Metodologia de Construo de ndices e Indicadores Sociais, como Instrumentos Balizadores da Gesto Municipal da Qualidade de Vida Urbana: uma sntese

da experincia de Belo Horizonte

Maria Ins Pedrosa Nahas

O presente artigo tem como objetivo apresentar uma sntese da experincia que vem sendo desenvolvida em Belo Horizonte/MG, de construo de indicadores sociais destinados a orientar o planejamento municipal com vistas melhoria da qualidade de vida na cidade. A experincia teve seu incio em 1993, quando discusses terico-metodolgicas entre o Secretrio Municipal de Planejamento2 e uma equipe multidisciplinar da PUC Minas3 acabaram por gerar uma parceria que levou ampliao da equipe4 para elaborar, juntamente com a Secretaria Municipal de Planejamento5, o ndice de Qualidade de Vida Urbana IQVU em 19966. Em sua primeira verso, o IQVU foi calculado com dados de 1994 e est composto por 75 indicadores georreferenciados, que buscam expressar a distribuio intra-urbana da oferta de servios e recursos urbanos relacionados aos setores de: Abastecimento, Assistncia Social, Cultura, Educao, Esportes, Habitao, Infra-estrutura, Meio Ambiente, Sade, Segurana e Servios Urbanos
Trabalho apresentado no Seminrio sobre Indicadores de Sustentabilidade, realizado no mbito do Projeto Redistribuio da Populao e Meio Ambiente: So Paulo e Centro-Oeste, PRONEX-NEPO/ UNICAMP, nos dias 10 e 11 de abril de 2000. 2 Prof. Dr. Maurcio Borges Lemos CEDEPLAR/UFMG. 3 Profa. Maria Ins Pedrosa Nahas (Dep. de Cincias Biolgicas) Prof. Otvio de Avelar Esteves (Dep. de Engenharia Eletrnica). 4 Passaram a compor a equipe os professores da PUC Minas Rodrigo Ferreira Simes (Dep. de Economia) e Vera Lcia Alves Batista Martins (Dep. de Sociologia). 5 Dep. de Informaes Tcnicas/SMPL. 6 Projeto financiado pela Secretaria Municipal de Planejamento (SMPL) da Prefeitura de Belo Horizonte (PBH), com apoio do Fundo de Incentivo Pesquisa (FIP/PUC Minas), participando tambm a Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG) e bolsistas do PIBIC/CNPq.
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(PBH, 1996). O IQVU foi elaborado para subsidiar uma distribuio mais equnime dos recursos municipais e, a partir de 2000, passou a ser o critrio de distribuio das verbas destinadas ao Oramento Participativo de Belo Horizonte. Sua primeira atualizao, com dados de 1996, encontra-se em fase de concluso. A experincia e os recursos tcnicos acumulados no processo de construo do IQVU possibilitaram a elaborao do ndice de Vulnerabilidade Social (IVS), no contexto do Mapa da Excluso Social de Belo Horizonte7. O IVS foi calculado com dados principalmente de 1996 e compe-se de 11 indicadores intra-urbanos, que visam dimensionar as condies de vida da populao residente nas mesmas unidades espaciais utilizadas para clculo do IQVU. Pode ser visto como uma medida de acesso da populao a 5 Dimenses de Cidadania: Ambiental, Cultural, Econmica, Jurdica e Segurana de Sobrevivncia (PUC Minas & PBH, 1999). O Mapa da Excluso Social ser utilizado como subsdio terico para os tcnicos e lderes populares envolvidos no Oramento Participativo, para melhor conhecimento das unidades que compem cada regio da cidade. O processo de elaborao destes ndices e as metodologias geradas inserem-se num contexto de discusses terico-metodolgicas que se intensificaram a partir da dcada de 70, relativas necessidade de formulao de indicadores ambientais e urbansticos para o monitoramento das condies de vida das populaes urbanas e de subsdio ao planejamento urbano no processo de tomada de decises. No campo dos estudos ambientais, a partir da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano de 1972, em Estocolmo, diversas organizaes internacionais desenvolveram conceitos, definies e classificaes para as variveis a serem consideradas nas estatsticas ambientais, incluindo aquelas referentes ao meio urbano8. Em 1990, a Conferncia dos Estatsticos Europeus estabelece referncias conceituais e metodolgicas para a formulao de indicadores ambientais e no mais, estatsticas ambientais somente (Mueller, 1991). Desde a dcada de 80, entretanto, pases desenvolvidos como o Canad, Espanha e outros j fazem uso de indicadores ambientais (desagregados ou agregados em ndices
Projeto desenvolvido de 1997 a 1999 em parceria pela PUC Minas e PBH, atravs das Secretarias Municipais de Planejamento (SMPL) e de Desenvolvimento Social (SMDS). Equipe responsvel: Profa. Ma. Ins P. Nahas (Coordenao geral) - Prof. Otvio A. Esteves -Profa. Vera Lcia A. B. Martins e Carla Andra Ribeiro, da SMDS/PBH.Financiamento: FAPEMIG, FIP/PUC Minas e SMPL/PBH, com participao da SMDS/PBH. 8 Aps a Conferncia de Estocolmo, a Comisso Econmica da Europa; Conferncia dos Estatsticos Europeus; Organizaes de Estatsticas dos Estados Unidos do Canad; Escritrio de Estatstica das Naes Unidas produziram entre outros, o relatrio Estatsticas de Assentamentos Humanos que apresenta proposies sobre as variveis estatsticas a serem consideradas e aponta os tpicos de alta prioridade.
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e/ou sistemas) para monitorar a qualidade ambiental no pas ou para elaborar o perfil ambiental de regies (MMM,1996). No campo dos estudos sociais, o desenvolvimento de indicadores vinculados ao meio urbano intensifica-se a partir de 1990, aps a formulao do ndice de Desenvolvimento Humano IDH calculado para 104 pases a partir de indicadores de condies de sade, de educao e renda da populao (PNUD, 1990). A Conferncia Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ou Eco-92, marcou uma confluncia das discusses destes dois campos de estudos, ao corroborar a necessidade da produo de sistemas de indicadores e ndices para o monitoramento das condies de vida no meio urbano (Agenda 21, 1992). Nesta mesma linha, destaca-se tambm o Habitat II, em 1996, que implementou a primeira experincia de construo destes indicadores, atravs do Programa de Indicadores Urbansticos para Monitoramento de Assentamentos Urbanos, aplicado em diversas metrpoles, em nvel internacional, inclusive no Brasil (Bonduki, 1996). A partir de ento, no Brasil e em outros pases, as experincias de formulao de indicadores se estenderam para o nvel regional (Rodrigues, 1991) e posteriormente para o nvel municipal, observando-se a formulao de diversos ndices para comparao entre municpios9. Mais recentemente, desenvolveram-se indicadores e ndices para o nvel intramunicipal (ou intra-urbano) como instrumentos balizadores da tomada de decises no planejamento urbano. Aqui se insere a experincia descrita a seguir, de desenvolvimento para Belo Horizonte, dos ndices de Qualidade de Vida Urbana (IQVU) e de Vulnerabilidade Social (IVS)10.

O ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU) e o ndice de Vulnerabilidade Social (IVS): abordagem conceitual
Estes dois ndices enfocam a cidade de formas distintas. Embora ambos contenham um aspecto territorial, j que foram construdos a partir de

9 Destaca-se aqui: o ndice Municipal, calculado para 187 municpios brasileiros e o ndice Social Municipal elaborado para 49 municpios do estado de So Paulo, ambos produzidos pelo Instituto Plis/SP (Souto,1995); o Programa de Indicadores do Habitat, o IDH e o ndice de Condies de Vida (ICV), os dois calculados pela Fundao Joo Pinheiro e IPEA para todos os municpios de Minas Gerais (FJP, 1996) e para outros municpios brasileiros. 10 No Brasil existem tambm o ndice de Excluso/Incluso calculado para os distritos do municpio de So Paulo (Sposati, 1996), o ndice do Nvel de Vida calculado para os bairros de Curitiba (IPARDES, 1987) e, alm destes, o IDH e o ICV que foram calculados para reas homogneas intra-urbanas da Regio Metropolitana de BH (FJP & IPEA, 1998). Todos so intra-urbanos, no vinculados ao planejamento municipal urbano.

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indicadores georreferenciados em unidades espaciais intra-urbanas (Unidades de Planejamento UP), produzem um dimensionamento das condies de vida na cidade com diferentes abordagens. O IQVU um ndice essencialmente urbanstico, apresentando em seu modelo formal de clculo (Lemos et al., 1995) uma medida de acessibilidade aos servios, estabelecida com base no tempo de deslocamento entre as unidades espaciais. Alm disto, considera informaes espacializadas de diversas maneiras, para formular indicadores que se reportam, tanto quanto possvel, ao lugar, privilegiando dados sobre a oferta de equipamentos ou vinculados aos mesmos. Alm destes aspectos, as variveis de maior peso no seu clculo Habitao e Infra-estrutura Urbana vinculam-se ao ambiente construdo (Nahas et al., 1996). Desta forma, elaborado especialmente como um critrio para priorizar os investimentos municipais, o IQVU til gesto urbana regional e setorial, permitindo identificar: as regies da cidade onde a oferta e o acesso aos servios so menores e que, portanto, devem ter prioridade na distribuio dos recursos disponveis; os servios que devem ser priorizados nestas regies, para elevar o valor do IQVU do lugar. O IVS um ndice que procura caracterizar, sob vrios aspectos, a populao do lugar e todos os seus indicadores so baseados em dados populacionais ou em dados domiciliares (Nahas et al., 1999). Os valores obtidos, quando comparados com informaes demogrficas (idade, p. ex.) e com extremos de excluso (populao analfabeta, p. ex.), configuram o Mapa da Excluso Social de cada unidade. O IVS permite identificar: as regies da cidade onde a populao est mais vulnervel excluso social; os aspectos em que a populao destes lugares est mais vulnervel. Devido ao conceito que cada um busca expressar, so utilizados diferentes mtodos de clculo para o IQVU e para o IVS, como se ver mais adiante.

