DIREITO MORADIA NO BRASIL Texto elaborado por Letcia Osrio (COHRE) por delegao do Frum Nacional da Reforma Urbana.

Todos tm o direito a um lugar adequado para viver. Isto significa que todas as pessoas tm o direito humano a uma moradia segura e confortvel, localizada em um ambiente saudvel que promova a qualidade de vida dos moradores e da comunidade. A Comisso das Naes Unidas para Assentamentos Humanos estima que 1,1 bilho de pessoas est agora vivendo em condies inadequadas de moradia, apenas nas reas urbanas. O direito a uma moradia adequada est vinculado a outros direitos humanos. Sem um lugar adequado para se viver, difcil manter a educao e o emprego, a sade fica precria e a participao social fica impedida. Apesar da centralidade da habitao na vida de todas as pessoas, poucos direitos humanos tm sido to freqentemente violados quanto o direito moradia. O presente relatrio tem por objetivo relatar a situao do direito moradia no Brasil ao Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da Organizao das Naes Unidas. Em abril de 2003 o Comit estar acompanhando a situao do cumprimento destes direitos pelo Brasil frente ao Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de que signatrio desde 1992. Desde ento, somente no ano de 2001 o Governo Brasileiro apresentou relatrio ao Comit avaliando o grau de implementao destes direitos. Um ano antes, em 2000, a sociedade civil brasileira j havia apresentado seu relatrio paralelo ao Comit, relatando as violaes praticadas contra os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. No Brasil, a Constituio Federal, em seu artigo 5, pargrafo 2, consagra que os direitos e garantias nela expressos "no excluem outros decorrentes do regime e princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte". Portanto, a Carta Magna consubstancia no rol dos direitos protegidos aqueles enunciados nos tratados internacionais, incluindo os direitos humanos. O direito humano moradia um dos direitos sociais assegurado constitucionalmente, no artigo 6. Entretanto, 6,5 milhes de brasileiros no tm acesso a uma moradia digna. O presente estudo analisa a evoluo e a efetivao do direito moradia no Brasil. Ele teve como ponto de partida o Relatrio da Sociedade Civil sobre o

cumprimento, pelo Brasil, do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, produzido pela Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados, Movimento Nacional de Direitos Humanos e Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado a partir da realizao de audincias pblicas em 17 Estados brasileiros durante o ano de 2000, que contou com a participao de mais de duas mil pessoas. Este relatrio atualiza os dados e apresenta recomendao ao Estado Brasileiro para o cumprimento do direito moradia, no mbito da legislao internacional e nacional. O Brasil marcado pela diversidade de raas, recursos naturais e traos culturais, mas o quadro de pobreza, excluso e misria humana que a se verifica o torna um dos pases mais contrastantes e desiguais do planeta. Contribuir para a compreenso do processo histrico dessa realidade uma das metas do trabalho. E o sentimento da necessidade de buscar solues mais adequadas para o problema da falta de moradia e o prejuzo das reservas naturais, motiva o estudo. Em meio ao egosmo exacerbado e ao materialismo do mundo em que vivemos, urge buscar a revalorizao do humanitrio. A mensagem bsica do trabalho no sentido de que s se lograr o desenvolvimento humano no Brasil mediante a plena observncia dos direitos econmicos, sociais e culturais. Cumpre equipar devidamente o sistema interamericano e o sistema das Naes Unidas de proteo aos direitos humanos de forma a atender de forma eficaz as necessidades de proteo da pessoa humana.

I. HISTRICO DA HABITAO NO BRASIL

A produo habitacional existente no Brasil antes dos anos 30 era responsabilidade da iniciativa privada, numa poca em que a economia era baseada no setor agrrio exportador. A partir de 1930 o processo de industrializao brasileiro se afirma, constituindo um caminho de desenvolvimento e modernizao da sociedade. O Estado passa a investir em infra-estrutura urbana e regional visando o desenvolvimento industrial e a substituio das importaes. Durante o primeiro governo do Presidente Getlio Vargas foram construdos os primeiros conjuntos habitacionais para determinadas categorias profissionais, utilizando-se recursos dos novos Institutos de Aposentadoria e Penses. Em 1946 criada a Fundao da Casa Popular cujos objetivos eram a construo de moradias, o apoio industria de materiais de construo e a implementao de projetos de saneamento. Entretanto, desde a sua criao at 1964, quando foi

extinta, no chegou a produzir 17 mil unidades. Em 1942 aprovada a primeira lei do inquilinato que congelou o valor dos alugueis at 1964. Em 1950 o processo brasileiro de industrializao entra em nova etapa, mediante a produo de bens durveis e de produo. A massificao do consumo de bens modernos passa a integrar a vida e as habitaes das pessoas nos subrbios mal servidos de infra-estrutura e com baixos padres de urbanizao. Neste perodo, o processo de proviso habitacional era fortemente controlado pelo Estado, que legislava sobre concesses de crditos para a indstria da construo civil e regulao dos aluguis privados. A modernizao do aparato produtivo brasileiro historicamente contornou a realizao da reforma agrria. Desde o advento da industrializao que a estrutura agrria no vista como fonte de desenvolvimento econmico nem como de democracia poltica. Ao contrrio, as modificaes realizadas na estrutura fundiria e de trabalho rural sempre estiveram associadas com a concentrao de capitais. No perodo de 1940-60 a populao brasileira passou de 41 milhes para 70 milhes de habitantes, com taxa de urbanizao aumentando de 31% para 45%. A este incremento populacional correspondeu um aumento do nmero de assentamentos irregulares nas cidades e uma extenso irracional da malha urbana que consolidou as periferias como local de moradia da populao de menor renda. Frente necessidade de maiores investimentos habitacionais, foi criado o Sistema Financeiro de Habitao (SFH)1 logo aps a tomada do poder pelo regime militar, em 1964. O gigantesco investimento de recursos financeiros no setor ocasionou a mudana no perfil das grandes cidades por meio da verticalizao das edificaes. No mbito deste Sistema, o Banco Nacional de Habitao (BNH)2 era sinnimo de presena estatal centralizadora na rea da produo e distribuio habitacional no perodo de 1964-86. O novo regime militar, por sua vez, estava interessado em aumentar sua popularidade concentrando o projeto de poltica urbana na questo habitacional. Esse sistema constituiu-se em um dinmico mercado imobilirio baseado na concesso de crdito habitacional com fonte de recursos prpria, oriunda da poupana voluntria e do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). O mercado foi segmentado em dois setores: um dirigido s classes de renda mdia e alta, operado pelos agentes privados do sistema (agentes financeiros, produtos e construtores imobilirios) e outro dirigido aos setores de baixa renda, operado por agncias estatais. Em relao ao primeiro, a regulamentao estatal definia os parmetros gerais da concorrncia entre os agentes privados e estabelecia suas
O SNH foi institudo pela Lei n 4.380/64. A criao do BNH surgiu de propostas articuladas pelo Sindicato das Indstrias da Construo Civil do Estado da Guanabara e pela Cmara Brasileira da Indstria da Construo (conforme Arretche, 1990: 24).
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condies de operao no mercado. Com relao ao mercado de baixa renda, o Estado constituiu agentes promotores pblicos (as Companhias Estaduais e Municipais de Habitao) para produo e comercializao das habitaes com associao iniciativa privada. Ambos os sistemas, entretanto, foram geridos pela lgica de operao da empresa privada: o autofinanciamento, isto , a garantia de retorno dos financiamentos concedidos e a compra da casa prpria como modalidade bsica de acesso moradia. O modelo privatista da atuao estatal no setor criou mecanismos de seletividade baseados na renda do adquirente, isto , na comprovao da sua capacidade de pagamento das prestaes. Assim, a segmentao do acesso implicou a segregao espacial daqueles com menor capacidade econmica de se integrar ao sistema. O SFH foi incapaz de atender s necessidades habitacionais da populao brasileira, sobretudo a de baixa renda3. Entretanto, cerca de 4,4 milhes de unidades foram financiadas pelo sistema no perodo de 1964 a 1986, representando 27% do incremento do estoque de moradias urbanas no perodo, estimado em 16,6 milhes de unidades (incluindo todos os mecanismos de produo informal, inclusive). No perodo de 1979-80, a participao foi de quase 50%4. O SFH tambm contribuiu para a recuperao da economia pela induo de investimentos macios no setor da construo civil, alimentando a extenso das obras de saneamento e abastecimento de gua. A partir da dcada de 70, a acelerao da acumulao agudizou a concentrao da riqueza, excluindo amplas camadas da populao dos benefcios da produtividade. A crise econmica que se seguiu nos anos 80 e 90, o arrocho salarial e a queda do poder aquisitivo tiveram como conseqncia a inadimplncia, que atingiu o SFH, culminando com a extino do BNH. Neste processo, surgem e consolidamse os movimentos de muturios exigindo mudanas na poltica habitacional oficial. O rombo deixado pelo Fundo de Compensao das Variaes Salariais, que tinha por objetivo cobrir o saldo residual dos financiamentos imobilirios do SFH, chega atualmente a R$ 67,4 bilhes. Aps a extino do BNH, em 1986, a questo habitacional passou a ser tratada de forma dispersa em diversos rgos da estrutura governamental federal. Caixa Econmica Federal coube o papel de agente operador do FGTS e ao Banco do Brasil a regulamentao dos depsitos em poupana. A poltica habitacional passou a ser redirecionada para programas de aquisio de lote urbanizado, produzido em parceria com Prefeituras ou em mutiro dos prprios moradores.
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Isto claramente demonstrado quando o BNH registrou, em 1985, cerca de 200 mil unidades construdas e no comercializadas, frente a um dficit calculado poca de 7 milhes de unidades, devido falta de poder aquisitivo. 4 Arretche, 1990: 28.

No final de 1989 foi reestruturado o FGTS, criando-se o Conselho Curador do Fundo, com representao do governo federal, empregadores e empregados. Foi estabelecido que no mnimo 60% dos seus recursos seriam destinados a programas de habitao de interesse social, fixando-se a taxa mdia mnima de juros para financiamento em 3% ao ano. Entretanto, em 1990 restringiu-se a possibilidade de os juros serem subsidiados e em 1998 essa possibilidade foi totalmente descartada, quando a taxa de juros foi unificada em 6%. Essas medidas dificultaram ainda mais o acesso das famlias de baixa renda aos financiamentos habitacionais. Ao longo da ltima dcada, as normas de distribuio de recursos do FGTS foram ainda mais se distanciado das famlias carentes. No perodo de 1995/2000, os financiamentos para a faixa de at 3 salrios mnimos utilizaram 11% dos recursos; a faixa de 3 a 5 salrios mnimos utilizou 12%; a faixa de 5 a 8 valeu-se de 28% e a faixa acima de 8 salrios mnimos ficou com 49%. A estrutura administrativa e institucional responsvel pelo setor habitacional na esfera federal tem recursos humanos e materiais restritos, o que contribuiu para o baixo desempenho e a atuao limitada. O quadro administrativo afeto habitao rene trs ministrios, diversos rgos e fundos que tem propiciado o desenvolvimento de aes positivas sem a necessria articulao institucional e desarticuladas de polticas de incluso social. A Secretaria de Desenvolvimento Urbano (SEDU), vinculada Presidncia da Repblica e atualmente no comando da poltica habitacional, conta com uma estrutura tcnica e poltica muito mais fraca que a Caixa Econmica Federal, operado do sistema.

