principio da descentralizao: A lei fundamental toma partido a favor de uma orientao descentralizadora, e por conseguinte recusa qualquer politica que venha a ser executada num sentido centralizador. possvel impugnar junto do Tribunal Constitucional, com fundamento neste preceito, quaisquer diplomas legais que venham a instituir solues centralizadoras. 5) Principio da desconcentrao: Este princpio impe que a Administrao Publica venha a ser, gradualmente, cada vez mais desconcentrada. A Constituio no nos diz, no entanto, se essa desconcentrao tem de ser feita sob a forma de desconcentrao legal ou sob a forma de delegao de poderes: qualquer das duas modalidades possvel, contando que se prossiga uma politica de desconcentrao das competncias.

238. Limites
Os dois ltimos princpios o principio da descentralizao e o principio da desconcentrao tm nos termos da prpria Constituio determinados limites. No so principio absolutos. o prprio artigo 267 n 2 que os estabelece. Ai se diz que a descentralizao e a desconcentrao devem ser entendidas sem prejuzo da necessria eficcia e unidade de aco e dos poderes de direco, superintendncia e tutela dos rgos competentes. Quer isto dizer que, ningum poder invocar estes princpios constitucionais contra quaisquer diplomas legais que adoptem solues que visem garantir a eficcia e a unidade da aco administrativa e organizar ou disciplinar os poderes de direco, superintendncia e tutela de certos rgos. Mas, como evidente, tambm ningum poder invocar estes limites constitucionais para esvaziar por completo o contedo essencial dos princpios da descentralizao e da desconcentrao so princpios fundamentais que no podem ser desprovidos do seu contedo por via interpretativa.