Caractersticas metodolgicas comuns ao IQVU e ao IVS

Estes instrumentos apresentam caractersticas metodolgicas comuns, no que se refere ao processo de construo, regionalizao utilizada para o clculo e ao formato das informaes utilizadas para elaborar os indicadores. Com relao ao mtodo de construo, em ambos os ndices as variveis temticas foram definidas por grupos de colaboradores, atravs de um processo de consultas por escrito, adaptao da Tcnica de Delphi (Sollero, 1992).
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Os colaboradores emitiram sua opinio acerca das questes formuladas que, processadas pela equipe coordenadora, geraram novas questes e assim sucessivamente, at que se formasse uma opinio majoritria acerca do elenco de temas a ser considerado, definido numa reunio final (Nahas et al., 1997). Posteriormente, os colaboradores determinaram tambm o peso de cada varivel no ndice e, no caso do IVS, opinaram ainda sobre os pesos dos indicadores e das dimenses. Na elaborao do IQVU, o grupo de colaboradores foi composto por representantes de todos os setores da PBH e das Administraes Regionais, usurios imediatos do instrumento. O IVS contou com a participao de um grupo mais abrangente, envolvendo no apenas os representantes de setores da PBH relacionados ao assunto usurios imediatos como tambm membros de instituies de pesquisa, pesquisadores de universidades e de organizaes no governamentais que se dedicam ao tema, usurios potenciais do ndice. No que diz respeito regionalizao adotada, tanto o IQVU quanto o IVS foram calculados a partir de indicadores georreferenciados em 81 unidades espaciais intra-urbanas, denominadas Unidades de Planejamento (UP), que foram definidas para o Plano Diretor da cidade (PBH, 1995)11. As UP apresentam maior ou menor grau de homogeneidade interna: algumas delas so compostas por um nico bairro ou por um aglomerado de favelas, mostrando-se mais homogneas; outras, entretanto, e este o caso da maioria, so compostas por um bairro ou partes de bairros, juntamente com uma pequena favela ou conjunto habitacional e/ou parte de um outro, mostrando-se mais ou menos heterogneas (ver mapa anexo). Outro aspecto importante que, ambos os ndices destinam-se a produzir uma diferenciao intra-urbana com relao aos temas considerados, gerando uma nota para cada uma das 81 UP. Para que produzam esta diferenciao de forma til ao monitoramento da qualidade de vida na cidade, devem ser atualizados periodicamente. Por estas razes, para formular os indicadores foram selecionadas informaes que, alm de expressarem o conceito desejado, fossem: dados georreferenciados de tal forma que pudessem ser compatibilizados com as UP; dados tomados em toda a cidade, e no apenas em certos locais (como o caso, por exemplo, dos poluentes atmosfricos, medidos apenas numa rea central da cidade);

Estas unidades foram definidas respeitando-se critrios de homogeneidade no padro de ocupao do solo, de continuidade de ocupao, limites das Regies Administrativas da PBH e limites de grandes barreiras fsicas naturais ou construdas. As 8 maiores vilas e aglomerados de favela da cidade compem unidades parte e, poca, abrangiam cerca de 48% da populao favelada da cidade (Oliveira et al., 1995).
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dados atualizveis, ou seja, tomados com alguma freqncia e no por um eventual programa municipal, desenvolvido somente numa gesto (fato comum nas administraes municipais que se sucedem, j que cada uma busca se diferenciar da anterior). Postas estas questes, segue-se uma breve descrio do IQVU e do IVS.