II. A URBANIZAO E A ESTRUTURA FUNDIRIA BRASILEIRA

A urbanizao brasileira resultado do modelo de industrializao e desenvolvimento vigente nos pases em desenvolvimento, heterogneo e desequilibrado, cujo resultado uma dinmica de modernizao que recria excluso social e segregao territorial para grande parcela da populao. O processo de urbanizao brasileiro e latino-americano se intensificou a partir da segunda metade do sculo XX, constituindo-se em um gigantesco movimento populacional e de construo de cidade para o atendimento de suas necessidades de moradia, trabalho, abastecimento, lazer, educao, sade. O processo migratrio campo-cidade ocorreu principalmente por presses negativas e expulsadoras do campo, como a poltica de desenvolvimento agrcola e a concentrao da propriedade da terra na mo de poucos proprietrios privados

(latifndio)5. Soma-se a isso a improdutividade da terra: cerca de 166 milhes de hectares so latifndios improdutivos, os quais ocupam 60% da rea total. O desenvolvimento agrcola implantado no Brasil sempre privilegiou as oligarquias rurais e o capital industrial, comercial e financeiro que a ela se aliou. Entre 1985 e 1996 houve uma reduo de 5.463.991 pessoas (23%) ocupadas na atividade agrcola6. Dos 38 milhes de habitantes na rea rural, 73% tem renda anual inferior linha da pobreza (US$ 260,00), colocando o pas entre os de pior distribuio de renda do mundo. Esta situao agrria responsvel pela presena, no campo, de 51% dos milhes de famintos do Brasil e pela migrao de 50 milhes de pessoas do campo para as cidades nos ltimos 30 anos. Hoje 81% da populao vive nas cidades, cerca de 138 milhes de pessoas7. A urbanizao brasileira nasceu marcada por reformas urbanas, por obras de saneamento e embelezamento que expulsaram os pobres para as periferias como soluo para eliminar epidemias e higienizar os espaos. Ao mesmo tempo, obras paisagsticas eram realizadas nas reas centrais para favorecer a consolidao do mercado imobilirio capitalista que comeava a surgir. Os problemas urbanos, os males e distrbios sociais, eram tratados como responsabilidade do excessivo tamanho e densidade populacional das cidades e no como fruto do modelo de industrializao que estava em curso. O Estado passa a investir em infra-estrutura para induzir o desenvolvimento industrial (substituio das importaes) e o urbanismo reformador das cidades. Os investimentos virios e em sistema de transportes passam a ser centrais para a manuteno do crescimento econmico, para dar abrigo aos fluxos crescentes de mercadorias e pessoas. Os trabalhadores vo se assentando nas periferias devido aos baixos salrios recebidos que eram insuficientes para adquirir um terreno ou alugar uma casa nas reas centrais das cidades. Mais tarde, na dcada de 70, os financiamentos imobilirios tambm no impulsionaram a democratizao do acesso terra, pois os crditos privilegiaram as classes mdias e altas e as moradias populares produzidas pelo Estado geralmente eram construdas nas periferias. A extenso das redes de infra-estrutura realizada pelo poder pblico em direo s reas distantes valorizava as rea vazias localizadas neste trajeto, beneficiando as atividades especulativas e penalizando os moradores das periferias e os contribuintes que, ao final, arcaram com estas obras. As leis que foram produzidas poca tambm tiveram impacto na produo da ilegalidade quanto ao uso e ocupao do solo urbano. Desde a primeira lei de
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De acordo com o censo agropecurio realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em 1996, h 4,8 milhes de estabelecimentos agrcolas no pas em uma rea de 353,6 milhes de hectares. As pequenas propriedades (minifndios com no mximo 100 hectares) perfazem 89,1% dos imveis e 20% da rea total, enquanto 1% dos proprietrios donos de propriedades com rea acima de 1.000 hectares detm 45% do total de terras. 6 De acordo com o censo agropecurio, 1996. 7 Conforme dados do IBGE obtidos em Maricato, 2001.

terras de 1850 que a compra e venda constituiu-se como a forma bsica de aquisio de terras no Brasil, substituindo o regime de posses at ento vigente. O Cdigo Civil de 1916, vigente at os dias atuais, corroborou este entendimento. A seguir vieram os Cdigos de Posturas, os cdigos de obras, as leis de zoneamento, de parcelamento do solo, de edificaes. Todos estabeleciam padres ideais de cidade (taxa de ocupao, densidades, tamanho mnimo de lote, etc.) que geravam um diferencial no preo das terras localizadas nas reas abrangidas por estas leis em relao quelas localizadas nas periferias sem regulamentao. Esse diferencial no preo da terra segregou territorialmente grande parte da populao que no tinha condies de pagar pelo preo da terra urbanizada e bem localizada8. O efeito produzido sobre a forma das cidades brasileiras foi uma paisagem dividida: a cidade formal, legal e urbanizada, e a cidade informal, ilegal e desprovida de infra-estrutura. A ilegalidade urbanstica resulta tambm de padres de legalidade restritivos e inflexveis que no podem ser cumpridos ou at mesmo compreendidos pela maior parte da populao. A ilegalidade subproduto da regulao tradicional9 e do no cumprimento da funo social da propriedade. Esta dualidade, esta tenso entre a poro legal e a ilegal do territrio das cidades, est presente na sociedade brasileira at os dias atuais, com uma intensidade at ento nunca vista. Historicamente, o Estado brasileiro pouco realizou o planejamento urbano nas cidades, principalmente fora dos maiores centros e nas ltimas quatro dcadas, perodo de maior crescimento populacional. Tradicionalmente os investimentos pblicos em obras virias e de infra-estrutura tm tido carter regressivo, isto , concentram-se nos bairros j providos. Essa forma de produzir a valorizao fundiria e imobiliria acaba definindo quem tem direito cidade ou ao exlio na "no-cidade". Nos anos 80 verifica-se que o crescimento econmico brasileiro10 havia possibilitado o surgimento de uma nova classe mdia urbana, mas mantendo grande parte da populao sem acesso a direitos sociais bsicos. A riqueza gerada neste processo permaneceu concentrada. A recesso que se seguiu nos anos 80 e 90 devido queda no crescimento econmico do pas e aos ajustes da reestruturao produtiva internacional, tiveram forte impacto social e ambiental, aprofundando a excluso em uma sociedade que j era desigual. Cresce a pobreza urbana, a violncia, as enchentes e desmoronamentos, desmatamentos, poluio,
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As principais normas relativas ao parcelamento do solo no Brasil foram o Decreto-Lei n58/37, a Lei Federal n 6.766/79, alterada pela Lei Federal n 9.785/99. Essa legislao inicialmente estabelecia padres de parcelamento do solo nicos para todas as cidades brasileiras, o que posteriormente foi remetido aos Planos Diretores. 9 Conforme Rolnik, 1999: 78. 10 De 1940 a 1980 o PIB (Produto Interno Bruto) brasileiro cresceu a ndices superiores a 7% ao ano, um dos maiores do mundo no perodo (Maricato, 2001).

reincidncia de epidemias. Mesmo neste cenrio, o crescimento econmico verificado no pas lhe atribuiu a dcima colocao entre os PIBs mundiais, o que no significou um desenvolvimento mais humano e sustentvel11 para a maioria da populao. A concentrao de renda tambm se aprofunda: em 1981, os 50% mais pobres tinham 14,5% da renda enquanto os 10% mais ricos possuam 44,9% da renda; em 1995 os 50% mais pobres ficaram com 13,3% da renda ao passo que os 10% mais ricos detinham 47,1% da renda12. A partir dos anos 80 as metrpoles apresentam crescimento maior do que o pas como um todo e as cidades mdias13, que abrigam 20% da populao brasileira, crescem a taxas maiores do que as verificadas nas metrpoles.

Regies Metropolitanas

Grau de Grau de urbanizao urbaniza 1991 (%) o 2000 (%) 1. So Paulo (SP) 15.444.941 17.834.664 97,8 95,7 2. Rio de Janeiro (RJ) 10.070.042 11.159.116 99,1 99,1 3. Belo Horizonte (MG) 3.436.060 4.342.367 94,8 97,5 4. Porto Alegre (RS) 3.026.819 3.655.834 96,3 95,9 5. Recife (PE) 2.874.555 3.335.704 95,0 96,9 6. Salvador (BA) 2.496.521 3.018.285 97,0 98,4 7. Fortaleza (CE) 2.307.017 2.975.703 97,5 96,5 8. Curitiba (PR) 2.000.805 2.725.629 93,8 91,7 9. Belm (PA) 1.332.840 1.794.981 69,3 97,7 TOTAL 42.989.600 50.842.283 96,5 96,8 Fonte: Fundao Joo Pinheiro, 200114. Populao total em 1991 Populao total em 2000

Neste contexto, as periferias das metrpoles cresceram mais do que os ncleos centrais. Em 1991, 75,6% do total da populao do Brasil viviam em reas urbanas. Entre 1991 e 2000 o grau de urbanizao elevou-se para 81,2%15. Nas regies metropolitanas16, onde a rea rural representa muito pouco em relao rea total, o grau de urbanizao superou os 90% no ano de 2000.

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Enquanto o PIB per capita cresceu cinco vezes entre 1994 e 1998, o salrio mnimo decresceu quatro vezes no mesmo perodo (Dieese, 1999). 12 Fonte: Dieese, 1999. 13 Cidades com populao entre 100 mil e 500 mil habitantes. 14 Foram consideradas aqui apenas 9 das atuais 12 Regies Metropolitanas existentes no pas porque esta era a realidade na poca da realizao da pesquisa com dados estatsticos de 1999. 15 A populao total verificada no ano de 2000 foi de 169,6 milhes de pessoas. 16 Fonte: Dficit Habitacional no Brasil/2000. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2001.

Quanto s reas de favela, o IBGE estimou um crescimento de 22%17 , no perodo de 1991 a 2002, considerando-se aquelas com mais de cinqenta habitaes. O universo da populao moradora em favela no representa a totalidade da ilegalidade na ocupao do solo. A irregularidade est presente nas seguintes situaes18: Ocupaes coletivas de prdios pblicos em regies centrais da cidade por movimentos que lutam por moradia; Ocupaes individuais ou coletivas de espaos vazios sob pontes e viadutos; loteamentos clandestinos implantados por empresas privadas, imobilirias, proprietrios e cooperativas habitacionais em reas imprprias ou de preservao ambiental; conjuntos habitacionais e loteamentos urbanos irregulares implantados pelo poder pblico; conjuntos habitacionais irregulares comunitrias, empresas e imobilirias; implantados por associaes

cortios instalados em imveis velhos e deteriorados, adaptados irregularmente para serem alugados a famlias de baixa renda.

A funo social da propriedade no Brasil

A necessidade de a propriedade cumprir uma funo social sempre foi princpio constitucional brasileiro desde a Constituio Federal (CF) de 1934. Entretanto, sua prtica sempre foi negligenciada pelos proprietrios privados com apoio da omisso do poder pblico em fazer valer esta norma. A concentrao de terra no Brasil uma das maiores do mundo. No campo e nas cidades a luta pela democratizao do acesso a terra para moradia ou cultivo fez a morte de muitos trabalhadores e no se logrou ainda o alcance da reforma urbana e agrria que d condies dignas de vida populao.

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As favelas constituem-se de moradias precrias construdas pela prpria populao em reas pblicas ou privadas, ocupadas individual ou coletivamente. 18 Conforme Saule Jr., 2001: 110.

Segundo o censo de 1995, existem cerca de 4,8 milhes de famlias de trabalhadores rurais sem terra e um dficit habitacional19 urbano de 5,4 milhes de unidades, correspondente a 14,5% do estoque existente. A Constituio brasileira de 1988 determina que as terras que no cumprem sua funo social devem ser desapropriadas para fins de reforma agrria ou urbana. O direito subjetivo propriedade no mais justificado exclusivamente pela sua origem, pelo o ttulo que a originou, mas principalmente pelo exerccio deste direito de modo compatvel com a utilidade social. A extenso do direito de uso e disposio da propriedade limitada em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados e condicionado ao cumprimento de uma funo social. Em relao propriedade urbana, estabelece a Constituio (art. 182, 2) e o Estatuto da Cidade20 (art. 39) que esta cumpre sua funo social quando atender s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas. O plano diretor dever vincular as funes da propriedade s diretrizes e objetivos da poltica urbana estabelecida democraticamente no municpio. O poder pblico municipal, por meio do plano diretor, pode exigir o cumprimento do dever do proprietrio em benefcio da coletividade, o que implica numa destinao concreta do seu imvel para atender a uma funo social, que poder ser para uma finalidade econmica, habitacional, de preservao ambiental, corrigir distores do crescimento urbano, etc. O Estatuto da Cidade obriga os proprietrios a promover o adequado aproveitamento dos vazios urbanos ou terrenos subtilizados ou ociosos, sob pena de sano pelo poder pblico por reteno especulativa da terra como reserva de valor21. Os municpios brasileiros tm o prazo de cinco anos, a contar da data da aprovao do Estatuto da Cidade, para elaborar ou adequar o plano diretor s diretrizes e instrumentos contidos nesta lei. De acordo com o censo do IBGE de 2000 existem no Brasil 4.580 mil domiclios vagos, representando 10,3% do estoque total de moradias urbanas22.

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Os dados referentes s necessidades habitacionais foram extradas do Dficit Habitacional no Brasil/2000, elaborado pela Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte, 2001. 20 O Estatuto da Cidade uma lei federal de desenvolvimento urbano que regulamenta a Constituio Federal. Ela foi aprovada aps tramitar 12 anos na Cmara e Senado Federais, mediante a presso de ONGs movimentos nacionais de luta pela moradia e reforma urbana. Lei n 10.257 aprovada em 10 de Julho de 2001. 21 Como sano reteno especulativa est prevista a aplicao de Imposto Predial e Territorial Urbano progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de 5 anos, e a desapropriao com ttulos da dvida pblica pelo municpio (arts. 7 e 8 do Estatuto da Cidade). 22 O estoque de moradias medido pelo nmero de domiclios particulares permanentes ocupados, localizados em casa, apartamento ou cmodo, destinado habitao de pessoa ou grupo de pessoas com laos de parentesco ou dependncia domstica.

Regio

Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul TOTAL

Domiclios particulares urbanos vagos - 1991 204.697 737.547 148.143 1.521.177 351.251 2.962.815

Domiclios particulares urbanos vagos - 2000 336.714 1.076.145 233.827 2.372.075 561.386 4.580.147

Em reas rurais encontram-se 1.449 mil moradias vagas que representam 14,6% do estoque de domiclios particulares rurais. A funo social da propriedade rural determinada de acordo com o seu nvel de produtividade, alm de critrios que incluem os direitos trabalhistas e a proteo ao meio ambiente, nos termos do artigo 185 e 186 da Constituio Brasileira. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, mediante indenizao em ttulos da dvida agrria (CF, art. 184).

Os dados relativos aos estabelecimentos agrcolas demonstram que a maioria ocupa as menores reas produtivas e gera o maior nmero de empregos:

Estabelecimentos N de % Total da Agrcolas por estabelecimento produo hectare s 1. rea inferior a 100 4,3 milhes 47 ha 2. reas de 100 a 470 mil 32 1.000 ha 3. reas de 1.000 a 47 mil 17 10.000 ha 4. reas com mais de 2,2 mil 4 10.000 ha Fonte: Censo Agropecurio de 1996 (IBGE)23.

% Total da Mo-de-obra absorvida 40,7 39,9 4,2

Constata-se que a realizao da reforma agrria e da reforma urbana no Brasil fundamental para resolver os problemas sociais, econmicos e ambientais.
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Obtido no Relatrio Nacional sobre a Situao dos Direitos Humanos e a Reforma Agrria no Brasil, elaborado pelo Centro de Justia Global, Comisso Pastoral da Terra e Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra, em 2000.

III. DFICIT HABITACIONAL

Os dficits e as condies da moradia no Brasil24

No contexto brasileiro a moradia uma mercadoria especial: ela demanda terra urbanizada, financiamento para a produo e para a venda. Nesse sentido, vincula-se com a macroeconomia ao disputar investimentos com outros ativos financeiros, em um mercado depende de regulao pblica e subsdios ao financiamento" (Maricato 2001). O mercado residencial privado legal restrito a uma parcela da populao das cidades que, em alguns lugares, restringe-se a 30%. E para esse mercado que geralmente a gesto pblica aplica seus esforos: obras, investimentos, cdigos e leis reguladoras urbanas, restringindo ainda mais se acesso populao de baixa renda.

Aps a realizao do Censo 2000 no Brasil, a Fundao Joo Pinheiro elaborou o estudo Dficit Habitacional no Brasil 2000. Os componentes utilizados para mensurar o montante global do dficit expressaram uma abordagem macroeconmica da questo, abrangendo vasta gama de situaes diferenciadas. A pesquisa partiu do conceito de que "todo mundo mora em algum lugar", passando ento a definir critrios para a incluso ou no de determinada situao habitacional especfica na categoria de dficit. O termo dficit considerado na pesquisa como subitem das "necessidades habitacionais" que englobam no apenas a unidade habitacional, mas tambm os servios de infra-estrutura e saneamento, ou seja, o habitat. Os ndices produzidos para caracterizar as necessidades habitacionais brasileiras abarcaram o "dficit habitacional" e a "inadequao de moradias". O "dficit habitacional" reflete a necessidade de construo de novas moradias em funo da deficincia do estoque devido precariedade construtiva ou desgaste da estrutura fsica ou, ainda, por ter coabitao familiar. Os domiclios

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Este captulo foi desenvolvido tendo por base a pesquisa Dficit Habitacional no Brasil 2000, realizada no mbito do contrato celebrado entre a Fundao Joo Pinheiro e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) - Habitar Brasil - BID, com o apoio da Presidncia da Repblica (maio 2001), para dimensionar e qualificar o dficit habitacional do Brasil. As tabelas e as anlises tm como base essa pesquisa.

sem condies de habitabilidade integram o dficit de estoque de moradias, que se refere ao dficit por incremento ou reposio de estoque: Necessidade de incremento - verificada no caso de coabitao familiar, de domiclios improvisados (construdos inicialmente sem finalidade habitacional) e de domiclios com nus excessivo de aluguel; Necessidade de reposio - verificada nos domiclios rsticos, considerados os que no so de alvenaria ou madeira aparelhada e que apresentam desconforto ou risco de contaminao. A considerao do "nus excessivo de aluguel" como item do dficit de estoque de moradias aponta a extrema insegurana e a perda de renda mensal para os assalariados de baixa renda que no possuem casa prpria. Nestes setores geralmente as relaes de locao no so baseadas nas leis e regulamentos, mas em relaes informais extremamente perversas para os inquilinos. Ao contrrio do que ocorre com os setores mdios, que tm renda para alugar e o fazem dentro do mercado formal de locao. A "inadequao de moradias" reflete a qualidade de vida dos moradores em relao s especificidades internas de determinado estoque. Seu clculo visou observar as polticas complementares construo de moradias. O clculo do dficit de domiclios inadequados considerou: Situao de carncia de infra-estrutura - verificada nos domiclios que no contam com, no mnimo, com um destes itens: energia, rede de gua com canalizao interna, lixo coletado, rede de esgoto ou fossa sptica; Situao de forte adensamento - quando verificada a moradia de mais de trs moradores por dormitrio prprio (excludas as situaes de aluguel); Inadequao fundiria - verificada quando o morador tem a propriedade da casa mas no tem a posse legal do terreno; Inadequao em funo da depreciao do domiclio - so os que no necessitam ser repostos mas sim recuperados em funo da depreciao verificada nos ltimos 50 anos; Inexistncia de unidade sanitria domiciliar interna. A estimativa do "dficit habitacional" no Brasil, em 2000, por Regies, verificada nas tabelas abaixo:

a) estimativa do dficit habitacional por regio

Especificao

Dficit Habitacional

Percentual do Total dos domiclios particulares

permanentes Norte 411.625 20,2 Nordeste 2.631.790 23,0 Sudeste 2.412.460 11,9 Sul 690.312 9,6 Centro-Oeste 488.482 15,4 Brasil* 6.656.526 14,8 * Sem incluso do dficit habitacional rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap O dficit habitacional urbano estimado em 5.414.944 e o rural em 1.241.582 de moradias, no ano de 2000.

b) participao dos componentes no dficit habitacional estimado por regio (%)

Especificao Habitao Coabitao Precria Familiar

Norte* 23,1 Nordeste 40,6 Sudeste 8,7 Sul 15,7 Centro-Oeste 19,2 Brasil** 24,0 * Referente apenas ao Amap ** No includo o dficit habitacional rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap

Reposio Dficit por Habitacional Deprecia o 68,8 7,4 0,7 100,0 46,6 11,8 1,0 100,0 63,8 25,2 3,0 100,0 60,8 21,5 2,0 100,0 56,9 23,6 0,3 100,0 56,1 18,2 1,8 100,0 dficit de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e

nus Excessivo de Aluguel

As necessidades de incremento e reposio do estoque de moradias ocorre sobretudo nas reas urbanas (81,3% do montantes estimado de 6.656.526 novas moradias em 2000). As regies metropolitanas participam com 29,3% da demanda total, cerca de 2 mil novas unidades. Em termos percentuais, o dficit habitacional brasileiro em 2000 eqivale a 14,8% do estoque de domiclios particulares permanentes, no se verificando diferenas significativas entre percentuais para reas urbanas e rurais. O incremento do estoque de moradias a necessidade mais premente, principalmente no que se refere coabitao familiar (56,1%), seguido do nus

excessivo de aluguel (18,2%), para famlias urbanas com rendimentos iguais ou inferiores a trs salrios mnimos. Os restantes 25,6% do dficit referem-se s necessidades geradas pela precariedade da habitao.

c) estimativa do dficit habitacional urbano segundo faixas de renda

Faixas de renda mensal familiar (em salrios mnimos) At 3 De 3 a 5 De 5 a 10 Mais de 10 TOTAL* Norte 343.301 29.235 28.258 6.456 408.792 Nordeste 1.554.079 87.333 35.963 11.604 1.703.071 Sudeste 1.694.803 239.257 154.648 64.613 2.184.990 Sul 465.063 54.020 38.404 14.286 575.083 Centro-Oeste 353.139 33.294 27.858 8.673 426.010 Brasil 4.410.385 443.139 285.131 105.632 5.297.946 * Inclusive sem declarao de renda Especificao

d) distribuio percentual do dficit habitacional urbano segundo faixas de renda

Faixas de renda mensal familiar (em salrios mnimos) At 3 De 3 a 5 De 5 a 10 Mais de 10 TOTAL* Norte 84,0 7,2 6,9 1,6 100,0 Nordeste 91,3 5,1 2,1 0,7 100,0 Sudeste 77,6 11,0 7,1 3,0 100,0 Sul 80,9 9,4 6,7 2,5 100,0 Centro-Oeste 82,9 7,8 6,5 2,0 100,0 Brasil 83,2 8,4 5,4 2,0 100,0 * Inclusive sem declarao de renda Especificao

H 4.410.385 famlias urbanas no Brasil com renda familiar inferior a trs salrios mnimos e que se encontram em situao de dficit habitacional, sem condies de solucion-lo por meio dos mecanismos atuais do mercado imobilirio pblico e privado. So residentes principalmente das Regies Nordeste e Sudeste (73,3% do total). Esse segmento de famlias representa 83,2% da populao urbana em condies habitacionais crticas. Quanto verificao do componente caracterstico do dficit habitacional das famlias de baixa renda, h preponderncia do fator coabitao familiar, seguido por habitao urbana

precria. e) estimativa da populao correspondente ao dficit habitacional

Total populao referente ao dficit habitacional* Norte 1.277.480 Nordeste 8.876.959 Sudeste 6.672.060 Sul 1.908.901 Centro-Oeste 1.371.761 Brasil 20.190.986 * No inclui os moradores em domiclios improvisados

Especificao

Percentual da populao total 14,0 18,4 8,9% 7,4 11,8 11,7

A Regio Nordeste concentra a maior parte da populao a ser beneficiada, representando 44% da populao-alvo. H necessidade de maiores investimentos sobre as dimenses da coabitao familiar e do nus excessivo de aluguel, cujos componentes so responsveis por 86,7% da demanda habitacional desta regio. Quanto "inadequao das moradias", esta no pode ser considerada parcela do dficit habitacional porque no envolve a construo de novas, mas sim a necessidade de reparos ou ampliao das existentes. Os critrios considerados apontam para a necessidade de ampliao da oferta de servios de infra-estrutura bsica, de aes de legalizao da situao da posse da terra (regularizao fundiria) e de linhas de crdito para reforma ou ampliao da moradia. A soma final, entretanto, fica prejudicada porque as moradias podem ser classificadas como inadequadas em mais de um componente, o que superestimaria o nmero devido ao problema de dupla contagem. A "inadequao de moradias" no Brasil, em 2000, por Regies, pode ser verificada nas tabelas a seguir:

a) estimativa de inadequao dos domiclios urbanos durveis

Especifica Adensame Inadequa o nto o Excessivo Fundiria Urbana Norte 184.822 56.346 Nordeste 385.916 432.270 Sudeste 1.133.647 650.406 Sul 198.062 325.923 Centro122.492 43.799 Oeste