Breve descrio do IQVU

Divulgado publicamente em 1996, o IQVU j foi objeto de diversas publicaes relativas metodologia formal de clculo (Lemos et al., 1995), ao processo de construo (Nahas e Martins, 1995), descrio dos indicadores e algumas anlises de resultados (PBH, 1996, Nahas et al., 1996, 1997 a,b). Elaborado para instrumentalizar uma distribuio mais equnime dos recursos pblicos municipais, este ndice busca expressar a oferta e o acesso da populao a servios e recursos urbanos de 11 setores. Os indicadores formulados so georreferenciados nas 81 UP12 a partir da regionalizao em que se encontram setores censitrios ou endereos e o conjunto destes dados agregados no ndice expressaro o IQVU de cada unidade. Peculiaridades O IQVU apresenta diversas caractersticas peculiares no que se refere sua construo, composio temtica, fontes de informaes utilizadas e forma de clculo, bem como no que se refere a seu vnculo direto com a Administrao Municipal. Sua construo contou com a participao de 13 gestores setoriais e regionais, que definiram os temas a serem considerados as Variveis do ndice e, ao final, os pesos com que cada varivel entraria no clculo. Posteriormente, foram chamados a participar de diversas reunies especficas (mais de 70 no total), definindo os desdobramentos de cada tema denominados Componentes no ndice e formulando proposies dos indicadores que seriam ideais para expressar os componentes. A partir da, a equipe coordenadora desenvolveu extensa pesquisa de informaes em cerca de 40 rgos pblicos e privados, que

12 O mtodo de compatibilizao de dados censitrios com as UP (Oliveira et al., 1996) foi desenvolvido pelo Sistema de Geoprocessamento da PRODABEL - Empresa de Processamento de Dados de BH bem como mtodos especficos para apurao de dados provenientes dos cadastros do IPTU e ISS. O processamento de outras informaes obtidas por endereo foi feito num sistema especfico desenvolvido pelo Dep. de Informaes Tcnicas da SMPL/PBH.

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permitiram a formulao dos 75 indicadores, sintetizados no Quadro I . No processo, diversos dos indicadores que se buscava no foram formulados, devido impossibilidade de acesso informao necessria, s caractersticas metodolgicas da informao disponvel (metodologia de coleta, periodicidade, regionalizao) ou ainda, devido simples inexistncia do dado (Nahas et al., 1997b). No que tange composio temtica e s fontes de informaes, o IQVU articula uma grande variedade de aspectos e aborda temas originais, como Meio Ambiente, Cultura e Servios Urbanos. Alm disto, os indicadores foram formulados com dados oriundos de cadastros de impostos municipais (ISS, IPTU), bancos de dados do servio policial de atendimento por telefone, registros dos servios prestados pelos diversos rgos da PBH (fiscalizao sanitria, registros das administraes regionais, indicadores municipais de sade e outros) e informaes fornecidas por setores privados e estaduais, diretamente relacionados ao municpio. Alguns aspectos, como cobertura vegetal e predisposio ao risco geolgico, foram dimensionados a partir de informaes especialmente produzidas para o IQVU13. Naturalmente, informaes bsicas como populao, faixa etria, renda e outros, foram extradas do Censo Demogrfico do IBGE de 1991. Outro aspecto importante diz respeito originalidade de vrios dos indicadores formulados: a varivel Cultura, por exemplo, abrange desde o Patrimnio Cultural da cidade, at a presena de pblico nos eventos e equipamentos culturais e, ainda, a tiragem de jornais locais; em Segurana Urbana foram considerados no somente ocorrncias relativas segurana pessoal, patrimonial e no trnsito, como tambm a qualidade do atendimento policial no que se refere ao tempo de atendimento e disponibilidade de recursos humanos e materiais. Esta diversidade foi propiciada pelo fato de que primeiramente, a abrangncia conceitual das variveis, componentes e indicadores tenha sido delimitada antes da pesquisa de informaes, e de que, alm disto, buscava-se indicadores de quantidade e qualidade da oferta, conforme previa o modelo matemtico j estabelecido. Esta estratgia possibilitou, entre outras vantagens, o uso de dados no usuais para o tema (dados de segurana para a varivel Meio Ambiente, ou de pavimentao para o componente Transporte Coletivo, por exemplo,) e a formulao de indicadores originais.

O indicador de cobertura vegetal foi elaborado por uma equipe do Instituto de Geocincias (IGC/ UFMG) a partir de imagem de satlite adquirida do INPE, dimensionando-se o percentual de cobertura por UP. O grau de predisposio ao risco geolgico foi calculado por outra equipe do IGC/UFMG, que elaboraram a Carta Geotcnica de BH.
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Quadro I Sntese da composio do IQVU-BH 1994

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Forma de clculo do IQVU O clculo do IQVU um sistema complexo de operaes (Lemos et al., 1995) e executado em software especfico, elaborado com este fim14. De forma simplificada, o clculo se d em trs etapas: I- os indicadores so agregados em componentes e estes em variveis, atravs de mdias aritmticas simples, produzindo-se um ndice de Oferta Local por varivel, para cada UP, ou seja, onze ndices de Oferta Local por UP;

14 O sistema de clculo do IQVU foi elaborado em 1996, por Leonardo Pontes Guerra (Lab. Geoprocessamento do CEDEPLAR/UFMG) e Ricardo Avelar Drumond (Vectra Consultoria e Sistemas).