Carncia de infraestrutura 1.165.622 4.010.073 2.155.271 1.469.648 1.460.462

Inexistnci Inadequa a de o por Unidade Deprecia Sanitria o 162.865 20.124 714.738 195.798 315.379 505.510 179.154 100.735 94.565 14.502

Brasil

2.024.939

1.508.744

10.261.07 6

1.466.701

836.669

b) percentual de inadequao dos domiclios urbanos durveis

Especifica Adensame Inadequa o nto o Excessivo Fundiria Urbana Norte 9,4 2,9 Nordeste 5,0 5,6 Sudeste 6,2 3,5 Sul 3,4 5,6 Centro4,5 1,6 Oeste Brasil 5,5 4,1

Carncia de infraestrutura 59,6 51,7 11,7 25,1 53,9 28,0

Inexistnci Inadequa a de o por Unidade Deprecia Sanitria o 8,3 1,0 9,2 2,4 1,7 2,7 3,1 1,7 3,5 0,5 4,0 2,2

Estima-se que a maioria dos domiclios com adensamento excessivo sejam casas (96,2% do total), problema cuja soluo passa pela abertura de linhas de crdito para aquisio de materiais de construo. O problema de densidade excessiva se concentra nos domiclios com renda mensal familiar de at trs salrios mnimos (50,7% do total). Em relao inadequao fundiria, estima-se que 1,5 milho de moradias urbanas est nesta situao, representando 4,7% do total. No cruzamento com as faixas de renda, observa-se a maior parcela de domiclios com inadequao fundiria concentrada nas famlias com renda de at trs salrios mnimos (35,1%). O ndice tambm elevado nas faixas de renda de cinco a dez salrios (21,2%) e nas faixas acima de dez (22,5%). Quanto qualidade dos servios de infra-estrutura oferecidos sociedade, estima-se que 28% do total dos domiclios esto inadequados, ou seja, sem ao menos um dos servios essenciais bsicos. Deste montante, 39,1% localiza-se no Nordeste, justamente onde a populao mais pobre, seguido pelo Sudeste, com 21%. O servio mais deficitrio nos domiclios brasileiros o esgotamento sanitrio

(79,3%), seguido da falta da rede geral de abastecimento de gua (15,3%)25. A concentrao de domiclios inadequados se d na faixa de at trs salrios mnimos, representando 58,9% dos carentes no pas. Sobre a evoluo do dficit habitacional brasileiro os dados apontam um incremento absoluto que passa de 5.374.380, em 1991, para 6.539.528 unidades habitacionais, representando um acrscimo de 21,7%, durante a dcada e um crescimento de 2,2% ao ano. Ou seja, o dficit habitacional aumentou em geral e aumentou principalmente para os moradores na faixa mais baixa da renda mensal familiar recebida. Verifica-se a necessidade de uma poltica de subsdio poltica habitacional, abrangendo os aspectos da produo e comercializao das moradias. Os mecanismos de mercado e as polticas pblicas tm sido insuficientes para a soluo do problema, posto que 83,2% do dficit urbano concentra-se nas famlias de baixa renda. O dficit rural tambm est concentrado nas famlias com renda mensal de at dois salrios mnimos.

IV. FUNDAMENTOS LEGAIS DA PROTEO DO DIREITO MORADIA NO BRASIL26

O direito moradia um direito humano protegido pela Constituio Brasileira e pelos Instrumentos Internacionais. Os cidados brasileiros so sujeitos de direito internacional aptos a exigir processualmente a promoo e o cumprimento de seus direitos humanos junto aos organismos internacionais de proteo. Essa relao entre indivduos, Estados Nacionais e Organismos Internacionais decorre da adoo pelas Naes Unidas dos Pactos Internacionais de Direitos Civis e Polticos e de Direitos Sociais, Econmicos e Culturais (1966), cujo fundamento a Declarao Universal dos Direitos Humanos. Os direitos humanos econmicos, sociais e culturais constituem-se pretenso dos indivduos ou da coletividade perante o Estado, os quais so reconhecidos pelas Constituies democrticas modernas e integram a legislao positiva de grande parte dos Estados contemporneos. Entretanto, a positivao destes direitos no tem significado sua efetivao e concretizao para as pessoas que habitam os pases em desenvolvimento.
Esses totais no representam o universo dos domiclios sem estes servios, pois se referem queles que no dispunham apenas de um deles. 26 Este captulo foi elaborado com base nos relatrios: "Relatrio Nacional sobre a situao dos direitos humanos e a reforma agrria no Brasil, Centro de Justia Global, Comisso Pastoral da Terra e Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, 2000; "O Brasil e o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais - Relatrio da Sociedade Civil", Braslia, 2000; "Extrema pobreza no Brasil - a situao do direito alimentao e moradia adequada", Nlson Saule Jr. e Maria Helena Rodriguez. So Paulo, Ed. Loyola, 2002.
25

O direito moradia reconhecido como um direito humano em diversas declaraes e tratados internacionais de direitos humanos do qual o Estado Brasileiro parte, em especial na Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948 (artigo XXV, item 1); no Pacto Internacional de Direitos Sociais, Econmicos e Culturais de 1966, Artigo 11(1)27; na Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial de 1965, Artigo 5(e)(iii); na Declarao sobre Raa e Preconceito Racial de 1978, Artigo 9(2); na Conveno sobre Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher de 1979, Artigo 14(2)(h); Conveno sobre os Direitos da Criana de 1989, Artigo 27(3); na Declarao sobre Assentamentos Humanos de Vancouver de 1976, Seo III(8) e captulo II(A.3); na Agenda 21 sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, captulo 7(6) e na Agenda Habitat de 1996. Na Constituio Brasileira o direito moradia est previsto como um direito social, a exigir a ao positiva do Estado por meio da execuo de polticas pblicas habitacionais. obrigao do Estado impedir a regressividade do direito moradia e tambm tomar medidas de promoo e proteo deste direito28. Os compromissos que constam nos Tratados e Convenes internacionais tm natureza vinculante aos pases signatrios, acarretando obrigaes e responsabilidades aos Estados pela falta de cumprimento das obrigaes assumidas. A Constituio Brasileira adota a prevalncia dos direitos humanos como um dos princpios que deve reger as relaes internacionais, no Artigo 4, II. O Congresso Nacional aprovou o texto do Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais por meio do Decreto Legislativo n 226 de 1991, assim como a Presidncia da Repblica tambm o fez por meio do Decreto n 591 de 1992, afirmando que o Pacto ser executado e cumprido to inteiramente como nele se contm. Portanto, o Estado brasileiro tem a obrigao de adotar polticas pblicas de habitao que assegurem a efetividade do direito moradia. Tem tambm responsabilidade de impedir a continuidade de programas e aes que excluem a populao de menor renda do acesso a uma moradia adequada. A dimenso dos problemas urbanos brasileiros contm a questo habitacional como um componente essencial da atuao do Estado Brasileiro como promotor de polticas voltadas para a erradicao da pobreza, a reduo das desigualdades e a justia social. A cidade informal evidencia a necessidade de construo de uma poltica

27 28

O Brasil ratificou tambm o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos em 1992. Os Princpios de Maastricht (1997) sobre Violaes de Direitos Sociais, Econmicos e Culturais dispe (state) sobre as formas de violao baseadas em atos de omisso e atos de comisso praticados pelos Estados.

urbana que vise a incluso social e territorial da populao, tendo como meta a regularizao fundiria e a urbanizao dos assentamentos de baixa renda. A promoo de polticas pblicas pelo poder pblico e demais atores sociais deve ser realizada mediante a integrao das polticas setoriais tendo como diretriz desta integrao a efetivao do direito a cidades sustentveis. O direito a cidades sustentveis tem como fonte de origem os preceitos constitucionais das funes sociais da cidade e da propriedade, norteadores da poltica urbana. O pleno exerccio do direito s cidades sustentveis compreende condies dignas de vida, de exercitar plenamente a cidadania e os direitos humanos, de participar da gesto da cidade e de viver em cidades com qualidade de vida social e ambiental. No Brasil, uma nova ordem legal urbana vem sendo construda a partir dos anos 90, fruto da luta de movimentos sociais que lutam por melhores condies de moradia, saneamento e transportes, de ONGs de direitos humanos e entidades representativas de categorias profissionais e de trabalhadores29. Essa nova legislao, tem por base a Constituio Federal de 1988 que reconheceu o direito moradia como um direito fundamental, adotando diretrizes instrumentos de combate a excluso social mediante a efetivao da reforma urbana. Para fins de proteo do direito moradia das pessoas que vivem nos assentamentos precrios, a Constituio Federal adotou o usucapio urbano30 e a concesso especial de uso para fins de moradia31 (artigo 183), que foram regulamentados pelo lei federal de desenvolvimento urbano, denominada Estatuto da Cidade32, e pela Medida Provisria n 2.220 de 2001. Para fins de implementao da reforma urbana e do cumprimento da funo social da propriedade, a Constituio adota como instrumentos a lei federal de desenvolvimento urbano, o plano diretor, o parcelamento e a edificao compulsrios, o imposto sobre a propriedade imobiliria urbana progressivo no tempo e a desapropriao com ttulos da dvida. Esta desapropriao ser realizada pelo municpio, aps o proprietrio no ter cumprido a determinao de parcelar ou edificar sobre o imvel vazio ou subtilizado e aps a incidncia do imposto progressivo pelo prazo de 5 anos. A indenizao, neste caso, refletir o valor de base de clculo do imposto predial e
Dentre estes destacam-se o Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM), a Central dos Movimentos Populares (CMP), a Unio Nacional por Moradia Popular, o Frum Nacional da Reforma Urbana, o Movimento Nacional de Justia e Direitos Humanos e a Central nica dos Trabalhadores. 30 Usucapio uma forma originria de aquisio da propriedade privada que opera mediante o exerccio continuado da posse sobre um imvel durante cinco anos, para fins de moradia, sem oposio judicial do proprietrio. 31 Ter direito subjetivo Concesso Especial toda a pessoa que exercer posse continuada sobre rea de propriedade pblica, por determinado lapso temporal, para fins de moradia, sem oposio judicial do poder pblico. 32 A lei federal de desenvolvimento urbano (n 10.257), denominada Estatuto da Cidade, foi aprovada em 10/07/2001 aps 12 anos de tramitao no Congresso Nacional. Esse foi o tempo que duraram as negociaes em torno do contedo da lei envolvendo os setores ligados ao capital imobilirio e os setores vinculados luta pela reforma urbana.
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territorial para o imvel, descontando o montante incorporado em funo de obras realizadas pelo poder pblico (artigo 8 do Estatuto da Cidade). Quanto propriedade rural, a Constituio Brasileira prev a desapropriao pela Unio de imveis improdutivos, que no estejam cumprindo uma funo social, para fins de reforma agrria (artigo 184)33. Entretanto, a indenizao a ser paga dever ser prvia e justa, em ttulos da dvida agrria.