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II- estes ndices de Oferta Local so corrigidos por uma medida de acessibilidade cujo valor depende da varivel. A medida de acessibilidade visa tornar o clculo mais preciso, considerando o fato de que a populao de uma UP acessa servios tambm em outras UP, aumentando a sua oferta e diminuindo a oferta da outra UP (ver explicao a seguir). Tal correo pela medida de acessibilidade produz os ndices Setoriais; III- os ndices Setoriais so agregados atravs de mdia aritmtica ponderada num ndice nico, o IQVU de cada UP. Conforme mencionado, os pesos foram estabelecidos pelo grupo de colaboradores, mas, posteriormente, foram ajustados de acordo com a qualidade das informaes realmente obtidas para elaborar os indicadores (Quadro II). Sobre a medida de acessibilidade Para melhor compreenso da medida de acessibilidade, consideremos, por exemplo, a UP Francisco Sales (ver mapa adiante), onde se situa boa parte dos hospitais de BH, local onde a oferta de leitos/hab altssima e que, naturalmente, utilizada por toda a populao da cidade e no somente pelos moradores do local. Se a populao da UP Pe. Eustquio, por exemplo, utiliza estes servios na UP F.Sales, isto implica num aumento da oferta para a UP Pe. Eustquio e uma diminuio da oferta para a UP F. Sales. Para se estabelecer o quanto este uso influi na qualidade de vida urbana de uma UP, os ndices de Oferta Local so corrigidos por um coeficiente (k) de decaimento (Lemos et al., 1995) produzindo-se os ndices Setoriais. Este k representa uma medida de acessibilidade a servios no locais, cujo valor varia segundo a distncia (urbanstica) entre o morador es tais servios, tomada como tempo necessrio ao deslocamento entre as UP, utilizando-se o transporte coletivo15. Entretanto, os servios que o IQVU abrange requerem acessibilidade diferenciada. Assim, gua e esgoto, por exemplo, devem ser ofertados na prpria moradia; um supermercado pode estar mais distante e um estdio de futebol ou um centro cultural, mais ainda. Por isto, as 11 variveis do IQVU foram classificadas em 4 categorias de acessibilidade: imediata (Habitao, Infraestrutura Urbana, Meio Ambiente e Segurana); prxima (Abastecimento e Educao); mdia (Assistncia Social, Sade e Servios Urbanos) e distante (Esportes e Cultura). Naturalmente, para as variveis de acessibilidade imediata o k igual a zero.
15 A distncia foi tomada como o tempo de deslocamento entre centrides de cada UP (local de concentrao de oferta de servios), utilizando-se caminhos-timos do sistema virio. Este tempo foi calculado pelo servio municipal de transporte e trnsito (BH-Trans), levando em conta o tempo de espera do nibus e o tempo efetivo de deslocamento, incluindo o tempo de permanncia dentro do nibus, causado inclusive pelos engarrafamentos.

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Quadro II Pesos das variveis do IQVU-BH 1994

Resultados do clculo do IQVU e sua aplicabilidade na gesto urbana O clculo do IQVU possibilitou a hierarquizao das UP de acordo com os valores obtidos, conforme demonstra o Quadro A anexo. O ndice varia de 0,0 (zero) a 1,0 (um) e como expressa um atributo positivo a qualidade de vida urbana , quanto maior seu valor, melhor a condio da UP. Todos os indicadores e variveis foram formulados nesta mesma lgica. Os valores obtidos foram ordenados em classes referenciais para facilitar a anlise, possibilitando o ordenamento das UP em 6 classes. Foram elaboradas cartas temticas a partir dos ndices de Oferta Local, dos Setoriais e do IQVU, bem como se estruturou um banco de dados, disponvel ao pblico na SMPL/PBH. Os resultados foram divulgados publicamente em evento organizado com este fim, produzindo-se tambm uma publicao especfica (PBH, 1996). A anlise dos resultados do IQVU trabalho para longo tempo e requer a participao de tcnicos, gestores e especialistas nas diversas reas contempladas no ndice. Algumas j vm sendo desenvolvidas, a partir de sua aplicao em projetos como, por exemplo, o recurso Bolsa-escola, que desde 1997 distribudo de acordo com os valores do IQVU e do ndice de Educao, em cada UP. Neste sentido, a deciso de ser aplicado como critrio de distribuio dos recursos do Oramento Participativo, vem produzindo novas anlises e apontando possveis aperfeioamentos para futuras atualizaes. Como atividades de preparao, o Dep. de Oramento Participativo, vem promovendo um trabalho junto aos grupos envolvidos no processo tcnicos da PBH e membros do

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Conselho da Cidade16 - visando capacitao para anlise do ndice e treinamento na utilizao do Banco de Dados. Alm disto, desenvolvem-se simulaes para determinar a melhor forma de utilizao dos resultados para balizar a distribuio da verba entre as 9 Administraes Regionais da PBH. importante assinalar ainda que o IQVU pode ser til gesto municipal de muitas outras formas. O processo de elaborao e produo dos indicadores pode ser til estruturao interna dos rgos setoriais envolvidos, que passam a se organizar para responder, periodicamente, pelas informaes relacionadas ao setor. Alm de sua aplicabilidade na gesto setorial (como mencionado para o recurso Bolsa-escola), o IQVU apresenta-se til tambm na gesto intra-regional, propiciando aos Administradores Regionais uma percepo multidimensional das necessidades locais. Ainda, importante assinalar a importncia do Banco de Dados17 produzido ao final do trabalho, cuja abrangncia vai alm do prprio ndice, incluindo dados (por UP) como populao por faixa etria, renda do chefe de famlia e diversos outros. Finalmente, o trabalho vem despertando o maior interesse no campo dos estudos urbanos, j tendo gerado artigos, monografias e dissertaes, como tambm junto ao pblico em geral, sendo amplamente utilizado por organizaes no governamentais, por setores de oferta de servios privados e por grupos populares em geral.

O ndice de Vulnerabilidade Social (IVS)

Excluso Social, conceito que caracteriza o acmulo de deficincias de vrias ordens e falta de proteo social, vem sendo progressivamente utilizado nas polticas pblicas, e pode ser visto como sendo um processo que leva negao (ou desrespeito) dos direitos que garantem ao cidado um padro mnimo de vida, envolvendo tanto direitos sociais quanto questes materiais. A noo de excluso considera no apenas a falta de acesso a bens e servios que signifiquem a satisfao das necessidades bsicas, como tambm a ausncia de acesso segurana, justia, cidadania e representao poltica (Rolnik, 1999). Em Belo Horizonte, como ocorre hoje em todas as metrpoles brasileiras, o processo de excluso social aprofunda-se visivelmente, promovendo alteraes
16 O Conselho da Cidade composto por 98 membros da populao, eleitos como representantes de setores de servios de Regies Administrativas e da Cmara Municipal, conforme decreto no 10.034 (DOM,1999). 17 O Banco de dados do IQVU/1994 foi elaborado por Vanessa F. Meloni (Dep. de Informaes Tcnicas da SMPL) e encontra-se disponvel no local, em dois disquetes.

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na dinmica e na estrutura da cidade, e colocando a necessidade de um conhecimento mais preciso desta realidade para subsidiar as polticas pblicas municipais. Tal processo mostra-se dinmico em termos temporais e contm um aspecto territorial (ou espacial), uma vez que no se apresenta de forma homognea nos diversos espaos da cidade, podendo ser compreendido como um processo scio-espacial. Desta forma, retrat-lo de forma precisa e ao mesmo tempo til gesto da cidade, significa trat-lo no territrio, dimensionando intra-urbanamente suas manifestaes na populao num dado momento, e assim captando diferenas/disparidades dentro da cidade que possam orientar a tomada de decises. Com esta concepo foi elaborado Mapa da Excluso Social de Belo Horizonte. O estudo mostra retratos do processo, expressos em vasta cartografia temtica atravs de ndices, dados brutos e taxas, apresentando uma abordagem multidimensional: direitos sociais, questes materiais e caractersticas demogrficas. A pesquisa abrangeu tambm a questo do acesso proteo social, atravs do dimensionamento dos servios de Assistncia Social na cidade (Quadro III). Todos os aspectos considerados foram tratados com dados consistentes, georreferenciados e processados nas 81 UP adotadas pelo Planejamento Municipal (PUC Minas & PBH, 1999; Nahas et al., 1999).
Quadro III Estrutura do Mapa da Excluso Social de BH

Temas escolhidos pelos colaboradores.