Instrumentos de cumprimento da funo social da propriedade urbana

O Estatuto da Cidade estabelece princpios e diretrizes que expressam uma nova concepo dos processos de uso, desenvolvimento e ocupao do territrio urbano que deve orientar a ao dos agentes pblicos e privados na reconstruo das cidades sob a tica da justia, democracia e sustentabilidade. Cidade e propriedade adquirem novo significado e alcance no contexto da ordem jurdicourbanstica brasileira frente exigibilidade constitucional de que ambas tm de atender a funes sociais quanto ao acesso, utilizao e distribuio de suas riquezas e possibilidades. Seu contedo teve origem na emenda popular da reforma urbana que foi apresentada durante o processo constituinte de 1988, a qual baseou-se nos seguintes princpios fundamentais: Direito Cidade e Cidadania, que compreende o acesso universal aos servios e equipamentos urbanos, terra, moradia, ao meio ambiente sadio, ao lazer, transporte, saneamento, participao no planejamento da cidade, educao e sade; Gesto Democrtica da Cidade, entendida como a forma de planejar, tomar decises, legislar e governar as cidades com participao e controle social, de forma a dar legitimidade e sustentabilidade nova ordem jurdica-urbanstica de natureza social; Funo Social da Propriedade, de forma a evitar a reteno especulativa do solo urbano ou a utilizao inadequada do solo que resulte na sua subutilizao ou no utilizao, garantindo o uso socialmente justo e ambientalmente equilibrado do espao urbano34. O Estatuto da Cidade constitui-se em um importante suporte jurdico para a ao dos governos municipais que buscam alternativas para a soluo dos graves problemas urbanos, sociais e ambientais que atingem enormes parcelas da populao brasileira. reconhecido o papel fundamental dos municpios na formulao e conduo do processo de gesto das cidades, estabelecendo diretrizes para nortear a elaborao de polticas pblicas urbanas. O Estatuto da
33

De acordo com o artigo 185 da Constituio, a pequena e mdia propriedade rural e a propriedade produtiva so insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria. 34 Carta de princpios para a elaborao do Plano Diretor elaborada pelo Frum Nacional da Reforma Urbana, 1989.

Cidade consolida e amplia a competncia jurdica da ao municipal instituda pela Constituio Federal. A nova lei apresenta quatro inovaes fundamentais: a consolidao de um novo marco jurdico-poltico relativo propriedade urbana, que deve orientar a formulao de normas de Direito Urbanstico; a instituio e regulamentao de instrumentos que vo garantir a sustentao de uma ordem urbana socialmente justa e includente pelos municpios; a garantia da gesto democrtica das cidades pelos agentes que a produzem, constrem e utilizam; e a regulamentao de instrumentos de regularizao fundiria dos assentamentos informais em reas urbanas municipais. O Estatuto define os instrumentos que o poder pblico, especialmente o Municpio, deve utilizar para enfrentar os problemas de desigualdade social e territorial nas cidades:

Instrumentos de garantia do cumprimento da funo social da propriedade plano diretor, parcelamento e edificao compulsrios, imposto sobre a propriedade imobiliria urbana progressivo no tempo, desapropriao com ttulos da dvida pblica, direito de preempo, outorga onerosa do direito de construir (solo criado);

Instrumentos de regularizao fundiria35 - usucapio urbano, concesso

especial para fins de moradia, concesso do direito real de uso, zonas especiais de interesse social;

Instrumentos de gesto democrtica da cidade - conselhos de poltica urbana,

conferncias da cidade, oramento participativo, audincias pblicas, iniciativa popular de projetos de lei, estudo de impacto de vizinhana.

A Lei Federal 6.766/79, alterada pela Lei Federal n 9.788/99, prev a possibilidade do poder pblico assumir a regularizao fundiria de loteamentos clandestinos implantados sem a observncia das normas urbansticas e sem a autorizao da Prefeitura e Registro de Imveis, em benefcio das pessoas que adquiriram terrenos de boa-f. Essa legislao protege o direito moradia e a segurana da posse da populao que reside em conjuntos habitacionais ou terrenos localizados em loteamentos irregulares. Ela tambm estabelece medidas penais que devem ser aplicadas contra os proprietrios que praticam crimes urbansticos, vendendo terrenos em reas no parceladas ou urbanizadas, alm de considerar esta prtica como crime contra a Administrao Pblica.
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No caso de regularizao de assentamentos humanos em reas urbanas de preservao ambiental ocupadas, as normas ambientais no podem ser consideradas como impeditivas a essa regularizao, pois contraria o dispositivo constitucional de proteo do direito moradia.

Quanto proteo aos despejos forados, o Estatuto da Cidade prev a utilizao de dois instrumentos:

Usucapio urbano, que pode ser invocado como matria de defesa em aes que visem a remoo da populao moradora em reas irregulares. A sentena judicial que reconhecer o usucapio urbano valer como ttulo para registro da propriedade em nome do ocupante no Registro de Imveis; Zonas especiais de interesse social - uma vez institudas sobre reas com
ocupao irregular de baixa renda, garantem a permanncia legal das pessoas que vivem nestes locais.

A proteo do direito moradia da populao que vive em cortios36 assegurada pela Lei Federal n 8.245/93, que contm normas especficas no que diz respeito a interveno do poder pblico para promover a reforma nos imveis urbanos declarados como cortios. Com base no artigo 2, nico, os ocupantes de cortios so considerados titulares de direitos como locatrios ou sublocatrios de habitaes coletivas multifamiliares. E, como titulares de direitos, estes moradores podem legalmente exigir do locador (proprietrio ou intermedirio), a reforma e a melhoria das condies habitacionais do imvel. Caso o proprietrio se negue em efetuar a reforma em prdio considerado em condies precrias pelo poder pblico, os moradores podero depositar os aluguis em juzo at que a obrigao seja cumprida. As Administraes Municipais devero vistoriar os imveis identificados como cortios para conferir as condies de habitabilidade e podero utilizar os valores dos aluguis depositados em juzo pelos moradores para realizar as reformas necessrias, caso haja a omisso do proprietrio. Outro aspecto importante refere-se ao valor do aluguel para as habitaes coletivas, previsto no artigo 21. O aluguel da sublocao no pode exceder o da locao e, nas habitaes multifamiliares, a soma dos aluguis no poder ser superior ao dobro do valor da locao.

Instrumentos de cumprimento da funo social da propriedade rural

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Este tipo de habitao coletiva precria onde predomina o aluguel de cmodos ou habitaes, encontrado com freqncia nas regies centrais das grandes cidades, especialmente So Paulo e Rio de Janeiro. Geralmente os moradores sublocam os cmodos de uma terceira pessoa, denominada intermedirio, que loca do legtimo proprietrio. Ocorria que o intermedirio no repassava o pagamento dos aluguis efetuado pelos moradores para o proprietrio, que acabava obtendo na justia o direito de despej-los, j que no possuam qualquer contrato ou garantia com o legtimo dono do prdio.

De acordo com o Censo de 1995, h cerca de 4,8 milhes de famlias sem terra no pas. So famlias que pagam aluguel, ocupam reas ou que possuem propriedades rurais menores do que cinco hectares. A Constituio Brasileira prev que as terras que no cumprem uma funo social sero desapropriadas para fins de reforma agrria. O Estatuto da Terra (Lei Federal n 4.50464) uma lei impeditiva da transformao da estrutura agrria brasileira, ao que pese o fato de ter sido instituda com o objetivo de promover a reforma agrria e estabelecer uma poltica agrcola. Nesta lei estabelecida uma medida mnima de rea necessria para a subsistncia de uma famlia. Entretanto, deixa de contemplar o mximo permissvel. Os conceitos de empresa rural e latifndio so imprecisos, permitindo que as grandes extenses de terras inaproveitadas, desde que aproveitadas de "forma racional", sejam includas na categoria de empresa rural, afastando a possibilidade de desapropriao para fins de reforma agrria. O Estatuto da Terra apresenta a desapropriao por interesse social como sendo uma forma de controle da propriedade. Entretanto, ele exclui da possibilidade de desapropriao as empresas rurais e as reas situadas em zonas no declaradas prioritrias para fins de reforma agrria pelo governo. Desta forma, abandona a noo de funo social estabelecida no artigo 2. A desapropriao tambm um processo lento e burocrtico. A exigncia de prvia e justa indenizao, mesmo que em ttulos da dvida, constitui-se obstculo para a celeridade da desapropriao. Os proprietrios geralmente reivindicam que o "preo justo" na desapropriao aquele estabelecido pelo mercado e, mediante este tipo de reivindicao, defende como legtima a utilizao da terra como bem destinado especulao, ao investimento. O Poder Judicirio, por sua vez, estabeleceu como "preo justo" aquele determinado pelo juiz na sentena desapropriatria de cada imvel. Desta forma, os tribunais adotaram posicionamentos bastante diferenciados, pois cada juiz julga a partir de critrios prprios. Isto no ocorreria se a indenizao tivesse por base o valor declarado pelo proprietrio para fins de pagamento do imposto territorial rural. A Constituio Brasileira destinou um captulo ao tratamento da poltica agrcola e fundiria e da reforma agrria. O artigo 191 prev o usucapio rural, que assegura o direito de propriedade a toda pessoa que possuir rea de terra em zona rural por cinco anos, tornando-a produtiva e utilizando-a para moradia, desde que o imvel no exceda a 50 hectares e que o beneficirio no seja proprietrio de outro imvel. O artigo 184 trata da desapropriao para fins de reforma agrria de imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, tal como definida pelo artigo 186. A funo social da propriedade determinada de acordo com o nvel

de produtividade, somado aos critrios de cumprimento de direitos trabalhistas e a proteo ao meio ambiente. Em maio de 2000 o governo anunciou um conjunto de medidas visando a incriminao dos trabalhadores que ocupassem terras e prdios pblicos. Por meio da 38 edio da Medida Provisria n 2.027 de 04 de Maio, o governo acrescentou legislao agrria37 os seguintes dispositivos: A no incidncia de juros compensatrios quando o imvel desapropriado possuir grau de utilizao da terra e de eficincia da explorao igual a zero (artigo 1). A incidncia de juros compensatrios sobre imveis desapropriados j constitui inominvel imoralidade; descartar essa possibilidade somente para os imveis totalmente improdutivos inaceitvel. Bastar o cultivo de poucos produtos para que o proprietrio faa jus aos juros compensatrios. No caso da reforma agrria, a Constituio Federal no prev juros legais no pagamento da indenizao; Impedimento de desapropriao para fins de reforma de imvel que integre o programa de arrendamento, enquanto estiverem arrendados (artigo 2). A figura do arrendamento existe desde o Estatuto da Terra e historicamente tem significado o aumento da explorao e da misria dos trabalhadores rurais. Essa medida claramente inconstitucional, pois amplia, por Medida Provisria, os casos em que a desapropriao no permitida, prevista no artigo 185 da Constituio (pequena, mdia e propriedade improdutiva). Agora basta que o latifundirio escreva seu imvel no programa de arrendamento que estar imune reforma agrria; O imvel rural que for invadido ou objeto de esbulho possessrio no sofrer vistoria do governo pelo prazo de 2 anos para fins de verificao da sua improdutividade. No havendo vistoria, no h desapropriao. Trata-se de mais uma medida inconstitucional prevendo outra hiptese de imunidade reforma agrria; As entidades, organizaes ou movimentos que direta ou indiretamente auxiliar, incentivar, colaborar ou participar de invaso de imveis rurais ou bens pblicos, no recebero recursos pblicos. Caso j tenham recebido os recursos, o poder pblico poder rescindir o contrato e reter os valores concedidos. um esforo de intimidao e criminalizao das lutas dos trabalhadores rurais, cujas vtimas, ao final, sero as prprias famlias assentadas em projetos de assentamento;

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Alm do Estatuto da Terra compe a legislao agrria a Lei n 8.629/93, que regulamenta a Constituio Federal, a Lei Complementar n 76/93, que estabelece procedimento especial para a desapropriao de imvel rural para fins de reforma agrria, e a Lei n 9.393/96 que dispes sobre o imposto territorial rural como instrumento da poltica fundiria.

Na hiptese de fraude ou simulao de esbulho ou invaso por parte dos proprietrios rurais, ser aplicada pena administrativa com valor pecunirio e o cancelamento do cadastro do imvel rural no Sistema Nacional de Cadastro Rural. Apenas agora o governo resolveu adotar medida no sentido de no incentivar prtica fraudulenta dos proprietrios, amplamente conhecida no pas.