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O ncleo desta estrutura o ndice de Vulnerabilidade Social (IVS), descrito em linhas gerais a seguir. Caractersticas do IVS As variveis temticas utilizadas foram selecionadas por 30 (trinta) colaboradores que, um primeiro instante, definiram o elenco de temas a serem contemplados e, aps a formulao dos indicadores, definiram a ponderao a ser adotada em cada nvel de agregao: indicadores, variveis e dimenses. Os indicadores utilizados para expressar as variveis foram formulados, preferencialmente, com dados populacionais do IBGE, oriundos do Censo Demogrfico de 1991 e da Contagem Populacional de 1996; quando isto no foi possvel consideraram-se informaes domiciliares, provenientes do cadastro do IPTU, do Frum da cidade e de rgos municipais (servio de sade, pesquisa sobre favelas18). importante assinalar que o IVS guarda relaes com o IQVU. Sua elaborao visou a uma complementaridade conceitual, procurando-se dimensionar a distncia social entre o cidado e os recursos urbanos existentes, alm da distncia urbanstica considerada no IQVU. Assim, o IVS pode ser visto tambm como uma medida da acessibilidade social da populao s dimenses consideradas. Forma de clculo do IVS O IVS buscou dimensionar o acesso da populao a 5 dimenses conceituais Dimenses de Cidadania no ndice consideradas minimamente essenciais para se alcanar a cidadania: Dimenso Ambiental: tomada como o acesso a uma moradia com qualidade, do ponto de vista da densidade do domiclio, da qualidade da edificao e da infra-estrutura urbana disponvel; Dimenso Cultural: considerada como o acesso a uma educao formal que permita insero em processos polticos, sociais e econmicos de carter mais globais; Dimenso Econmica: dimensionada em termos do acesso da populao a uma ocupao, preferencialmente formal, e a um nvel de renda; Dimenso Jurdica: conceituada como o acesso a uma assistncia jurdica de qualidade, considerada como sendo a assistncia privada; Dimenso Segurana de Sobrevivncia: acesso a servios de sade, garantia de segurana alimentar e acesso aos benefcios da previdncia social.
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Pesquisa desenvolvida pela Companhia Urbanizadora de BH (URBEL), em 1998, com participao da FUNDEP e do Centro de Estudos Urbanos (CEURB/UFMG).

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Quadro IV Composio do IVS e ponderaes

As Dimenses de Cidadania compem-se de Variveis, que so os temas escolhidos pelos colaboradores. Estas, por sua vez, compem-se dos Indicadores, ou seja, os dados numricos a partir dos quais se calcula o IVS, como demonstrado no Quadro IV acima. Este clculo se d por sucessivas
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agregaes feitas atravs de mdias aritmticas ponderadas: os Indicadores agregados originam as Variveis e estas as Dimenses, que, por sua vez, produzem o IVS de cada UP. O valor final do IVS varia entre zero e um. Como este expressa um atributo negativo a vulnerabilidade social de uma populao quanto maior seu valor, pior a situao da populao naquela UP, ou seja, mais vulnervel excluso social. Os valores foram ordenados em 5 classes referenciais, possibilitando estabelecer uma hierarquia das Unidades de Planejamento, expressa no Quadro B em anexo. Resultados do clculo do IVS Analisar os resultados apontados pelo IVS e pelo Mapa da Excluso (MES/ BH) tarefa para ser ainda desenvolvida e que deve ser empreendida por gestores setoriais da PBH, especialistas ou pesquisadores envolvidos com cada tema ou grupos diretamente relacionadas ao trabalho com a populao mais vulnervel. O IVS produziu uma hierarquizao das UP, permitindo identificar onde reside a populao mais vulnervel da cidade. A ordenao das UP nas 5 classes referenciais estabelecidas com base nos valores obtidos para o IVS, facilita uma viso geral dos resultados. A anlise dos valores obtidos em cada nvel de agregao dimenso, varivel, indicador permite identificar os aspectos em que a populao de cada UP est mais vulnervel: como os ndices por dimenso expressam atributos positivos, variando entre zero e 100, quanto maior o seu valor, melhor a situao naquela UP, ou seja, menos vulnervel est aquela populao relativamente ao nvel (dimenso/varivel/indicador) considerado. Naturalmente, estes ndices guardam uma relao inversa com o IVS: quanto maiores seus valores, menor o valor do IVS. Alm disto, possvel tambm estabelecer comparaes com os outros elementos do MES: caractersticas populacionais, representaes especiais e servios de Assistncia Social. A partir da observa-se, por exemplo, a existncia de uma relao direta do IVS com as taxas de populao analfabeta, com as taxas de crianas, jovens e de populao com pele preta e parda. Fica evidente tambm, uma relao inversa entre o IVS e as taxas de populao com mestrado e doutorado, de idosos e de populao de pele de cor branca. Limitaes e avanos da metodologia Perspectivas de aplicabilidade A metodologia de construo do Mapa da Excluso Social de BH resultou na elaborao de um instrumento peculiar no que se refere composio temtica, s formas de expresso dos temas e ao processo de construo. Sem dvida,

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ser de grande utilidade ao planejamento municipal e ao monitoramento das condies de vida na cidade, desde que atualizado periodicamente. Naturalmente, o instrumento apresenta limitaes em retratar a excluso social na cidade, por um lado, porque se trata de uma medida quantitativa e pontual para dimensionar um processo; por outro, pelas inmeras dificuldades encontradas para a obteno de informaes fidedignas, consistentes, georreferenciadas e passveis de geoprocessamento na regionalizao utilizada. Ainda, importante lembrar a limitao que representa tomar dados mdios, para unidades espaciais mais ou menos homogneas na sua composio interna. Apesar destas limitaes, sem dvida alguma o mtodo apresenta aspectos interessantes, primeiramente porque introduz uma articulao inusitada de dimenses, permitindo ampla anlise dos resultados e correlaes diversas entre os temas considerados. Alm disto, o IVS contm temas novos e/ou com nova abordagem, como as dimenses Jurdica e de Segurana de Sobrevivncia, no expressas em nenhum outro ndice com objetivos semelhantes. Outro aspecto importante que sendo o IVS uma medida contnua, com uma estrutura coerente e compatvel internamente, permite o estabelecimento de limiares e inmeras outras anlises e articulaes dependendo dos objetivos. Alm destes aspectos, as possibilidades de comparaes entre o nvel de vulnerabilidade da populao com extremos de incluso/excluso (atravs das Representaes Especiais), bem como entre o IVS e as caractersticas demogrficas, enriquece o mapeamento e torna mais precisa uma anlise do processo de excluso social. Outro aspecto a ser enfatizado que o processo participativo adotado na construo do instrumento promoveu o envolvimento dos seus usurios imediatos e potenciais conferindo-lhe credibilidade e validao poltico-institucional, possibilitando desde j, sua utilizao efetiva no cotidiano da cidade. Os resultados vm sendo intensamente procurados por membros de organizaes diversas da sociedade civil (universidades, instituies de pesquisa e organizaes no governamentais). Alm disto, o MES contm tambm o ndice de Assistncia Social (IAS) essencial avaliao dos servios de proteo social oferecidos pela sociedade e pelo poder pblico. Os resultados obtidos, apesar de limitados pelo georreferenciamento19 se configuram como importantes subsdios elaborao de projetos visando obteno de recursos e permitem e estabelecimento das demandas principais do municpio.

Lamentavelmente, os dados relativos aos atendimentos de Assistncia Social esto georreferenciados pelo endereo do equipamento onde se deu o atendimento, e no pelo endereo dos usurios do servio.
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Consideraes Finais
As experincias aqui relatadas sem dvida alguma representam avanos metodolgicos como instrumentos de gesto urbana. Seu efetivo emprego apenas se inicia, estando ainda em discusso diversas questes como, por exemplo, a forma de compatibilizar o IQVU e o IVS na aplicao. Uma questo importante refere-se continuidade/atualizao dos ndices e respectivos bancos de dados, que depende diretamente da vontade poltica dos administradores. O efetivo emprego dos resultados como critrio de distribuio das verbas do Oramento Participativo representa uma perspectiva concreta de sua atualizao, mas certamente est na dependncia do resultado das eleies que se aproximam. Ainda, o processo de atualizao do IQVU tem apontado para aperfeioamentos na forma de clculo e composio, alm da necessidade de ajustes na regionalizao da cidade. Alm disto, o processo tem demonstrado a necessidade de estabelecimento de uma estrutura intersetorial na PBH, para maior eficincia e agilidade na formulao dos indicadores, para melhor organizao das bases de dados utilizadas e para assegurar uma atualizao em tempo til ao planejamento municipal. Finalmente, da maneira como foram construdos e estruturados, o IQVU e o IVS representam experincias perfeitamente sintonizadas com as especificaes metodolgicas internacionais, relativas a sistemas, ndices e indicadores ambientais e urbansticos, mencionadas na Introduo do presente artigo. Naturalmente, sero importantes certos aperfeioamentos, como a introduo de maior nmero de indicadores referentes a variveis ecolgicas, da opinio dos usurios finais (populao) alm de outros discutidos em publicao especfica (Nahas, 1998).

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Anexos
Mapa Unidades de Planejamento de Belo Horizonte

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Anexos

Quadro A Classificao das Unidades de Planejamento (UP) de Belo Horizonte de acordo com o IQVU 1994

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Quadro B Classificao das UP de Belo Horizonte, de acordo com o valor do IVS 1996

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