No rumo da poltica de "descentralizao", o governo federal segue com o desmantelamento das estruturas institucionais pblicas ligadas poltica fundiria e agrria, transferindo os custos polticos e financeiros da reforma agrria para os Estados e Municpios. O prprio Estatuto da Terra j fornecia os instrumentos legais para que Estados e Municpios atuem de forma complementar, por meio de convnios, na implementao da reforma agrria. Alm disso, o governo estabeleceu um conjunto de medidas coercitivas para evitar a ocupao de terras rurais pelos trabalhadores, especialmente o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), criando a Diviso de Conflitos Agrrios e Fundirios no mbito da Polcia Federal. No plano da execuo da reforma agrria, o governo federal quer transferir os custos e as competncias para os Estados e Municpios, enquanto mantm no plano federal a represso aos atores da luta pela reforma agrria. V. RESPONSABILIDADE DO ESTADO BRASILEIRO38

O direito moradia como integrante da categoria dos direitos econmicos, sociais e culturais, para ter eficcia jurdica e social pressupe a ao positiva do Estado por meio da execuo de polticas pblicas habitacionais. No campo doutrinrio as normas constitucionais de carter programtico referentes aos direitos humanos de segunda gerao tm aplicabilidade direta e imediata. `As normas programticas reconhecido hoje um valor jurdico constitucionalmente idntico ao dos restantes preceitos da constituio (CANOTILHO 1989). Em face da constituio brasileira, os direitos econmicos, sociais e culturais tm plena eficcia, gerando obrigaes imediatas para o Estado realizar as medidas necessrias para efetivar esses direitos, dentre os quais o direito moradia. De acordo com o artigo 5o pargrafo 1o, as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata. Sendo a moradia um direito fundamental previsto na Constituio e estando ele incorporado ao direito brasileiro nos termos dos tratados internacionais de direitos humanos dos quais o
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Esse captulo foi elaborado com base no artigo Direito Moradia como responsabilidade do Estado Brasileiro, de Nlson Saule Jr., 1999.

Brasil parte, com fundamento no artigo 4o, inciso II e artigo 5o, pargrafo 2o, conclui-se que o Estado brasileiro tem obrigao de efetivar de forma progressiva o direito a moradia. A obrigao de tornar efetivo o direito moradia de forma progressiva exige do Estado Brasileiro a criao de meios materiais indispensveis para o exerccio desse direito, por meio das seguintes medidas: Adoo de instrumentos financeiros, legais, administrativos, fiscais, urbansticos e de regularizao fundiria para a promoo de uma poltica habitacional; Constituio de um sistema nacional de habitao de interesse social, descentralizado, com mecanismos de participao popular e recursos subsidiados; Reviso de legislao e instrumentos de modo a eliminar normas que acarretem algum tipo de restrio e discriminao sobre o exerccio do direito moradia; Imediata implementao de legislaes e instrumentos de garantia do direito moradia, especialmente o Estatuto da Cidade; Destinao de recursos pblicos para a poltica habitacional.

A realizao progressiva do direito moradia produz os seguintes efeitos imediatos: A faculdade de o cidado exigir de forma imediata as aes constitutivas desse direito, em face da inrcia do Estado, que pode gerar inconstitucionalidade por omisso; O direito de acesso a Justia mediante aes e processos judiciais eficazes destinados proteo do direito moradia; O direito de participar da formulao e execuo e implementao da poltica habitacional.

No sistema federativo brasileiro h a previso de repartio de competncias legislativas e administrativas entre Unio, Estados e Municpios, sendo estes ltimos reconhecidos como entes da federao, com autonomia prpria (artigo 18). A repartio de responsabilidades definida com base nas competncias constitucionais privativas, exclusivas, comuns, concorrentes, reservada e suplementar atribudas Unio, aos estados e aos Municpios. O princpio norteador da repartio o da predominncia de interesses: Unio competem matrias de interesse nacional e internacional; aos Estados os assuntos de interesse regional; aos Municpios, os temas de interesse local.

A formao de um sistema de normas de direito urbanstico exigncia da Constituio, que composto pelas normas constitucionais relativas questo urbana, lei federal de desenvolvimento urbano39, normas das Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais de poltica urbana, legislao municipal urbanstica e planos diretores. De acordo com o artigo 21, XX da Constituio, compete privativamente Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. As diretrizes vo nortear as polticas urbanas a serem implementadas pela Unio, Estados e Municpios. A Unio tem competncia privativa para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social (artigo 21, IX da Constituio), bem como competncia para instituir diretrizes gerais sobre a poltica fundiria. No aspecto legislativo, competncia privativa da Unio legislar sobre direito civil, abrangendo os temas da moradia, locaes, direito de propriedade, uso, usufruto, compra e venda. A Unio tem competncia concorrente sobre direito urbanstico, sendo de sua competncia o estabelecimento das normas gerais, por meio de lei federal sobre desenvolvimento urbano (artigo 24, inciso I). De acordo com o artigo 182, pargrafo 4o da Constituio, essa lei federal necessria para regulamentar os instrumentos de cumprimento da funo social da propriedade pelos Municpios, com base na poltica urbana expressa pelo plano diretor. Inexistindo lei federal, os Estados podem editar normas de direito urbanstico visando capacitar os Municpios. Os Estados podem editar uma lei estadual de poltica urbana visando a aplicao conjunta com os Municpios, com base na competncia concorrente. Os Estados tm competncia para instituir polticas urbanas para as regies metropolitanas, com organismos e instrumentos prprios. Os Estados tm competncia legislativa concorrente com a Unio para instituir servio de assistncia jurdica gratuita para a populao de baixa renda, como medida de democratizao do acesso justia. De acordo com o artigo 23, IX da Constituio, a obrigao de promover o direito moradia competncia comum da Unio, Estados e Municpios, que devero implementar programas habitacionais, de saneamento e de melhorias urbanas40. O Estatuto da Cidade estabelece no artigo 3o as competncias da Unio para a consecuo da poltica urbana: a) legislar sobre normas gerais de interesse urbanstico; b) legislar sobre normas para a cooperao entre os diferentes entes
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Que, ao ser aprovada em agosto de 2001 passou a denominar-se Estatuto da Cidade. A competncia comum confere Unio, Estados e Municpios patamar de igualdade para a promoo de polticas e aes. O exerccio desta competncia por um dos entes federativos no exclui o outro, a qual pode ser exercida cumulativamente.

da federao, visando o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional; c) promover programas de construo de moradias e de saneamento bsico por iniciativa prpria ou em conjunto com Estados e Municpios; d) instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, habitao, saneamento bsico e transportes urbanos; e) elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social. De acordo com o Estatuto, Unio compete o estabelecimento de normas (diretrizes, princpios, regras jurdicas gerais), enquanto que aos Municpios cabe para legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislao federal e estadual no que couber e promover adequado ordenamento territorial, nos termos do artigo 30 da Constituio Federal. Com base no artigo 182 da Constituio o Municpio o principal responsvel pela execuo da poltica urbana e da decorre sua competncia para desenvolver programas habitacionais no mbito local. O Plano Diretor o principal instrumento da poltica urbana que vai estabelecer as diretrizes e os instrumentos de uso e ocupao do solo urbano e de cumprimento da funo social da propriedade. De acordo com o Estatuto da Cidade, os planos diretores devem ser elaborados mediante a participao direta da populao e devem prever um sistema democrtico de gesto da cidade. Os Municpios tambm podem adotar leis e instrumentos especficos de habitao de interesse social, regularizao fundiria e planos de urbanizao de assentamentos informais, bem como mecanismos de participao e gesto popular da poltica habitacional. VI. POLTICAS PBLICAS E FINANCIAMENTOS HABITACIONAIS41

Desde a aprovao da Lei n 4.380/64, que instituiu o sistema financeiro de habitao e o Banco Nacional de Habitao, no h no Brasil um Sistema Nacional de Habitao, com definio clara das atribuies de cada esfera de governo e dos agentes pblicos e privados envolvidos. Hoje se verifica uma desorganizao da rea habitacional, com a atuao de diferentes esferas de governo, cada qual adotando regras de financiamento diferentes, dispersando recursos em intervenes sobrepostas, adotando subsdios sem critrios claros, etc. Faltou aos ministrios que trataram at agora da questo habitacional apoio institucional s atividades de suporte implantao de polticas pblicas, tais como gesto de sistema de dados e informaes e a realizao de estudos e pesquisas. Tambm um mito que haja falta de recursos para o setor. Na verdade
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Este captulo foi elaborado com base nos dados constantes no Projeto Moradia, do Instituto Cidadania (So Paulo, 2000) e no Documento Preliminar de Poltica Nacional de Habitao produzido pelo Movimentos Nacionais de moradia (So Paulo, 2002).

falta moradia e sobra dinheiro. O fato que a maioria absoluta da populao no dispe de renda suficiente para atender s condies de financiamento, o que impe a adoo de uma poltica ampla de subsdios. O Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) poderia, sozinho, fornecer recursos para operaes de crdito na ordem de R$ 4,5 bilhes por ano, oriundos do retorno de operaes de crdito. Entretanto, o percentual atual estabelecido atender famlias com renda de at seis salrios mnimos de 20%. No perodo de 1992 a 1995 as contrataes com recursos do FGTS foram suspensas, criando-se os seguintes programas habitacionais federais:

Habitar-Brasil - destina-se a apoiar os poderes pblicos estaduais e municipais

na melhoria das condies de habitabilidade de famlias com renda de at 3 salrios mnimos que vivem em reas imprpria para a moradia. Os recursos utilizados advm do Oramento Geral da Unio, recursos prprios de Estados e Municpios e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Os recursos so repassados a fundo perdido.

Pr-Moradia - destina-se a financiar a melhoria das condies de moradia de

famlias com renda mensal de at 3 salrios mnimos, atravs das modalidades de urbanizao, aquisio ou produo de lotes urbanizados, materiais de construo, produo e urbanizao de conjuntos habitacionais. Utiliza recursos do FGTS, dos prprios muturios e dos oramentos de Estados e Municpios. Os recurso so repassados aos Estados e Municpios mediante a tomada de emprstimo pelos Estados ou Municpios, a taxa de juros de 5% ao ano, com contrapartida mnima de 10% do valor do investimento.

Carta de Crdito Individual - destina-se a financiar a melhoria das condies de

moradia de famlias com renda mensal de at 12 salrios mnimos, atravs das modalidades de aquisio de unidade habitacional (avaliada no mximo em R$ 58 mil) ou lote urbanizado (valor mximo de R$ 10 mil); concluso, reforma ou ampliao de imvel usado. Os recursos so originrios do FGTS e repassados diretamente s famlias. O financiamento e o prazo de pagamento so calculados em funo da renda do interessado.

Carta de Crdito Associativo - destina-se a financiar a construo de unidade

habitacionais (valor mximo de R$ 31,5 mil) ou lote urbanizado (valor mximo de R$ 8 mil), atravs da concesso de financiamento a pessoas fsicas agrupadas em condomnios ou organizadas por sindicatos, cooperativas ou associaes voltadas produo habitacional. Os recursos so provenientes do FGTS e repassados diretamente s famlias. O financiamento e o prazo de pagamento so calculados em funo da renda dos indivduos e no da cooperativa ou associao.

Apoio Produo de Habitaes - destina-se a financiar a produo de at 500

unidades habitacionais populares por empreendimento. Utiliza recursos do FGTS e o valor do emprstimo ao agente financeiro estadual ou municipal ser repassado ao muturio final em at 80% do valor de venda ou avaliao.

Arrendamento Residencial - criado em 1999, atende famlias com renda mensal

de at 6 salrios mnimos que vo arrendar o imvel edificado ou reformado pelo poder pblico, com opo de compra ao final de 20 anos de pagamento. Os recursos advm do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), criado no mbito do programa e constitudo de recursos do FGTS e recursos no onerosos.

Os programa Pr-Moradia foi suspenso em 1988 devido falta de capacidade de pagamento e ao endividamento de Estados e Municpios. O programa Habita-Brasil, um dos nicos que utilizava recurso a fundo perdido, est prejudicado devido ao corte de recursos para habitao no Oramento Geral da Unio. Os programas Carta de Crdito Associativo e Carta de Crdito Individual so praticamente inacessveis para a populao de baixa renda frente s exigncias de comprovao formal de renda pelas famlias, que no podem constar em cadastros pblicos como devedoras de qualquer tipo de crdito. Alm disso, desde a sua criao em 1995 at outubro de 2000, verifica-se que o Carta de Crdito Individual aplicou apenas 5,2% de seus recursos em emprstimos para faixas de renda de at 3 salrios mnimos, onde se concentra o maior dficit, enquanto o Carta de Crdito Associativo nada aplicou nesta faixa. O programa de Arrendamento Residencial tambm exige comprovao formal de renda e o custo da unidade inacessvel a famlias de baixssima renda. Esses programas so importantes, mas as operaes carecem de articulao a nvel federal. A maioria dos financiamentos advm de instituies internacionais, principalmente Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento, cujos emprstimos so em dlar e a taxas de juros superiores s do FGTS. Alm disso, a maioria dos recursos destina-se para faixas de renda de mais de 10 salrios mnimos. Apesar do setor habitacional ter recebido um significativo volume de dotaes oramentrias para os programas de interesse social, h uma pulverizao destes recursos e a falta de sintonia institucional entre os rgos gestores, financeiros e promotores da poltica habitacional. Os Estados e Municpios desenvolveram programas prprios, com recursos internacionais e de seus oramentos, sem o envolvimento dos rgos federais. A falta de dados sobre os programas executados pelos Estados, Municpios e iniciativa privada e a falta de um sistema de informaes dificultam a realizao de um diagnstico habitacional.

As maiores carncias institucionais so verificadas nas administraes municipais, justamente o setor que trata mais diretamente da questo habitacional. Elas no contam com rgos e recursos humanos estruturados para o planejamento, formulao, execuo e avaliao de polticas habitacionais. A populao de baixa renda, mesmo que tenha acesso moradia por meio de polticas pblicas, ter dificuldade de reter esse bem se no houver uma ampliao do estoque geral de habitaes. A transferncia da habitao (ou expulso branca, como denominado) para camadas de maior poder aquisitivo ser inevitvel se a prpria classe mdia tem dificuldade de acesso terra e moradia. Quanto menor o mercado, maior a excluso, a ilegalidade e o os lucros especulativos e menor a produtividade na indstria da construo. O aluguel j foi a principal forma de proviso da moradia da classe trabalhadora no incio do sculo. O congelamento dos alugueis por lei federal na dcada de 30 desestimulou o investimento privado no setor. Atualmente, o nus excessivo de aluguel compe 18% do dficit habitacional brasileiro. Outro fator que dificulta o acesso moradia o entendimento de que este acesso deve ser propriedade de uma habitao pronta. Para viabilizar o atendimento da populao que no tem condies de arcar com os financiamentos, h que se propor alternativas que possibilitem o acesso gradativo moradia (tais como lotes urbanizados e materiais de construo) por meio de instrumentos que no impliquem, necessariamente, na aquisio da propriedade (como a concesso do direito real de uso e a concesso especial para fins de moradia). necessria a criao de linhas de financiamento para a reabilitao de reas centrais principalmente das metrpoles. Muitos centros metropolitanos que so dotados de infra-estrutura, vm sofrendo um significativo esvaziamento ao mesmo tempo em que as periferias continuam a crescer. Esta tendncia contraria a orientao racional de desenvolvimento urbano, incentivando a extenso horizontal das cidades. O desafio desenvolver projetos de reabilitao dos grandes centros em grande escala sem que implique na remoo da populao hoje residente nos cortios. Outra demanda crescente verificada nos ltimos anos a das famlias que auferem renda mensal entre R$ 1 mil e R$ 2 mil e que cada vez menos tm acesso moradia a preos de mercado. A construo por auto-financimento tem se tornado uma alternativa tambm para a classe mdia, mas inexistem linhas de financiamento para esta modalidade, obrigando os incorporadores a recorrer a linhas de crdito comerciais e a juros de mercado, o que encarece o custo final das habitaes.

Em 1997, o governo instituiu o Sistema Financeiro Imobilirio, por meio da

Lei n 9.514, cuja consolidao ainda depende de medidas adicionais do governo federal, tais como a reduo das taxas reais de juros, a eliminao da discrepncia entre a correo das prestaes e saldos devedores, a instituio de mecanismos jurdicos de soluo de questes contratuais entre credor e adquirente da habitao. H tambm a necessidade de reduo da carga tributria incidente sobre empresas e produtos voltados ao atendimento da populao carente, uma vez que esta pode chegar, para as empresas da construo, a 43,61%42 do resultado, elevando o custo final das habitaes produzidas. Em maio de 2002 foi institudo o Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social, com o objetivo de complementar, no ato da contratao, a capacidade financeira do proponente para pagamento do preo do imvel ou o valor necessrio para assegurar o equilbrio econmico-financeiro das operaes realizadas por instituies financeiras (relativas s despesas de contratao, administrao e cobrana e aos custos de alocao, remunerao ou perda de capital). Os recursos so oriundos do Tesouro Nacional e o emprstimo dever comprometer at 20% da renda familiar bruta do beneficirio, com taxas de juros de 6% ao ano. O programa prev a complementao da capacidade financeira do proponente que recebe renda mensal mxima de R$ 580,00. Apesar de ser um programa importante para garantir moradia s famlias de baixa renda, os seus resultados ainda no podem ser avaliados porque recm foi iniciada a habilitao dos agentes financeiros aos recursos disponveis. O dficit habitacional da rea rural no tem sido objeto de preocupao dos programas habitacionais. A diversidade das demandas habitacionais verificadas no campo exige medidas diferenciadas nos financiamentos: adaptao da periodicidade das prestaes ao ciclo da atividade agrcola da famlia; adequao das garantias realidade agrcola; concesso de subsdios para as famlias carentes; implementao vinculada de uma poltica agrcola e de reforma agrria; linhas de crdito para a melhoria dos imveis e das condies de saneamento, abastecimento de gua e eletrificao. As alocaes oramentrias anuais do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) durante a administrao do Presidente Fernando Henrique Cardoso tm diminudo e, de acordo com as estatsticas governamentais, de Janeiro a Novembro de 2000 o governo federal gastou apenas 35% do total do oramento anual disponvel para reforma agrria.

Nova poltica habitacional

Nos anos 90, os movimentos populares de moradia que atuam no Frum Nacional de Reforma Urbana apresentaram no Congresso Brasileiro uma iniciativa
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Fonte: Estudo do Sindicato da Indstria da Construo Civil do Paran, em Fevereiro de 2002.

popular subscrita por 1 milho de eleitores43, criando o Fundo Nacional de Moradia Popular e o Conselho Nacional de Moradia Popular, com o objetivo de implantar uma poltica habitacional nacional para a populao de baixa renda. O projeto contm a concepo de um sistema descentralizado e democrtico, em que Estados e Municpios tambm devero constituir seus prprios Fundos de Moradia a serem geridos por Conselhos com a participao popular. Para utilizar os recursos deste fundos, Estados e Municpios devero desenvolver programas de habitao de interesse social tendo como agentes promotores as organizaes comunitrias, associaes de moradores, cooperativas habitacionais populares ou de sindicatos. A populao beneficiria seria aquela que vive em condies precrias de habitabilidade, em favelas, loteamentos clandestinos ou cortios. Este Projeto de Lei de iniciativa popular ainda encontra-se em tramitao na Cmara de Deputados, tendo recebido uma emenda substitutiva global neste ano, decorrente de acordo entre o governo federal, a Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior da Cmara dos Deputados e o Frum Nacional da Reforma Urbana. Esta emenda substitutiva institui o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), visando uma atuao integrada da Unio, Estados e Municpios na definio de diretrizes habitacionais e no planejamento das aes decorrentes. O Conselho Nacional de Habitao de Interesse Social (CNHIS) passa a ser o rgo central deste sistema, em que a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica responsvel pela gesto da aplicao dos recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e a Caixa Econmica Federal, responsvel pela sua operao. Os recursos devero ser aplicados em programas de interesse social tais como produo de lotes urbanizados, urbanizao de favelas, interveno em cortios e habitaes coletivas de alugueis, construo ou reforma de equipamentos comunitrios vinculados a projetos habitacionais, regularizao fundiria e aquisio de material de construo. O CNHIS ter a participao da sociedade civil e carter deliberativo, com competncia para dar cumprimento s atribuies do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, institudo pelo Estatuto da Cidade, no que tange habitao de interesse social. O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social ter recursos oriundos de diversas fontes, dentre elas: emprstimos obtidos junto FGTS; de dotaes do Oramento Geral da Unio; do Fundo de Amparo do Trabalhador FAT ( sem prejuzo dos programas de Seguro-Desemprego e de Abono Salarial); de recursos arrecadados no Programa Nacional de Desestatizao; da alienao de imveis da Unio; etc.
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De acordo com a Constituio Federal, os cidado podem apresentar projetos de leis de iniciativa popular mediante a subscrio de 1% do eleitorado nacional para projetos de lei de mbito nacional.

O Projeto de Lei aguarda a votao final pelo Plenrio da Cmara dos Deputados para ser posteriormente analisado e aprovado pelo Senado Federal.

Polticas pblicas e gnero

De acordo com a Constituio Brasileira, homens e mulheres so iguais em direitos e obrigaes, sendo tambm reconhecida a igualdade entre os cnjuges nas relaes familiares44. A luta do movimento de mulheres pela instituio e aplicao de instrumentos legais e democrticos tem se dirigido sociedade, visando a mudana de mentalidade para uma cultura de respeito s diferenas, e para o Estado, exigindo o cumprimento dos direitos conquistados. Muitas conquistas foram obtidas na ltima dcada, dentre as quais pode-se destacar: o reconhecimento do sufrgio eleitoral e dos direitos trabalhistas, a conquista de capacidade civil plena, a lei do divrcio, o reconhecimento da unio estvel, garantia de direitos reprodutivos, etc. As mulheres ainda sofrem discriminaes de diversas ordens, constatadas pelas estatsticas sociais que revelam a feminilizao da pobreza, altos ndices de analfabetismo e baixa representatividade nos espaos de poder da sociedade e do Estado. A populao feminina constitui 51% da populao brasileira. Na poltica, as mulheres representam apenas 6% do Senado e 14% da Cmara Federal, alm de no ocuparem nenhum cargo de Ministro de Estado. As mulheres so 2/3 dos 875 milhes de analfabetos do pas. Na fora de trabalho constituem 40% do universo produtivo mas somente 20% detm cargos de chefia. H segregao ocupacional e as mulheres recebem menos que os homens para o mesmo tipo de trabalho (em 1999 elas ganham o equivalente a 60,7% dos rendimentos do homem). O acesso ao treinamento e qualificao profissional difcil. Como uma das conseqncias, as mulheres so maioria nos subempregos e no setor informal da economia. Cresceu o nmero de mulheres chefes de famlia, estimado hoje em 26%, fato que no as favorece nesta condio pois da separao ou divrcio geralmente decorre a omisso masculina nas responsabilidades paternas, gerando mais encargos para as mulheres. A lacuna entre o contedo dos instrumentos internacionais e nacionais de proteo aos direitos humanos e as prticas sociais. A Plataforma de Ao da IV Conferncia Mundial da Mulher de 1995 considera que a emancipao da mulher condio bsica para a justia social, que s ser alcanada mediante a eliminao das atitudes discriminatrias e das estruturas sociais e econmicas injustas.

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O Brasil ratificou a Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher em 1994 e o Protocolo opcional, que refora essa Conveno, em 2001.

As mulheres trabalhadoras rurais adquiriram, a partir de 2000, o direito aposentadoria rural e posse de lote de terra. Somente em 2001 o governo passou a expedir os ttulos de terra da Reforma Agrria tambm em nome da mulher, mesmo sem estarem legalmente casadas. Desde 1988 a Constituio assegura esse direito tanto nas reas rurais quanto nas urbanas (artigo 189, nico e artigo 183, 1). Em relao a polticas pblicas que visem, por exemplo, igualdade de oportunidades de acesso das mulheres aos programas de moradia, sua participao na elaborao de projetos habitacionais, verifica-se uma quase ausncia do componente gnero. Geralmente o registro por sexo das pessoas no realizado no mbito de cadastros de beneficirios de programas habitacionais, tampouco a identificao das famlias chefiadas por mulheres45.

Polticas pblicas e Povos Indgenas

No Brasil a populao indgena chega a 552 mil indivduos, de acordo com o IBGE. A sua grande demanda a garantia de territrio especfico e a viabilidade da manuteno das formas originais de sobrevivncia num meio predominantemente adverso, onde a lgica do mercado impe-se como nica possibilidade de sobrevivncia. Outra dificuldade que os programas estatais de sustento tambm foram os ndios a adaptarem-se ao modelo de mercado dominante. A Constituio Brasileira reconhece aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, sendo de competncia da Unio sua demarcao e proteo (artigo 231 e 232). Entretanto, os povos indgenas vm sendo submetidos a condies de marginalizao, excluso, subordinao e explorao, o que tem contribudo para seu ritmo acelerado de desaparecimento, quando tal fato no sucede por condies precrias de sade, alimentao ou moradia. A problemtica do territrio e do auto-sustento afeta a questo da moradia nas reas indgenas. A pobreza e a precariedade nas aldeias visvel, tanto em relao habitao quanto s condies de saneamento. A Constituio Brasileira deu impulso ao processo de demarcao de terras indgenas, permitindo a regularizao fundiria e o reconhecimento oficial dessas terras. De acordo com a Fundao Nacional do ndio (FUNAI), as terras indgenas do pas ocupam 929.209 km2, correspondente a 10,87% do territrio nacional, sendo que 738.344 km2 j esto demarcadas e registradas, representando cerca de 80% da totalidade. Entretanto, os restantes 20% correspondem a quase 50% do nmero total de
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No Rio Grande do Sul foi aprovada a Lei n 11.574/01 que prev a destinao de 20% das habitaes de interesse social, em programas pblicos, para mulheres chefes de famlia.

reas indgenas, que permanecem sem demarcao. A maioria localiza-se no Nordeste e Sudeste, regies onde a presso dos interesses econmicos enorme. As terras indgenas so freqentemente invadidas por garimpeiros, madeireiros e fazendeiros, ocasionando a transmisso de doenas, a destruio ambiental e da sua forma de organizao social. A resistncia dos ndios violao de seus direitos tem gerado violncia contra eles, praticadas pelos que tm interesse nas explorao econmica de suas terras. A maioria est impune frente aos crimes praticados, citando-se como trgicos exemplos os massacres do povo de Tikuna (1998) e dos Yanomami (1993), que resultaram na morte de cerca de 200 ndios. O xodo rural um processo tambm verificado nas comunidades indgenas. A busca de alternativas para o sustento o principal fator de deslocamento das reas indgenas para as cidades, que conformam trs situaes bsicas: os que se mudam em definitivo, os que vo de acordo com as estaes e os que mendigam. As organizaes alertam o Estado que as polticas pblicas devem ser voltadas para as terras indgenas, sob pena de incentivar o xodo rural para as cidades. Entretanto, a realidade dos ndios urbanos exigem medidas para solucionar problemas relativos sua sobrevivncia fsica e cultural fora das terras originais. H tempos que os povos indgenas reivindicam uma reformulao do Estado de forma que seja construdo um novo modelo participativo e democrtico, pois no mundo moderno no existe nenhum territrio ou povo excludo da tutela de algum Estado. O governo brasileiro no tem uma poltica indigenista clara e ativa. Os recursos oramentrios destinados a essa populao tm diminudo a cada ano (entre 1995 e 1998 houve uma reduo de 58%), sendo que a execuo oramentria neste perodo atingiu uma mdia de utilizao de apenas 70% dos recursos disponveis.

Polticas pblicas e Povo Negro

No Brasil, negros e pardos46 so 45% da populao. a maior populao fora da frica. a populao mais pobre dentre os pobres, com menor nvel educacional, com os piores e menos remunerados trabalhos. A Constituio Brasileira de 1988 consagrou aos remanescentes das comunidades de quilombos o direito s suas terras (artigo 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias) e garantiu o direito manuteno de sua cultura. O Estado deve proteger as manifestaes culturais e formas de expresso dos diferentes grupos formadores da nossa sociedade (artigo 215), que so consideradas patrimnio
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O censo brasileiro classifica a populao em termos de cor em branca, negra, parda, amarela e ndio.

cultural brasileiro (artigo 216). Entretanto, at o presente momento somente 5 reas identificadas como pelo governo federal como de remanescentes de quilombos foram tituladas, num total de 700. a Fundao Palmares do governo federal que tem competncia para tratar da questo dos afro-brasileiros, que no dispe de um oramento compatvel com a magnitude de suas atribuies, havendo mais de quinhentas comunidades negras que aguardam o reconhecimento da propriedade da terra. Alm da falta de recursos h ausncia de sintonia entre as aes dessa Fundao e as do INCRA, rgo responsvel pela questo agrria. O processo de regularizao fundiria das reas das comunidades remanescentes de quilombos deve ser semelhante das rea indgenas, respeitando-se as diferentes formas de ocupao decorrentes da diversidade sociocultural e tnica. O reconhecimento de comunidades remanescentes tratado pelo Decreto n 3.912/01 que atribui origem histrica o principal elemento de reconhecimento da identidade tnica desta populao, em prejuzo de outros critrios de identificao utilizados pela antropologia. Esse posicionamento dificulta o processo de identificao, reconhecimento e titulao das terras. O fato da populao negra brasileira no dispor de terra necessria para a sua autodeterminao e autogesto a perpetuao de um processo em um Estado racista e excludente. O Movimento Negro, principal ator na luta anti-racista no Brasil, teve fora para iniciar um debate poltico nos anos 90 em torno da implementao de polticas afirmativas. A III Conferncia Mundial Contra o Racismo, a Xenofobia, a Discriminao e a Intolerncia Correlata da ONU, realizada em Durban em 2001, foi um marco internacional contra o racismo, sendo apontado como um grave obstculo realizao da paz e dos direitos humanos. O racismo e a discriminao racial47 est intimamente relacionada com o acesso desigual a bens e recursos por grupos sociais que so alvo de discriminao e racismo. De acordo com o programa de ao de Durban, as medidas de ao afirmativa48 so indispensveis para acelerar o processo de mudana rumo igualdade.

VII. RECOMENDAES
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H racismo quando as diferenas de cultura e de aparncia so fatores de justificao para atribuir desnveis intelectuais e morais a determinados grupamentos humanos. A discriminao racial consiste em conduta, ao ou omisso, direta ou indireta, que viola direitos, com base em critrio fundado no racismo ou preconceito. 48 Uma das principais medidas da ao afirmativa a poltica de cotas, que constitui-se na reserva de determinada quantidade de vagas no mbito da educao, trabalho, poltica, para o grupo que sofre o processo de discriminao racial. No Rio de Janeiro, por exemplo, a Assemblia Legislativa aprovou em 2001 uma lei de cotas de 40% para estudantes negros nas universidades estaduais.

O Brasil tem o grave problema da concentrao e da valorizao de terras urbanas e rurais nas mos de poucos, causa de inmeros conflitos fundirios que resultaram na morte de muitos posseiros. O elevado nmero de propriedades improdutivas e ociosas sem funo social exige a implementao das reformas agrria e urbana. A propriedade imobiliria deve ter uma regulao pblica e democrtica visando o cumprimento de uma funo social habitacional, ambiental ou econmica, nos termos da poltica urbana ou agrria. Frente necessidade de se reverter a dramtica realidade brasileira de falta de acesso terra e moradia pela populao de baixa renda, extensivamente tratada neste relatrio, recomendamos a adoo das seguintes medidas, as quais fazem parte da agenda dos movimentos sociais e estudiosos da rea49.

1. A implementao, pelo Governo Brasileiro, de uma poltica habitacional nacional descentralizada que garanta a todas as pessoas o direito uma moradia adequada, entendida como aquela dotada de infra-estrutura bsica, com acesso a transporte coletivo e a equipamentos pblicos de sade e educao, regularizada, segura, sadia e confortvel. 2. A promoo, pelo Governo Brasileiro, do assentamento imediato de todas as famlias de trabalhadores rurais sem terra que esto acampadas ou ocupando reas improdutivas, atravs de medidas de demarcao, parcelamento e regularizao de terras, implantando infra-estrutura adequada para a produo agrcola e agro-industrial compatveis com a preservao ambiental. 3. A canalizao dos recursos obtidos com a cooperao internacional para a reforma agrria. 4. A implementao de uma reforma agrria ampla e massiva, revisando e revogando toda legislao contrria aos instrumentos internacionais de proteo aos direitos sociais, econmicos e culturais e Constituio Federal. 5. A viabilizao das condies para a oferta de crdito especial produo, especialmente a agricultura de base familiar, incluindo uma poltica de pesquisa e extenso rural e de subsdios a pequeno agricultores.

Essas recomendaes foram elaboradas com base no Relatrio da sociedade civil sobre o cumprimento, pelo Brasil, dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (Braslia, 2000), no Relatrio sobre a situao do Direito Moradia e do Direito Alimentao no Brasil, articulado pela Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais (So Paulo, 2002), e na Carta de Recomendaes para implementao do Estatuto da Cidade aprovada no encontro do Frum Nacional da Reforma Urbana (Rio de Janeiro, 2002).

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6. A expropriao, pelo Governo Federal, das terras que so utilizadas para escravido e produo ilegal de plantas psicotrpicas destinando-as para a reforma agrria. 7. Que a funo social da propriedade seja o eixo de uma poltica urbana includente que modifique a nossa realidade pela implementao combinada dos diversos instrumentos de reforma urbana, visando a regulao pblica da propriedade privada, a justa distribuio dos custos e benefcios do processo de urbanizao, o reconhecimento da cidade informal, a gesto democrtica e o desenvolvimento sustentvel. 8. A concretizao dos direitos humanos nas cidades atravs da garantia do direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes. 9. A garantia do direito ao acesso gua potvel para todos e a no privatizao dos servios pblicos essenciais de saneamento. 10. A instituio de juizados especiais para julgar conflitos possessrios, aes de usucapio coletivo, de demarcao de terras e de regularizao fundiria, mediante a realizao de audincias pblicas de negociao e conciliao com a presena dos envolvidos, do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico. 11. A garantia da efetiva participao popular na elaborao dos planos diretores municipais, na definio e implementao de uma poltica habitacional de interesse social e na gesto democrtica das cidades. 12. A articulao de programas habitacionais com programas de incluso social de sade, educao, assistncia e gerao de emprego e renda. 13. O reconhecimento da mulher como chefe de famlia na implementao da poltica habitacional mediante a viabilizao de programas e a implantao de equipamentos pblicos que facilitem a vida quotidiana e contribuam para a sua emancipao social, poltica e econmica. 14. A implementao imediata do Estatuto da Cidade por todos os nveis de governo, no mbito de suas competncias. 15. A promoo da regularizao fundiria das reas pblicas da Unio, Estados e Municpios ocupadas por populao de baixa renda, mediante a prestao de assistncia jurdica gratuita.

16. Que os Governos Federal e Estadual apoiem os municpios e as entidades da sociedade civil com recursos e programas de capacitao para a execuo da poltica urbana integrada, em especial nas regies metropolitanas. 17. O incentivo s cooperativas habitacionais e aos mutires para a produo de habitao de interesse social, com garantia de assistncia tcnica e material. 18. A reviso da legislao de parcelamento do solo e de registro de imveis visando a simplificao de procedimentos de regularizao fundiria e a reduo de custos. 19. A viabilizao de acesso ao crdito e financiamentos habitacionais principalmente para a populao de baixa renda, abrangendo todas as etapas do processo produtivo (aquisio de terras; urbanizao; construo, reforma e ampliao de unidades habitacionais; recuperao de edifcios e habitaes multifamiliares; regularizao fundiria), adotando-se uma poltica de subsdios. Aprovao e implementao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. 20. A implementao de programas de atendimento populao moradora de rua, incluindo sade, educao, alimentao, qualificao profissional e abrigo. 21. A demarcao de todas as terras indgenas e a titulao da terra dos remanescentes de quilombos. 22. A adoo, em todas as esferas de governo, de mecanismos de participao democrtica e de repartio de poder, tais como Oramento Participativo, Conselhos Setoriais, iniciativa popular de leis e projetos, audincias pblicas, conferncias, etc.

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